Consulta OnLine
SENTENZA N. 154
ANNO 2004
Commenti alla decisione di
I. Tommaso F. Giupponi, “Uno, nessuno e centomila”. Personaggi e interpreti
dell’immunità presidenziale di fronte alla Corte costituzionale (per gentile
concessione del Forum
di Quaderni Costituzionali)
II. Andrea Pugiotto, Ben
oltre il “caso Cossiga”: le importanti novità della
sentenza n. 154 del 2004 (per gentile concessione del Forum
di Quaderni Costituzionali)
III.
Fiammetta Salmoni, L'intervento
in giudizio del terzo offeso,la legittimazione attiva dell'ex Presidente della
Repubblica ed altre novità nei conflitti: la ''storia infinita''
del c.d. caso Cossiga (per gentile concessione
della Rivista telematica federalismi.it)
IV. Federico Sorrentino,
Tra
immunità e privilegi, (per gentile concessione
della Rivista telematica federalismi.it)
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Gustavo ZAGREBELSKY Presidente
- Valerio ONIDA Giudice
- Fernanda CONTRI ”
- Guido NEPPI MODONA ”
- Piero Alberto CAPOTOSTI ”
- Annibale MARINI ”
- Franco BILE ”
- Giovanni Maria FLICK ”
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Romano VACCARELLA ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfonso QUARANTA
”
ha pronunciato
la seguente
SENTENZA
nel giudizio per
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito delle sentenze
emesse dalla Corte di cassazione, sez. III civile, n. 8733 e n. 8734 del 27
giugno 2000, di annullamento con rinvio di due decisioni della Corte d’appello
di Roma, in data 21 aprile 1997 e 16 marzo 1998, concernenti la
irresponsabilità dell’allora Presidente della Repubblica Francesco Cossiga relativamente alle opinioni espresse nei confronti
dei parlamentari Sergio Flamigni e Pierluigi Onorato,
promosso con ricorso del senatore a vita Francesco Cossiga,
nella qualità di ex Presidente della
Repubblica, notificato il 12 dicembre 2002, depositato in cancelleria il 19
successivo ed iscritto al n. 44 del registro conflitti 2002.
Visti l’atto di
costituzione della Corte di cassazione e della III sezione civile della
medesima Corte di cassazione, nonché l’atto di costituzione del Presidente
della Repubblica, e gli atti di intervento di Pierluigi Onorato e di Sergio Flamigni;
udito nell’udienza pubblica del 23 marzo 2004 il Giudice relatore Valerio Onida;
uditi gli avvocati Franco Coppi, Giuseppe Morbidelli
e Agostino Gambino per il senatore a vita Francesco Cossiga, nella sua qualità di ex Presidente della Repubblica, l’avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il Presidente
della Repubblica, gli avvocati Massimo Luciani e
Federico Sorrentino per Pierluigi Onorato e l’avvocato
Giuseppe Zupo per Sergio Flamigni.
1.– Con ricorso depositato l’11
febbraio 2002 il senatore a vita Francesco Cossiga,
nella sua qualità di ex Presidente
della Repubblica, ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
nei confronti della Corte suprema di cassazione, III sezione civile, chiedendo
l’annullamento delle sentenze n. 8733 e n. 8734 del 27 giugno 2000, rese nell’ambito
di due distinti giudizi civili per risarcimento dei danni intentati nei
confronti del senatore Cossiga stesso,
rispettivamente, dai senatori Sergio Flamigni e Pierluigi Onorato, a causa di dichiarazioni
pronunciate nel corso del mandato presidenziale che questi ultimi assumono
essere ingiuriose e diffamatorie nei loro riguardi.
Le decisioni della Corte di
cassazione hanno disposto l’annullamento con rinvio di due sentenze della Corte
d’appello di Roma – rispettivamente del 21 aprile 1997 e del 16 marzo 1998, che
avevano a loro volta riformato due pronunce di
condanna del senatore Cossiga, emesse dal Tribunale
di Roma adito per il risarcimento dei danni dai due parlamentari – affermando i
seguenti principi di diritto:
“a)
Ai sensi dell’art. 90, primo comma della Costituzione,
l’immunità del Presidente della Repubblica (che attiene sia alla responsabilità
penale che civile o amministrativa) copre solo gli atti compiuti nell’esercizio
delle sue funzioni (nelle quali rientrano, oltre quelle previste dall’art. 89
della Costituzione, anche quelle di cui all’art. 87 della Costituzione, tra le
quali la stessa rappresentanza dell’unità nazionale) e non quelli
‘extrafunzionali’; né la continuità del munus comporta che l’immunità riguardi ogni atto compiuto
dalla persona che ha la titolarità dell’organo per quanto monocratico.
b) Tra le funzioni
del Presidente della Repubblica, coperte dall’immunità, può annoverarsi anche
l’‘autodifesa’ dell’organo costituzionale, ma solo allorché l’ordinamento non
assegni detta difesa alle funzioni di altri organi ovvero nel caso in cui
oggettive circostanze concrete impongano l’immediatezza dell’autodifesa.
c) L’autorità
giudiziaria ha il potere di accertare se l’atto compiuto sia funzionale o
extrafunzionale, salva la facoltà per il Presidente della Repubblica di
sollevare il conflitto di attribuzione per menomazione.
d) Pur non essendo il
Presidente della Repubblica vincolato ad esprimersi solo con messaggi formali
(controfirmati a norma dell’art. 89 della Costituzione), il suo c.d. ‘potere di esternazione’, che non
è equiparabile alla libera manifestazione del pensiero di cui all’art. 21 della
Costituzione, non integra di per sé una funzione, per cui è necessario che
l’esternazione sia strumentale o accessoria ad una funzione presidenziale,
perché possa beneficiare dell’immunità.
e) Le ingiurie o le
diffamazioni commesse nel corso di un’esternazione presidenziale beneficiano
dell’immunità solo se commesse “a causa” della funzione, e cioè come
estrinsecazione modale della stessa, non essendo sufficiente la mera contestualità cronologica, che dà luogo solo ad atto
arbitrario concomitante.
f) Il legittimo
esercizio della critica politica, riconosciuto ad ogni cittadino, pur potendo
sopportare toni aspri e di disapprovazione, non può trasmodare nell’attacco
personale e nella pura contumelia, con lesione del diritto di altri
all’integrità morale”.
Il ricorrente ripercorre i passaggi
centrali delle decisioni, da quelle di primo grado – basate su una lettura
“stretta” della disciplina dell’immunità del Presidente della Repubblica ex art. 90 della Costituzione,
ricollegata ai soli atti espressivi di esercizio delle funzioni presidenziali
proprie –, a quelle di appello – viceversa fondate su una concezione ampia
della prerogativa, anche alla stregua delle prassi costituzionali recentemente
poste in essere –, fino a quelle della Cassazione, che hanno, per la prima
volta, delineato ambito e contenuti della
responsabilità del Capo dello Stato.
Secondo il ricorrente, la Corte di
cassazione in tali sentenze si sarebbe attenuta ai seguenti criteri: (a) una
lettura ampia dei poteri del Presidente della Repubblica, titolare non solo
delle funzioni elencate nell’art. 87 della Costituzione ma anche legittimato al
compimento di atti o dichiarazioni non tipizzati, correlati
a dette funzioni, tra cui le espressioni del c.d. “potere di esternazione”,
convalidato dalla prassi costituzionale e dal “diritto vivente”; (b) per
converso, e in contrario avviso rispetto all’impostazione dei giudici
d’appello, la sottolineatura dell’esigenza di agganciare la irresponsabilità
penale, civile, amministrativa alla sussistenza di un nesso funzionale tra
l’illecito commesso e i poteri propri del Presidente, dovendosi ammettere la
possibilità di “esternazioni” solo alla condizione della loro strumentalità rispetto a un compito presidenziale, ratione materiae dunque,
e non ratione personae, diversamente
che nella forma di Stato monarchica; (c) l’affermazione che l’irresponsabilità
giuridica del Capo dello Stato può essere pertanto riconosciuta solo in
presenza di atti e comportamenti che siano diretto esercizio delle funzioni o
che trovino la loro causa in queste, escludendosi in tal modo le attività
“extrafunzionali”; (d) il rilievo per il quale spetta al giudice comune
accertare l’esistenza di detto nesso funzionale, salva la facoltà del
Presidente della Repubblica di promuovere il conflitto di attribuzioni di
fronte alla Corte costituzionale; (e) l’osservazione secondo cui le
dichiarazioni eventualmente diffamatorie pronunciate dal Capo dello Stato, se
connesse nel senso detto alla funzione, non hanno a che fare con il diritto di
libera manifestazione del pensiero ex art.
