SENTENZA
N. 238
ANNO 2004
Commento
alla decisione di
I. Renzo Dickmann, La Corte
costituzionale ed il ''potere estero''
delle Regioni e delle Province autonome (note a Corte cost., 18 luglio 2004, n.
238, e 22 luglio 2004, n. 258) (per gentile concessione della Rivista
telematica federalismi.it)
II. Matteo Barbero, La
Corte costituzionale interviene sulla legge “La Loggia”
(per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Gustavo ZAGREBELSKY Presidente
- Valerio ONIDA Giudice
- Carlo MEZZANOTTE ”
- Fernanda CONTRI ”
- Guido NEPPI MODONA ”
- Piero Alberto CAPOTOSTI ”
- Annibale MARINI ”
- Franco BILE ”
- Giovanni Maria FLICK ”
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Romano VACCARELLA ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Udito
nell’udienza pubblica del 27 aprile 2004 il giudice relatore Valerio Onida;
uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 2
agosto 2003 e depositato il 6 agosto 2003
A propria volta
La disposizione impugnata costituisce attuazione dell’articolo 117, quinto e nono comma, della Costituzione,
in ordine alla “attività internazionale” delle Regioni e delle Province
autonome.
Il primo comma dell’articolo
Questi ultimi, nei successivi trenta giorni, “possono
formulare criteri e osservazioni”: in caso di inadempienza, trova applicazione
il potere sostitutivo attribuito dall’articolo 120
della Costituzione, secondo le modalità di attuazione definite dall’articolo 8,
commi 1, 4 e 5, della stessa legge n. 131 del 2003, “in quanto compatibili”.
Il secondo comma della norma impugnata ha per oggetto,
in relazione all’articolo 117, nono comma, della
Costituzione, le intese che le Regioni possono concludere con enti territoriali
interni ad altro Stato, nei campi di propria competenza legislativa, in quanto
“dirette a favorire il loro sviluppo economico, sociale e culturale, nonché a
realizzare attività di mero rilievo internazionale”.
In tale materia, si prevede
che Regioni e Province autonome debbano, prima della firma dell’intesa, darne
comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei ministri-Dipartimento per gli
affari regionali, e al Ministero degli affari esteri, che possono far pervenire
“osservazioni” proprie e dei Ministeri competenti entro trenta giorni, decorsi
i quali si può sottoscrivere l’intesa.
Nell’esercizio di tale attività
Il terzo comma dell’articolo 6 disciplina, in relazione all’articolo 117, nono comma, della
Costituzione, gli accordi che le Regioni possono concludere con Stati esteri,
nelle materie di propria competenza legislativa.
La norma impugnata delimita il campo di siffatti
accordi a quelli “esecutivi ed applicativi di accordi internazionali
regolarmente entrati in vigore”, agli “accordi di natura
tecnico-amministrativa” e agli “accordi di natura programmatica finalizzati a
favorire” lo “sviluppo economico, sociale e culturale”, ciò “nel rispetto della
Costituzione, dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario, dagli
obblighi internazionali e dalle linee e dagli indirizzi di politica estera
italiana, nonché, nelle materie di cui all’articolo 117, terzo comma, della
Costituzione, dei principi fondamentali dettati dalle leggi dello Stato”.
Si prevede, in particolare, che
Il Ministero degli affari esteri può indicare principi
e criteri da seguire nella conduzione dei negoziati, cui collaborano, qualora
si svolgano all’estero, le rappresentanze diplomatiche e gli uffici consolari,
previa intesa con l’ente.
Prima della sottoscrizione dell’accordo esso è
trasmesso dalla Regione e dalla Provincia autonoma al Ministero degli affari
esteri, che, sentita
Infine, il comma 5 della norma impugnata, in riferimento a tutte le attività internazionali descritte
dai commi 1, 2 e 3, consente al Ministro degli affari esteri di rappresentare
alla Regione o alla Provincia interessata “questioni di opportunità […]
derivanti dalle scelte e dagli indirizzi di politica estera dello Stato”.
