SENTENZA N. 65
ANNO 2001
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Fernando SANTOSUOSSO Presidente
- Massimo VARI Giudice
- Riccardo CHIEPPA “
- Gustavo ZAGREBELSKY “
- Valerio ONIDA “
- Carlo MEZZANOTTE “
- Guido NEPPI MODONA “
- Piero Alberto CAPOTOSTI “
- Annibale MARINI “
- Franco BILE “
- Giovanni
Maria FLICK “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 22 della legge della Regione Lombardia 29 aprile 1980, n. 44 (Disciplina della ricerca, coltivazione e utilizzo delle acque minerali e termali), come modificato dall’articolo 4, comma 21, lettera c), della legge regionale 27 gennaio 1998, n. 1 (Legge di programmazione economico-finanziaria ai sensi dell’art. 9-ter della l.r. 31 marzo 1978, n. 34 «Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio e sulla contabilità della regione» e successive modificazioni e integrazioni), promosso con ordinanza emessa il 26 gennaio 1999 dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, iscritta al n. 241 del registro ordinanze 1999 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima serie speciale, dell’anno 1999.
Visti gli atti di costituzione delle parti ricorrenti e della Regione Lombardia resistente nel giudizio principale;
udito nell’udienza pubblica del 28 novembre 2000 il Giudice relatore Carlo Mezzanotte;
uditi gli avvocati Alberto Romano ed Emilio Zecca per le ricorrenti e Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Lombardia resistente nel giudizio principale.
Ritenuto in fatto
1.— Il Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia, con ordinanza in data 26 gennaio
1999, solleva questione di legittimità costituzionale dell’articolo 4, comma
21, lettera c), della legge della
Regione Lombardia 27 gennaio 1998, n. 1 (Legge di programmazione
economico-finanziaria ai sensi dell’art. 9-ter
della l.r. 31 marzo 1978, n. 34 «Norme sulle procedure della programmazione,
sul bilancio e sulla contabilità della regione» e successive modificazioni e
integrazioni), nella parte in cui, modificando l’art. 22 della legge della
Regione Lombardia 29 aprile 1980, n. 44 (Disciplina della ricerca, coltivazione
e utilizzo delle acque minerali e termali), stabilisce una indennità accessoria
per lo sfruttamento in concessione di acque minerali.
Il remittente lamenta la
violazione dell’art. 117 della Costituzione, in riferimento all’art. 25 del
regio decreto 29 luglio 1927, n. 1443 (Norme di carattere legislativo per
disciplinare la ricerca e la coltivazione delle miniere nel Regno), all’art. 5
del d.P.R. 28 giugno 1955, n. 620 (Decentramento dei servizi del Ministero
dell’industria e del commercio), al Titolo VI, artt. 32-161 (recte: artt. 32-169), del decreto
legislativo 22 giugno 1991, n. 230 (Approvazione della tariffa delle tasse sulle
concessioni regionali ai sensi dell’art. 3 della legge 16 maggio 1970, n. 281,
come sostituito dall’art. 4 della legge 14 giugno 1990, n. 158), agli artt. 1,
secondo comma, lettera a), e 7 del
d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 2 (Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario
delle funzioni amministrative statali in materia di acque minerali e termali,
di cave e torbiere e di artigianato e del relativo personale), in collegamento,
questi ultimi, anche con l’art. 61, primo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616 (Attuazione della delega di cui all’art. 1 della L. 22 luglio 1975, n.
382).
Nel giudizio principale,
la Federazione delle industrie delle acque minerali e alcune industrie alla
stessa associate hanno proposto ricorso contro una deliberazione della Giunta
regionale della Lombardia, adottata in base alla norma impugnata, che definisce
gli ammontari e le modalità per la corresponsione dell’ulteriore importo
indennitario da versarsi alla Regione in aggiunta al già esistente canone
concessorio per lo sfruttamento dei giacimenti acquiferi.
