SENTENZA N. 43
ANNO 2004
Commenti alla decisione di
I. Renzo Dickmann, La Corte riconosce
la legittimità dei poteri sostitutivi regionali (per gentile concessione
della Rivista telematica federalismi.it)
II. Tania Groppi, Nota alla sentenza n. 43 del 2004
(per gentile
concessione del Forum di Quaderni
costituzionali)
III. Stefania Parisi, Sui
poteri sostitutivi dopo la sentenza n. 303/2003 (per gentile concessione del
Forum di Quaderni costituzionali)
IV. Francesco Merloni, Una
definitiva conferma della legittimità dei poteri sostitutivi regionali (per
gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
V. Giuseppe Marazzita, I poteri sostitutivi fra emergency clause e assetto dinamico delle competenze
(per gentile
concessione del Forum di
Quaderni costituzionali)
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai
signori:
- Gustavo ZAGREBELSKY Presidente
- Valerio ONIDA Giudice
- Carlo MEZZANOTTE ”
- Fernanda CONTRI ”
- Guido NEPPI
MODONA ”
- Piero Alberto CAPOTOSTI ”
- Annibale MARINI ”
- Franco BILE ”
- Giovanni Maria FLICK ”
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE
SIERVO ”
- Romano VACCARELLA ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
ha pronunciato
la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale degli articoli 33, comma
3, 34, comma 8, 43, comma 9, 51, comma 3, 54, comma 2, 60, comma 3, 90, comma
1, e 91, comma 8, della legge della Regione Veneto 4 novembre 2002, n. 33
(Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo), promosso con ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 7 gennaio 2003,
depositato in cancelleria il 16 successivo ed iscritto al n. 5 del registro
ricorsi 2003.
Visto l’atto di costituzione della
Regione Veneto;
udito nell’udienza pubblica dell’11
novembre 2003 il Giudice relatore Valerio Onida;
uditi l’avvocato dello Stato Sergio
Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Mario
Bertolissi per
Ritenuto in fatto
1.– Con
ricorso notificato il 7 gennaio 2003 e depositato nella cancelleria di questa
Corte il 16 gennaio 2003, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
sollevato, in riferimento agli articoli 117, secondo comma, lettere e, g,
l, p, s, 120, secondo comma,
e 114, primo e secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale degli articoli 33, comma 3, 34, comma 8, 43, comma 9, 51, comma
3, 54, comma 2, 60, comma 3, 90, comma 1, e 91, comma 8, della legge della
Regione Veneto 4 novembre 2002, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in
materia di turismo).
L’Avvocatura
censura, in relazione all’art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione, l’art. 33, comma 3, della legge regionale,
in tema di composizione della commissione regionale per la classificazione
delle residenze d’epoca, perché attribuirebbe un ruolo marginale alla
Amministrazione dei beni e delle attività culturali, sia affiancando al
componente della commissione ivi prevista designato dalla Soprintendenza per i
beni ambientali e architettonici del Veneto un “esperto” designato dagli stessi
operatori turistici e un “dipendente” della Provincia competente per
territorio, sia limitando ad un solo componente la presenza della predetta
Amministrazione, che – si osserva – nel Veneto ha più Soprintendenze con
competenza per i beni ambientali e architettonici.
Altre
disposizioni oggetto di impugnativa, in relazione all’art. 117, secondo comma,
lettera e, della Costituzione, sotto
il profilo della tutela della concorrenza, sono gli articoli 34, comma 8, 43,
comma 9, e 60, comma 3, della legge della Regione Veneto, nella parte in cui
limitano l’applicabilità di prezzi inferiori ai minimi e prevedono sanzioni per
l’applicazione di prezzi “difformi” (anziché “superiori”) a quelli liberamente
stabiliti dagli operatori economici e comunicati alla Provincia.
L’art. 54, comma 2, del Testo unico delle
leggi regionali in materia di turismo è denunciato nella parte in cui –
malgrado il formale ossequio alle leggi dello Stato, contenuto nell’art. 46,
comma 1 – prevede illimitati rinnovi “automatici” delle concessioni sul demanio
marittimo, con costituzione di diritti privati praticamente perpetui su detto
demanio. Tale disposizione violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettere g, l
e s, della Costituzione.