21 della Costituzione, al quale si riconnette la critica politica che è facoltà
comune a tutti i cittadini, ma che deve comunque essere contenuta in limiti
espressivi, comuni anch’essi alla generalità dei cittadini.
Ciò premesso, il ricorrente svolge in
primo luogo alcune considerazioni in punto di ammissibilità del ricorso, sotto
il profilo della legittimazione a ricorrere di chi sia stato Presidente della
Repubblica.
Posta l’elasticità della nozione di
“potere” ai fini del promovimento del conflitto, che
si tradurrebbe nella necessità di valutare caso per caso l’individuazione del
potere confliggente, nell’ambito del pluralismo
istituzionale che contrassegna il quadro costituzionale, il ricorrente ritiene
di trarre argomenti in senso favorevole dalla più recente giurisprudenza
costituzionale resa in materia di insindacabilità ex art. 68 della Costituzione a fronte
di ricorsi proposti da singoli parlamentari, nella quale, pur ribadendo
l’attinenza della prerogativa alla Camera e non al singolo parlamentare, la
Corte avrebbe mostrato talune aperture alla possibilità che in concreto si
diano ipotesi in cui si configuri una attribuzione costituzionale di potere
individuale, per la cui tutela pertanto sia legittimato a ricorrere il singolo
(ordinanze n. 177 del 1998 e n. 101 del 2000). Ciò equivarrebbe a dire
che l’aspetto centrale è quello “oggettivo” del conflitto, essendo impossibile
predefinire i soggetti che possono entrare in conflitto e che possono ricevere
tutela in sede di giurisdizione costituzionale.
Alla stregua
di questi rilievi, il fatto che il senatore Cossiga
non rivesta più la carica di Presidente della Repubblica non ne escluderebbe la
legittimazione, tanto più considerando che egli è stato citato in giudizio
durante il mandato e che attualmente, pur pendendo i giudizi civili, non
potrebbe far valere le garanzie che gli spettano qualora si adottasse una
nozione formalistica di “potere”.
In questa
direzione, assumerebbe rilievo la posizione peculiare rivestita da colui che abbia ricoperto un ufficio pubblico e per il quale, conseguentemente,
la qualità di “ex” abbia rilievo
giuridico, come elemento impeditivo rispetto a
ulteriori munera,
o all’inverso come requisito o come vera e propria condizione per accedere a
ulteriori cariche.
In questo
ordine di idee, l’art. 59 della Costituzione, che stabilisce che è senatore di
diritto a vita chi sia stato Presidente della Repubblica, testimonierebbe
esplicitamente che anche dopo la scadenza del mandato presidenziale il titolare
conserva una posizione giuridicamente rilevante sul piano costituzionale,
essendo tra l’altro tenuto al segreto d’ufficio sui fatti appresi durante il
settennato.
Si potrebbe
perciò desumere dal contesto costituzionale complessivo che l’avere rivestito
la carica di Capo dello Stato produce una sorta di “effetto di irradiamento”
sulla posizione del soggetto cessato dalla carica, e che non può dunque negarsi
la legittimazione al ricorso, tanto più in relazione ad un giudizio pendente su
fatti che riguardavano l’ufficio presidenziale durante
l’esercizio del mandato.
Quanto al
profilo oggettivo del conflitto, osserva il ricorrente che si è in presenza di un conflitto da menomazione, che avrebbe
origine da “eccedenze” del potere giudiziario e in particolare
dall’attribuzione di responsabilità civile per condotte, come l’esercizio del
potere di esternazione, che sarebbero da ricollegare alla funzione
presidenziale e che dunque non ammetterebbero tale ascrizione
di responsabilità, secondo la disciplina dell’immunità delineata in
Costituzione (art. 90).
Peraltro,
“nel nostro ordinamento”, sostiene il ricorrente, “deve essere la Corte costituzionale, e nessun altro organo, a risolvere
le controversie che possono insorgere tra gli organi giudiziari e gli organi
titolari delle immunità”, sicché farebbe “molto dubitare l’asserita
compatibilità costituzionale di una verifica effettiva di ciò che sia esercizio
delle funzioni presidenziali e di ciò che non lo sia, lasciata alla
giurisdizione ordinaria”.
In ordine ai
confini della responsabilità giuridica del Presidente della Repubblica vi
sarebbe inoltre una notevole incertezza interpretativa, avendo questa materia ricevuto nel testo costituzionale una
disciplina particolarmente “ambigua”.
Muovendo
dalle origini storiche dell’istituto, nel passaggio dall’inviolabilità
personale del Re propria dell’esperienza monarchica – espressione della
sacralità del titolare e della necessità che un soggetto responsabile affiancasse l’agire del sovrano, imputandosene la
responsabilità, donde l’origine della controfirma del ministro per l’atto del
sovrano – al principio della irresponsabilità non più personificata ma
“oggettivata nella funzione”, il ricorrente sottolinea come nel disegno
costituzionale, una volta effettuata la scelta per la forma repubblicana, la
figura del Presidente della Repubblica presenti tuttavia una persistente
difficoltà di ricostruzione unitaria e generalmente accettata, coesistendo in
essa aspetti di un organo “governante” e aspetti di un organo “garante”: per i
primi rileva la astrattezza di una tesi che configuri un organo totalmente super partes,
data la valenza politica della carica, per i secondi rileva una ulteriore sottodistinzione,
tra chi riconosce in capo al Presidente della Repubblica un ambito di indirizzo
politico-costituzionale rivolto a dare attuazione – e appunto a garantire –
principi e fini costituzionali, per tutelare gli aspetti fondamentali e
permanenti della comunità statale, e chi accentua invece la funzione di stretta
garanzia; non senza registrare ulteriori disparità di accenti e di vedute circa
l’essenza di detta funzione garante.
Da ciò
l’eterogeneità di letture sul connesso tema della responsabilità, accentuandosi
l’esigenza della piena e totale irresponsabilità nell’ottica della funzione
“governante” e restringendosi invece tale prerogativa nell’ambito del profilo
di garanzia, con una gamma di ricostruzioni che vanno dalla tesi della totale
immunità, di diritto sostanziale e processuale, durante e dopo il mandato, alla
tesi della responsabilità piena e secondo il diritto comune per tutte le
attività del Capo dello Stato che non si possano ricondurre alla funzione
assegnata ed esercitata secondo la Costituzione.
É in questo
composito e non stabilizzato quadro teorico, prosegue il ricorrente, che la
Corte costituzionale è chiamata a valutare se delle dichiarazioni per le quali
il senatore Cossiga è stato citato in giudizio egli
debba rispondere. Questa verifica, si precisa, era stata già effettuata dalla
Corte d’appello di Roma, che aveva vagliato la portata “offensiva” delle
dichiarazioni, per pervenire a escludere ogni responsabilità in base a una –
dal ricorrente condivisa e fatta propria – ricostruzione del ruolo e delle
funzioni del Presidente della Repubblica quale si è venuta
delineando nella forma di governo e nella prassi costituzionale. Un risultato,
questo, che tra l’altro impedisce il paradosso di una garanzia del Capo dello
Stato di livello inferiore a quella dei parlamentari, e che tutela le
comunicazioni del Presidente con l’immunità, quale aspetto della assoluta
indipendenza di esso di fronte a qualsiasi altro
organo o potere, superando l’idea, inattuale, di un Presidente avulso dalla
formazione dell’indirizzo politico-costituzionale.
