La giustizia costituzionale nel 2004
Relazione del Presidente della Corte costituzionale Valerio Onida
20 gennaio 2005
1.1. Il totale delle decisioni
Il totale delle decisioni (numerate) rese dalla Corte
costituzionale nel 2004 è di 446, cui dovrebbero aggiungersi le ordinanze non
numerate (quali, ad esempio, quelle che si pronunciano in merito all’ammissibilità
di interventi di terzo).
Il valore si pone considerevolmente al di sopra delle 382
decisioni registrate nel 2003 (con un incremento del 16,75%), ma al di sotto di
quelli dei cinque anni precedenti, in cui i dati sono oscillati tra i massimi
degli anni 2000 e 2002, rispettivamente con 592 e 536 decisioni,ed i minimi del
1999 e del 2001, rispettivamente con 471 e 447 (la media complessiva del periodo
si attesta a 485,60 decisioni annue). Sebbene il dato sia relativamente basso
(escludendo il 2003, per trovare un numero di decisioni inferiore a quello del
2004, dobbiamo risalire alle 437 del 1996), ciò che pare da segnalare è come,
dopo la netta flessione dell’anno precedente, si sia tornati su valori
assimilabili a quelli medi degli ultimi anni (il dato di 485,60 decisioni annue
per il periodo 1999-2003 viene sostanzialmente confermato da quello di 486,73
per il periodo 1993-2003).
Più del totale, a rivestire un particolare interesse ai fini
dell’inquadramento dell’attività della Corte costituzionale è tuttavia la suddivisione
delle pronunzie per tipi di giudizi. All’uopo, le 446 decisioni possono essere
così suddivise: 286 nel giudizio di legittimità costituzionale in via
incidentale; 97 nel giudizio in via principale; 18 nel giudizio per conflitto
di attribuzione tra Stato e Regioni e tra Regioni, che salgono a 19 includendo
una ordinanza resa in sede di giudizio sulla sospensione dell’atto impugnato (i
riferimenti statistici che seguono si basano su quest’ultimo dato);
Questi dati confermano la preponderanza numerica del giudizio
in via incidentale, le cui decisioni coprono il 64,13% del totale; il giudizio
in via principale occupa il 21,75%, mentre i due conflitti si assestano,
rispettivamente, a quota 4,26% e 9,19%, dato, quest’ultimo, che scende al
2,47%, se si escludono le ordinanze in tema di ammissibilità del conflitto.
Già questo primo dato è indicativo di un trend che, avvertibile nel
Discorso analogo ma inverso è da farsi per il giudizio in via
principale, il quale, ancorato, per il periodo 1983-2002, ad una media del
7,29% (il 2002 si è posto leggermente al di sotto, con una percentuale di
5,61), con un picco negativo di 2,76% (nel 1998) ed uno positivo di 11,14% (nel
1988), ha conosciuto un notevole incremento nel 2003, giungendo al 14,92%, in
relazione al quale il dato del 21,75% proprio del 2004 costituisce un incremento
– invero ragguardevole – pari al 45,78%.
Meno significativi sono i valori relativi ai due giudizi per
conflitto. In ordine al conflitto tra Stato e Regioni e tra Regioni, il 4,26%
del 2004 segna una flessione rispetto al 2003, quando la percentuale sul totale
delle decisioni aveva raggiunto il 6,02, in netta crescita rispetto al 2002
(2,24%), ma non troppo distante dalla media relativa al periodo 1983-2002, di
5,08% (con picchi del 2,19%, nel 2000, e dell’11,06%, nel 1988). Rispetto a questa
media, il valore del 2004 si pone, dunque, leggermente al di sotto.
Per quanto attiene ai conflitti tra poteri dello Stato,
escludendo le decisioni relative all’ammissibilità dei conflitti, il dato del
2,47% è superiore rispetto alla media degli undici anni precedenti (il
ritardato sviluppo di questo tipo di contenzioso rende pleonastici i riferimenti
a periodi anteriori al 1993), dell’1,87%, ma inferiore rispetto a quella dei
cinque anni precedenti (nel periodo 1999-2003, la media è stata del 2,88%). Con
precipuo riferimento all’anno precedente, il confronto vede prevalere il dato
del 2004 rispetto al 2,09% del 2003.
Il dato aggregato derivante dalla somma delle decisioni sui
conflitti interorganici e sull’ammissibilità (9,19%) denota, invece, per il
2004 una certa flessione rispetto al 2003, quando la percentuale era stata dell’11,51%.