In caso di dissenso, il Ministro, sentita
Le ricorrenti, dopo avere riassunto il contenuto della
disposizione censurata, osservano che essa è senz’altro applicabile alle
Regioni a statuto speciale e alle Province autonome, in forza dell’articolo 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, espressamente richiamato dall’articolo 11 della legge impugnata: benché, “di
massima”, la riforma della Parte II del Titolo V della Costituzione non
concerna tali enti, tuttavia essa si estende loro per le parti in cui si
prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite, sicché
le norme di attuazione contenute nella legge n. 131 del 2003 si renderebbero
applicabili in base al medesimo criterio.
Inoltre, la norma impugnata si applica per espressa
previsione alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome.
Le ricorrenti ravvisano un primo profilo di
incostituzionalità della norma impugnata nel fatto che essa “pretende […] di
dettare una disciplina specifica, compiuta ed analitica, sul tema dei rapporti
internazionali delle regioni”, in contrasto con l’articolo 117, terzo comma,
della Costituzione, secondo il quale nella materia concernente i rapporti
internazionali delle Regioni spetta allo Stato la determinazione dei soli
principi fondamentali: tale precetto costituzionale sarebbe
infatti estensibile, in base ad una “lettura sistematica”, alla legge
statale prevista dall’articolo 117, nono comma, per disciplinare i casi e le
forme degli accordi regionali con Stati e delle intese regionali con enti
territoriali interni ad altro Stato.
Ove si ritenesse, invece, che il
comma nono dell’articolo 117 abbia un contenuto derogatorio rispetto a
quanto previsto dal comma terzo della medesima norma costituzionale, sarebbe
necessario contenere siffatta deroga nei limiti di una “stretta
interpretazione”.
Sulla base di un tale approccio, la disciplina statale
di dettaglio non potrebbe riguardare altro che i casi e le forme degli accordi
e delle intese e non potrebbe, invece, “creare strumenti di ingerenza statale
nel merito di essi”.
Secondo le ricorrenti, viceversa, l’articolo 6 darebbe
vita ad una serie di istituti idonei ad incidere sul merito dell’accordo e
dell’intesa, ed in ultimo volti ad eliminare sostanzialmente il potere
decisionale della Regione, giungendo così a privare l’articolo 117, comma nono,
della Costituzione di ogni “portata innovativa”.
In particolare, a tale rilievo
presterebbero il fianco le previsioni concernenti la possibilità per il
Ministero degli affari esteri di dettare principi e criteri direttivi in ordine
alla conduzione dei negoziati (comma 3); il coinvolgimento dello Stato nei negoziati
che si svolgono all’estero, tramite le rappresentanze diplomatiche e gli uffici
consolari (comma 3); la necessità che il Ministero degli affari esteri accerti
preventivamente l’opportunità politica e la legittimità dell’accordo (comma 3);
la facoltà attribuita al Consiglio dei ministri di decidere in via esclusiva
sulla “opportunità politica” dell’attività internazionale delle Regioni, in
qualsiasi momento, “e, dunque, anche successivamente alla […] stipula” di un
accordo (comma 5).
Tali previsioni non troverebbero giustificazione in
casi, come quelli disciplinati dall’articolo
Analoghe censure possono essere mosse, concludono le
ricorrenti, nei confronti del comma 3 dell’articolo 6, nella parte in cui
subordina la stipula dell’accordo ad un previo conferimento del potere di
sottoscrizione da parte del Ministro degli affari esteri, a pena di nullità.