Quanto al
potere di “esternazione” del Presidente della Repubblica, esso dovrebbe oramai
ritenersi riconosciuto in via di principio, quale facoltà di svolgere e
chiarire le proprie valutazioni e i propri orientamenti se reputati
indispensabili per lo svolgimento delle funzioni attribuite dalla Costituzione,
tra cui in primo luogo l’indirizzo, autonomo, volto a garantire il rispetto e
l’attuazione dei principi costituzionali che appartengono all’intera comunità.
Ciò
discenderebbe dalla nuova e differente collocazione del Capo dello Stato, che
finisce per trovarsi in un ambito di “frontiera” rispetto agli altri organi
definiti politici, e che risentirebbe del mutare degli assetti che si danno
nelle altre “zone” dell’ordinamento costituzionale, così che la caratteristica monocratica della carica ha finito per differenziare ruolo
e caratteristiche dell’organo, in una logica di “personalizzazione” intrinseca
a questa figura.
Caratteristica
evidente della presidenza del senatore Cossiga
sarebbe stata appunto la prassi delle “esternazioni”, attraverso i media e in vista
di una comunicazione diretta e non mediata con i cittadini e la pubblica
opinione.
Questo
potere, prosegue il ricorrente, è oggetto di discussione teorica, e la sua
configurazione è in continua evoluzione, di pari passo con lo sviluppo
pluralistico della società e con l’aumentata importanza della comunicazione
politica, in un circuito volto a ricercare l’adesione della pubblica opinione
intorno a temi di rilevanza costituzionale; e ciò, si conclude sul punto, non
può certo essere oggetto di sindacato da parte dell’autorità giudiziaria.
Sotto altro
aspetto, poi, il ricorrente osserva come sia
estremamente difficile una rigorosa distinzione tra le manifestazioni del
pensiero uti singulus e le
enunciazioni riconducibili alla funzione, in particolare quando, nel circuito
comunicativo che si è sopra detto, le esternazioni si sottraggono alla
dimensione formale dello scritto: anche questo aspetto, prosegue il ricorrente,
è stato affrontato dalla Corte d’appello di Roma, che ha concluso per
l’irresponsabilità di esse, in quanto comunque riferibili alla realizzazione
dell’indirizzo politico-costituzionale, ai poteri di stimolo e di persuasione,
alle forme di “autotutela” della istituzione
presidenziale, prescindendosi dunque del tutto dal
formalistico collegamento – istituito invece dai giudici di primo grado – tra
irresponsabilità e controfirma ministeriale.
Questa
conclusione, afferma il ricorrente, deve ora essere ribadita, per “superare
l’anacronistica concezione dei poteri e delle prerogative presidenziali dei Costituenti, costantemente smentita nella prassi recente
e non più compatibile con la logica del sistema costituzionale”: deve
affermarsi che sono coperte dall’immunità le esternazioni non direttamente
ascrivibili a una delle funzioni tipizzate del Capo dello Stato, ma comunque
riferibili alla dimensione politico-rappresentativa che a questa carica è
connaturata.
Alla stregua
di tali premesse, le dichiarazioni rese dal senatore Cossiga
nei confronti dei senatori Flamigni e Onorato non
potrebbero essere qualificate come atti privati, trattandosi della reazione del
titolare della più elevata carica della Repubblica agli attacchi a essa rivolti suo tramite; né – prosegue il ricorrente –
avrebbe serio fondamento il tentativo di sostenere la non riconducibilità
delle reazioni del Presidente della Repubblica all’esercizio delle funzioni,
essendo una mera “finzione” la distinzione tra sfera privata e sfera pubblica
nelle comunicazioni di valore e contenuto politico da parte di un organo monocratico, il cui titolare è investito del munus in modo
permanente, non a date e orari prestabiliti.
Nella specie,
talune delle frasi pronunciate nei confronti del senatore Onorato
costituirebbero la reazione – “franca e senza ipocrisie”, ma non gratuitamente
denigratoria – nei riguardi di posizioni espresse dal medesimo su temi di
straordinario rilievo istituzionale, come la collocazione dell’Italia nel
sistema di alleanze internazionali in occasione della guerra del Golfo, e come
la vicenda “Gladio”, in relazione alla quale il parlamentare, con altri, aveva
sollecitato una messa in stato di accusa del Presidente, ciò che comportava un attacco evidente alla massima carica dello
Stato, finalizzato a screditarne il titolare; altre frasi rivolte sempre al
senatore Onorato – quali quelle circa la “faziosità”, cioè l’essere di parte, o
quelle circa il senso dello Stato e della Patria, oltretutto reciproche –
dovrebbero reputarsi perfino prive di contenuto offensivo; mentre le frasi
pronunciate nei riguardi del senatore Flamigni
costituirebbero reazione alle posizioni da costui espresse, sia in sede di
commissione parlamentare di inchiesta sul caso Moro sia in un libro,
relativamente a vicende anch’esse di indubbia rilevanza politico-costituzionale,
come il presunto coinvolgimento del senatore Cossiga,
allora Ministro dell’interno, in trame legate, nell’ambito della vicenda Moro,
alla loggia massonica P2 e ai servizi segreti deviati.
Il ricorrente
rileva quindi la riconducibilità di tutte queste
“esternazioni” all’immunità ex art.
90 della Costituzione, anche alla luce dei principi elaborati dalla
giurisprudenza costituzionale nel contiguo settore dell’insindacabilità dei
parlamentari ex art. 68 della
Costituzione, attraverso il criterio del nesso funzionale tra opinioni e
attività parlamentare tipica.
Infine, il
ricorrente affronta l’aspetto del regime dei c.d. atti “extrafunzionali” del
Presidente della Repubblica, disciplinando la Costituzione solo quelli
“funzionali”, cioè compiuti, come recita l’art. 90 della Costituzione,
“nell’esercizio delle sue funzioni”: richiamati i lavori sul punto
dell’Assemblea costituente, si sottolinea come alla fine
prevalse, per ragioni di opportunità, l’idea di non disporre
espressamente alcunché sulla responsabilità del Capo dello Stato per illeciti
comuni.
Al riguardo –
sottolinea il ricorrente – anche le opinioni di dottrina maggiormente propense,
per non trasformare la garanzia in privilegio, a delimitare un’area “stretta”
di irresponsabilità del Presidente della Repubblica, devono pur sempre
riconoscere l’esistenza di aspetti particolari, specie nel settore delle
opinioni o “esternazioni”, aspetti che male si prestano a una generica
riconduzione alla responsabilità comune tout
court; di qui la ricostruzione, proposta da una dottrina ampiamente citata
nell’atto introduttivo e fatta propria dal ricorrente, che, partendo dalla
identificazione tra carica monocratica e soggetto ad essa preposto, afferma che l’integrità della persona vale,
data questa identificazione, anche a tutela dell’istituzione. In questo senso,
la lacuna costituzionale nella disciplina dell’irresponsabilità del Presidente
della Repubblica viene colmata con l’affermazione che
l’immunità presidenziale preserva da ogni procedimento giudiziario che possa
limitare la libertà d’azione del titolare o che lo ponga in condizione di
soggezione o subalternità di fronte ad un potere diverso; e la residua
responsabilità comune, certo sussistente, non potrà essere fatta valere durante
l’esercizio del mandato: in una logica secondo cui è rovesciata la tesi che le
immunità debbano configurarsi come eccezioni al diritto comune, essendo esse –
sempre nella ricostruzione proposta – un postulato coessenziale
agli organi supremi costituzionali.
Il ricorrente
conclude “affinché codesta Ecc.ma Corte voglia dichiarare ammissibile” il ricorso.
2.– Con
memoria depositata nell’imminenza della delibazione sull’ammissibilità del
conflitto il ricorrente ha insistito “affinché questa Corte, previa
declaratoria di ammissibilità” del ricorso, “annulli le sentenze” della Corte
di cassazione.
