SENTENZA
N.37
ANNO
2004
Commento alla decisione di
Matteo Barbero
Dalla Corte
costituzionale un ''vademecum'' per l'attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione
(per
gentile concessione della Rivista telematica federalismi.it)
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Riccardo CHIEPPA Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Alfio FINOCCHIARO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità
costituzionale degli articoli 10, comma 1, lettere a, b e c,
27, commi 8, 9, 10 e 11, e 25, commi 1 e 5, della legge 28 dicembre 2001, n.
448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato – legge finanziaria 2002), promossi con ricorsi delle Regioni Basilicata
ed Emilia-Romagna, notificati il 26 e il 27 febbraio 2002, depositati in
cancelleria il 6 e l’8 marzo successivi ed iscritti ai numeri 20 e 23 del
registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 17 giugno 2003 il
Giudice relatore Valerio Onida;
uditi gli avvocati Massimo Luciani per la Regione
Basilicata e Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna, e l’avvocato
dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto
in fatto
1. – Con ricorso (r.ric. n. 20 del
2002), notificato il 26 febbraio e depositato il 6 marzo 2002, la Regione
Basilicata ha impugnato, tra l’altro, l’art. 10, comma 1, lettere a, b,
e c e l’art. 27, commi 8, 9, 10 e 11 della legge 28 dicembre 2001, n.
448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato – legge finanziaria 2002), lamentando la violazione degli artt. 3, 5,
114, 117 e 119 della Costituzione.
L’art. 10 (Modificazioni
all’imposta sulle insegne di esercizio), comma 1, lettere a, b
e c, in deroga all’art. 3 della legge 27 luglio 2000, n. 212
(Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente) – concernente
l’efficacia temporale delle norme tributarie, soggetta generalmente a divieto
di retroattività –, stabilisce che le tariffe dell’imposta sulla pubblicità e
del diritto sulle pubbliche affissioni sono deliberate entro il 31 marzo di
ogni anno e si applicano a decorrere dal 1° gennaio del medesimo anno (lettera a);
estende ai Comuni aventi fino a 30.000 abitanti la facoltà (originariamente
prevista per i soli Comuni più popolosi) di suddividere il territorio in due
"categorie", applicando a quella "speciale" una
maggiorazione della tariffa normale fino al 150% (lett. b, che modifica
l’art. 4, comma 1del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, concernente
"Revisione ed armonizzazione dell’imposta comunale sulla pubblicità e del
diritto sulle pubbliche affissioni, della tassa per l’occupazione di spazi ed
aree pubbliche dei Comuni e delle Province nonché della tassa per lo
smaltimento dei rifiuti solidi urbani a norma dell’art. 4 della L. 23 ottobre
1992, n. 421, concernente il riordino della finanza territoriale");
introduce una ulteriore esenzione dall’imposta, rispetto a quelle già
contemplate dall’art. 17 del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, "per le
insegne di esercizio di attività commerciali e di produzione di beni o servizi
che contraddistinguono la sede ove si svolge l’attività cui si riferiscono, di
superficie complessiva fino a 5 metri quadrati", consentendo ai Comuni di
estendere con regolamento tale esenzione, in ordine alle insegne di superficie
superiore a questo ultimo limite (lettera c, che aggiunge il comma 1-bis
all’art. 17 del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507).
Ad avviso della ricorrente, siffatte
previsioni legislative si connotano tutte per una "evidente
analiticità", e costituiscono a tutti gli effetti norme di dettaglio.
Tale profilo ne determinerebbe la
illegittimità costituzionale, alla luce degli articoli 3, 5 114 e 117 della
Costituzione, poiché, a seguito dell’entrata in vigore della revisione
costituzionale del Titolo V, Parte II, della Carta, "la normazione statale
di dettaglio nelle materie di competenza regionale non è più consentita".
Premette sul punto la ricorrente che
la materia concernente il "sistema tributario degli enti locali", cui
essa riconduce la disposizione impugnata, è oggetto di potestà legislativa
residuale ed esclusiva della Regione.
Lo Stato, ai sensi del comma terzo
dell’art. 117 della Costituzione, in materia di tributi locali dovrebbe perciò
limitarsi a determinare i "principi fondamentali" per assicurare il
"coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario",
senza sconfinare nella produzione di norme dettagliate.
Infatti, "nel rispetto di
quella paritaria nozione delle componenti della Repubblica che è stata
introdotta dall’art. 114 della Costituzione (che impone anche una lettura
aggiornata dell’art. 5)", non potrebbe più ammettersi, come invece
ritenuto in precedenza, che la legge statale penetri nella sfera di potestà
legislativa regionale, neppure tramite disposizioni espressamente cedevoli a
fronte della successiva legislazione della Regione.
Il rovesciamento del criterio di
attribuzione delle competenze legislative, tramite l’enumerazione delle materie
oggetto di potestà legislativa statale, conduce a ritenere, secondo la
ricorrente, che oramai lo Stato possa legiferare, senza alcun margine di
elasticità, nei soli ambiti espressamente riservatigli.
Tale conclusione rifletterebbe la
pari "dignità" acquisita dalla legge regionale nell’ordinamento
giuridico: la Regione, si aggiunge, non si limita più a "emanare"
delle "norme legislative" che incontrano l’"inevitabile
limite" dei principi fondamentali traibili dalla normativa statale, ma è
divenuta titolare della funzione legislativa, al pari dello Stato, sicché l’una
e l’altro possono legiferare nei soli spazi assegnati dalla Costituzione.
Posto che l’art. 117, terzo comma,
della Costituzione riserva allo Stato la sola determinazione dei principi
fondamentali nelle materie oggetto di competenza concorrente, sia che si verta
in tale ambito, sia che venga in conto materia riservata alla potestà
legislativa residuale della Regione, si dovrebbe in ogni caso concludere per
l’illegittimità costituzionale della normativa statale di dettaglio.
Tanto più che essa, aggiunge sul
punto la ricorrente, non troverebbe più alcuna ragionevole giustificazione, a
fronte del potere sostitutivo attribuito allo Stato dall’art. 120 della
Costituzione, cosicché sarebbe leso lo stesso articolo 3 della Costituzione
"nel suo rapporto con gli artt. 5, 114 e 117" della Carta (né si
sarebbe, in ogni caso, in presenza dei presupposti che giustificano, secondo
l’art. 120, comma secondo, della Costituzione, l’attivazione del potere
sostitutivo, in primis l’inerzia regionale).
Inoltre, la disposizione impugnata è
priva della clausola di cedevolezza dinnanzi a sopravvenuta legge regionale,
ciò che, si conclude, ne avrebbe determinato l’illegittimità costituzionale
anche nella vigenza dell’originario articolo 117 della Costituzione.
Censura identica alla precedente
viene svolta dalla Regione Basilicata, sempre in relazione all’art. 10, comma
1, lettere a, b e c, avuto riguardo alla competenza
concorrente della Regione nella materia concernente il "governo del
territorio", cui la disciplina delle insegne di esercizio sarebbe
"intimamente connessa": il carattere dettagliato della disposizione
impugnata costituirebbe motivo di incostituzionalità della stessa, per violazione
degli articoli 3, 5, 114, 117 della Costituzione.