L’estrema volatilità dei valori relativi al giudizio di
ammissibilità del referendum abrogativo
sconsiglia valutazioni in termini di trend,
mentre le 2 ordinanze di correzione di errori materiali (sul totale delle
decisioni, lo 0,45%) possono essere validamente confrontate con le 3 ordinanze
pronunciate ogni anno tra il 2001 ed il 2003.
1.2. Il rapporto tra decisioni ed
atti di promuovimento
Per quanto il numero di decisioni non sia particolarmente
elevato, l’anno 2004 sembra manifestare una inversione di tendenza nel saldo
tra cause sopravvenute e cause definite. Dopo un 2003 reso difficile dal già
ricordato sviluppo del contenzioso tra lo Stato e le Regioni, ma anche dall’alto
numero di ordinanze di rimessione pervenute alla cancelleria della Corte, nel
2004 si è assistito all’inizio dello smaltimento di un arretrato che, pur senza
assurgere a livelli di guardia, deve essere comunque tenuto sotto osservazione.
Le ordinanze di rimessione emesse dai giudici a quibus, che nel 2003 erano giunte a
quota 1.196, sono rimaste molto elevate, ma si sono ridotte a 1.094 (con un
saldo negativo pari all’8,53% rispetto all’anno precedente).
Contemporaneamente, le cause sollevate in via incidentale decise sono passate
dalle 435 del 2003 alle 1174 del 2004 (con un saldo positivo del 169,89%
rispetto all’anno precedente), assicurando una differenza tra cause definite e
cause sopravvenute di 80, ossia il 7,31% in rapporto alle cause sopravvenute
(nel 2003, il saldo era di -761, e la percentuale era del -63,63%).
In ordine al giudizio di legittimità costituzionale in via
principale, i risultati sono meno positivi, quanto meno qualora vengano letti
in termini assoluti: a fronte delle 116 sopravvenienze, sono 115 i ricorsi
decisi, di cui peraltro 8 decisi soltanto parzialmente (in conseguenza della
prassi seguita di separare le cause: di essa si dirà conto nella sedes materiae). Il saldo tra i ricorsi
promossi ed i 107 interamente definiti è dunque di -9 (il 7,76% rispetto alla
sopravvenienza); il dato negativo viene ad essere meno marcato se confrontiamo
i ricorsi promossi con quelli anche parzialmente definiti: -1 (ossia il 0,87%
rispetto alla sopravvenienza). Se si confrontano questi dati con quelli del 2003,
un certo ottimismo si impone, poiché allora ai 98 ricorsi promossi hanno
corrisposto 88 ricorsi decisi anche parzialmente, con un saldo di -10
(corrispondente al 10,20% rispetto alla sopravvenienza).
Indiscutibilmente positivi sono, invece, i dati relativi ai
conflitti intersoggettivi, che hanno visto 16 ricorsi promossi e 22 ricorsi
decisi, con un saldo positivo di 6 ricorsi (vale a dire il 37,50% della
sopravvenienza); nel 2003, ai 15 ricorsi promossi avevano fatto riscontro 36
ricorsi decisi, con un saldo di 21 (il 140% della sopravvenienza).
Un ambito nel quale la sopravvenienza ha superato nettamente
il numero di decisioni è stato quello dei conflitti tra poteri dello Stato: gli
11 ricorsi decisi sono infatti rimasti ben al di sotto dei 17 ricorsi promossi,
con un saldo di -6 (ossia il 35,29% della sopravvenienza). I dati del 2003
erano, peraltro, ben più negativi, se è vero che a fronte di 22 ricorsi
promossi, erano stati solo 8 i ricorsi decisi, con un saldo di -14 (il 63,64%
della sopravvenienza).
Finalmente, deve ricordarsi che la pendenza inerente ai
ricorsi per conflitto tra poteri dello Stato ancora da delibare in sede di
giudizio di ammissibilità ammonta a 12 ricorsi (alla fine del 2003 erano 22).
Delle 446 decisioni, le sentenze sono state 167 e le
ordinanze 279, pari, rispettivamente, al 37,44% ed al 62,56%.
Il dato, leggermente più elevato rispetto al 2003 (in cui le
134 sentenze rappresentano il 35,08% sul totale delle decisioni), lascia
intuire un mutamento del trend rispetto
agli anni 1994-2002, allorché la percentuale di sentenze, dall’iniziale 58,01
(picco massimo degli ultimi due decenni), era costantemente scesa (riducendosi,
in un solo anno, dal 51,38% del 1997 al 36,94% del 1998) sino al 25,19%. L’inversione
di tendenza è ancora lontana dal riportare il saldo percentuale delle sentenze
sui livelli propri di buona parte degli anni novanta (tra il 1991 ed il 1997,
la percentuale ha oscillato tra il 49,71% ed il 58,01%), assestandosi su
livelli assimilabili a quelli degli anni 1987-1990, largamente coincidenti con
la fase c.d. dello «smaltimento dell’arretrato» (i cui valori sono compresi tra
il 40,50% del 1990 ed il 37,25% del 1989).