A sua volta,
l’art. 51, comma 3, della legge regionale contrasterebbe con l’art. 117,
secondo comma, lettere g e s, della Costituzione, perché affida
soltanto all’ufficio tecnico comunale (e nel caso di inerzia all'ufficio
regionale del genio civile) la vigilanza ed il collaudo delle opere realizzate
dal concessionario sul demanio marittimo, senza prevedere la partecipazione di
alcuno designato dallo Stato, ed oltretutto stabilendo (parrebbe solo per il
collaudo) un troppo breve termine di 60 giorni e ponendone i costi a carico
della finanza pubblica; ed inoltre perché omette di richiamare, come sarebbe
stato almeno opportuno, l’art. 49 del codice della navigazione.
Ad avviso
dell’Avvocatura, l’art. 90, comma 1, della legge regionale, là dove circoscrive
le possibilità di svolgere in modo occasionale anche attività di guida
turistica all’interno di musei, gallerie e siti archeologici appartenenti allo
Stato, senza esplicitamente consentire che dipendenti dell'Amministrazione dei
beni ed attività culturali possano occasionalmente illustrare i beni artistici
storici o archeologici (ad esempio, a visitatori istituzionali italiani o
stranieri), contrasterebbe con l’art. 117, secondo comma, lettera g, della Costituzione.
Infine,
viene denunciata l’illegittimità costituzionale – in riferimento all’art. 120,
secondo comma, nonché all’art. 114, primo e secondo comma, ed all’art. 117,
secondo comma, lettera p, della
Costituzione – dell’art. 91, comma 8, della legge regionale, il quale prevede
che
In
definitiva, l’art. 120 della Costituzione attribuirebbe al Governo della
Repubblica il potere di sostituirsi ad organi delle Regioni e degli enti locali
nei casi ivi indicati e prevederebbe che l’esercizio dei poteri sostitutivi sia
disciplinato mediante atto legislativo dello Stato. L’Avvocatura esclude che la
disciplina degli interventi sostitutivi possa essere qualificata normativa “di
chiusura” rispetto alle disposizioni legislative o amministrative costitutive
degli obblighi rimasti inadempiuti o, in genere, non osservati.
2.– Nel
giudizio dinanzi alla Corte si è costituita
Eccepisce preliminarmente
In ogni caso, osserva la
difesa della Regione, gli stessi articoli 33, comma 3, 34, comma 8, 43, comma
9, 60, comma 3, e 90, comma 1, della legge regionale n. 33 del 2002
costituirebbero la mera riproduzione di disposizioni regionali vigenti prima
dell’entrata in vigore del testo unico in materia di turismo e mai impugnate
dallo Stato (nonostante il turismo fosse, prima della modifica dell’art. 117
della Costituzione, materia di competenza concorrente), mentre l’art. 54, comma
2, riprodurrebbe il testo di disposizioni statali. Dunque, anche sotto questo
ulteriore profilo, le censure di illegittimità costituzionale prospettate
dall’Avvocatura generale sarebbero inammissibili.
Nel merito, le questioni di
legittimità costituzionale sarebbero comunque infondate.
Con riferimento, in
particolare, alla censura rivolta all’art. 91, comma 8,
Ma sarebbe non conferente
anche il richiamo alle disposizioni contenute nell’art. 114 e nell’art. 117,
secondo comma, lettera p, della
Costituzione. In particolare, non si potrebbe sostenere che la disciplina dei
controlli rientri nell’ambito della materia “organi di governo e funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”, di cui all’art. 117,
secondo comma, lettera p, se non a
patto di attribuire alla materia stessa un significato tanto ampio da farvi
rientrare tutta la legislazione che abbia ad oggetto qualsiasi funzione degli
enti locali: il che sarebbe assolutamente incompatibile con la lettera della
disposizione e, prima ancora, con il complessivo assetto dei poteri voluto
dalla riforma costituzionale.