A conforto
dell’ammissibilità del ricorso, il ricorrente sostiene che si verta in una
situazione di “ultrattività del potere”, analoga a
quella che questa Corte ebbe a risolvere con la sentenza n. 7 del 1996, concernente il conflitto
sollevato dall’ex Ministro della
giustizia.
Nel caso di
specie, il senatore Cossiga, convenuto in giudizio
“in prossimità dello spirare del mandato settennale”, “non è stato neppure
destinatario, in pendenza della funzione, di un atto o di un provvedimento
proveniente da altro Potere dello Stato”, tale da consentirgli di sollevare
contro di esso conflitto di attribuzione.
Negare
successivamente tale facoltà significherebbe, prosegue il ricorrente, “privare
il soggetto titolare della funzione di qualsiasi tutela”, legando quest’ultima
ad un evento indipendente dalla volontà del titolare del potere, quale la
durata del processo.
Il ricorrente
aggiunge che solo a seguito delle sentenze rese dalla Corte di cassazione il
conflitto avrebbe potuto essere sollevato, poiché si
tratta dell’organo che esprime “l’ultima parola” del potere giudiziario, e
perché, in ogni caso, la sentenza di primo grado è intervenuta successivamente
allo spirare del mandato presidenziale.
3.– Con
ordinanza n. 455 del 2002 questa Corte ha dichiarato l’ammissibilità del
conflitto ai sensi dell’art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, disponendo
l’integrazione del contraddittorio anche nei confronti del Presidente della
Repubblica, “la cui posizione costituzionale, in relazione alle questioni di
principio circa l’immunità di cui all’art. 90 della Costituzione, è oggetto
delle due decisioni della Corte di cassazione e del ricorso per conflitto”
proposto nei confronti di esse.
Il ricorso e
l’ordinanza sono stati notificati nei termini ai contraddittori così
individuati.
4.– Si è
costituito in giudizio il Presidente della Repubblica, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, riservando “al prosieguo la formulazione
delle proprie conclusioni”.
Osserva il
Presidente della Repubblica di essere stato destinatario della notifica
dell’ordinanza di questa Corte dichiarativa dell’ammissibilità del conflitto,
non tanto in relazione “al profilo contingente (…) collegato ad eventi puntuali
e ad altrettanto puntuali interessi, sia pur di rilievo costituzionale, contrapposti”,
quanto in relazione al “profilo immanente di una ‘actio finium regundorum’ fra potere presidenziale e potere
giudiziario”.
Per tale
ragione, “ogni argomentazione e conclusione non potrà quindi prescindere dalla
posizione che assumerà in giudizio il potere giudiziario nella sua epifania
della Suprema Corte di cassazione”.
5.– Con atto
denominato “di intervento” si è costituita in giudizio la Corte di cassazione,
in persona del Primo Presidente pro tempore, e, “per quanto possa occorrere”, la Sezione
III civile della Corte di cassazione, in persona del Presidente pro tempore,
rappresentate e difese dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per il
rigetto del ricorso.
L’Avvocatura
ritiene sufficiente ripercorrere l’iter
logico cui si sono attenute le due sentenze della Suprema Corte oggetto del
conflitto.
La Cassazione
sarebbe partita dalla premessa secondo cui, ai sensi dell’art. 90 della
Costituzione, il Presidente della Repubblica gode di immunità “penale, civile o
amministrativa” per i soli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni.
Tra questi
non si potrebbero ricomprendere i soli “atti ufficiali controfirmati”, ma le
stesse manifestazioni del potere di esternazione, purché strumentale ed
accessorio ad una funzione presidenziale.
Esso
costituirebbe, infatti, non una funzione, bensì “solo un mezzo, cioè uno dei
possibili strumenti con cui il Presidente provvede all’esercizio di alcune
funzioni presidenziali”.
Altro
sarebbe, invece, la manifestazione del pensiero della persona fisica che
ricopre la carica.
Tra le
funzioni presidenziali, cui si connette il potere di esternazione, la Suprema
Corte avrebbe annoverato anche “l’autodifesa” delle prerogative e del prestigio
dell’organo costituzionale, a fronte di lesioni arrecatevi da terzi.
Tuttavia, il
compito di tutelare sotto tale profilo il Presidente sarebbe in via ordinaria assegnato
dall’ordinamento ad altri “organi istituzionali” (articoli 278 e 313 del codice
penale; art. 343 del codice di procedura penale), salva l’ipotesi residuale “in
cui le oggettive circostanze concrete impongano al Presidente l’immediatezza
nel respingere gli attacchi offensivi”.
Spetterebbe
all’autorità giudiziaria valutare se, in concreto, si versi nella sfera di
immunità così delineata; salvo che il Presidente della Repubblica non si
esprima sul punto egli stesso con “un atto valutativo presidenziale”,
impugnabile solo tramite la via del conflitto di attribuzione.
Nel caso di
specie, in mancanza di ciò (posto che a tale atto non sarebbe equiparabile
l’eccezione proposta nel giudizio civile tramite memoria di difesa),
toccherebbe al Presidente sollevare il conflitto, avverso la pronuncia
dell’autorità giudiziaria, mentre è compito del giudice di merito, innanzi a cui le cause sono state rinviate, stabilire se ricorra
oppure no l’esimente del legittimo esercizio della critica politica.
Sulla
circostanza secondo cui l’odierno conflitto non è stato sollevato avverso le
sentenze del Tribunale di Roma che affermarono in primo grado la responsabilità
del senatore Cossiga, nonché su “ogni altro punto
riguardante l’ammissibilità definitiva del ricorso”, l’Avvocatura “si rimette
al giudizio” di questa Corte.
6.– É
intervenuto in giudizio Pierluigi Onorato, attore in uno dei giudizi che hanno
originato il conflitto.
L’interveniente
ritiene di essere legittimato all’intervento, in quanto “titolare di un
interesse giuridicamente qualificato e differenziato, che può essere
compromesso (o soddisfatto) dall’esito della controversia”, e chiede che il
ricorso sia dichiarato inammissibile e in subordine infondato.
7.– In
prossimità dell’udienza il ricorrente ha depositato ampia memoria illustrativa
con la quale, dopo aver ripercorso i passaggi della vicenda ed i temi implicati
nel conflitto, chiede che siano annullate “le sentenze della Suprema Corte di
cassazione per la non spettanza all’autorità giudiziaria del potere di
individuare il contenuto delle immunità presidenziali di cui all’art. 90 della
Costituzione, nonché di giudicare se gli atti compiuti dal Presidente della
Repubblica abbiano natura funzionale o extrafunzionale”, previa definitiva
pronuncia di ammissibilità del ricorso.
Il ricorrente
ribadisce, in ordine all’ammissibilità del conflitto, l’analogia fra il
presente conflitto e quelli sollevati dal Ministro della giustizia nel caso
deciso con la sentenza n. 7 del 1996, osservando che le
citazioni – riguardanti il contenuto di esternazioni pronunciate durante il
mandato presidenziale e ritenute offensive – proposte dagli attori nei suoi
confronti davanti al Tribunale di Roma gli erano state notificate durante il
mandato presidenziale ed in prossimità
della scadenza di esso, ma che nessun provvedimento menomativo della propria sfera di attribuzioni era stato
adottato dall’autorità giudiziaria in pendenza del mandato, sicché non vi erano
stati né l’interesse da parte del Presidente a sollevare conflitti di
attribuzione, cioè a difendere le proprie prerogative costituzionali, né, a
maggior ragione, la necessità e la materiale possibilità di farlo.
Se dunque non
si consentisse oggi ad esso ricorrente di sollevare
conflitto nei confronti dell’autorità giudiziaria di ultima istanza, si
priverebbe il soggetto, scaduto dalla carica, della benché minima tutela,
perché la possibilità di sollevare o meno il conflitto per fatti inerenti alla
carica non sarebbe più collegata alla libera scelta del titolare del potere, ma
ad un mero criterio di decorrenza temporale.