Al di là di queste considerazioni di ordine generale, una
particolare attenzione meritano i dati del 2004 disaggregati per tipo di
giudizio: nel giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale, 63
sono le sentenze e 223 le ordinanze (percentuali: 22,03 e 79,97); nel giudizio
in via principale, 81 le sentenze e 16 le ordinanze, di cui quattro rese in
sede di sospensione dell’atto impugnato (percentuali: 83,51 e 16,49); nel
conflitto tra enti territoriali, 14 le sentenze e 5 le ordinanze, di cui una
resa in sede di sospensione dell’atto impugnato (percentuali: 73,68 e 26,32);
nel conflitto tra poteri dello Stato, infine, 8 le sentenze e 33 le ordinanze,
di cui trenta rese in sede di ammissibilità (percentuali: 19,51 e 80,49).
Più che la comparazione diacronica in termini percentuali
(invero scarsamente significativa, a tal riguardo, potendosi constatare, con
poche eccezioni, una sostanziale omogeneità dei dati rispetto agli ultimi
anni), ciò che rileva è soprattutto il rapporto tra i tipi di giudizio. Avendo
come riferimento le decisioni adottate con la forma della sentenza, deve
sottolinearsi che, per la prima volta nella cinquantennale storia della Corte
costituzionale, il giudizio nell’ambito del quale è stato reso il maggior
numero di sentenze non è il giudizio in via incidentale. Già nel 2003 la
distanza tra i due tipi di giudizi di legittimità costituzionale si era
fortemente assottigliata (54 sentenze nell’incidentale contro 48 nel
principale); nel 2004, il giudizio in via principale ha superato – e nettamente
– il giudizio in via incidentale. In termini percentuali, le sentenze sono
state rese nel 37,72% dei casi in sede di giudizio in via incidentale, contro
il 48,50% del giudizio in via principale (nel 2003, le percentuali erano,
rispettivamente, il 40,29% ed il 35,92%); a completare il quadro, le sentenze
nei conflitti si assestano sull’8,38% per quello tra enti territoriali e sul
4,79% per quello tra poteri, mentre l’unica sentenza di ammissibilità della
richiesta di referendum abrogativo
copre lo 0,60% del totale.
Con riguardo alle ordinanze, il giudizio in via incidentale
mantiene una assoluta centralità, coprendo il 79,93%, contro il 5,73% del
giudizio in via principale, l’1,79% del conflitto intersoggettivo, l’11,83% del
conflitto interorganico e lo 0,72% rappresentato dalle due ordinanze di
correzione di errori materiali.
Nel corso del 2004,
Rispetto al 2003, si è assistito ad una consistente crescita
della percentuale di pronunce adottate a seguito di udienza pubblica rispetto a
quelle adottate a seguito di camera di consiglio: nel 2003, delle 382
pronunzie, 126 erano seguite ad una udienza pubblica e 256 ad una camera di
consiglio (percentuali rispettive: 32,98 e 67,02); nel 2004, le 446 pronunzie
si sono ripartite tra le 167 adottate dopo una udienza pubblica e 279 dopo una
camera di consiglio (percentuali rispettive: 37,44 e 62,56).
Questi dati – con, in particolare, la crescita del 4,46%
delle decisioni adottate a seguito di udienza pubblica – non sembra indicare
mutamenti in ordine alla scelta del rito, ma appare piuttosto come il logico
corollario della crescita in termini numerici dei giudizi diversi da quelli in
via incidentale, ché è in quest’ultimo che, generalmente, si fa ricorso alla
camera di consiglio.
In tal senso, possono validamente confrontarsi i valori
relativi ai due giudizi di legittimità costituzionale per gli anni 2003 e 2004.
Nel 2003, le pronunce rese in sede di giudizio in via
incidentale erano così ripartite:
Anche con riferimento al giudizio in via principale, le
percentuali sono tendenzialmente assimilabili, giacché le pronunzie a seguito
di udienza pubblica hanno coperto, nel 2003, il 94,74% e, nel 2004, il 92,78%
(correlativamente, le pronunzie a seguito di camera di consiglio sono passate
dal 5,26% al 7,22%); a mutare sono stati, però, i valori assoluti, di talché le
decisioni adottate a seguito di udienza pubblica sono passate dalle 54 del 2003
(con 3 decisioni a seguito di camera di consiglio) alle 90 del 2004 (con 7
decisioni a seguito di camera di consiglio).