3.– In
prossimità dell’udienza, l’Avvocatura ha depositato memoria illustrativa.
A fronte
dell’eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dalla Regione con
riferimento alle disposizioni impugnate diverse dall’art. 91, comma 8, sul
rilievo che esse non sarebbero state oggetto di censura da parte del Consiglio
dei ministri, l’Avvocatura replica che la pretesa relazione del Ministro per
gli affari regionali che circoscriverebbe in tal modo l’oggetto del ricorso
altro non sarebbe che “un appunto tecnico non sottoscritto proveniente dal
Dipartimento affari regionali”. Tuttavia, l’Avvocatura dichiara di “limitare la
materia del contendere al citato art. 91, comma 8, con abbandono delle
rimanenti censure”.
In ordine al
potere sostitutivo ivi previsto, l’Avvocatura ribadisce che esso necessita di
una espressa previsione costituzionale, nonché di una predeterminazione dei
limiti e delle modalità di esercizio dello stesso, poiché sarebbe “irrazionale”
che i legislatori regionali “malgrado l’art. 114, comma secondo, l’art. 117,
comma secondo, lettera p, e l’art.
118 comma primo e secondo” della Costituzione siano, a differenza dello Stato,
“sostanzialmente liberi” nel disciplinare tale potere. L’art. 120 della
Costituzione, invece, porrebbe una “riserva” nella configurazione del potere
sostitutivo, “bilanciata” dall’azione dei principi di sussidiarietà e leale
collaborazione, affinché esso sia esercitato non in chiave sanzionatoria, ma “di
sostegno solidale e di ausilio”.
Tale linea di
lettura troverebbe conferma nell’art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), che assegnerebbe in materia alle Regioni
e agli enti locali “soltanto una facoltà di iniziativa”.
4.– Anche
Il potere sostitutivo
disciplinato dall’impugnato art. 91, comma
Oltretutto, già
nel vigore dell’art. 5 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, la dottrina aveva
concluso per l’ammissibilità di interventi sostitutivi delle Regioni nei
confronti degli enti locali, quantomeno per le attribuzioni loro conferite
dalla Regione stessa.
In conclusione,
mentre il potere di cui all’art. 120 della Costituzione avrebbe carattere tassativo
ed eccezionale, quello introdotto dalla norma impugnata costituirebbe, su un
piano del tutto diverso, “una manifestazione dei poteri attivi di chi ha,
costituzionalmente, la facoltà di agire e la responsabilità dei risultati”.
1.– Il ricorso del Presidente del Consiglio ha ad oggetto diverse
disposizioni della legge regionale del Veneto 4 novembre 2002, n. 33 (Testo
unico delle leggi regionali in materia di turismo): precisamente gli articoli 33, comma 3 (in tema di
composizione della commissione regionale per la classificazione delle residenze
d’epoca); 34, comma 8, 43, comma 9, e 60, comma 3 (in tema di prezzi delle
strutture ricettive alberghiere e degli stabilimenti balneari, e di relative
sanzioni); 51, comma 3 (in tema di collaudo delle opere eseguite sui beni del
demanio marittimo); 54, comma 2 (in tema di rinnovo automatico delle
concessioni sui beni del demanio marittimo); 90, comma 1 (in tema di
svolgimento occasionale dell’attività di guida turistica); 91, comma 8 (in tema
di nomina di commissario ad acta nel
caso di mancato adeguamento degli strumenti urbanistici).
Tuttavia, mentre
la delibera del Consiglio dei ministri che ha deciso l’impugnazione contiene la
sola generica determinazione di impugnare “la legge della Regione Veneto 4
novembre 2002, n.
Deve pertanto concludersi che è ammissibile solo la questione sollevata
nei confronti di quest’ultima disposizione. Sono invece inammissibili, per
difetto della determinazione governativa di impugnazione, di cui all’articolo
31, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (nel testo vigente
all’epoca in cui il ricorso è stato proposto: ma nello stesso senso dispone
l’attuale articolo 31, comma 3, nel testo sostituito dall’articolo 9 della
legge 5 giugno 2003, n. 131), le questioni relative alle altre disposizioni
menzionate, non potendo esse ritenersi validamente ricomprese nella
determinazione di impugnare l’intera legge: determinazione che – date le
caratteristiche della legge stessa – risulterebbe comunque inammissibile per genericità,
se non fosse specificata e motivata, limitatamente all’articolo 91, comma 8,
attraverso il rinvio alla relazione citata.