L’art. 10, comma 1, lettere a,
b e c sarebbe, secondo la Regione Basilicata, altresì lesivo
dell’art. 119 della Costituzione, poiché trascurerebbe, nella regolamentazione
di imposta il cui gettito è destinato all’ente locale, "l’autonomia
comunale".
Tale censura avrebbe particolare
evidenza con riguardo all’esenzione dall’imposta recata dalla lettera c,
che sarebbe stata introdotta "senza alcuna valutazione in termini di
apporto al finanziamento degli enti locali", per di più "scavalcando
completamente la legge regionale".
Infine, appare alla Regione
Basilicata "del tutto irrazionale" che la lettera c dell’art.
10 introduca un rigido criterio di esenzione dall’imposta, legato alle
dimensioni dell’insegna, così precludendo all’ente locale di adottarne di
ulteriori o di diversamente modularlo, nel quadro di una politica di
incentivazione o disincentivazione della pubblicità degli esercizi commerciali.
Il comma 8 dell’art. 27 (Disposizioni
finanziarie per gli enti locali) stabilisce che il comma 16 dell’art. 53 (Regole
di bilancio per le regioni, le province e i comuni) della legge 23 dicembre
2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria 2001), è così sostituito: "Il termine per
deliberare le aliquote e le tariffe dei tributi locali, compresa l’aliquota
dell’addizionale comunale all’IRPEF di cui all’art. 1, comma 3, del decreto
legislativo 28 settembre 1998, n. 360, recante "istituzione di una addizionale
comunale all’IRPEF e successive modificazioni", e le tariffe dei servizi
pubblici locali, nonché per approvare i regolamenti relativi alle entrate degli
enti locali, è stabilito entro la data fissata da norme statali per la
deliberazione del bilancio di previsione. I regolamenti sulle entrate, anche se
approvati successivamente all’inizio dell’esercizio purché entro il termine di
cui sopra, hanno effetto dal 1° gennaio dell’anno di riferimento".
Nel testo originario, il comma 16
dell’art. 53 della legge n. 388 del 2000 stabiliva che "Il termine per
deliberare le tariffe, le aliquote d’imposta per i tributi locali e per i
servizi locali, compresa l’aliquota di compartecipazione dell’addizionale
all’imposta sul reddito delle persone fisiche, prevista dall’art. 1, comma 3,
del d.lgs. 28 settembre 1998, n. 360, e per l’approvazione dei regolamenti
relativi ai tributi locali, è stabilito entro la data di approvazione del
bilancio di previsione. I regolamenti, anche se adottati successivamente, hanno
comunque effetto dal 1° gennaio dell’anno di riferimento del bilancio di
previsione".
Il comma 9 dell’art. 27, dispone che
"In deroga alle disposizioni dell'articolo 3, comma 3, della legge 27
luglio 2000, n. 212" – recante "Disposizioni in materia di statuto
dei diritti del contribuente" – "i termini per la liquidazione e
l'accertamento dell'imposta comunale sugli immobili, scadenti al 31 dicembre
2001, sono prorogati al 31 dicembre 2002, limitatamente alle annualità
d'imposta 1998 e successive. Il termine per l'attività di liquidazione a
seguito di attribuzione di rendita da parte degli uffici del territorio
competenti di cui all'articolo 11, comma 1, ultimo periodo, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, è prorogato al 31 dicembre 2002 per le annualità
d'imposta 1997 e successive".
Il comma 10 dell’art. 27 stabilisce
che "A decorrere dal 1° gennaio 2002 le basi di calcolo dei sovracanoni
previsti dagli articoli 1 e 2 della legge 22 dicembre 1980, n. 925" –
recante "Nuove norme relative ai sovracanoni in tema di concessioni di
derivazioni d’acqua per produzioni di forza motrice" – "sono fissate
rispettivamente in 13 euro e 3,50 euro, fermo restando per gli anni a seguire
l'aggiornamento biennale previsto dall'articolo 3 della medesima legge n. 925 del
1980".
Infine, il comma 11 dell’art. 27
dispone che "Nel caso in cui l'imposta relativa a fabbricati del gruppo
catastale D, in precedenza versata ad un unico Comune in base a valori di
bilancio unitariamente considerati, sia successivamente da versare a più Comuni
a seguito dell'attribuzione di separate rendite catastali per le parti
insistenti su territori di Comuni diversi, i Comuni interessati sono tenuti a
regolare mediante accordo i rapporti finanziari relativi, delegando il
Ministero dell'interno ad effettuare le necessarie variazioni dell'importo a
ciascuno spettante a titolo di trasferimenti erariali, senza oneri per lo
Stato".
Ad avviso della Regione ricorrente,
tali previsioni sono illegittime per più ordini di ragioni.
Anzitutto, le disposizioni
impugnate, in una materia come la finanza locale, assegnata alla competenza
esclusiva delle Regioni, fatti salvi i principi di coordinamento che la legge
dello Stato può stabilire, conterrebbero norme di dettaglio, la cui
introduzione è ormai preclusa alla legge dello Stato dagli artt. 117 e 119
della Costituzione. Rispetto ad altre disposizioni censurate della stessa legge
finanziaria, quelle ora in esame sarebbero anzi esasperatamente di dettaglio,
giungendo a regolare i termini per l’adozione di regolamenti comunali (il comma
8), i termini di accertamento e liquidazione dell’ICI (il comma 9), le basi di
calcolo, sino al centesimo di euro, dei sovracanoni per le concessioni di
derivazione d’acqua (il comma 10), i rapporti fra Comuni in ordine alla percezione
congiunta dell’ICI (il comma 11).
In particolare, la legge impugnata,
con la disposizione di cui al comma 8, limita e condiziona la potestà
regolamentare dei Comuni, senza considerare che l’art. 117, sesto comma, della
Costituzione attribuisce ai Comuni "potestà regolamentare in ordine alla
disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro
attribuite", potestà che può essere indirizzata e delimitata soltanto
dalla legge regionale nell’esercizio della competenza assegnata dall’art. 117
in materia di organizzazione e funzionamento degli enti locali.
In tale ambito, poi, una disciplina
uniforme, sul piano nazionale, per tutti i Comuni sarebbe del tutto
irragionevole ed in contrasto con gli artt. 3 e 5 della Costituzione, oltre che
con le disposizioni del Titolo V, in quanto i principi fondamentali in materia
sono quelli della sussidiarietà, della differenziazione e dell’adeguatezza, di
cui all’art. 118, comma primo, della Costituzione.
2. – Nel suo atto di costituzione in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, che ha concluso per
l’infondatezza del ricorso, osserva, in particolare, in ordine all’art. 10, che
esso è espressione della potestà legislativa concorrente in materia di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, disciplinata dal
terzo comma dell’art. 117 della Costituzione.
In quest’ottica, le norme impugnate
determinerebbero i principi della materia, come si desumerebbe dall’intero
disposto dell’art. 10, che al comma 5-bis (recte: alla lettera d,
introduttiva del comma 5-bis dell’art. 24 del d.lgs. n. 507 del 1993)
disciplina "la repressione dell’abusivismo nell’installazione di impianti
pubblicitari", e prevede, al comma terzo,"il rimborso per le minori
entrate derivanti dalle esenzioni previste" dalla lettera c.
Quanto alle disposizioni dell’art.