Al di là di questi riferimenti, che certo aiutano a spiegare
i dati riscontrati, ciò che pare da sottolineare è quanto la crescita del peso
dell’udienza pubblica rispetto alla camera di consiglio incida sul carico di
lavoro della Corte costituzionale. In tal senso, può citarsi il dato –
indubbiamente opinabile nella sua genericità, ma probabilmente non del tutto
privo di rilievo – inerente alla media dei giorni che intercorrono tra la data
della trattazione della causa e la data del deposito della decisione: per le
cause di camera di consiglio la media è di 54,01 giorni, mentre per le cause di
udienza pubblica la media sale ad 81,73 giorni.
In buona sostanza, il periodo che occorre, mediamente, per
decidere una causa trattata in udienza pubblica è pari a circa una volta e
mezzo (esattamente, al 151,32%) rispetto a quello necessario per decidere una
causa trattata in camera di consiglio.
L’anno 2004 difficilmente può essere definito come un anno
«di transizione»: molti sono, in effetti, gli elementi che contribuiscono a
renderlo un anno importante.
Innanzi tutto, si segnala un duplice avvicendamento all’interno
del collegio. Alla fine del mese di gennaio, il Pres. Riccardo Chieppa ha
terminato il suo mandato ed è stato sostituito dal Pres. Alfonso Quaranta; alla
metà di settembre, a subentrare al Pres. Gustavo Zagrebelsky è stato il Prof.
Franco Gallo.
Nel 2004,
Durante la presidenza di Gustavo Zagrebelsky, è stata
approvata, con deliberazione del 10 giugno 2004, anche la modifica di alcuni
articoli delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale. La riforma ha riguardato molteplici aspetti dei
giudizi di fronte alla Corte costituzionale.
In particolare, si è inserita la previsione secondo cui, nel
giudizio in via incidentale, eventuali interventi di soggetti terzi debbono
seguire la forma e le modalità che sono proprie degli interventi del Presidente
del Consiglio dei ministri o del Presidente della Giunta regionale (art. 4).
Altre modifiche hanno riguardato la procedura di acquisizione degli atti al
giudizio (art. 7), il potere presidenziale di convocazione (art. 8) e la
pubblicazione delle decisioni della Corte (art. 20).
Per quanto attiene al giudizio di legittimità costituzionale
in via principale, le modifiche sono consistite essenzialmente in
«aggiornamenti» normativi resisi necessari a seguito del mutamento del quadro
costituzionale (art. 23 e, con riguardo all’attività di pubblicazione degli
atti di promuovimento, art. 24).
In riferimento al conflitto di attribuzione tra Stato e
Regioni e tra Regioni, si è introdotta la necessità di notificare il ricorso
anche «all’organo che ha emanato l’atto, quando si tratti di autorità diverse
da quelle di Governo e da quelle dipendenti dal Governo» (art. 27).
Altra modifica è stata quella relativa alla pubblicazione dei
ricorsi per conflitto, che, nel caso dei conflitti tra poteri dello Stato, debbono
essere pubblicati unitamente all’ordinanza che decide sulla ammissibilità (art.
29).
Infine, è stata introdotta la previsione secondo cui il
deposito dei ricorsi «può essere effettuato avvalendosi del servizio postale»
(«in tal caso, ai fini dell’osservanza dei termini per il deposito,vale la data
di spedizione postale»: art. 30).
Con precipuo riguardo all’attività giurisdizionale, può
rilevarsi che, secondo una tendenza ampiamente radicata, vi è una pressoché
costante congruenza tra giudici relatori e giudici redattori delle decisioni,
nel senso che sono episodici i casi in cui si abbia una discrepanza. Nel 2004,
si sono avuti, in particolare, tre casi: l’uno relativo alla decisione del
giudizio promosso in via diretta avverso la deliberazione legislativa
statutaria della Regione Calabria (sentenza n. 2); il secondo attinente ad una
questione sollevata in via incidentale relativa ai soggetti esonerati dall’esame
per l’iscrizione nel registro dei revisori contabili (sentenza n. 35); il terzo concernente una
questione sollevata, di nuovo, in via incidentale, avente ad oggetto il procedimento
di dichiarazione giudiziale di paternità o maternità naturale (ordinanza n. 169).