2.– L’articolo 91 della legge del Veneto, contenente “Norme transitorie
per le strutture ricettive soggette a classificazione”, dispone, al comma 7,
che entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge “i Comuni provvedono
ad adeguare i propri strumenti urbanistici con la previsione della disciplina
urbanistico-edilizia dei complessi ricettivi all’aperto esistenti e, ove occorra,
con la individuazione delle aree specificatamente destinate agli insediamenti
turistico-ricettivi, in relazione alle indicazioni della programmazione
regionale e provinciale”. In sede di formazione della predetta variante dello
strumento urbanistico, è previsto che, al fine di adeguare i complessi
ricettivi all’aperto ai requisiti minimi previsti dalla classificazione
richiesta, con il mantenimento del numero delle unità abitative e delle
piazzole in esercizio, “i complessi esistenti hanno diritto a conseguire un
ampliamento delle aree già in uso con altre aree ad esse adiacenti, nella
misura massima del venti per cento della superficie in uso” (secondo periodo
del comma 7).
Il comma 8, impugnato dal Governo, dispone che “trascorso il termine di
cui al comma 7 senza che sia stata data attuazione alle disposizioni in esso
contenute,
Il ricorrente sostiene, conformemente a quanto dedotto anche in altri
paralleli ricorsi contro altre leggi regionali, che detta disposizione del
comma 8 contrasti con l’articolo 120 della Costituzione, dal quale,
interpretato sistematicamente in correlazione con gli articoli 114 (sulla
natura e l’autonomia degli enti territoriali) e 117, secondo comma, lettera p, della stessa Costituzione (che
riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la materia concernente “organi
di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”),
si ricaverebbe che solo al Governo spetta il potere di sostituirsi agli organi
degli enti locali, e che l’esercizio del potere sostitutivo può essere
disciplinato, ai sensi del secondo comma del medesimo articolo 120, solo dalla
legge statale.
3.– La questione non è fondata.
3.1.– I poteri del tipo in esame, che comportano cioè la sostituzione di
organi di un ente a quelli di un altro, ordinariamente competente, nel
compimento di atti, ovvero la nomina da parte dei primi di organi straordinari
dell’ente “sostituito” per il compimento degli stessi atti, concorrono a
configurare e a limitare l’autonomia dell’ente nei cui confronti opera la
sostituzione, e devono quindi trovare fondamento esplicito o implicito nelle
norme o nei principi costituzionali che tale autonomia prevedono e
disciplinano.
Questo presupposto è sotteso, esplicitamente o implicitamente, a tutta la
giurisprudenza costituzionale formatasi, in tema di poteri sostitutivi, prima
dell’entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001, sia pure con
prevalente riferimento ad ipotesi di sostituzione dello Stato alle Regioni
previste per la tutela di interessi unitari affidati alla finale responsabilità
dello Stato.
Il problema si poneva allora nel quadro di un sistema costituzionale
(quello, appunto, del previgente Titolo V della Parte II della Costituzione) in
cui, in linea di principio, le funzioni amministrative, nelle materie elencate
dall’articolo 117, primo comma, spettavano alle Regioni (articolo 118, primo
comma), e occorreva dunque rinvenire uno specifico fondamento costituzionale
per giustificare la collocazione in capo a organi statali di poteri
sostitutivi, che si risolvevano in altrettante ipotesi di esercizio di funzioni
amministrative regionali da parte dello Stato, in deroga alla attribuzione
costituzionale. Quanto agli enti locali territoriali, le loro funzioni erano
determinate in termini di principio dalle leggi generali della Repubblica di
cui all’articolo 128 della Costituzione (ora abrogato), mentre la puntuale
individuazione delle stesse era rimessa, per le materie di competenza statale e
quanto alle funzioni “di interesse esclusivamente locale” inerenti alle materie
di competenza regionale (articolo 118, primo comma, della Costituzione, nel
testo previgente), alle leggi dello Stato, e, salvo quest’ultima ipotesi, per
le materie di competenza regionale, alle leggi regionali di “delega” o di
“conferimento” di funzioni.