27 che vengono impugnate, osserva la difesa erariale che la materia da esse
disciplinata atterrebbe alla perequazione delle risorse finanziarie, rientrante
nell’ambito della legislazione esclusiva dello Stato, come si evincerebbe
dall’integrale lettura dell’art. 27 medesimo.
3. – In prossimità dell’udienza
pubblica la Regione Basilicata ha depositato memoria illustrativa, insistendo
per l’accoglimento del ricorso.
In via generale, la ricorrente
ribadisce che, a seguito della revisione del Titolo V della Costituzione, il
ribaltamento del tradizionale criterio di riparto della potestà legislativa
esclude che possa competere allo Stato la introduzione di norme di dettaglio in
materie affidate alla potestà legislativa concorrente.
In tal senso, dovrebbero trarsi
argomenti dalla sentenza n. 282 del 2002 di questa Corte, ove è affermata la
necessità di muovere non già dalla sussistenza di uno specifico titolo
costituzionale di legittimazione dell’intervento regionale, quanto, al
contrario, dall’indagine sulla esistenza di riserve di competenza statale.
Viene altresì ricordata la sentenza n. 96 del 2003, ove, rigettandosi una censura della Regione
in base al rilievo per cui la norma impugnata non era di dettaglio, sarebbe
stato implicitamente affermato quanto sostenuto dalla odierna ricorrente.
Né, al fine di distinguere norme di
principio e di dettaglio, potrebbero recuperarsi i criteri qualificatori
adottati dalla Corte anteriormente alla revisione costituzionale del Titolo V
della Parte II della Costituzione.
Infatti, come emergerebbe ad esempio
dalla sentenza n. 171 del 1999, il carattere di principio delle
disposizioni allora censurate sarebbe conseguente al collegamento ricorrente
tra tali norme e le esigenze di "interesse nazionale", nozione,
quest’ultima, non più richiamata dalla Costituzione, e destinata in ogni caso
(ove la si potesse rinvenire implicitamente) ad operare diversamente che in
passato.
Nello specifico, riguardo all’art.
10, la ricorrente sostiene che le disposizioni oggi impugnate contengono solo
prescrizioni di dettaglio, tenuto conto che i principi vanno colti ad un
livello di maggiore astrattezza rispetto alla regola positivamente stabilita
(sentenza n. 65 del 2001).
A fronte di ciò, la difesa erariale
si limiterebbe ad asserzioni apodittiche ed indimostrabili, circa la pretesa
natura di "principi" delle norme censurate.
Inoltre, lo Stato nulla avrebbe
dedotto per contrastare il motivo di ricorso concernente la lesione della sfera
di competenza regionale in materia di governo del territorio, nell’estesa
accezione che essa avrebbe assunto nella giurisprudenza costituzionale (viene
richiamata, a tale proposito, la sentenza n. 382 del 1999).
In ordine all’art. 27, poi, osserva
in particolare che il concetto di "perequazione", scudo dietro il
quale l’Avvocatura erariale vorrebbe riparare le disposizioni censurate, può
alludere solo al compito, gravante sullo Stato, di compensare le differenze
che, in ragione della maggiore o minore ampiezza della base fiscale e del
reddito prodotto, gravano sulle singole zone del Paese, e non anche, come
preteso, alla regolamentazione in dettaglio delle singole entrate comunali. Né
le norme impugnate sarebbero qualificabili come principi di "coordinamento
della finanza pubblica", non possedendo, dei principi, la generalità, la
struttura e la funzione, ed essendo, al contrario, esasperatamente di
dettaglio.
Sarebbe poi irragionevole ed in
contrasto con gli artt. 3 e 5 della Costituzione, oltre che con le disposizioni
del Titolo V, la scelta di dettare una disciplina uniforme, sul piano
nazionale, per tutti i Comuni, in spregio dei principi fondamentali in materia,
che sono quelli della sussidiarietà, della differenziazione e dell’adeguatezza,
di cui all’art. 118, primo comma, della Costituzione.
4. – Con ricorso notificato il 27
febbraio e depositato l’8 marzo 2002 (r.ric. n. 23 del 2002) la Regione
Emilia-Romagna ha impugnato, tra l’altro, l’art. 25 (Finanza decentrata),
commi 1 e 5, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, in riferimento all’art. 119
della Costituzione.
La prima delle due disposizioni
sostituisce il comma 7 dell’art. 1 del d.lgs. 28 settembre 1998, n. 360
(Istituzione di una addizionale comunale all'IRPEF, a norma dell'articolo 48,
comma 10, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, come modificato dall'articolo
1, comma 10, della legge 16 giugno 1998, n. 191), che disciplina il meccanismo
di acconto e di conguaglio nella ripartizione annuale ai Comuni e alle
Province, da parte del Ministero dell’interno, delle somme versate a titolo di
addizionale all’IRPEF. Mentre tale calcolo era effettuato, secondo la
disciplina originaria, "sulla base dei dati forniti dal Ministero delle
finanze concernenti le risultanze delle dichiarazioni dei redditi e dei
sostituti d’imposta presentate", per quel che riguarda gli acconti,
"per l’anno precedente a quello cui si riferisce l’addizionale
comunale", e, per quel che riguarda i conguagli – effettuati entro l’anno
successivo a quello in cui è effettuato il versamento, mediante compensazione
con le somme spettanti a titolo di acconto per l’anno successivo –, "per
l’anno cui si riferisce l’addizionale comunale", con le modifiche recate
dalla norma impugnata, invece, il calcolo dell’acconto è effettuato "sulla
base dei dati statistici più recenti forniti dal Ministero dell’economia e
delle finanze entro il 30 giugno di ciascun anno relativi ai redditi imponibili
dei contribuenti aventi domicilio fiscale nei singoli Comuni." Entro
l’anno successivo a quello in cui è stato effettuato il versamento, poi, il
Ministero dell’interno "provvede all’attribuzione definitiva degli importi
dovuti sulla base dei dati statistici relativi all’anno precedente, forniti dal
Ministero dell’economia e delle finanze entro il 30 giugno, ed effettua gli
eventuali conguagli anche sulle somme dovute per l’esercizio in corso".
Ad avviso della ricorrente, il
cambiamento intaccherebbe le certezze degli enti locali per ciò che attiene al
computo sia degli acconti che dei conguagli. Nella versione originale della
disciplina, infatti, gli acconti andavano calcolati annualmente sulla base dei
dati IRPEF dell’anno precedente, ed i conguagli calcolati, e corrisposti l’anno
successivo, insieme al nuovo acconto, sulla base delle risultanze dei dati
IRPEF – relative dunque all’anno cui si riferisce l’addizionale comunale –;
mentre con la nuova gli acconti vanno calcolati in base ai dati statistici più
recenti, relativi ai redditi imponibili dei contribuenti aventi domicilio
fiscale nei singoli Comuni, forniti dal Ministero dell’economia, ed i
conguagli, ancora, sulla base dei dati statistici del Ministero dell’economia.