Venendo ad alcune considerazioni di ordine più generale, dal
quadro statistico che è stato sopra tratteggiato emergano alcuni dati che
rendono l’attività svolta particolarmente interessante. Si è detto della
consistenza del contenzioso tra lo Stato e le Regioni manifestatosi in sede di
giudizio di legittimità costituzionale in via principale (assai più che in
quella di conflitto intersoggettivo): l’avvenuta riforma del Titolo V della
Parte seconda della Costituzione ha continuato ad alimentare una conflittualità
che, dalla fine del 2001, non accenna, almeno per il momento, a scemare,
nonostante la (parziale) attuazione legislativa (segnatamente con la legge 5
giugno 2003, n. 131, c.d.
La crescita di questo tipo di contenzioso ha enfatizzato il
ruolo arbitrale che
Il numero di ricorsi e di decisioni non è, di per sé,
sufficiente a rendere ragione dell’importanza assunta da questo tipo di
giudizi. È solo andando ad analizzare le questioni che
La funzione arbitrale non è stata declinata esclusivamente
nell’ottica dei rapporti tra lo Stato e le Regioni, ché, anzi, non mancano –
pur nella loro esiguità numerica – decisioni di grande rilievo rese nel quadro
della garanzia degli equilibri tra i poteri dello Stato: a tal riguardo, oltre
alle sempre importanti decisioni dei conflitti in tema di insindacabilità delle
opinioni espresse da parlamentari, si segnalano, in particolare, il tema dei
limiti che si pongono alla perquisizione nelle sedi di partito ed il c.d. «caso
Cossiga», in cui
Queste considerazioni, qualora assolutizzate, rischiano però
di essere fuorvianti. Se è vero, infatti, che
La funzione di garanzia, d’altra parte, non è stata
esercitata soltanto allorché
Un cenno, infine, merita anche una prospettiva destinata a
diventare, nel volgere di breve tempo, uno degli aspetti più importanti nella
vita, non solo della Corte, ma di tutti gli attori istituzionali. Il 2004 è
stato l’anno della firma del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa.
Questa Carta non potrà non avere incidenza anche sulla posizione e sulle funzioni
della Corte costituzionale: la necessità e la volontà di disegnare per
Per queste ragioni, e per molte altre che sono state qui
pretermesse, appare dunque ampiamente confortata l’idea che il 2004 sia stato
per
Il giudizio di legittimità
costituzionale in via incidentale
1. Considerazioni introduttive
Il giudizio in via incidentale è stato, anche nel 2004, il
giudizio che, sul piano puramente quantitativo, ha più impegnato
Sul piano processuale, sono riscontrabili alcuni spunti di un
certo interesse che saranno oggetto dei prossimi paragrafi.
2. La legittimazione a sollevare
questione di legittimità costituzionale
Nel corso del 2004, sono state decise per la prima volta
questioni sollevate dal Consiglio di Stato in sede consultiva, nel quadro del
ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. Con la sentenza n. 254
(poi confermata dalle ordinanze numeri 357 e 392), è
stata negata la legittimazione del rimettente a porsi quale giudice a quo,
sulla base della natura non giurisdizionale dell’organo. Rigettando gli
argomenti in contrario addotti dal Consiglio di Stato (e segnatamente
rilevando, da un lato, le diversità procedurali che caratterizzano il giudizio
in via incidentale rispetto al rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia
delle Comunità europee e, dall’altro, la non assimilabilità – ai fini della
legittimazione – della funzione consultiva del Consiglio di Stato a quella di
controllo della Corte dei conti), è stato sottolineato come
Nessun problema di ammissibilità si è posto, invece, per la
questione sollevata dall’Ufficio centrale per il referendum presso
3. Il nesso di pregiudizialità tra
giudizio a quo e giudizio di legittimità costituzionale
Nella giurisprudenza dell’ultimo anno trovano conferma gli
orientamenti ormai consolidati della Corte in tema di pregiudizialità tra giudizio
comune e giudizio in via incidentale.
In particolare, una eccezione di inammissibilità della
questione per difetto del carattere incidentale, sull’assunto che l’eventuale
pronuncia di accoglimento sarebbe venuta a concretare di per sé la tutela
chiesta al giudice a quo, è stata respinta, una volta
constatato che il petitum dell’azione
proposta di fronte al rimettente era distinto e separato dalla questione di
legittimità costituzionale, la quale concorreva a formare esclusivamente la causa petendi dell’azione stessa ed a
consentirne l’accoglimento (ordinanza n. 361).
Eventuali illegittimità del giudizio a quo non si
riverberano sulla questione di costituzionalità: nell’ordinanza n. 297
si è sottolineato, a tal riguardo, che l’asserito vizio dell’ordinanza
di rimessione, emessa malgrado la pretesa illegittimità della estromissione dal
giudizio di una delle parti, non incideva sull’ammissibilità del giudizio di
costituzionalità.