Esclusa la natura
tributaria della prestazione, il remittente dubita della legittimità
costituzionale della disposizione suindicata in riferimento all’art. 117 della
Costituzione, rilevando che la normativa statale di principio in materia di
acque minerali non consentirebbe alle Regioni di aggiungere al canone di
concessione, determinato sulla base del criterio della superficie del
giacimento acquifero, esplicitamente previsto dalla legge mineraria n. 1443 del
1927, ulteriori oneri a carico del concessionario. Del resto, prosegue il
remittente, che la competenza legislativa delle Regioni in materia non consenta
di introdurre siffatte misure conseguirebbe alla retta applicazione dei
principî di libera concorrenza e di circolazione dei beni e delle merci vigenti
in Europa, e risulterebbe confermato, nel diritto interno, dall’art. 86, terzo
comma, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni
e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del Capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59), il quale demanderebbe
alle Regioni la sola riscossione dei diritti patrimoniali relativi ai beni
idrici pubblici.
2. — Si sono costituite
nel giudizio innanzi a questa Corte le parti del processo principale.
2.1. — Alcune industrie
delle acque minerali insieme alla loro Federazione chiedono che la questione di
legittimità costituzionale sia accolta.
Dopo aver ricostruito il
quadro della normativa in materia, le parti private in aggiunta alle argomentazioni
del remittente, ricordano la sentenza di questa Corte n. 295 del 1993, che ha
respinto le censure rivolte proprio dalla Regione Lombardia al d.lgs. n. 230
del 22 giugno 1991, là dove questo, in riferimento al canone di concessione dei
giacimenti di acque minerali, limiterebbe il potere normativo delle Regioni a
quanto previsto dalla normativa statale.
2.2. — La Regione
Lombardia, nella propria memoria, dopo avere escluso anch’essa la natura
tributaria del canone di concessione, affronta il problema dell’individuazione
dei principî della legislazione statale vigente in materia di acque minerali e
termali che, in forza dell’art. 117 Cost., devono essere osservati come limite
della competenza legislativa regionale, ed esprime il proprio convincimento nel
senso che, a seguito delle modificazioni introdotte dal d.lgs. n. 112 del 1998,
tali principî vadano oggi ricercati nella legislazione statale in materia di
demanio idrico piuttosto che in quella relativa alle miniere.
In ogni caso, ad avviso
della difesa regionale, quale che sia la soluzione cui si ritenga di aderire,
la questione sarebbe infondata. Infatti, osserva la Regione, il principio
fondamentale della legislazione statale non sarebbe, come invece ritenuto dal
remittente, la parametrazione del canone alla superficie da sfruttare, ma la
necessaria riscossione di un diritto commisurato al beneficio ricavabile dal
concessionario. La disposizione censurata si sarebbe quindi attenuta a tale
principio, in considerazione, fra l’altro, della specificità del settore delle
acque minerali nel contesto della disciplina delle miniere. D’altra parte,
prosegue la difesa regionale, gli artt. 33 e 34 del d.lgs. n. 112 del 1998,
attribuirebbero espressamente alle Regioni il potere di determinare canoni,
diritti, contributi dovuti dai titolari di permessi e concessioni minerarie,
con l’unico limite del rispetto dei livelli massimi stabiliti dallo Stato.
L’introduzione di un
ulteriore parametro per la determinazione dei canoni di concessione sarebbe poi
giustificata, sempre ad avviso della Regione, dalla necessità di rispettare i
principî fondamentali stabiliti dalle leggi statali in materia di ambiente e di
rifiuti dettati dal d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive
91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli
imballaggi e sui rifiuti da imballaggio); e tali principî richiederebbero la
responsabilizzazione e la cooperazione di tutti i soggetti coinvolti e
demanderebbero alle Regioni, nell’ambito delle loro competenze, ogni opportuna
azione a questo fine.
3. — In prossimità dell’udienza le
parti costituite hanno depositato memoria.
3.1. — Le parti private
contestano l’assunto della Regione Lombardia, secondo cui i limiti alla
competenza legislativa regionale andrebbero ricercati nella disciplina del
demanio idrico piuttosto che in quella delle miniere e ribadiscono che, in tale
ambito, il principio fondamentale della disciplina statale in relazione allo
sfruttamento di giacimenti di acque minerali sarebbe costituito dalla
applicazione di un canone rapportato alla superficie dell’area oggetto di
concessione.
Corollario di tale
principio sarebbe poi l’assoluta irrilevanza, ai fini della determinazione
degli oneri da porre a carico del concessionario, della utilità economica da
questi ricavata con lo sfruttamento del giacimento. L’appartenenza di beni
pubblici al demanio o al patrimonio indisponibile li renderebbe infatti
inidonei ad essere oggetto di commercio, e li farebbe suscettibili di
sfruttamento economico solo attraverso concessioni all’industria privata,
capaci di generare per l’ente pubblico entrate di natura pubblicistica (tasse
di concessione), ma non ricavi imputabili ad una sorta di loro “vendita”.