I nuovi meccanismi sarebbero quindi
illegittimi, per violazione del principio di certezza delle risorse finanziarie
sotteso all’art. 119, secondo comma, della Costituzione, in quanto farebbero
perdere la certezza della relazione fra trasferimenti e concrete risultanze
fiscali, anche perché il riferimento, senza alcuna ulteriore precisazione, ai
dati statistici ministeriali "più recenti" consentirebbe margini di
discrezionalità nell’aggiornamento e nella strutturazione dei dati, renderebbe
impossibili le verifiche, e rovescerebbe sugli enti locali le conseguenze
negative delle eventuali inefficienze delle elaborazioni statistiche
ministeriali. Essendo poi tali dati statistici espressamente riferiti "ai
redditi imponibili dei contribuenti aventi domicilio fiscale nei singoli
Comuni", acconti e conguagli perderebbero ogni relazione con i redditi di
lavoro dipendente e quelli ad essi assimilati, i quali, ai fini
dell’imputazione dell’addizionale, vanno attribuiti, a norma del comma 6 dello
stesso art. 1 del d.lgs. n. 360 del 1998, al Comune in cui il sostituto
d’imposta ha il domicilio fiscale alla data di effettuazione delle operazioni
di conguaglio relative a detti redditi.
L’operatività di tali meccanismi,
peraltro, è rinviata dal comma 5 dello stesso art. 27 della legge n. 448 del
2001, comma anch’esso impugnato dalla Regione Emilia-Romagna, al 30 novembre
2002, prorogandosi così il termine, già prorogato dalla legge finanziaria 2001
(art. 67 – Compartecipazione al reddito IRPEF per i comuni per l’anno 2002
–, comma 1, della legge n. 388 del 2000), per l’emanazione dei decreti
ministeriali cui è rimessa la determinazione dell’ammontare dell’addizionale.
Pertanto, secondo quanto stabilito ancora dallo stesso comma 5 dell’art. 25
della legge n. 448 del 2001, in forza della sostituzione, da esso disposta, dei
commi 3, 4 e 5 dell’art. 67 della detta legge finanziaria del 2001, si applica
ancora, e si applicherà anche nel 2003, un regime transitorio, di
compartecipazione dei Comuni al gettito dell’IRPEF, da quest’ultima legge
istituito.
Alla disciplina dettata in proposito
dall’art. 67 della finanziaria del 2001, tuttavia, con la sostituzione dei
commi 3, 4 e 5, vengono introdotte due importanti varianti. In primo luogo,
viene stabilito, aggiungendosi una proposizione al comma 3, che per il 2002 il
riparto si baserà sui "dati statistici più recenti forniti dal Ministero
dell’economia e delle finanze"; in secondo luogo, fermo il principio, già
fissato dal comma 4, per cui i trasferimenti erariali sono ridotti per ciascun
Comune in misura pari al gettito spettante per la detta compartecipazione al
gettito IRPEF, si stabilisce, aggiungendosi una proposizione a tale comma, che
"nel caso in cui il livello dei trasferimenti spettanti ai singoli enti
risulti insufficiente a consentire il recupero integrale della
compartecipazione, la compartecipazione stessa è corrisposta al singolo ente
nei limiti dei trasferimenti spettanti per l'anno".
Entrambe le innovazioni introdotte,
secondo la ricorrente, sarebbero costituzionalmente illegittime. La prima in
quanto rinnoverebbe, per la disciplina transitoria, la stessa situazione di
incertezza e di discrezionalità ministeriale denunciata a proposito dei calcoli
basati sui "dati statistici più recenti" nella disciplina a regime;
la seconda, in quanto, facendo prevalere la logica dei trasferimenti su quella
della compartecipazione al gettito IRPEF, violerebbe lo spirito e la lettera
dell’art. 119, secondo comma, della Costituzione, che basa l’autonomia
finanziaria delle Regioni e degli enti locali su "tributi ed entrate
proprie", nonché sulla "compartecipazione al gettito di tributi
erariali riferibili al loro territorio".
Anche il rinvio al 2004 della
cessazione del regime transitorio sarebbe lesivo del disposto costituzionale,
perché l’entrata in vigore della riforma del Titolo V non sembrerebbe aver inciso
affatto sui comportamenti del legislatore ordinario, il quale affronterebbe il
tema cruciale dell’autonomia finanziaria come se l’art. 119 non avesse subito
alcun mutamento, ed anzi mostrerebbe di voler retrocedere rispetto alle timide
innovazioni introdotte dal legislatore precedente alla riforma stessa.
5. – Si è costituito in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che il ricorso sia rigettato
in quanto infondato.
In particolare, in ordine alle
questioni aventi ad oggetto l’art. 25, commi 1 e 5, la difesa erariale contesta
che le modifiche al sistema di calcolo nel meccanismo di acconto e di
conguaglio dell’addizionale comunale IRPEF versata annualmente ai Comuni e alle
Province, ed il rinvio dell’operatività di tale meccanismo al 30 novembre 2002,
con la previsione dell’applicazione medio tempore di un regime
transitorio di compartecipazione al gettito IRPEF si pongano in contrasto con
l’art. 119 della Costituzione, che basa l’autonomia finanziaria delle Regioni e
degli enti locali su "tributi ed entrate proprie nonché sulla
compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibili al loro
territorio". Ciò in quanto l’art. 25, comma 1, della legge n. 448 del 2001
fa espresso riferimento ai redditi imponibili dei contribuenti aventi domicilio
fiscale nei singoli Comuni come parametro di base. L’autonomia finanziaria
delle Regioni e degli enti locali, osserva poi la difesa erariale, deve essere
"in armonia con la Costituzione" e con i "principi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario", così come
previsto dagli artt. 119 e 117 della Costituzione.
6. – Nella memoria depositata in
prossimità dell’udienza la Regione Emilia-Romagna ha osservato che le
argomentazioni dell’Avvocatura erariale svolte a difesa delle disposizioni
dell’art. 25 censurate non sarebbero pertinenti ai rilievi mossi, non offrendo
risposte che entrino nel merito.
Considerato
in diritto
1. – La Regione Basilicata (r.ric.
n. 20 del 2002) ha impugnato, insieme ad altre disposizioni della stessa legge,
l’art. 10, comma 1, lettere a, b e c, della legge
finanziaria 2002 (legge 28 dicembre 2001, n. 448) in tema di imposta sulla
pubblicità, nonché l’art. 27, commi 8, 9, 10 e 11, della medesima legge, in
tema di diversi tributi locali. A sua volta la Regione Emilia-Romagna (r.ric.
n. 23 del 2002) ha impugnato, tra gli altri, l’articolo 25, commi 1 e 5, della
medesima legge, che reca alcune modifiche al d.lgs. n. 360 del 1998 e alla
legge n. 388 del 2000 in tema di addizionale comunale e provinciale all’IRPEF e
di compartecipazione dei Comuni al gettito dell’IRPEF.
2. – La presente pronunzia riguarda
le sole questioni ora indicate, restando riservata a separate pronunce la
decisione delle ulteriori questioni sollevate nei medesimi ricorsi delle
Regioni Basilicata ed Emilia-Romagna.
3. – Pur nella varietà dei loro
contenuti, tutte le disposizioni censurate attengono al regime tributario e
delle entrate degli enti locali: è dunque opportuno riunire i giudizi, con
riguardo alle questioni ad essi relative, perché siano decisi con unica
pronunzia.
4. – La Regione Basilicata solleva,
in primo luogo, una censura di ordine generale, che deve essere esaminata in
via preliminare.
Le disposizioni impugnate dell’art.