Circa il momento nel quale la questione di legittimità
costituzionale deve essere proposta, è stata dichiarata l’inammissibilità
(manifesta) di questioni sollevate prematuramente, tanto da rendere la
rilevanza «puramente ipotetica ed eventuale» (ordinanza n. 374;
conformemente, ordinanza
n. 434).
Del pari, sono state decise nel senso della manifesta
inammissibilità le questioni sollevate tardivamente, quindi in difetto del
carattere della pregiudizialità, in quanto il rimettente aveva
oramai esaurito la sua cognizione in relazione alla disposizione oggetto di censura (ordinanze numeri 213, 268, 395 e 405).
La irrilevanza della questione è stata altresì pronunciata
allorché la norma censurata non risultava applicabile nel caso di specie (sentenza n. 114,
ordinanze numeri 88 e 266), in
quanto – ad esempio – non in vigore al momento dei fatti da cui la causa
originava (ordinanze numeri 289 e 318),
oppure perché dalla ordinanza di rimessione si evinceva che nel giudizio a
quo si procedeva per reati diversi da quelli contemplati nella disposizione
impugnata (ordinanza
n. 94).
Ad analogo esito hanno condotto le constatazioni che altro
giudice rispetto al rimettente era l’unico legittimato a sollevare la questione
(ordinanza n. 105)
oppure che l’eventuale dichiarazione di incostituzionalità della norma, nel
senso voluto dal rimettente, non avrebbe avuto alcuna influenza nel giudizio a quo (ordinanza
n. 276 e, in
senso conforme, ordinanze numeri 127 e 375).
Numerose sono le decisioni che si sono soffermate sulla forma
e sui contenuti delle ordinanze di rimessione.
Ad impedire una decisione di merito sono state in varie
occasioni la carenza – assoluta o, in ogni caso, insuperabile – di descrizione
della fattispecie oggetto del giudizio a
quo (ex plurimis, sentenza n. 257
e ordinanze numeri 122, 146, 149, 188, 189, 251, 252, 291, 373 e 393) o
comunque il difetto riscontrato in ordine alla motivazione della rilevanza (ad
es., ordinanze numeri 63, 79, 89, 99, 126, 143, 182, 339, 366 e 415) o
della manifesta infondatezza (ad es., ordinanze numeri 81, 169 e 234) o di
entrambe (ad es., ordinanze numeri 51, 53 e 164). Anche
a proposito della motivazione, tuttavia, si è ritenuto sufficiente che essa
fornisse – pur se succintamente – riferimenti sufficienti per cogliere il proprium della questione (ordinanza n. 141).
Altra ragione di inammissibilità della questione
ripetutamente evidenziata è stato il mancato esperimento di un tentativo di
interpretazione conforme alla Costituzione della disposizione censurata (sul punto
specifico, v., peraltro, infra, par. 8).
Ordinanze di rinvio pur complete nei loro elementi
indefettibili sono state – in base ad un orientamento consolidato – ritenute inidonee
ad instaurare l’incidente di costituzionalità allorché esse erano motivate in
maniera perplessa (sentenza n. 315 ed ordinanza n. 193),
contraddittoria (ordinanze numeri 50, 81 e 94) o
proponendo questioni di legittimità costituzionale in alternativa (sentenza n. 382 ed ordinanza n. 192).
Parimenti inammissibili sono state dichiarate quelle
questioni promosse con ordinanze motivate per
relationem, in quanto, secondo una giurisprudenza ormai nutrita di
precedenti, la motivazione dell’ordinanza di rimessione deve essere autosufficiente,
«non potendosi il giudice a quo
limitare a richiamare per relationem
il contenuto di altri atti o provvedimenti, anche se, in ipotesi, acquisiti
agli atti del procedimento principale» (ordinanza n. 59):
l’insufficienza della motivazione è stata in concreto riscontrata con riguardo
ad una ordinanza di rimessione che, in ordine alla non manifesta infondatezza,
si limitava a fare rinvio alle argomentazioni svolte da altro giudice (ordinanza n. 59)
e con riguardo ad una ordinanza la cui parte motiva era costituita «da passi
estrapolati dagli atti difensivi delle parti nel giudizio a quo» (ordinanza n. 156).