Il rinvio alle norme del diritto internazionale in
tema di attribuzione del potere di firma sarebbe infatti
incongruo, poiché gli articoli 1, 3 e 7 della Convenzione di Vienna in tema di
poteri del sottoscrittore atterrebbero ai soli trattati tra Stati, mentre, nel
caso di specie, non solo non ricorrerebbe tale requisito, ma gli accordi delle
Regioni non sarebbero idonei a vincolare lo Stato, “non rientrando tali accordi
tra quelli in grado di costituire un limite alla legislazione interna ex articolo 117, primo comma, della
Costituzione, che possono essere soltanto i trattati ratificati ex articolo 80 della Costituzione, in
quanto solo questi ultimi possono comportare ‘modificazioni di leggi’ e, dunque, a fortiori vincoli al legislatore futuro”.
La norma impugnata sarebbe perciò, in tale parte, “del
tutto priva di significato” e varrebbe a realizzare soltanto “un ulteriore
meccanismo di ingerenza dello Stato nel merito degli accordi stipulati dagli
enti territoriali”.
2.– Si è costituito in
entrambi i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, a
mezzo dell’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto dei
ricorsi, con atti di analogo tenore.
Lo Stato ritiene che la disposizione impugnata
costituisca puntuale attuazione dell’articolo 117, quinto
e nono comma, della Costituzione, con riferimento alla disciplina di
“procedure, casi e forme” dell’attività internazionale di Regioni e Province
autonome.
In tale ambito rientrerebbero la possibilità di
dettare principi e criteri direttivi da osservarsi nel corso dei negoziati, la
collaborazione a questi ultimi delle rappresentanze diplomatiche,
l’accertamento della opportunità politica dell’accordo da parte del Ministero
degli affari esteri, ed inoltre la “clausola di chiusura sul dissenso”, che
concernerebbe i soli accordi con Stati esteri (e non le intese con enti
territoriali interni), “in cui quindi vengono in considerazione scelte
politiche rilevanti”, attinenti alla materia della “politica estera” affidata
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall’articolo 117, comma
secondo, lettera b, della
Costituzione.
Quanto al conferimento del potere di firma
dell’accordo, esso costituirebbe una “forma” prevista
dall’articolo 3 della Convenzione di Vienna e necessaria per rendere
tale atto vincolante per lo Stato “agli effetti del comma primo dell’articolo
117 della Costituzione” e dell’articolo 1 della legge n. 131 del 2003, fermo
restando, infatti, che la responsabilità in ordine all’accordo ricade, “sul
piano internazionale”, sullo Stato stesso.
La norma impugnata, per tali ragioni, prevederebbe “adempimenti” ispirati a “correttezza e
ragionevolezza”.
1.–
I ricorsi, proposti rispettivamente dalla Provincia autonoma di Bolzano (reg.
ric. n. 59 del 2003) e dalla Regione Sardegna (reg.
ric. n. 61 del 2003), sollevano, fra le altre,
questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, commi 1, 2, 3 e 5, della
legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Tale
articolo (rubricato “Attuazione dell’articolo 117, quinto e nono comma, della Costituzione
sull’attività internazionale delle Regioni”) statuisce nel comma 1 che “le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di propria
competenza legislativa, provvedono direttamente all’attuazione e all’esecuzione
degli accordi internazionali ratificati, dandone preventiva comunicazione al
Ministero degli affari esteri e alla Presidenza del Consiglio dei
ministri-Dipartimento per gli affari regionali, i quali, nei successivi trenta
giorni dal relativo ricevimento, possono formulare criteri e osservazioni. In
caso di inadempienza, ferma restando la responsabilità delle Regioni verso lo
Stato, si applicano le disposizioni di cui all’articolo 8,
commi 1, 4 e
Il successivo comma 2 disciplina le intese delle
Regioni e delle Province autonome con enti territoriali sub-statali di altri
paesi. Esso prevede che “le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, nelle materie di propria competenza legislativa, possono concludere,
con enti territoriali interni ad altro Stato, intese dirette a favorire il loro
sviluppo economico, sociale e culturale, nonché a realizzare attività di mero
rilievo internazionale, dandone comunicazione prima della firma” al Dipartimento
per gli affari regionali e al Ministero degli affari esteri, “ai fini delle
eventuali osservazioni di questi ultimi e dei Ministeri competenti, da far
pervenire a cura del Dipartimento medesimo entro i successivi trenta giorni,
decorsi i quali le Regioni e le Province autonome possono sottoscrivere
l’intesa”. E aggiunge che “con gli atti relativi alle attività sopra indicate,
le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano non possono esprimere
valutazioni relative alla politica estera dello Stato, né possono assumere
impegni dai quali derivino obblighi od oneri finanziari per lo Stato o che
ledano gli interessi” di Comuni, Province, Città metropolitane o di altre
Regioni.