10 della legge finanziaria per il 2002, secondo la ricorrente, conterrebbero
norme incidenti nella materia del "sistema tributario degli enti
locali", che spetterebbe alla potestà "residuale" delle Regioni
(art. 117, quarto comma della Costituzione), salva la sola competenza dello
Stato a determinare i principi fondamentali in materia di "coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario" (art. 117, terzo comma).
Si tratterebbe invece, nella specie, di norme di dettaglio, che nulla avrebbero
a che vedere con il coordinamento.
Anche a proposito dell’art. 27 la
Regione ricorrente afferma che la materia della finanza locale sarebbe
assegnata alla competenza esclusiva delle Regioni, salvi i principi di
coordinamento che la legge dello Stato può stabilire: le disposizioni impugnate
sarebbero viceversa "esasperatamente di dettaglio".
5. – Questa impostazione della
ricorrente non può essere condivisa.
Il sistema finanziario e tributario
degli enti locali è oggetto delle disposizioni dell’art. 119 della
Costituzione, come novellato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Esso considera, in linea di
principio, sullo stesso piano Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni,
stabilendo che tutti tali enti "hanno autonomia finanziaria di entrata e
di spesa" (primo comma); hanno "risorse autonome"e
"stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri", sia pure
"in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario", ed inoltre
"dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile
al loro territorio" (secondo comma). Le risorse derivanti da tali fonti, e
dal fondo perequativo istituito dalla legge dello Stato, consentono – vale a
dire devono consentire – agli enti di "finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite" (quarto comma), salva la possibilità
per lo Stato di destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali
in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, per
gli scopi di sviluppo e di garanzia enunciati dalla stessa norma o "per
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio" delle funzioni degli
enti autonomi (quinto comma).
L’attuazione di questo disegno
costituzionale richiede però come necessaria premessa l’intervento del
legislatore statale, il quale, al fine di coordinare l’insieme della finanza
pubblica, dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori regionali
dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell’intero sistema
tributario, e definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la
potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti locali.
E’ evidente come ciò richieda
altresì la definizione di una disciplina transitoria che consenta l’ordinato
passaggio dall’attuale sistema, caratterizzato dalla permanenza di una finanza
regionale e locale ancora in non piccola parte "derivata", cioè
dipendente dal bilancio statale, e da una disciplina statale unitaria di tutti
i tributi, con limitate possibilità riconosciute a Regioni ed enti locali di
effettuare autonome scelte, ad un nuovo sistema. Così che oggi non si danno
ancora, se non in limiti ristrettissimi, tributi che possano definirsi a pieno
titolo "propri" delle Regioni o degli enti locali (cfr. sentenze n. 296 del 2003 e 297 del 2003), nel senso che essi siano frutto di una
loro autonoma potestà impositiva, e quindi possano essere disciplinati dalle
leggi regionali o dai regolamenti locali, nel rispetto solo di principi di
coordinamento, oggi assenti perché "incorporati", per così dire, in
un sistema di tributi sostanzialmente governati dallo Stato. Anche i tributi di
cui già oggi la legge dello Stato destina il gettito, in tutto o in parte, agli
enti autonomi, e per i quali la stessa legge riconosce già spazi limitati di
autonomia agli enti quanto alla loro disciplina – e che perciò la stessa
legislazione definiva talora come "tributi propri" delle Regioni, nel
senso invalso nella applicazione del previgente art. 119 della Costituzione –
sono istituiti dalla legge statale e in essa trovano la loro disciplina, salvo
che per i soli aspetti espressamente rimessi all’autonomia degli enti
territoriali.
Per quanto poi riguarda i tributi
locali, si deve aggiungere che, stante la riserva di legge che copre tutto
l’ambito delle prestazioni patrimoniali imposte (art. 23 della Costituzione), e
che comporta la necessità di disciplinare a livello legislativo quanto meno gli
aspetti fondamentali dell’imposizione, e data l’assenza di poteri legislativi
in capo agli enti sub-regionali, dovrà altresì essere definito, da un lato,
l’ambito (sempre necessariamente delimitato in forza appunto della riserva di
legge) in cui potrà esplicarsi la potestà regolamentare degli enti medesimi;
dall’altro lato, il rapporto fra legislazione statale e legislazione regionale
per quanto attiene alla disciplina di grado primario dei tributi locali:
potendosi in astratto concepire situazioni di disciplina normativa sia a tre
livelli (legislativa statale, legislativa regionale, e regolamentare locale),
sia a due soli livelli (statale e locale, ovvero regionale e locale).
Da ciò consegue che, come questa
Corte ha già avuto modo di affermare, poiché non è ammissibile, in materia
tributaria, una piena esplicazione di potestà regionali autonome in carenza
della fondamentale legislazione di coordinamento dettata dal Parlamento
nazionale, si deve tuttora ritenere preclusa alle Regioni (se non nei limiti ad
esse già espressamente riconosciuti dalla legge statale) la potestà di
legiferare sui tributi esistenti, istituiti e regolati da leggi statali (cfr.
ancora sentenze n. 296 del 2003 e 297
del 2003); e per converso si deve ritenere tuttora spettante al legislatore
statale la potestà di dettare norme modificative, anche nel dettaglio, della
disciplina dei tributi locali esistenti. In proposito vale ovviamente il limite
discendente dal divieto di procedere in senso inverso a quanto oggi prescritto
dall’art. 119 della Costituzione, e così di sopprimere semplicemente, senza
sostituirli, gli spazi di autonomia già riconosciuti dalle leggi statali in
vigore alle Regioni e agli enti locali, o di procedere a configurare un sistema
finanziario complessivo che contraddica i principi del medesimo art. 119.
6. – Dalle premesse enunciate
discende pianamente l’impossibilità sia di accedere alla tesi della Regione
Basilicata, secondo cui la materia del "sistema tributario degli enti
locali" spetterebbe già oggi alla potestà legislativa
"residuale" delle Regioni; sia di accogliere le censure della stessa
ricorrente basate sul carattere dettagliato e non di principio delle
disposizioni impugnate in materia di tributi locali o devoluti agli enti locali
(che si tratti dell’imposta sulla pubblicità o dell’ICI o dell’addizionale
all’IRPEF). Le norme impugnate, infatti, recano modifiche particolari ad aspetti
di tali tributi che già erano oggetto di specifica disciplina in preesistenti
leggi statali, e sui quali quindi il legislatore statale, come si è detto,
conserva potere di intervento, fino alla definizione delle premesse del nuovo
sistema impositivo delle Regioni e degli enti locali.
7. – Si possono ora esaminare le
specifiche censure che investono le impugnate disposizioni della legge
finanziaria per il 2002.
Non sono fondate, in primo luogo, le
questioni sollevate sull’art. 10, comma 1, lettere a, b e c,
che recano alcune modifiche al decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507
(Revisione ed armonizzazione dell’imposta comunale sulla pubblicità e del
diritto sulle pubbliche affissioni, della tassa per l’occupazione di spazi ed
aree pubbliche dei Comuni e delle Province nonché della tassa per lo
smaltimento dei rifiuti solidi urbani a norma dell’art. 4 della legge 23
ottobre 1992, n. 421, concernente il riordino della finanza territoriale –
articoli 1-57).