La difesa delle parti
private ritiene poi che dalla giurisprudenza costituzionale relativa al
rapporto tra principî fondamentali e leggi regionali, siano desumibili alcune
massime che avrebbero una capacità di orientamento interpretativo anche nel
caso di specie: la legge regionale non dovrebbe discostarsi dal tipo di
disciplina dato dalle leggi statali intervenute nella stessa materia; essa
dovrebbe attenersi alle regole generali e distaccarsene solo con discipline
derogatorie identiche a quelle dettate dalla legge dello Stato ovvero
riconducibili alla medesima ratio;
ancor più specificamente, un’imposizione patrimoniale della Regione, diversa
dal tributo, non eccederebbe i poteri di autonomia quando traesse fondamento
dalla stessa normazione dello Stato, rimanendo nell’ambito da questa fissato;
la disciplina regionale, infine, sarebbe in linea con la Costituzione allorché
non pretendesse, come nella specie, di incidere sul metodo di calcolo stabilito
dalla legge statale ma si limitasse a precisarlo.
Questi principî
giurisprudenziali, osserva la difesa delle parti private, sarebbero stati
disattesi dal legislatore lombardo e le violazioni assumerebbero un rilievo
ancora maggiore alla luce dei principî comunitari di libera concorrenza e
circolazione delle merci e alla luce dell’interesse dello Stato e delle altre
Regioni. Il prelievo regionale all’esame della Corte non avrebbe, d’altronde,
secondo la difesa delle parti private, nulla a che vedere con il canone
concessorio, sia perché la sua misura non sarebbe in alcun modo ad esso
collegata, sia perché la sua base imponibile (quantitativa) sarebbe determinato
sulla base di criteri diversi da quelli definiti dalla legge statale.
Le parti private
contestano infine l’assunto regionale, secondo cui il sovracanone imposto dalla
Regione Lombardia sarebbe riconducibile alla normativa in materia di gestione
dei rifiuti, sia perché il riferimento agli oneri ambientali non sarebbe
previsto dalla normativa regionale bensì dalla delibera di Giunta, sia perché
il d.lgs. n. 22 del 1997 già prevederebbe un ingente onere ai medesimi fini.
3.2. — La Regione
Lombardia, nella propria memoria, rileva che dalla sentenza n. 295 del
1993 di questa Corte potrebbe desumersi che la disposizione impugnata violi
non già l’art. 117 Cost., bensì l’art. 119. In tal caso si concretizzerebbe un’ipotesi
di erronea indicazione del parametro e quindi di inammissibilità o di manifesta
infondatezza della questione sollevata dal tribunale amministrativo regionale
remittente. La Regione insiste, peraltro, nell’affermare che il diritto
patrimoniale contestato non potrebbe essere configurato come un tributo ed
auspica che questa Corte definisca la portata e i limiti della potestà
legislativa regionale in materia.
La difesa regionale
ribadisce poi la sua tesi che principio fondamentale della materia sarebbe la
parametrazione del diritto sul beneficio ricavabile dal concessionario. In ogni
caso, poiché il legislatore statale non avrebbe provveduto ad aggiornare i
livelli massimi dei diritti dovuti dai titolari di concessioni, tali livelli
non potrebbero più costituire, dal punto di vista quantitativo, un limite alla
potestà legislativa regionale. A conforto di tale conclusione, ricorda che la
legge della Regione Lombardia n. 1 del 2000, non contestata dal Governo in sede
di controllo, all’art. 2, comma 26, lettera a),
stabilisce che la Regione, in materia di acque minerali e termali, esercita le
funzioni amministrative riguardanti la “definizione” dei canoni di concessione,
senza fare alcun riferimento ai limiti e ai principî della legislazione statale
e riconoscendo quindi l’autonoma potestà regionale in questo campo.
Se poi, invece, conclude
la difesa regionale, si accedesse alla tesi, già prospettata in sede di
costituzione, della riconducibilità della disciplina delle acque minerali a
quella delle risorse idriche e della difesa del suolo, le Regioni sarebbero
ormai divenute titolari del potere di determinare i canoni di concessione e
quindi non sussisterebbe la denunciata violazione di un principio fondamentale
della materia.