Il
comma 3 disciplina gli accordi delle Regioni (cui sempre sono accomunate le
Province autonome di Trento e di Bolzano) con altri Stati, conclusi “nelle
materie di propria competenza legislativa”. Si può trattare
di “accordi esecutivi ed applicativi di accordi internazionali regolarmente
entrati in vigore”; di “accordi di natura tecnico-amministrativa”; di “accordi
di natura programmatica finalizzati a favorire il loro sviluppo economico,
sociale e culturale”, che possono essere conclusi “nel rispetto della
Costituzione, dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario, dagli
obblighi internazionali e dalle linee e dagli indirizzi di politica estera
italiana”, nonché, nelle materie di competenza legislativa concorrente, nel
rispetto “dei principi fondamentali dettati dalle leggi dello Stato” (primo
periodo). In tema di procedura il comma 3 stabilisce che
A
sua volta il comma 5 dello stesso articolo 6 prevede
che il Ministro degli affari esteri “può, in qualsiasi momento, rappresentare
alla Regione o alla Provincia autonoma interessata questioni di opportunità
inerenti alle attività di cui ai commi da
Le
ricorrenti, con argomentazioni identiche, sostengono, in primo luogo, che dette
disposizioni sono lesive della competenza delle Regioni e delle Province
autonome in quanto detterebbero una disciplina “specifica, compiuta ed
analitica”, invece di limitarsi a dettare norme di principio, come avrebbero
dovuto fare, attenendo esse alla materia, di competenza concorrente, dei
“rapporti internazionali delle Regioni”, limite questo che riguarderebbe anche le
leggi statali chiamate, ai sensi del nono comma dell’art. 117 della
Costituzione, a disciplinare i “casi” e le “forme” degli accordi delle Regioni
con altri Stati e delle loro intese con enti territoriali interni ad essi.
In
secondo luogo le ricorrenti sostengono che, anche a voler accedere alla diversa
interpretazione secondo cui tali ultime leggi statali costituiscano esercizio
di una competenza integralmente riservata allo Stato, la disciplina statale non
potrebbe riguardare altro che i “casi” e le “forme” degli accordi e delle
intese, mentre l’impugnato art. 6 andrebbe oltre, non limitandosi ad
individuare i tipi di accordi che le
Regioni possono concludere con altri Stati e a fissare regole procedurali, ma
prevedendo poteri di ingerenza nel merito da parte dello
Stato suscettibili di eliminare sostanzialmente il potere di decisione
regionale. In particolare, realizzerebbero tale ingerenza la
previsione del potere ministeriale di dettare principi e criteri direttivi da
seguire nella conduzione dei negoziati; l’imposizione della collaborazione con
le rappresentanze diplomatiche e gli uffici consolari quando le trattative si
svolgano all’estero; la previsione di un accertamento preventivo
dell’opportunità politica e della legittimità dell’accordo (comma 3); la
previsione del potere ministeriale di rappresentare “in qualsiasi momento” alla
Regione o alla Provincia autonoma interessata questioni di opportunità e di
devolvere in caso di dissenso la decisione al Consiglio dei ministri (comma 5);
nonché la previsione del necessario conferimento di pieni poteri da parte del
Ministro degli esteri, a pena di nullità dell’accordo (comma 3), poiché si
tratterebbe di un istituto riguardante i soli trattati fra Stati, mentre gli
accordi delle Regioni non sarebbero tali, non vincolerebbero lo Stato ma solo
2.–
La presente pronunzia riguarda il solo art. 6 della legge n. 131 del 2003, impugnato
dalle ricorrenti insieme ad altre disposizioni della
stessa legge, il cui esame resta riservato a separate decisioni.