Quanto al
merito, il ricorrente ribadisce e sviluppa le argomentazioni già svolte nel
ricorso introduttivo, ed in particolare si sofferma sulla necessità di negare
ogni distinzione tra le manifestazioni di pensiero compiute uti singulus dal Presidente e le
enunciazioni riconducibili all’esercizio della carica.
Il titolare
di un organo monocratico di vertice come il
Presidente, si osserva in proposito, non avrebbe una dimensione politica
privata – la sfera delle esternazioni informali – contrapposta ad una
dimensione pubblica, ma una sfera assolutamente privata – nella quale
rientrerebbero, ad esempio, l’intervista ad un giornale sulle proprie
preferenze calcistiche o le dichiarazioni sui propri gusti letterari in
occasione della consegna di un premio –, nella quale egli è pienamente
responsabile, contrapposta ad una sfera pubblica nella quale esercita le sue
funzioni, che sono quelle previste, esplicitamente o implicitamente, dalla
Costituzione: “le esternazioni, di conseguenza, o
riguardano le funzioni tipiche oppure no”, essendo inserite in un circuito
politico-culturale e collegate al ruolo svolto dal Presidente quale organo
“moderatore” del sistema politico, di “stimolo”, di “persuasione”, di “monito”,
di “influenza”, di “garante” dei valori costituzionali, di “rappresentante”
dell’unità nazionale.
Quanto al
tema del regime dei c.d. atti extrafunzionali del Presidente della Repubblica,
nella disciplina della responsabilità per fatti estranei all’esercizio di
funzioni si rivelerebbe una lacuna che lascia esposto il Presidente alle
conseguenze di iniziative arbitrarie o destabilizzanti.
Non sarebbe
pertanto ammissibile che l’autorità giudiziaria possa sostituirsi al Presidente
nel valutare la congruità dei mezzi per soddisfare gli interessi istituzionali
affidati alla sua tutela, non prestandosi tale valutazione – per
l’indiscutibile politicità che comporta – ad essere svolta da organi la cui
azione non è discrezionale ma vincolata, e che, comunque, non sono titolati ad
affrontare e decidere questioni di tono costituzionale, in quanto ciò
determinerebbe una lesione del principio della divisione dei poteri.
8.– Ha
depositato memoria il Presidente della Repubblica, che si è rimesso
“integralmente al giudizio di questa Corte” sia per la questione pregiudiziale
di ammissibilità del conflitto, sia, “in caso di soluzione positiva della
stessa, per quanto attiene alla perimetrazione dei
confini funzionali della responsabilità presidenziale”.
La difesa del
Presidente, richiamando la sentenza di questa Corte n. 116 del 2003, osserva che “i conflitti
fra poteri dello Stato vedono assai spesso il profilo giuridico
indissolubilmente intrecciato con quello politico e talvolta accade addirittura
che in essi la dimensione giuridica della controversia
finisca per essere assorbita da quella politica”; e rileva che “in conflitti di
tale natura oltretutto possono emergere risvolti personali indotti dalla natura
monocratica dell’organo che impersona il potere
chiamato in causa”.
Sulla base di
tali premesse, conclude essere “pertanto intendimento del Potere evocato in
giudizio astenersi dal prendere posizione sulle questioni pregiudiziali di
ammissibilità del ricorso e limitare la propria presa di posizione alla
condivisione del principio del necessario collegamento fra irresponsabilità ed
esercizio della funzione. Principio non revocato in dubbio dal ricorrente”.
9.– Ha
altresì depositato memoria il sen. Pierluigi Onorato, insistendo nelle
conclusioni rassegnate nell’atto di intervento.
L’interveniente
anzitutto illustra i motivi a sostegno della ammissibilità dell’intervento di
un terzo dalla posizione qualificata nel giudizio per conflitto di attribuzione
fra poteri, valorizzando, tra l’altro, il caso, relativo ad un conflitto tra
enti (sentenza n. 76 del 2001), nel quale tale
intervento è stato, appunto, ritenuto ammissibile. Confuta quindi la tesi della
tardività dell’intervento nella fattispecie, dovendo
necessariamente decorrere il termine per lo stesso dalla pubblicazione del
ricorso nella Gazzetta ufficiale.
Dopo aver
ricordato i fatti all’origine del giudizio promosso davanti al giudice civile,
eccepisce l’inammissibilità del conflitto, tanto sotto il profilo oggettivo –
segnatamente per la mancanza di un petitum e dell’indicazione delle attribuzioni lese nel
ricorso –, che sotto quello soggettivo, per più ragioni, ed in particolare in
quanto le prerogative di una carica non potrebbero nella presente sede essere
tutelate che ad iniziativa dell’attuale titolare di essa.
Nel merito,
ad avviso dell’interveniente, piena adesione meritano i principi affermati
dalle sentenze della Corte di cassazione, che disegnerebbero una nozione
dell’irresponsabilità presidenziale tutt’altro che
restrittiva, la quale valorizza al massimo il ruolo presidenziale di
rappresentante dell’unità nazionale.
10.– In
prossimità dell’udienza pubblica ha depositato “atto di intervento in giudizio”
il sen. Sergio Flamigni, attore nell’altro giudizio
civile all’origine del conflitto, il quale, assumendo di averne tardivamente
avuto notizia informale, chiede, in ragione della propria posizione nel detto
giudizio, che rischierebbe di essere compromessa o soddisfatta all’esito del
giudizio in corso davanti a questa Corte, di essere ammesso a parteciparvi,
concludendo affinché il ricorso sia dichiarato inammissibile e in subordine
infondato.
1.– Il
ricorso per conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato è proposto dal
sen. Francesco Cossiga in qualità di ex Presidente della Repubblica (il suo
mandato, esplicatosi negli anni 1985-1992, è terminato il 28 aprile 1992) contro la Corte suprema di
cassazione, III sezione civile, in relazione a due sentenze da questa
pronunciate il 27 giugno 2000, n. 8733 (in causa Flamigni
contro Cossiga) e n. 8734 (in causa Onorato contro Cossiga).
Le due
sentenze, largamente analoghe nella motivazione, sono state rese in due giudizi
civili instaurati, rispettivamente, dal sen. Sergio Flamigni
e dal sen. Pierluigi Onorato nei confronti del sen. Cossiga,
per ottenere il risarcimento del danno morale che sarebbe derivato agli attori
da alcune dichiarazioni asseritamente diffamatorie o
ingiuriose rese dal medesimo sen. Cossiga,
allorquando ricopriva la carica di Presidente della Repubblica. Esse, in
accoglimento dei ricorsi principali degli attori, nonché dei ricorsi
incidentali del convenuto, annullano con rinvio due sentenze della Corte
d’appello di Roma (rese rispettivamente il 16 marzo 1998 e il 21 aprile 1997), le quali, riformando le pronunce del Tribunale di Roma, di
condanna del convenuto sen. Cossiga, avevano
dichiarato improponibili le domande giudiziali dei sen. Flamigni
e Onorato.
Nei due giudizi,
instaurati quando ancora era in corso il mandato presidenziale del sen. Cossiga, ma che erano proseguiti, giungendo alle decisioni
del Tribunale, dopo la scadenza di tale mandato, il convenuto sen. Cossiga – costituendosi, nel primo caso,
prima della scadenza del mandato presidenziale (con atto del 14 febbraio
1992), nel secondo caso, nello stesso giorno della sua scadenza (con atto del
28 aprile 1992) – aveva eccepito, preliminarmente, la improponibilità o la
inammissibilità delle domande in base all’art. 90 della Costituzione,
sostenendo che le dichiarazioni per cui era giudizio fossero coperte dalla
immunità ivi sancita per gli atti del Presidente della Repubblica compiuti
nell’esercizio delle sue funzioni: tesi respinta dai giudici di primo grado, e
accolta invece in appello.