La lettera a sostituisce il
comma 5 dell’art. 3 di tale decreto legislativo, concernente i termini per
deliberare le tariffe dell’imposta sulla pubblicità e del diritto sulle
pubbliche affissioni, stabilendo che "in deroga all’articolo 3 della legge
27 luglio 2000, n. 212 [recante "Disposizioni in materia di statuto dei
diritti del contribuente": l’art. 3 stabilisce il principio di
irretroattività delle disposizioni tributarie, salvo il caso di quelle di
interpretazione autentica], le tariffe dell’imposta sulla pubblicità e del
diritto sulle pubbliche affissioni sono deliberate entro il 31 marzo di ogni
anno e si applicano a decorrere dal 1° gennaio del medesimo anno. In caso di
mancata adozione della deliberazione, si intendono prorogate di anno in
anno".
La novità legislativa concerne
dunque la modifica (non la statuizione ex novo) del termine per
deliberare le variazioni delle tariffe. A parte quanto si è detto sulla
perdurante competenza statale in materia, si può osservare che lo spostamento
del termine al 31 marzo di ogni anno, con la previsione di una efficacia
retroattiva delle deliberazioni a decorrere dal 1° gennaio dello stesso anno,
comporta altresì la deroga – espressamente disposta dalla norma impugnata – al
principio generale sancito dalla legge statale sul c.d. statuto del contribuente,
che esclude di regola l’efficacia retroattiva delle modifiche introdotte nella
disciplina dei tributi.
8. – La lettera b,
sopprimendo le parole "delle prime tre classi" nell’art. 4, comma 1
del decreto legislativo n. 507 del 1993, estende a tutti i Comuni, anziché a
quelli delle sole prime tre classi (con popolazione di oltre 30.000 abitanti),
la facoltà di suddividere, agli effetti dell’applicazione dell’imposta sulla
pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni, le località del proprio
territorio in due categorie in relazione alla loro importanza, applicando alla
categoria speciale una maggiorazione fino al centocinquanta per cento della
tariffa normale.
Si tratta di una norma meramente
facoltizzante, che allarga, e non restringe, l’autonomia dei Comuni.
9. – La lettera c aggiunge un
comma 1-bis all’art. 17, concernente le esenzioni dall’imposta sulla
pubblicità, in cui si stabilisce che "l’imposta non è dovuta per le
insegne di esercizio di attività commerciali e di produzione di beni o servizi
che contraddistinguono la sede ove si svolge l’attività cui si riferiscono, di
superficie complessiva fino a 5 metri quadrati. I Comuni, con regolamento
adottato ai sensi dell’articolo 52 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n.
446 [riguardante la potestà regolamentare generale delle Province e dei Comuni
in materia di entrate, anche tributarie], possono prevedere l’esenzione dal
pagamento dell’imposta per le insegne di esercizio anche di superficie
complessiva superiore al limite di cui al periodo precedente".
In proposito la Regione Basilicata,
alla censura di carattere generale già esaminata, aggiunge che la disposizione
riguarderebbe anche la materia connessa del "governo del territorio",
di competenza concorrente delle Regioni, sarebbe irragionevole e lederebbe
l’autonomia comunale, disponendo senz’altro una esenzione, cui i Comuni possono
derogare solo nella direzione obbligata di una esenzione più ampia.
In realtà, la norma in questione non
riguarda il "governo del territorio", ma la disciplina dell’imposta
sulla pubblicità. Essa non rappresenta una novità assoluta nell’ordinamento, ma
va ad integrare la disciplina di altre esenzioni affini, già previste per la
pubblicità all’interno o all’ingresso di locali adibiti alla vendita di beni o
alla prestazione di servizi (cfr. art. 17, comma 1, lettere a e b,
del d.lgs. n. 446 del 1997): esenzioni la cui disciplina, per quanto si è
detto, fa ancora capo alla legislazione statale.
10. – L’art. 27 (Disposizioni
finanziarie per gli enti locali) della legge n. 448 del 2001 è impugnato
nei suoi commi 8, 9, 10 e 11, che dispongono modifiche o integrazioni
particolari ad alcuni aspetti della disciplina di diversi tributi locali, già
contenuta nelle leggi statali.
Il comma 8 reca una disposizione
sostitutiva dell’art. 53, comma 16, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, in
tema di regole di bilancio per le Regioni, le Province e i Comuni, statuendo
che il termine per deliberare le aliquote e le tariffe dei tributi locali,
compresa l’aliquota dell’addizionale comunale all’IRPEF, e le tariffe dei
servizi pubblici locali, nonché per approvare i regolamenti relativi alle
entrate degli enti locali, è stabilito entro la data fissata da norme statali
per la deliberazione del bilancio di previsione, anziché entro la data di effettiva
approvazione del bilancio; e che i regolamenti sulle entrate, anche se
approvati successivamente all’inizio dell’esercizio, purché entro il termine di
cui sopra, hanno effetto dal 1° gennaio dell’anno di riferimento.
Le censure della ricorrente (a parte
quella di ordine generale già esaminata) si sostanziano nel rilievo secondo cui
sarebbe limitata e condizionata la potestà regolamentare dei Comuni, e sarebbe
del tutto irragionevole la disciplina uniforme dettata sul piano nazionale per
tutti i Comuni, in relazione, in particolare, ai principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza di cui all’art. 118, primo comma, della
Costituzione.
La questione non è fondata, per
ragioni analoghe a quelle esposte a proposito dell’art. 10, comma 1, lettera a,
anch’esso relativo a modifica di termini per deliberare le tariffe di tributi
locali.
Quanto all’ultimo periodo del comma,
relativo alla decorrenza dell’efficacia dei regolamenti locali, esso ha lo
scopo di consentire la deroga, che sarebbe preclusa alla fonte regolamentare,
al principio di irretroattività sancito dall’art. 11 delle disposizioni
preliminari al codice civile, e ribadito, quanto alle norme tributarie,
dall’art. 3, comma 1, della legge n. 212 sullo statuto dei diritti del
contribuente.
11. – Per le stesse ragioni, è
infondata la questione relativa al comma 9, che differisce – in espressa
deroga, ancora una volta, al principio, espresso nell’art. 3, comma 3, dello
statuto dei diritti del contribuente, secondo cui non possono essere prorogati
i termini di prescrizione e di decadenza per gli accertamenti di imposta – i
termini, fissati dalla legge statale (cfr. art. 11, comma 1, del d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 504), per la liquidazione e l’accertamento dell’ICI
limitatamente alle annualità d’imposta successive al 1998 (primo periodo del
comma 9) o al 1997 (secondo periodo).
12. – Il comma 10 prevede che a
decorrere dal 1° gennaio 2002 le basi di calcolo dei sovracanoni dovuti ai
Comuni, o ai consorzi obbligatori tra essi costituiti, compresi nel relativo
bacino imbrifero montano, dai concessionari delle derivazioni d’acqua per
produzioni di forza motrice con potenza nominale media superiore a 220
chilowatt e dei sovracanoni dovuti dagli stessi concessionari, ai sensi
dell’art. 53 del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, a favore dei Comuni
rivieraschi e delle rispettive Province "sono fissate rispettivamente in
13 euro e 3,50 euro, fermo restando per gli anni a seguire l’aggiornamento
biennale previsto", attraverso decreti del Ministro dei lavori pubblici o
di quello delle finanze, dall’art. 3 della legge 22 dicembre 1980, n. 925.