I vizi dell’ordinanza di rimessione non possono essere sanati
attraverso un «atto integrativo» trasmesso alla Corte successivamente alla
trasmissione degli atti del giudizio a
quo. In tal senso, l’ordinanza n. 391 ha dichiarato la manifesta
inammissibilità di una questione sollevata con ordinanza
priva dei requisiti minimi indispensabili ai fini dell’individuazione della norma
censurata e del fatto oggetto del giudizio, oltre che assolutamente carente di
motivazione sulla rilevanza e sulla non manifesta infondatezza, non producendo
l’atto successivamente depositato effetti ai fini del giudizio di legittimità
costituzionale, «in quanto le “integrazioni” alla precedente ordinanza
risulta[va]no effettuate quando il processo a
quo era già stato sospeso e il giudice rimettente aveva quindi consumato il
suo potere in ordine alla questione di legittimità costituzionale».
Da segnalare è, infine, la sentenza n. 76,
che ha deciso nel merito una questione sollevata con ordinanza facendo propria
una questione in precedenza sollevata, nel corso dello stesso giudizio, ma mai
regolarmente pervenuta alla Corte a causa di un disguido postale.
5. La riproposizione della questione
In alcune occasioni,
Per solito, tali riproposizioni hanno fatto seguito ad
ordinanze della Corte con cui si restituivano gli atti al giudice a quo per un riesame della rilevanza (si
vedano, ad esempio, i giudizi conclusi con le ordinanze numeri 183 e 263), sull’implicito
presupposto della possibilità del giudice medesimo di risollevare la questione,
se del caso, una volta operato il riesame.
Parzialmente diverso è il caso risolto con l’ordinanza n. 371, in cui erano state riproposte,
nell’ambito del medesimo procedimento, due delle quattro questioni di legittimità
costituzionale già dichiarate manifestamente inammissibili.
Irriducibile alla categoria della riproposizione è,
ovviamente, la proposizione, nell’ambito dello stesso giudizio a quo, di una seconda questione di
costituzionalità, affatto diversa rispetto a quella già scrutinata dalla Corte.
Tale è stato, ad esempio, il caso dell’ordinanza n. 88, in cui, a seguito di una prima
decisione di manifesta inammissibilità, il giudice a quo ha proposto una ulteriore questione avente ad oggetto una
disposizione legislativa altra rispetto a quella della prima ordinanza di
rinvio.
Nel corso del 2004, alcuni giudizi sono stati definiti con
una decisione processuale in conseguenza dell’inidoneità dell’atto oggetto
della questione ad essere scrutinato ad opera della Corte costituzionale. Così,
con l’ordinanza
n. 66, la manifesta inammissibilità è stata motivata alla luce della
circostanza che la censura aveva riguardo ad una norma regolamentare sottratta
al sindacato di legittimità costituzionale di questa Corte.
Ad esiti analoghi si è giunti allorché non sussisteva tra le
disposizioni legislative, da un lato, e le disposizioni regolamentari
richiamate dal remittente, dall’altro lato, quel rapporto di integrazione e
specificazione – ai fini dell’oggetto del quesito di costituzionalità proposto
– che avrebbe consentito l’impugnazione delle disposizioni legislative «come
specificate» dalle norme regolamentari, con il che la censura si appalesava
come «il frutto di un improprio trasferimento su disposizioni di rango legislativo
di una questione di legittimità concernente le norme regolamentari richiamate:
norme prive di forza di legge, sulle quali non può essere invocato un sindacato
di legittimità costituzionale, né, conseguentemente, un intervento interpretativo
[della] Corte» (ordinanza
n. 389).
Ad altro proposito, nella sentenza n. 76
si è rilevato che gli eventuali vizi da cui si facevano derivare le conseguenze
pregiudizievoli lamentate non erano da imputare alle norme denunciate, bensì
alla loro difettosa o mancata applicazione, che non avrebbe dunque potuto
essere addotta come motivo di illegittimità costituzionale delle stesse norme
legislative.
Con riferimento alle fonti che integrano il parametro di
legittimità costituzionale, non si riscontrano novità di rilievo rispetto alla
giurisprudenza degli anni precedenti. Possono segnalarsi, per la loro peculiarità,
tre casi.
Nel primo, che ha dato origine all’ordinanza n. 78, il giudice rimettente censurava
una disposizione legislativa, tra l’altro, perché essa avrebbe contraddetto una
«prassi interpretativa» formata tra tutti gli Stati firmatari di una convenzione
internazionale, affermando che tale prassi sarebbe stata «da ricondurre nell’ambito
delle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, alle quali,
in virtù del principio contenuto nell’art. 10 della Costituzione, l’ordinamento
giuridico deve conformarsi». La questione, identica ad altre sulle quali
Con l’ordinanza n. 216, è stato affrontato il tema
della distinzione tra norme-parametro e norme che pongono meri criteri
ermeneutici della legislazione. In particolare, il giudice a quo qualificava (implicitamente) come norme interposte i principi
enunciati negli articoli 1, 6 e 7 della legge 27 luglio 2000, n. 212, recante
«Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente», all’uopo
valendosi della disposizione dell’art. 1 della legge, ai sensi della quale «le
disposizioni della […] legge, in attuazione degli articoli 3, 23, 53 e 97 della
Costituzione, costituiscono principi generali dell’ordinamento tributario e
possono essere derogate o modificate solo espressamente e mai da leggi
speciali». Rifacendosi alla qualificazione prevalente nella giurisprudenza di
legittimità e nella dottrina,
Giova menzionare, in terzo luogo, l’ordinanza n. 419, che ha rigettato una questione
nella quale una disposizione costituzionale (quella di cui all’art. 68, primo
comma, della Costituzione) era indicata quale tertium comparationis.