3.–
I due giudizi, avendo lo stesso oggetto, devono essere riuniti, limitatamente a
ciò che concerne l’oggetto della presente decisione, per essere decisi con
unica pronunzia.
4.–
La questione sollevata dalla Regione Sardegna è inammissibile.
Infatti la delibera della Giunta regionale
di impugnazione della legge n. 131 del 2003 riguarda genericamente, nel
dispositivo, le “parti” di essa “che comprimono illegittimamente l’autonomia
concessa alla Regione dallo Statuto, dalle relative norme di attuazione, nonché
dall’art. 10 della legge cost. 18 ottobre 2001, n.
Manca
pertanto una valida delibera di impugnazione che riguardi l’art. 6 della legge,
non potendosi, per altro verso, dare ingresso ad una impugnativa,
priva di oggetto sufficientemente specificato, che investa l’intera legge o
disposizioni di essa non indicate espressamente (cfr. sentenza
n. 43 del 2004), quando tale legge rechi disposizioni plurime e non omogenee.
5.–
La questione sollevata dalla Provincia autonoma di Bolzano è infondata nei
termini di seguito precisati.
Questa
Corte, già prima della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione
recata dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, si era pronunciata in ordine
alla ammissibilità e ai limiti di un’attività regionale avente rilievo
internazionale. In particolare, nella sentenza n. 179 del
1987, essa aveva ribadito l’esclusiva competenza
statale in ordine ai rapporti internazionali, ammettendo però deroghe
introdotte dal legislatore ordinario, quali quella derivante dalla previsione
delle “attività promozionali” all’estero delle Regioni legate da nesso
strumentale con le materie di competenza regionale, e precedute da intesa con
lo Stato, e quelle connesse alla previsione di accordi di cooperazione
transfrontaliera; aveva altresì ammesso la legittimità delle cosiddette
“attività di mero rilievo internazionale delle Regioni”, attraverso le quali
esse non sottoscrivono veri e propri accordi, ma si limitano a prevedere scambi
di informazioni, approfondimento di conoscenze in materie di comune interesse,
o l’enunciazione di analoghi intenti di armonizzazione unilaterale delle
condotte rispettive di Regioni e di enti afferenti ad altri Stati, senza
incidere sulla politica estera dello Stato; aveva affermato la necessità, in
ogni caso, del previo assenso del Governo in modo che lo Stato potesse
controllare la conformità delle attività regionali agli indirizzi di politica
internazionale.
Sulla
base di questi principi, dichiarati applicabili anche alle Regioni a statuto
speciale, là dove i rispettivi statuti nulla dispongano (cfr. sentenze
n. 179 del 1987, n. 564 e n. 924 del 1988,
n. 343 del 1996,
n. 428 del 1997),
6.–
Il nuovo articolo 117 della Costituzione detta una espressa
disciplina delle attività internazionali delle Regioni. Da un lato esso riserva
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia della “politica
estera e rapporti internazionali dello Stato” (secondo comma, lettera a), e attribuisce alla competenza
concorrente quella dei “rapporti internazionali […] delle Regioni” (terzo
comma); dall’altro lato, esplicitamente prevede che “nelle materie di sua
competenza
E’
da notare che quest’ultima disposizione si applica anche alle Regioni speciali
(come è fatto chiaro dal riferimento testuale alle Province autonome): più in
generale, nel silenzio degli statuti, e tenendo conto che l’art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001 impone di riconoscere alle Regioni speciali ogni
forma di maggiore autonomia che il nuovo Titolo V attribuisca alle Regioni
ordinarie, deve ritenersi che valgano anche nei confronti delle autonomie
speciali i principi e le regole, che esplicitamente consentono attività
internazionali delle Regioni, risultanti dal nuovo art. 117, confermandosi, per
questo aspetto, la soluzione già seguita nella ricordata giurisprudenza
anteriore alla riforma.