Neppure tale questione è fondata.
La misura dei sovracanoni in
questione è stabilita dalla legge statale (artt. 1 e 2 della legge n. 925 del
1980), che prevede altresì un procedimento per il loro aggiornamento biennale
sulla base dei dati ISTAT sull’andamento del costo della vita (art. 3). La
norma impugnata fissa ex novo le basi di calcolo dei sovracanoni, salva
per gli anni a venire l’applicazione del predetto meccanismo di aggiornamento.
La norma interviene dunque su una
materia già interamente regolata dalla legge dello Stato, la cui competenza,
fino all’attuazione del nuovo art. 119 della Costituzione, resta ferma per i
motivi già esposti.
13. – Il comma 11 dispone che "nel
caso in cui l’imposta relativa a fabbricati del gruppo catastale D, in
precedenza versata ad un unico Comune in base a valori di bilancio
unitariamente considerati, sia successivamente da versare a più Comuni a
seguito dell’attribuzione di separate rendite catastali per le parti insistenti
su territori di Comuni diversi, i Comuni interessati sono tenuti a regolare
mediante accordo i rapporti finanziari relativi, delegando il Ministero
dell’interno ad effettuare le necessarie variazioni dell’importo a ciascuno
spettante a titolo di trasferimenti erariali, senza oneri per lo Stato".
La questione relativa a tale norma
non è fondata.
Il sistema catastale, compresi i
criteri e le procedure per la determinazione delle relative rendite, che
costituiscono anche la base imponibile a cui è commisurata, per i fabbricati
iscritti o iscrivibili in catasto, l’imposta comunale sugli immobili (cfr. art.
5, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 504 del 1992) è e resta tuttora di competenza del
legislatore statale. Nella specie, l’art. 64, commi 1 e 2, della legge n. 388
del 2000 ha previsto che, in correlazione con il procedimento di
autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di
categoria D, cioè degli immobili "a destinazione speciale", industriale
o commerciale, i minori introiti relativi all’ICI conseguiti dai Comuni per
effetto dei minori imponibili derivanti da tale autodeterminazione siano
compensati da un corrispondente aumento dei trasferimenti statali se di importo
superiore a lire 3 milioni e allo 0,5 per cento della spesa corrente prevista
per ciascun anno; e che tali trasferimenti siano invece ridotti qualora ai
Comuni che ne beneficiano derivino, per effetto della determinazione definitiva
delle rendite catastali, introiti superiori del 30 per cento o più rispetto a
quelli conseguiti prima dell’autodeterminazione provvisoria.
La disposizione qui impugnata non fa
che regolare l’ipotesi particolare in cui l’ICI relativa a detti fabbricati, in
precedenza versata ad un unico Comune, sia successivamente da versare a più
Comuni, a seguito della attribuzione di separate rendite per le parti
insistenti sui rispettivi territori. La previsione di un accordo fra i Comuni
interessati e di una delega da parte degli stessi al Ministero dell’interno per
effettuare le necessarie variazioni degli importi spettanti a titolo di
trasferimenti erariali non può che far capo alla legislazione dello Stato,
andando ad incidere su una disciplina che è di stretta pertinenza statale.
14. – L’addizionale comunale
all’imposta sul reddito delle persone fisiche, istituita dall’art. 1 del d.lgs.
28 settembre 1998, n. 360, e poi trasformata in addizionale provinciale e
comunale (art. 12 della legge 13 maggio 1999, n. 133), costituisce un’entrata
tributaria istituita e fondamentalmente disciplinata dalla legge statale, anche
se devoluta, quanto al gettito, agli enti locali con riguardo ai redditi
prodotti nei rispettivi territori. L’art. 1, comma 2, del decreto legislativo
istitutivo prevede che l’aliquota dell’addizionale (successivamente definita
"di compartecipazione dell’addizionale": art. 12 della legge n. 133
del 1999) sia stabilita con decreti del Ministro delle finanze,
conseguentemente determinando la equivalente riduzione delle aliquote del
tributo erariale. Il comma 7 dell’art. 1 del medesimo decreto legislativo
disciplinava le modalità di attribuzione delle somme agli enti locali, in
acconto sulla base dei dati relativi alle dichiarazioni dei redditi dell’anno
precedente, e in sede di conguaglio in base ai dati sulle dichiarazioni
dell’anno di riferimento.
A quest’ultima disciplina l’art. 25,
comma 1, impugnato dalla Regione Emilia-Romagna, reca modifiche intese a
stabilire che i versamenti agli enti locali sono effettuati "sulla base
dei dati statistici più recenti forniti dal Ministero dell’economia e delle
finanze", quanto ai versamenti in acconto, e "sulla base dei dati
statistici relativi all’anno precedente, forniti dal Ministero dell’economia e
delle finanze", quanto all’attribuzione definitiva e a conguaglio.
Di queste modifiche si duole la
Regione ricorrente, lamentando che il riferimento, nel nuovo comma 7 dell’art.
1 del d.lgs. n. 360 del 1998, anziché ai dati reali, ai dati statistici
relativi ai redditi imponibili dei soggetti aventi domicilio fiscale nei
singoli Comuni, violi il "principio di certezza delle risorse finanziarie
sotteso all’art. 119, secondo comma, della Costituzione", in quanto
farebbe perdere la certezza della relazione fra attribuzioni di somme e
concrete risultanze fiscali, consentirebbe margini di discrezionalità
nell’aggiornamento e nella strutturazione dei dati, ed inoltre, avendo riguardo
ai redditi imponibili dei contribuenti aventi domicilio fiscale nei singoli
Comuni, farebbe perdere ogni relazione con i redditi di lavoro dipendente o
assimilati, che sono attribuiti per legge, ai fini dell’imputazione
dell’addizionale, al Comune in cui il sostituto d’imposta ha il domicilio
fiscale alla data di effettuazione delle operazioni di conguaglio relative a
detti redditi.
15. – La questione non è fondata.
Trattandosi di un’addizionale
istituita e regolata dalla legge dello Stato, resta, in linea di principio,
nella disponibilità del legislatore statale disciplinare le modalità della
attribuzione del gettito.
E’ vero che la istituzione e la
disciplina dell’addizionale sono state finalizzate sia a fornire agli enti
locali una risorsa aggiuntiva atta a finanziare nuovi compiti e funzioni
trasferiti, sia ad attribuire loro una forma di potestà impositiva autonoma,
con una sia pure limitata possibilità di accrescere l’aliquota, per finanziare
la generalità delle loro funzioni, in sostituzione di trasferimenti dal
bilancio dello Stato (cfr. art. 48, comma 10, lettere b e d, e
comma 11, della legge 27 dicembre 1997, n. 449; art. 1, commi 2 e 3, e art. 2,
comma 3-bis, del d.lgs. n. 360 del 1998). In tal modo la logica di una
compartecipazione degli enti locali al gettito (sia pure "riferibile al
loro territorio": art. 119, secondo comma, ultimo periodo, della
Costituzione) di un tributo erariale viene a sovrapporsi e in parte a
confondersi con quella di una forma di potestà impositiva autonoma, che per sua
natura non può che esercitarsi sulla base imponibile esistente nel territorio
di ciascun ente.