In tale contesto, la eventualità della sostituzione di organi regionali a
quelli degli enti locali, mentre era esclusa nelle materie in cui
3.2.– Il sistema del nuovo Titolo V è improntato a criteri parzialmente
diversi. Cadute le norme specifiche che attribuivano in via generale allo Stato
il compito di definire le funzioni amministrative degli enti locali (articoli
118, primo comma, e 128, vecchio testo), il nuovo articolo 117, secondo comma,
lettera p, ricomprende nella competenza legislativa esclusiva dello Stato la
determinazione delle sole “funzioni fondamentali” di Comuni, Province e Città
metropolitane; mentre il nuovo articolo 118, primo comma, attribuisce in via di
principio ai Comuni, in tutte le materie, “le funzioni amministrative”, ma
riserva la possibilità che esse, per assicurarne l’esercizio unitario, siano
conferite, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza, a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato. Da un lato
dunque una “preferenza” generalizzata per gli enti più vicini ai cittadini,
dall’altro un criterio flessibile, guidato da principi generali, per la
concreta collocazione delle funzioni ai vari livelli di governo. E poiché tale
concreta collocazione non può che trovar base nella legge, ne deriva che sarà
la legge statale o regionale, a seconda che la materia spetti alla competenza
legislativa dello Stato o della Regione, ad operare le scelte relative, nel
rispetto dei principi generali indicati.
E’ ciò che in sostanza risulta altresì dal nuovo articolo 118, secondo
comma, secondo cui gli enti locali subregionali (non solo i Comuni) “sono
titolari di funzioni proprie e di quelle conferite con legge statale o
regionale, secondo le rispettive competenze”. Quale che debba ritenersi il
rapporto fra le “funzioni fondamentali” degli enti locali di cui all’articolo
117, secondo comma, lettera p, e le
“funzioni proprie” di cui a detto articolo 118, secondo comma, sta di fatto che
sarà sempre la legge, statale o regionale, in relazione al riparto delle
competenze legislative, a operare la concreta collocazione delle funzioni, in
conformità alla generale attribuzione costituzionale ai Comuni o in deroga ad
essa per esigenze di “esercizio unitario”, a livello sovracomunale, delle
funzioni medesime.
In questo quadro, anche l’eventuale previsione di eccezionali
sostituzioni di un livello ad un altro di governo per il compimento di
specifici atti o attività, considerati dalla legge necessari per il
perseguimento degli interessi unitari coinvolti, e non compiuti tempestivamente
dall’ente competente, non può che rientrare, in via di principio, e salvi i
limiti e le condizioni di cui si dirà, nello stesso schema logico, affidato
nella sua attuazione al legislatore competente per materia, sia esso quello
statale o quello regionale.
Se così non fosse, si avrebbe infatti l’assurda conseguenza che, per
evitare la compromissione di interessi unitari che richiedono il compimento di
determinati atti o attività, derivante dall’inerzia anche solo di uno degli
enti competenti, il legislatore (statale o regionale) non avrebbe altro mezzo
se non collocare la funzione ad un livello di governo più comprensivo,
assicurandone “l’esercizio unitario” ai sensi del primo comma dell’articolo 118
della Costituzione: conseguenza evidentemente sproporzionata e contraria al
criterio generale insito nel principio di sussidiarietà.
3.3.– Il nuovo articolo 120, secondo comma, della Costituzione si
inserisce in questo contesto, con la previsione esplicita del potere del
Governo di “sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane,
delle Province e dei Comuni” in determinate ipotesi, sulla base di presupposti
che vengono definiti nella stessa norma costituzionale. L’ultimo periodo del
comma prevede che sia la legge a definire le procedure, relative evidentemente
all’esercizio dei poteri sostitutivi previsti dal periodo precedente.