Infine, relativamente ai limiti entro cui la violazione degli
articoli 76 e 77 della Costituzione sono invocabili, si rinvia a quanto verrà
detto infra, parte II, cap. II, par. 2.5.
8. La questione di legittimità
costituzionale ed i poteri interpretativi dei giudici comuni
Uno dei profili maggiormente caratterizzanti del giudizio in
via incidentale è costituito certamente dai rapporti che intercorrono tra la
facoltà di sollevare questione di legittimità costituzionale ed i poteri
interpretativi propri dei giudici comuni e della Corte costituzionale. Nel
corso del 2004 sono state molteplici, su questo tema, le prese di posizione
della Corte, generalmente collocabili in linea di stretta continuità con il
recente passato.
Parimenti censurate sono state le questioni sollevate senza
aver previamente esperito un tentativo di interpretazione delle disposizioni
impugnate in modo tale da renderle conformi al dettato costituzionale: ciò in
quanto «il giudice deve privilegiare [in ogni caso] l’interpretazione idonea a
superare i dubbi di costituzionalità» (ordinanza n. 214),
in ottemperanza ad un canone esegetico che è stato definito come di portata «generale»
(sentenza n. 44
ed ordinanza n. 433).
Si sono quindi conclusi con una pronuncia in rito quei giudizi
nei quali «i rimettenti, avendo omesso di verificare la possibilità di seguire
una interpretazione diversa da quella da essi acriticamente accolta, [erano]
venuti meno all’onere del giudice di esplorare eventuali interpretazioni
conformi a Costituzione prima di sollevare questione di legittimità costituzionale»
(sentenza n. 219).
In applicazione di tale
principio, è stata dichiarata la manifesta inammissibilità di questioni
sollevate da rimettenti che, nel dubitare della legittimità costituzionale
della norma, non avevano tenuto conto della integralità dell’elaborazione
giurisprudenziale e dottrinale in materia, onde esplorare nuovi canali ermeneutici
(ordinanze numeri 208 e 215). Ad
esiti identici hanno condotto quei «palesati dubbi di incostituzionalità [che]
si basa[va]no essenzialmente su un’apodittica affermazione dell’impossibilità
di dare alla norma impugnata una diversa lettura» (ordinanza n. 235).
Tale conclusione si è imposta – verrebbe da dire, a fortiori – anche
allorché il giudice a quo, «pur consapevole della possibilità
di una esegesi della norma diversa da quella risultante dal suo tenore
letterale», avesse comunque omesso «di verificare se [fossero] consentite interpretazioni
tali da porre la norma stessa al riparo dai prospettati dubbi di
costituzionalità» (ordinanza n. 242).
Nella giurisprudenza del
2004, è stata inoltre ribadita l’inammissibilità di questioni sollevate da
rimettenti che, magari anche consapevoli «dell’esistenza di due contrapposti
indirizzi giurisprudenziali e convint[i] della maggiore plausibilità di uno di
essi», chiedevano, nella sostanza, alla Corte «una pronuncia di
incostituzionalità cui [sarebbe conseguita] la stessa disciplina risultante
dalla tesi interpretativa accolta dall’altro indirizzo, senza né verificare la
possibilità di un’interpretazione costituzionalmente orientata, idonea a
sottrarre la norma al contrasto con i parametri evocati, né (in alternativa)
motivare sull’impossibilità di essa» (ordinanza n. 305).
Immuni da questo tipo di vizi sono state, invece, quelle
questioni che, «lungi dal risentire del mancato assolvimento da parte del
rimettente dell’onere di tentare un’interpretazione costituzionalmente conforme
delle norme impugnate», si erano basate «proprio sulla motivata impossibilità
di leggere» la disposizione in modo conforme alle previsioni costituzionali
(così, tra le altre, l’ordinanza n. 350).
L’obbligo per il giudice di esercitare i propri poteri interpretativi implica che lo stesso non possa chiede