Considerato in diritto
1. — Viene
all’esame di questa Corte l’articolo 22 della legge della Regione Lombardia 29
aprile 1980, n. 44 (Disciplina della ricerca, coltivazione e utilizzo delle
acque minerali e termali), come modificato dall’articolo 4, comma 21, lettera c), della legge regionale 27 gennaio
1998, n. 1 (Legge di programmazione economico-finanziaria ai sensi dell’art. 9-ter della l.r. 31 marzo 1978, n. 34
«Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio e sulla contabilità
della regione» e successive modificazioni e integrazioni), secondo il quale,
per la concessione di coltivazione delle acque minerali con annesso
stabilimento di imbottigliamento, il concessionario deve corrispondere alla
Regione, con cadenza semestrale, a titolo integrativo delle condizioni in essere,
un diritto proporzionale alla quantità di acqua imbottigliata. Il Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia ne denuncia l’illegittimità
costituzionale per violazione dell’art. 117 della Costituzione, in quanto
contrasterebbe con la disciplina statale in materia di miniere, e in
particolare con l’art. 25 del regio decreto 27 luglio 1927, n. 1443 (Norme di
carattere legislativo per disciplinare la ricerca e la coltivazione delle
miniere nel Regno), che, ad avviso del remittente, configurerebbe come
principio fondamentale della materia l’obbligo per il concessionario di
corrispondere esclusivamente un diritto proporzionale per ogni ettaro di
superficie compreso entro i limiti della concessione.
2. —
La questione non è fondata.
Il regio
decreto 27 luglio 1927, n. 1443, tratta unitariamente la materia delle miniere
e delle risorse geotermiche e quella delle acque minerali, disciplinandole con
norme indistintamente riferibili a tutti i beni minerari.
Tale
unitario regime è venuto meno con la previsione dell’art. 117 della
Costituzione, il quale, nell’attribuire alle Regioni la competenza legislativa
solo in relazione alle acque minerali e termali, ha provocato la scissione
della materia “miniere” in due distinti ambiti di attribuzioni: quello delle acque
minerali e termali, che forma oggetto di competenza legislativa concorrente,
soggetta al limite dei principî fondamentali risultanti, in assenza di apposita
legge cornice, dalla legislazione statale vigente, e quello delle miniere e
delle risorse geotermiche, oggetto di competenza dello Stato, in relazione al
quale le Regioni esercitano oggi funzioni delegate. La distinzione, imposta
dall’art. 117 della Costituzione, trova riscontro, da un lato, nei
trasferimenti alle Regioni di funzioni amministrative riguardanti le acque
minerali e termali che si sono succeduti nel tempo, e segnatamente nell’art. 1
del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 2, nell’art. 61 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616 e, più recentemente, nell’art. 22 della legge 15 marzo 1997, n. 59, a contenuto
sostanzialmente confermativo dei già intervenuti trasferimenti; e dall’altro,
nelle deleghe di funzioni che hanno investito la materia “miniere” insieme a
quella delle risorse geotermiche, funzioni attualmente enumerate nell’art. 34
del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.
La
diversità dei due tipi di competenza, desumibile dalla Costituzione e dalle
leggi dello Stato, si riflette nella legislazione della Regione Lombardia.
Nella recente legge regionale 5 gennaio 2000, n. 1, contenente norme attuative
del decreto legislativo n. 112 del 1998, destinate a subentrare alle norme
“cedevoli” poste, nell’esercizio di poteri sostitutivi, dal decreto legislativo
30 marzo 1999, n. 96 (Intervento sostitutivo del Governo per la ripartizione di
funzioni amministrative tra Regioni ed enti locali, a norma dell’art. 4, comma
5, della legge 15 marzo 1997, n. 59 e successive modificazioni), è netta la
differenza tra la materia, di competenza propria, delle acque minerali e
termali (art. 2, comma 26) e la materia, di competenza delegata, e in parte
sub-delegata alle Province, delle miniere e delle risorse geotermiche (art. 2,
commi 90-93).