La nuova norma deriva palesemente dalla preoccupazione di assicurare
comunque, in un sistema di più largo decentramento di funzioni quale quello
delineato dalla riforma, la possibilità di tutelare, anche al di là degli
specifici ambiti delle materie coinvolte e del riparto costituzionale delle
attribuzioni amministrative, taluni interessi essenziali – il rispetto degli
obblighi internazionali e comunitari, la salvaguardia dell’incolumità e della
sicurezza pubblica, la tutela in tutto il territorio nazionale dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali – che il
sistema costituzionale attribuisce alla responsabilità dello Stato (cfr.
infatti l’articolo 117, quinto comma, ultimo inciso, della Costituzione, per
gli obblighi internazionali e comunitari; l’articolo 117, secondo comma,
lettere h e m, rispettivamente per l’ordine e la sicurezza pubblica e per i
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali).
Quanto all’“unità giuridica” e all’“unità economica”, quale che ne sia il
significato (che qui non occorre indagare), si tratta all’evidenza del richiamo
ad interessi “naturalmente” facenti capo allo Stato, come ultimo responsabile
del mantenimento della unità e indivisibilità della Repubblica garantita
dall’articolo 5 della Costituzione.
Ma l’articolo 120, secondo comma, non può essere inteso nel senso che
esaurisca, concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilità di esercizio
di poteri sostitutivi. In realtà esso prevede solo un potere sostitutivo straordinario, in capo al Governo, da
esercitarsi sulla base dei presupposti e per la tutela degli interessi ivi
esplicitamente indicati, mentre lascia impregiudicata l’ammissibilità e la
disciplina di altri casi di interventi sostitutivi, configurabili dalla
legislazione di settore, statale o regionale, in capo ad organi dello Stato o
delle Regioni o di altri enti territoriali, in correlazione con il riparto
delle funzioni amministrative da essa realizzato e con le ipotesi specifiche
che li possano rendere necessari.
Il carattere straordinario e “aggiuntivo” degli interventi governativi
previsti dall’articolo 120, secondo comma, risulta sia dal fatto che esso
allude a emergenze istituzionali di particolare gravità, che comportano rischi
di compromissione relativi ad interessi essenziali della Repubblica, sia dalla
circostanza che nulla, nella norma, lascia pensare che si sia inteso con essa
smentire una consolidata tradizione legislativa, che ammetteva pacificamente
interventi sostitutivi, nei confronti degli enti locali, ad opera di organi
regionali, anche diversi dagli organi di controllo già previsti dall’ora
abrogato articolo 130 della Costituzione.
Pertanto è da escludere anche che da questa norma costituzionale si possa
far discendere una riserva a favore della legge statale di ogni disciplina
dell’esercizio di detti ulteriori poteri sostitutivi. La legge di cui è parola
nell’ultimo periodo dell’articolo 120, secondo comma, è bensì la legge statale,
ma in quanto la disciplina procedurale ivi prevista, pur se espressiva di
principi di portata più generale, è quella relativa all’esercizio dei poteri
straordinari di sostituzione delle amministrazioni di qualunque livello,
spettanti al Governo a norma del periodo precedente.
4.– L’articolo 120, secondo comma, non preclude dunque, in via di
principio, la possibilità che la legge regionale, intervenendo in materie di
propria competenza, e nel disciplinare, ai sensi dell’articolo 117, terzo e
quarto comma, e dell’articolo 118, primo e secondo comma, della Costituzione,
l’esercizio di funzioni amministrative di competenza dei Comuni, preveda anche
poteri sostitutivi in capo ad organi regionali, per il compimento di atti o di attività
obbligatorie, nel caso di inerzia o di inadempimento da parte dell’ente
competente, al fine di salvaguardare interessi unitari che sarebbero
compromessi dall’inerzia o dall’inadempimento medesimi.
Poiché però, come si è detto, tali interventi sostitutivi costituiscono
una eccezione rispetto al normale svolgimento di attribuzioni dei Comuni
definite dalla legge, sulla base di criteri oggi assistiti da garanzia
costituzionale, debbono valere nei confronti di essi condizioni e limiti non
diversi (essendo fondati sulla medesima ragione costituzionale) da quelli
elaborati nella ricordata giurisprudenza di questa Corte in relazione ai poteri
sostitutivi dello Stato nei confronti delle Regioni.