Quanto al merito del problema, le nuove disposizioni
costituzionali non si discostano dalle linee fondamentali già enunciate in
passato da questa Corte: riserva allo Stato della competenza sulla politica
estera; ammissione di un’attività internazionale delle Regioni; subordinazione
di questa alla possibilità effettiva di un controllo statale sulle iniziative
regionali, al fine di evitare contrasti con le linee della politica estera
nazionale.
La
novità che discende dal mutato quadro normativo è essenzialmente il
riconoscimento a livello costituzionale di un “potere estero” delle Regioni,
cioè della potestà, nell’ambito delle proprie competenze, di stipulare, oltre
ad intese con enti omologhi di altri Stati, anche veri e propri accordi con
altri Stati, sia pure nei casi e nelle forme determinati da leggi statali (art.
117, nono comma). Tale potere estero deve peraltro essere coordinato con l’esclusiva
competenza statale in tema di politica estera, donde la competenza statale a
determinare i “casi” e a disciplinare “le forme” di questa attività regionale,
così da salvaguardare gli interessi unitari che trovano espressione nella
politica estera nazionale. Le Regioni, nell’esercizio della potestà loro
riconosciuta, non operano dunque come “delegate” dello Stato, bensì come
soggetti autonomi che interloquiscono direttamente con gli Stati esteri, ma
sempre nel quadro di garanzia e di coordinamento apprestato dai poteri dello
Stato.
7.–
Alla luce dei principi ora enunciati, le disposizioni impugnate della legge n.
131 del 2003 si rivelano immuni dalle censure mosse dalla ricorrente.
Non
può essere condivisa, in primo luogo, la tesi secondo cui esse conterrebbero
una normativa di dettaglio, mentre lo Stato dovrebbe limitarsi, in questa
materia, a stabilire principi fondamentali, nell’esercizio della competenza
concorrente in tema di rapporti internazionali delle Regioni.
In
realtà il nuovo art. 117 demanda allo Stato il compito di stabilire le “norme
di procedura” che le Regioni debbono rispettare nel provvedere all’attuazione e
all’esecuzione degli accordi internazionali, e di disciplinare le modalità di
esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza (quinto comma); nonché
il compito di disciplinare i “casi” e le “forme” della conclusione di accordi
delle Regioni con altri Stati e di intese con enti territoriali di altri Stati
(nono comma). Le disposizioni dell’art. 6, commi 1, 2 e 3, della legge n. 131
del 2003 sono dettate in attuazione di questi compiti.
Il
comma 1, invero, dando corpo alla disciplina testualmente prevista dall’art. 117, quinto comma, stabilisce la procedura di informazione
preventiva da parte delle Regioni e di formulazione da parte del Governo
nazionale di criteri e osservazioni, ai fini dell’attività regionale di
attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali in vigore, e prevede, con
rinvio all’art. 8, le modalità di esercizio del potere sostitutivo.
Il
comma 2 disciplina, ai sensi dell’art. 117, nono comma,
della Costituzione, i casi in cui le Regioni possono concludere intese con enti
territoriali interni di altri Stati, e le procedure (le forme) intese a
consentire la necessaria preventiva verifica statale. Anche i vincoli di
contenuto enunciati nel periodo finale del comma – divieto per le Regioni di
esprimere valutazioni relative alla politica estera dello Stato e di assumere
impegni da cui derivino obblighi od oneri finanziari
per lo Stato o che ledano gli interessi di altri enti territoriali –
costituiscono in definitiva una specificazione in negativo dei limiti in cui è
consentito alle Regioni concludere intese con omologhi enti stranieri.