La Corte di
cassazione, nel rinviare le cause ai nuovi giudici di merito, ha stabilito i
punti di diritto (identici nelle due pronunce) che si sono integralmente
riportati nell’esposizione in fatto della presente sentenza. Essi, in sintesi,
si sostanziano nell’affermazione che l’immunità di cui all’art. 90 della
Costituzione copre solo gli atti “funzionali” del Presidente della Repubblica,
comprendendosi fra questi quelli compiuti nell’esercizio della funzione di
rappresentanza dell’unità nazionale di cui all’art. 87 della Costituzione,
nonché gli atti di “autodifesa” dell’organo costituzionale quando l’ordinamento
non assegni detta difesa alle funzioni di altri organi ovvero nel caso in cui
in concreto si imponga l’immediatezza dell’autodifesa medesima; che le
“esternazioni” del Presidente della Repubblica, non equiparabili a libere
manifestazioni di pensiero ai sensi dell’art. 21 della Costituzione, sono coperte
da immunità solo quando siano strumentali o accessorie
ad una funzione presidenziale; che le ingiurie o le diffamazioni commesse nel
corso di una esternazione presidenziale sono coperte da immunità solo se
commesse come “estrinsecazione modale” della funzione; che l’autorità
giudiziaria ha il potere di accertare se l’atto compiuto sia funzionale o
extrafunzionale, salva la facoltà per il Presidente di sollevare conflitto di
attribuzioni per “menomazione”; che, infine, il legittimo esercizio della critica
politica, riconosciuto ad ogni cittadino, pur potendo sopportare toni aspri e
di disapprovazione, non può trasmodare nell’attacco personale e nella pura
contumelia, con lesione dell’altrui diritto all’integrità morale.
Il
ricorrente, nell’articolare diffusamente le proprie censure nei confronti delle
pronunce del giudice di legittimità, prospetta sostanzialmente due tesi
principali ed una subordinata. In via principale egli sostiene, in primo luogo,
che non potrebbe riconoscersi all’autorità giudiziaria, ma solo alla Corte
costituzionale, il potere di tracciare la distinzione fra atti coperti e atti
non coperti dalla prerogativa di irresponsabilità di cui all’art. 90 della
Costituzione. Si dovrebbe pertanto affermare, secondo la testuale conclusione
formulata nella memoria del ricorrente, “la non spettanza all’autorità
giudiziaria del potere di individuare il contenuto delle immunità presidenziali
di cui all’art. 90 Costituzione, nonché di giudicare se gli atti compiuti dal
Presidente della Repubblica abbiano natura funzionale o extrafunzionale”. In
secondo luogo, e sul terreno sostanziale, la tesi del ricorrente è che non si
potrebbe fare alcuna distinzione, nell’ambito delle esternazioni non
appartenenti alla “sfera assolutamente privata” del Presidente, ma in qualche
modo “riferibili o genericamente connesse alla carica rappresentativa”, fra
manifestazioni di pensiero compiute uti singulus ed enunciazioni riconducibili all’esercizio
della carica; o, sotto un altro profilo, che la garanzia di assoluta
indipendenza del Presidente nei confronti di qualsiasi atto proveniente da
altro organo o potere richiederebbe che l’immunità si estenda “anche alla
persona del titolare, e quindi alla sfera della sua responsabilità
extra-funzioni”.
In via non
formalmente, ma logicamente subordinata rispetto alle tesi ora esposte, il
ricorrente argomenta circa la necessità di riconoscere che le dichiarazioni
alle quali si riferiscono le domande giudiziali del sen. Flamigni e
del sen. Onorato sono da ritenersi ricomprese nella
sfera della irresponsabilità presidenziale, in quanto espressione di legittima
reazione di natura politica e di autodifesa da attacchi portati alla
istituzione presidenziale, in relazione a posizioni espresse dagli attori con
riguardo a vicende di straordinaria valenza istituzionale (rapimento e
uccisione dell’on. Moro, posizione italiana nella “guerra del Golfo”, vicenda
“Gladio”, richieste di messa in stato d’accusa del Presidente della
Repubblica), e in quanto dunque strumentali al ruolo “pubblico, politico ed
istituzionale” del Presidente e di “indubbia valenza politica”. Inoltre il
ricorrente, con riguardo al giudizio che lo vede opposto al sen. Onorato, nega
il “carattere denigratorio ed offensivo” delle dichiarazioni addebitategli e
nega che esse superassero i limiti del legittimo
diritto di critica politica.
2.– Devono
essere innanzitutto dichiarati ammissibili gli interventi spiegati nel presente
giudizio dalle parti attrici nei due giudizi civili in cui sono state rese le
impugnate sentenze della Corte di cassazione.
Questa Corte,
pur confermando che di norma nei giudizi per conflitto di attribuzioni non è
ammesso l’intervento di soggetti diversi da quelli legittimati a promuovere il
conflitto o a resistervi, ha riconosciuto che tale preclusione non opera quando
l’oggetto del giudizio per conflitto consista proprio
nella affermazione o negazione dello stesso diritto di agire in giudizio di chi
pretende di essere stato leso da una condotta in relazione alla quale si
controverte, nel giudizio costituzionale, se essa sia o meno da ritenersi
coperta dalle eccezionali immunità previste dalla Costituzione (sentenza n. 76 del 2001). Tale
conclusione, raggiunta dalla Corte con riguardo ad un conflitto avente ad
oggetto l’applicabilità della immunità prevista dall’art. 122 della
Costituzione per le opinioni espresse e i voti dati dai consiglieri regionali
nell’esercizio delle loro funzioni (e dunque implicitamente riferibile anche
all’analoga ipotesi concernente l’applicazione della prerogativa della
insindacabilità di cui godono i membri del Parlamento ai sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione), non può non
estendersi, per l’evidente identità di ratio,
al caso presente, in cui il conflitto riguarda l’applicabilità della ipotesi di
immunità prevista dall’art. 90 della Costituzione per gli atti del Presidente
della Repubblica compiuti nell’esercizio delle sue funzioni.
In siffatte
ipotesi, infatti, negare ingresso alla difesa delle parti del giudizio comune,
in cui si controverte sull’applicazione della immunità, significherebbe esporre
tali soggetti all’eventualità di dover subire, senza possibilità di far valere
le proprie ragioni, una pronuncia il cui effetto potrebbe essere quello di
precludere definitivamente la proponibilità dell’azione promossa davanti alla
giurisdizione: il che contrasterebbe con la garanzia costituzionale del diritto
al giudice e ad un pieno contraddittorio, che discende dagli articoli 24 e 111
della Costituzione, ed è protetto altresì dall’art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, come applicato
dalla giurisprudenza della Corte europea di Strasburgo (cfr., da ultimo, sentenze 30 gennaio 2003, Cordova c. Italia I, ric. n. 40877/98, e Cordova c. Italia II, ric. n. 45649/98).
3.– Il
ricorso è rivolto contro pronunce dell’autorità giudiziaria che si sostiene
abbiano leso la prerogativa della irresponsabilità presidenziale sancita
dall’art. 90 della Costituzione: sotto il profilo oggettivo, dunque, esso
prospetta indubbiamente un conflitto “per la delimitazione della sfera di
attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali” (art. 37,
primo comma, della legge n. 87 del 1953), alla stessa stregua degli altri casi
già presentatisi in passato, in cui la Corte ha riconosciuto l’ammissibilità di
ricorsi con i quali organi costituzionali (in un caso anche il Presidente della
Repubblica) contestavano atti di autorità giurisdizionali ritenuti lesivi della
propria posizione costituzionale (cfr. ad es. sentenze n. 129 del 1981, n. 435 del 1995, n. 379 del 1996, n. 225 del 2001, n. 263 del 2003 e n. 58 del 2004).
Né possono
sorgere incertezze circa l’oggetto della domanda giudiziale, ancorché l’atto
introduttivo non contenga un esplicito petitum di merito ma si limiti a
chiedere che la Corte dichiari ammissibile il ricorso medesimo: infatti dal
ricorso, proposto per l’annullamento delle sentenze impugnate, si ricavano in
modo univoco le ragioni per le quali il ricorrente ritiene dette sentenze
lesive delle prerogative costituzionali dell’istituzione presidenziale.