In primo luogo, le ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi debbono
essere previste e disciplinate dalla legge (cfr. sentenza n. 338 del
1989), che deve definirne i presupposti sostanziali e procedurali.
In secondo luogo, la sostituzione può prevedersi esclusivamente per il
compimento di atti o di attività “prive di discrezionalità nell’an (anche se non necessariamente nel quid o nel quomodo)” (sentenza n. 177 del
1988), la cui obbligatorietà sia il riflesso degli interessi unitari alla
cui salvaguardia provvede l’intervento sostitutivo: e ciò affinché essa non
contraddica l’attribuzione della funzione amministrativa all’ente locale
sostituito.
Il potere sostitutivo deve essere poi esercitato da un organo di governo
della Regione o sulla base di una decisione di questo (cfr. sentenze n. 460 del
1989, n. 342
del 1994, n.
313 del 2003): ciò che è necessario stante l’attitudine dell’intervento ad
incidere sull’autonomia, costituzionalmente rilevante, dell’ente sostituito.
La legge deve, infine, apprestare congrue garanzie procedimentali per
l’esercizio del potere sostitutivo, in conformità al principio di leale
collaborazione (cfr. ancora sentenza n. 177 del
1988), non a caso espressamente richiamato anche dall’articolo 120, secondo
comma, ultimo periodo, della Costituzione a proposito del potere sostitutivo
“straordinario” del Governo, ma operante più in generale nei rapporti fra enti
dotati di autonomia costituzionalmente garantita. Dovrà dunque prevedersi un
procedimento nel quale l’ente sostituito sia comunque messo in grado di evitare
la sostituzione attraverso l’autonomo adempimento, e di interloquire nello
stesso procedimento (cfr. sentenze n. 153 del 1986, n. 416 del 1995;
ordinanza n. 53
del 2003).
5.– La norma impugnata nella specie prevede l’intervento sostitutivo
della Regione nel caso in cui un Comune ometta di provvedere, entro il termine
fissato dalla stessa legge (articolo 91, comma 7), ad adeguare lo strumento
urbanistico a quanto previsto dalla legge medesima e dalla programmazione
regionale e provinciale in tema di complessi ricettivi all’aperto e di
insediamenti turistico-ricettivi. Si tratta dunque di una ipotesi di
sostituzione, prevista dalla legge, ai fini del compimento di un’attività espressamente
considerata obbligatoria, e vincolata, in parte, nello stesso contenuto, per
una finalità rispondente all’interesse unitario espresso dalle norme e dai
programmi regionali e provinciali.
La norma non specifica quale organo della Regione sia competente a
nominare il commissario ad acta, né
precisa il relativo iter
procedimentale. Sotto questo profilo si tratta di una norma incompleta, che in
tanto risulterà applicabile in quanto sia integrata da altre norme, anche di
carattere generale, da cui si possano ricavare le specificazioni e le
precisazioni predette, conformemente ai principi sopra enunciati. Ferma tale
esigenza di integrazione come condizione della sua applicabilità, la rilevata
incompletezza non è tale da inficiare la legittimità costituzionale della norma
medesima.
per questi motivi
dichiara inammissibili le questioni
di legittimità costituzionale degli articoli 33, comma 3, 34, comma 8, 43,
comma 9, 51, comma 3, 54, comma 2, 60, comma 3, e 90, comma 1, della legge regionale
del Veneto 4 novembre 2002, n. 33 (Testo unico delle leggi
regionali in materia di turismo), sollevate, in riferimento all’articolo 117 della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in
epigrafe;
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 91, comma 8, della predetta legge
regionale del Veneto n. 33 del 2002, sollevata, in riferimento agli articoli
114, 117 e 120 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri
con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 20 gennaio 2004.
Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente
Valerio ONIDA, Redattore
Depositata in Cancelleria il 27 gennaio 2004.