Il riferimento della norma impugnata
ai dati statistici finisce per allontanare ulteriormente la disciplina concreta
dell’addizionale dal modello di un tributo riscosso da ciascun ente nel proprio
territorio, spostandolo verso quello di un riparto fra gli enti del gettito del
tributo. Tuttavia, ciò non è sufficiente a determinare una sostanziale
alterazione in pejus dell’autonomia finanziaria di cui gli enti locali
già fruivano. Né viene compromessa in maniera significativa la certezza delle
entrate, anche tenendo conto che la stessa disposizione censurata aggiunge che
"con decreto del Ministero dell’interno, di concerto con il Ministero
dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie
locali, possono essere stabilite ulteriori modalità per eseguire la
ripartizione".
16. – L’art. 67, comma 1, della
legge n. 388 del 2000 prevedeva che i decreti ministeriali destinati a
stabilire l’aliquota di compartecipazione all’addizionale IRPEF, per la parte
non connessa all’effettivo trasferimento di nuovi compiti e funzioni, e
compensata da una corrispondente riduzione dei trasferimenti ordinari ai Comuni
(art. 2, comma 3-bis, del d.lgs. n. 360 del 1998, aggiunto dall’art. 12
della legge n. 133 del 1999), fossero emanati entro il 30 novembre 2001. Il
successivo comma 3 del medesimo art. 67 istituiva per l’anno 2002, per i Comuni
delle Regioni a statuto ordinario, una compartecipazione al gettito dell’IRPEF
nella misura del 4,5 per cento del riscosso in conto competenza affluente al
bilancio dello Stato per il 2001, ripartita tra i Comuni dal Ministero delle
finanze in proporzione all’ammontare, risultante sulla base dei dati disponibili,
dell’imposta netta dovuta dai contribuenti, distribuito territorialmente in
funzione del domicilio fiscale. I trasferimenti erariali a ciascun Comune erano
ridotti in misura pari al gettito spettante della compartecipazione (comma 4).
Il comma 5 regolava le modalità di erogazione della compartecipazione, in
quattro rate di cui le due prime sulla base dei dati previsionali e le altre
sulla base dei dati di consuntivo del 2001, con i relativi conguagli.
Le modifiche che la disposizione
impugnata dell’art. 25, comma 5, della legge n. 448 del 2001 apporta a tale
disciplina sono le seguenti.
Anzitutto si differisce dal 30
novembre 2001 al 30 novembre 2002 il termine, stabilito dall’art. 67, comma 1,
della legge n. 388 del 2000, per l’emanazione dei decreti relativi all’aliquota
di compartecipazione all’addizionale (comma 5, lettera a).
In secondo luogo (comma 5, lettera b),
si estende al 2003 il regime transitorio già previsto per il 2002 dall’art. 67
della legge n. 388 del 2000. Inoltre, in particolare, le nuove norme
stabiliscono che per il 2002 il gettito è ripartito tra i Comuni "sulla
base dei dati statistici più recenti" forniti dal Ministero dell’economia
(nuovo comma 3, ultimo periodo, dell’art. 67 della legge n. 388 del 2000); e
che nel caso in cui il livello dei trasferimenti spettanti ai singoli enti
risulti insufficiente a consentire il recupero integrale della
compartecipazione, questa "è corrisposta al singolo ente nei limiti dei
trasferimenti spettanti per l’anno" (nuovo comma 4, secondo periodo, del
medesimo art. 67). Il nuovo comma 5 dell’art. 67, a sua volta, si limita a
spostare al 2002-2003 i riferimenti temporali per gli adempimenti, invariati,
relativi all’erogazione del gettito della compartecipazione ai Comuni.
La Regione ricorrente sostiene che
lo stesso rinvio al 2004 della cessazione del regime transitorio sia lesivo
dell’art. 119 della Costituzione. Inoltre, i nuovi criteri di calcolo basati
sui "dati statistici più recenti" (nuovo comma 3, ultimo periodo,
dell’art. 67 della legge n. 388 del 2000) produrrebbero la stessa situazione di
incertezza denunciata a proposito della disciplina a regime dell’addizionale; e
la riduzione della compartecipazione entro i limiti dei trasferimenti erariali
spettanti ai singoli enti (nuovo comma 4, secondo periodo, dell’art. 67 della
legge n. 388 del 2000) violerebbe lo spirito e la lettera dell’art. 119 della
Costituzione, che basa l’autonomia finanziaria degli enti locali su tributi ed
entrate proprie e sulla compartecipazione al gettito di tributi erariali
riferibili al loro territorio.
17. – Le questioni non sono fondate.
E’ ben vero che il prolungamento del
regime transitorio si accompagna ad una proroga nel tempo dell’attuazione piena
del regime dell’addizionale. Ma non si può negare al legislatore statale, a cui
fa tuttora capo l’intera disciplina legislativa del tributo, la potestà di
regolare, anche in termini temporali più ampi, la fase di transizione al nuovo
sistema.
Quanto al riferimento ai dati
statistici più recenti, anziché a quelli reali, valgono le stesse
considerazioni appena svolte a proposito dell’art. 25, comma 1, potendosi qui
aggiungere che tale criterio può apparire più facilmente giustificabile ai fini
del riparto di quella che è configurata chiaramente come una compartecipazione
al gettito del tributo erariale.
Infine, in ordine alla riduzione
della compartecipazione nei limiti dei trasferimenti erariali spettanti ai
Comuni, vale il rilievo che, nella fase transitoria, già l’originario art. 67,
comma 4, della legge n. 388 del 2000 prevedeva la riduzione dei trasferimenti a
compensazione del gettito della compartecipazione di cui
fruiscono i Comuni, mantenendo l’invarianza dell’onere per lo Stato: onde la
nuova norma non fa che assicurare in modo più pieno tale invarianza, facendo
corrispondere l’ammontare della compartecipazione attribuita a quello dei
trasferimenti da ridurre, anche quando questi spettassero in misura inferiore
al gettito della compartecipazione teoricamente prevista a favore del singolo
Comune.
per
questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunzie la
decisione sulle ulteriori questioni di legittimità costituzionale sollevate con
i ricorsi in epigrafe,
riuniti i giudizi relativamente alle
questioni concernenti gli articoli 10, comma 1, lettere a, b, e c,
25, commi 1 e 5, e 27, commi 8, 9, 10 e 11 della legge 28 dicembre 2001, n.
448,
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell’articolo 10, comma 1, lettere a, b e c,
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002),
sollevate, in riferimento agli articoli 3, 5, 114, 117 e 119 della
Costituzione, dalla Regione Basilicata con il ricorso in epigrafe (r.ric. n. 20
del 2002);
dichiara non fondate le questioni d legittimità
costituzionale dell’art. 27, commi 8, 9, 10 e 11, della predetta legge n. 448
del 2001, sollevate, in riferimento agli articoli 3, 5, 114, 117 e 119 della
Costituzione, dalla Regione Basilicata con il ricorso in epigrafe (r.ric. n. 20
del 2002);
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 25, commi 1 e 5, della predetta legge n. 448 del 2001,
sollevate, in riferimento all’art. 119 della Costituzione, dalla Regione
Emilia-Romagna con il ricorso in epigrafe (r.ric. n. 23 del 2002).
Così deciso in Roma, nella sede
della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 gennaio 2004.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Valerio ONIDA, Redattore
Depositata in Cancelleria il 26
gennaio 2004.