4.– Essendo
parimenti fuori discussione la legittimazione passiva della Corte di cassazione
che ha reso le pronunce impugnate, la Corte deve invece interrogarsi sulla sussistenza
della legittimazione attiva del ricorrente, che nella specie è la persona
fisica che ricopriva la carica di Presidente della Repubblica all’epoca in cui
effettuò le dichiarazioni a lui addebitate come fonte di responsabilità per
danni, ma che al momento dell’emanazione degli atti impugnati e della
proposizione del ricorso era cessato dalla carica
medesima.
Non è qui in
gioco la posizione costituzionale dell’ex
titolare della carica in quanto tale, né lo sono eventuali attribuzioni
costituzionali a lui spettanti in tale qualità. L’oggetto del conflitto è infatti una prerogativa e dunque un’attribuzione spettante
alla istituzione presidenziale e ad essa sola.
É ovvio che,
di norma, legittimato a ricorrere per conflitto di attribuzioni è soltanto chi
impersona il potere delle cui attribuzioni si discute, nel momento in cui il
ricorso viene proposto.
Tuttavia, la
Corte ritiene che la legittimazione possa estendersi a chi ha cessato di
ricoprire la carica, nelle particolari situazioni, come quella che si verifica
nel presente caso, in cui concorrono le seguenti due circostanze: a) la controversia sulle attribuzioni e
sulla loro ipotizzata lesione coincide con una controversia circa
l’applicabilità, nel caso concreto, di una norma costituzionale la cui portata
si sostanzia nell’escludere o nel limitare, in via di eccezionale prerogativa,
la responsabilità della persona fisica titolare della carica costituzionale per
atti da essa compiuti; b) vi è coincidenza fra la persona fisica della cui responsabilità
si discute, e il titolare, nel momento in cui è stato compiuto l’atto da cui si
fa discendere la responsabilità, della carica monocratica
alla quale la norma costituzionale collega la prerogativa della immunità.
Infatti tale prerogativa è bensì connessa ad atti di organi
costituzionali, ma, riguardando la persona fisica, si estende nel tempo anche
al di là della cessazione dalla carica di chi tali atti ha posto in essere. E
poiché l’applicazione in giudizio della norma che sancisce la prerogativa
avviene per sua natura a posteriori,
anche a distanza di tempo dal momento in cui gli atti forieri di responsabilità
sono stati compiuti (“ora per allora”), è evidente come possa
accadere che il giudizio sulla responsabilità, in coincidenza col quale si
prospetta la controversia costituzionale sulle attribuzioni, si svolga quando
la persona fisica della cui responsabilità si discute non è più titolare della
carica costituzionale.
Il giudizio
per conflitto di attribuzioni è bensì uno strumento apprestato dalla
Costituzione a tutela delle attribuzioni proprie della carica di Presidente
della Repubblica, ma tale tutela, in queste
situazioni, coincide con la protezione della persona fisica dalla
responsabilità, in forza della prerogativa; e quindi il conflitto opera anche o
principalmente come strumento di difesa nei confronti di possibili applicazioni
giudiziali delle norme che si traducano in violazioni della prerogativa.
Non appare
allora ragionevole che la possibilità di sollevare conflitto, di cui il
titolare della carica gode finché dura il mandato, in relazione agli atti da
lui compiuti, sia invece rimessa alle scelte di un titolare diverso da quello
della cui responsabilità si discute per il solo fatto casuale che il giudizio
di responsabilità – che riguarda sempre la persona fisica – insorga dopo,
anziché prima della scadenza di detto mandato: tenendo anche conto del fatto
che non solo diversi titolari della carica possono valutare in modo diverso la
portata o l’applicabilità concreta della norma sulla prerogativa, ma che, per
un nuovo e diverso titolare della carica, la scelta del ricorrere per conflitto
non si configura come atto dovuto, ma piuttosto come scelta di opportunità
politica, da cui verrebbe però a dipendere l’attivazione, in concreto, dello
strumento di difesa della prerogativa di immunità.
Si deve
dunque concludere che, verificandosi la situazione indicata, la legittimazione
a ricorrere – ovviamente sempre spettante al titolare attuale della carica –
spetta anche ai precedenti titolari. Una legittimazione – quella dei precedenti
titolari –, peraltro, limitata strettamente non solo ai conflitti concernenti
atti da loro stessi compiuti durante il mandato, ma a quelli soltanto nei quali
la lesione lamentata consista proprio nella negazione in concreto, nei loro
confronti, della prerogativa di irresponsabilità: in cui quindi l’interesse al
ricorso nasca dal fatto che oggetto del conflitto sia l’affermazione o la
negazione della possibilità di far valere in concreto la responsabilità per
detti atti.
Nonostante la
scissione e quindi la possibile duplicità della legittimazione a ricorrere in
questi casi, le regole del giudizio costituzionale, il contraddittorio che in esso si svolge, e in definitiva la decisione della Corte, consentirebbero
in ogni modo di dare soluzione alle possibili ipotesi di divaricazione o di
contrasto fra le posizioni processuali e le tesi sostanziali del titolare in
carica dell’organo e del precedente titolare della cui responsabilità si
discute. Nella specie, peraltro, il Presidente della Repubblica, evocato in
giudizio per iniziativa di questa Corte (ordinanza n. 455 del 2002), si è
costituito senza nulla eccepire quanto alla legittimazione del ricorrente,
mentre, nel merito, si è limitato a dichiarare la propria “condivisione del
principio del necessario collegamento fra irresponsabilità ed esercizio della
funzione”.
5.– Il
ricorso è in parte non fondato, in parte inammissibile sotto un profilo diverso
da quello precedentemente esaminato.
Non può
accogliersi, in primo luogo, la tesi secondo cui l’autorità giudiziaria
ordinaria difetterebbe radicalmente di competenza giurisdizionale in ordine
alla qualificazione degli atti del Presidente della Repubblica, al fine di
verificare l’applicabilità o meno della clausola di esclusione della
responsabilità di cui all’art. 90 della Costituzione.
Tale clausola
non fa che recare, infatti, una eccezione alla regola
della responsabilità di ciascuno per gli atti compiuti in violazione di diritti
altrui. Questa regola, che discende dallo stesso principio di legalità e di
giustiziabilità dei diritti, e che per i pubblici funzionari è espressamente
ribadita dall’art. 28 della Costituzione, col rinvio alle “leggi penali, civili
e amministrative” caso per caso applicabili, fonda la generale competenza delle
autorità giudiziarie all’accertamento dei presupposti della responsabilità e
alla pronuncia delle eventuali misure sanzionatorie, restitutorie o risarcitorie
conseguenti.
É pertanto
alla stessa autorità giudiziaria che spetta, in prima istanza, decidere circa
l’applicabilità in concreto, in rapporto alle circostanze del fatto, della
clausola eccezionale di esclusione della responsabilità. Se nel decidere in
proposito l’autorità giudiziaria venisse ad apprezzare
erroneamente la portata della clausola o a negare ad essa erroneamente
applicazione, con conseguente lesione della prerogativa e dunque dell’attribuzione
presidenziale, oltre ai normali rimedi apprestati dagli istituti che consentono
il controllo sulle decisioni giudiziarie ad opera di altre istanze pure
giudiziarie, varrà il rimedio del conflitto di attribuzioni davanti a questa
Corte. Ma non può essere negata la competenza dell’autorità giudiziaria a
pronunciarsi, nell’esercizio della sua generale funzione di applicazione delle
norme, ivi comprese quelle della Costituzione.