3. —
Ora, la diversità delle due competenze, propria nell’un caso e delegata
nell’altro, comporta un differente ordine di limiti a carico della legislazione
regionale. Nella materia “miniere e risorse geotermiche”, oggetto di una mera
delega di funzioni, l’art. 34, comma 5, del d.lgs. n. 112 del 1998 prevede che
i canoni dovuti dai titolari dei permessi e delle concessioni sono devoluti
alle Regioni territorialmente interessate, le quali provvedono altresì alla
loro determinazione entro i limiti massimi fissati dallo Stato, ove non siano
stabiliti con legge [art. 33, comma 1, lettera c)]. Se ne argomenta, proprio in considerazione del tipo di competenza
di cui si tratta, che il canone stabilito per le concessioni minerarie
dall’art. 25 del r.d. n. 1443 del 1927, peraltro più volte aggiornato (cfr.
art. 14, secondo comma, del d.l. 2 ottobre 1981, n. 546, convertito, con
modificazioni, dalla legge 1° dicembre 1981, n. 692, e art. 4 del d.m. 2 marzo
1998, n. 258), può subire variazioni in aumento solo ad opera della legge
statale e non anche della legge regionale, che deve invece assumerlo come
regola inderogabile, senza che sia consentito ad essa risalire in via
interpretativa al principio del quale tale regola è espressione.
4. —
Nella materia delle acque minerali e termali il principio fondamentale, che
funge da limite alla potestà legislativa concorrente della Regione, deve essere
colto ad un livello di maggiore astrattezza rispetto alla regola positivamente
stabilita nel citato art. 25 in riferimento ai beni minerari in genere, tenuto
anche conto delle intrinseche peculiarità delle coltivazioni di acque minerali,
per le quali il solo criterio superficiario può in concreto risultare
sproporzionato per difetto rispetto al beneficio economico che il
concessionario trae dallo sfruttamento della risorsa pubblica. Ad una non
estesa superficie assentita in concessione può corrispondere infatti un bacino
imbrifero di grandi dimensioni, e, viceversa, una grande estensione
territoriale può offrire risorse sorgive in quantità modesta. Ne consegue che
il canone di proporzionalità alla superficie da coltivare, di cui parla l’art.
25, deve essere considerato nulla più che una norma nella quale si concretizza,
senza che in essa se ne esaurisca il contenuto, il principio di più ampia
potenzialità qualificatoria – da assumere, questo sì, come fondamentale – di
onerosità della concessione e di proporzionalità del canone all’effettiva
entità dello sfruttamento delle risorse pubbliche che la concessione comporta e
all’utilità economica che il concessionario ne ricava (per una analoga
impostazione, in materia di cave, cfr. la sentenza n. 488 del
1995, che ha già escluso che il criterio di calcolo di cui all’art. 25
della legge mineraria sia coessenziale al principio dell’onerosità e possa
pertanto ritenersi un principio fondamentale della legge dello Stato ai sensi
dell’art. 117 della Costituzione).
5. —
Così individuato il principio fondamentale della legislazione statale in
materia di acque minerali e termali, da esso non può dirsi difforme la
previsione della legge regionale censurata secondo cui il canone di concessione
deve essere commisurato anche alla quantità di acque prelevate e imbottigliate
dal concessionario.
Né
infine può essere condiviso l’ulteriore rilievo del remittente secondo il quale
la materia delle acque minerali e termali richiederebbe uniformità di regime economico
a livello nazionale e sovranazionale, onde impedire che autonomi interventi
regionali producano sfasature nella libera concorrenza e nella circolazione dei
beni e delle merci nel mercato europeo. Il principio del libero scambio è,
infatti, mal invocato di fronte a linee di indirizzo, di cui anche le Regioni
possono essere interpreti nelle materie di loro competenza, intese a non
deprimere il valore delle risorse naturali che costituiscono patrimonio
pubblico.
Per questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 22 della legge
della Regione Lombardia 29 aprile 1980, n. 44 (Disciplina della ricerca,
coltivazione e utilizzo delle acque minerali e termali), come modificato
dall’articolo 4, comma 21, lettera c),
della legge regionale 27 gennaio 1998, n. 1 (Legge di programmazione
economico-finanziaria ai sensi dell’art. 9-ter
della l.r. 31 marzo 1978, n. 34 «Norme sulle procedure della programmazione,
sul bilancio e sulla contabilità della regione» e successive modificazioni e
integrazioni), sollevata, in riferimento all’articolo 117 della Costituzione,
dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia con l’ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2001.
Fernando SANTOSUOSSO, Presidente
Carlo MEZZANOTTE, Redattore
Depositata in Cancelleria il 16 marzo 2001.