La competenza
di questa Corte a risolvere i conflitti di attribuzione non può sostituirsi a
quella del giudice comune per l’accertamento in concreto dell’applicabilità
della clausola di esclusione della responsabilità. Infatti
la giurisdizione costituzionale sui conflitti non è istituto che sostituisca
l’esercizio della funzione giurisdizionale là dove siano in gioco diritti dei
soggetti di cui si chieda l’accertamento e il ristoro (e l’azione di
responsabilità integra tipicamente tale fattispecie), ma vale solo a restaurare
la corretta osservanza delle norme costituzionali nei casi in cui, in concreto,
a causa di un cattivo esercizio della funzione giurisdizionale, questa abbia
dato luogo ad una illegittima menomazione delle attribuzioni costituzionali di
un altro potere.
Nemmeno
potrebbe ipotizzarsi un qualsiasi effetto inibitorio dell’esplicarsi
dell’esercizio della funzione giurisdizionale, collegabile alla semplice
affermazione, da parte di colui la cui responsabilità viene
evocata in giudizio, della applicabilità della prerogativa, stante la non
configurabilità di un potere di definizione unilaterale, in causa propria, dei
limiti della propria responsabilità.
La garanzia
del rispetto della norma costituzionale, anche nei confronti di eventuali
erronee applicazioni da parte dell’autorità giudiziaria, non sta
nell’esclusione a priori della
competenza di questa – che verrebbe in pratica a configurare una
esenzione senza limiti dalla giurisdizione e un privilegio personale
privo di fondamento costituzionale – ma nella possibilità (esplicitamente
riconosciuta, del resto, anche dalle pronunce impugnate) di sollevare conflitto
di attribuzioni contro le determinazioni dell’autorità giudiziaria.
6.– Nemmeno
può condividersi, sul piano sostanziale, la tesi secondo cui anche gli atti
extrafunzionali, o almeno tutte le dichiarazioni non afferenti esclusivamente
alla sfera privata, del Presidente della Repubblica dovrebbero ritenersi
coperti da irresponsabilità, a garanzia della completa indipendenza dell’alto
ufficio da interferenze di altri poteri, o in forza della impossibilità di
distinguere, in relazione alle esternazioni, il munus dalla persona fisica.
É appena il
caso di precisare che non viene qui in considerazione
il diverso e discusso problema degli eventuali limiti alla procedibilità di
giudizi (in particolare penali) nei confronti della persona fisica del Capo
dello Stato durante il mandato, limiti che, se anche sussistessero, non
varrebbero, appunto, se non fino alla cessazione della carica. Qui si discute
invece dei limiti della responsabilità,
che come tali valgono allo stesso modo sia durante il mandato presidenziale,
sia, per gli atti compiuti durante il mandato, dopo la sua scadenza.
A questo
riguardo, quale che sia la definizione più o meno ampia che si accolga delle
funzioni del Presidente, quale che sia il rapporto che si debba ritenere
esistente fra l’irresponsabilità di cui all’art. 90 della Costituzione e la
responsabilità ministeriale di cui all’art. 89, e, ancora, quale che sia la
ricostruzione che si adotti in relazione ai limiti della cosiddetta facoltà di
esternazione non formale del Capo dello Stato, una cosa è fuori discussione:
l’art. 90 della Costituzione sancisce la irresponsabilità
del Presidente – salve le ipotesi estreme dell’alto tradimento e dell’attentato
alla Costituzione – solo per gli “atti compiuti nell’esercizio delle sue
funzioni”.
É dunque
necessario tenere ferma la distinzione fra atti e dichiarazioni inerenti
all’esercizio delle funzioni, e atti e dichiarazioni che, per non essere
esplicazione di tali funzioni, restano addebitabili, ove forieri di
responsabilità, alla persona fisica del titolare della carica, che conserva la
sua soggettività e la sua sfera di rapporti giuridici, senza confondersi con
l’organo che pro tempore
impersona.
Si può
riconoscere che operare la distinzione, nell’ambito delle “esternazioni”, fra
quelle riconducibili all’esercizio delle funzioni presidenziali e quelle ad esse estranee può risultare, in fatto, più difficile di
quanto non sia distinguere nel campo dei comportamenti o degli atti materiali,
o anche di quanto non sia distinguere fra opinioni “funzionali” ed
“extrafunzionali” espresse dai membri di un’assemblea rappresentativa, che si
differenzia dagli individui che ne fanno parte, laddove nel caso del Presidente
l’organo è impersonato dallo stesso individuo: ma l’eventuale maggiore
difficoltà della distinzione non toglie che essa sia necessaria.
Quando dunque
la Corte di cassazione, nelle pronunce impugnate, stabilisce i principi di
diritto secondo cui l’immunità del Presidente della Repubblica riguarda solo
gli atti che costituiscono esercizio delle funzioni presidenziali e le
dichiarazioni strumentali o accessorie rispetto a tale esercizio, coglie
correttamente la portata dell’art. 90 della Costituzione e non reca lesione
alle prerogative del Presidente.
Anche la
possibilità che nell’ambito dell’esercizio delle funzioni possano
rientrare, in determinate ipotesi, attività o dichiarazioni intese a difendere
l’istituzione presidenziale non può mai tradursi automaticamente in una
estensione della immunità a dichiarazioni extrafunzionali per la sola
circostanza che esse siano volte a difendere la persona fisica del titolare
della carica e, come tali, possano indirettamente influire sul suo prestigio o
sulla sua “legittimazione” politica.
7.– Restano da considerare le censure, avanzate dal ricorrente in via
logicamente subordinata, con le quali si sostiene che le dichiarazioni nella
specie addebitate al sen. Cossiga sarebbero tutte
legate da “nesso funzionale” con l’esercizio delle funzioni presidenziali, e
come tali tutte coperte dalla clausola di immunità.
Ma su questo
terreno e con riguardo a questi motivi il ricorso è inammissibile in quanto
rivolto contro pronunce che non affermano in concreto la responsabilità del sen.
Cossiga, e nemmeno escludono in concreto che le
dichiarazioni a lui addebitate possano, in tutto o in parte, risultare coperte
dalla immunità alla stregua dei criteri indicati, ma si limitano a fissare i
principi di diritto cui dovrà attenersi il giudice di merito in sede di
giudizio di rinvio, esplicitamente affermando, inoltre, che contro
l’accertamento da parte dell’autorità giudiziaria può essere sollevato
conflitto di attribuzione “per menomazione” davanti a questa Corte.
Le censure in
esame sono dunque premature, potendo, se del caso, essere proposte solo nei
confronti delle pronunce con le quali l’autorità giudiziaria abbia giudicato
nel merito sugli addebiti mossi al sen. Cossiga,
escludendo che essi siano coperti dalla immunità.
8.– Restano fuori dall’ambito del giudizio costituzionale per conflitto
le censure e le affermazioni del ricorrente relative al carattere, che si
sostiene non denigratorio né offensivo, di talune fra le dichiarazioni per cui
è giudizio, che non travalicherebbero i limiti della “continenza” come
espressione del legittimo diritto di critica politica. Si tratta infatti di profili (apparentemente da riferire all’ultimo
dei principi di diritto enunciati dalla Corte di cassazione) che non possono
venire in considerazione nella presente controversia sulle attribuzioni, e
attengono piuttosto alla valutazione, spettante all’autorità giudiziaria, delle
dichiarazioni che, in ipotesi, dovessero essere in concreto riconosciute come
estranee all’ambito dell’immunità costituzionale. Onde anche per questo aspetto
il ricorso è inammissibile.
a) dichiara che spetta all’autorità giudiziaria,
investita di controversie sulla responsabilità del Presidente della Repubblica
in relazione a dichiarazioni da lui rese durante il mandato, accertare se le
dichiarazioni medesime costituiscano esercizio delle funzioni, o siano
strumentali ed accessorie ad una funzione presidenziale, e
solo in caso di accertamento positivo ritenerle coperte dalla immunità
del Presidente della Repubblica, di cui all’art. 90 della Costituzione;
b) dichiara inammissibile, quanto ai
restanti motivi, il ricorso per conflitto di attribuzioni indicato in epigrafe.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24
maggio 2004.
Gustavo
ZAGREBELSKY, Presidente
Valerio
ONIDA, Redattore
Depositata in
Cancelleria il 26 maggio 2004.