A
sua volta il comma 3 disciplina “casi” e “forme” della conclusione di accordi
fra le Regioni e altri Stati, secondo la previsione dell’art. 117, nono comma.
Infine
il comma 5 non fa che riprendere con una sorta di clausola generale il
contenuto fondamentale del principio per cui lo Stato
deve poter intervenire a salvaguardia degli interessi della politica estera,
prevedendo anzi la garanzia, in caso di dissenso, dell’intervento del massimo
organo del Governo, il Consiglio dei ministri, con la partecipazione del
Presidente della Giunta regionale o provinciale interessato.
Si
tratta dunque di disposizioni che, in ogni caso, non eccedono l’ambito dei
compiti attribuiti allo Stato in questa materia dall’art. 117 della
Costituzione.
8.–
Nemmeno è fondata la tesi subordinata della
ricorrente, secondo cui le disposizioni impugnate introdurrebbero regole e
istituti suscettibili di dar luogo ad indebite ingerenze di merito dello Stato
nelle decisioni delle Regioni in questa materia, così ledendone l’autonomia.
Le
norme in questione devono essere intese in relazione ai principi sopra ricordati,
emergenti dall’art. 117 della Costituzione, e in conformità ad essi. Ciò vale, anzitutto, per le procedure disciplinate
dall’art. 6, commi 1 e 2. I “criteri” e le “osservazioni” che l’organo
governativo è abilitato a formulare rispetto alle iniziative e alle attività
regionali ai fini dell’esecuzione degli accordi internazionali e alla
stipulazione di intese con enti territoriali interni ad altri Stati sono sempre
e soltanto relativi alle esigenze di salvaguardia delle linee della politica
estera nazionale e di corretta esecuzione degli obblighi di cui lo Stato è
responsabile nell’ordinamento internazionale; né potrebbero travalicare in
strumenti di ingerenza immotivata nelle autonome scelte delle Regioni (cfr. sentenze
n. 179 del 1987 e n. 737 del 1988).
Analoghe
considerazioni valgono anche quanto alla disciplina contenuta nel comma 3
dell’impugnato art.
Ma,
in primo luogo, i “principi e criteri” da seguire nella conduzione dei
negoziati, di cui è parola nel terzo periodo del comma 3, al pari dei “criteri
e osservazioni” cui si riferisce il comma 1, non vanno intesi come direttive
vincolanti in positivo quanto al contenuto degli accordi, bensì solo come
espressione delle esigenze di salvaguardia degli indirizzi della politica
estera, e dunque come specificazione del vincolo generale nascente a carico
della Regione dalla riserva allo Stato della competenza a formulare e
sviluppare tali indirizzi, e dal conseguente divieto di pregiudicarli con
attività e atti di essi lesivi.
Quanto
alla collaborazione degli uffici diplomatici e consolari, si tratta in realtà
di una possibilità di supporto tecnico, il cui utilizzo resta
subordinato, come precisa la norma, alla previa intesa con
Quanto
infine all’accertamento preventivo di legittimità e di opportunità
dell’accordo, mentre il riferimento alla legittimità attiene principalmente
alla verifica del rispetto dei limiti posti al “potere estero” delle Regioni,
nonché delle procedure e degli obblighi di informazione, il riferimento alla
opportunità va letto alla luce di quanto previsto in via
generale dal comma 5, ove si precisa che le “questioni di opportunità”
che il Governo può sollevare sono quelle “derivanti dalle scelte e dagli
indirizzi di politica estera dello Stato”.
Tale
potere di accertamento del Governo non legittima
dunque alcuna ingerenza nelle scelte di opportunità e di merito attinenti
all’esplicazione dell’autonomia della Regione. Il Governo può legittimamente
opporsi alla conclusione di un accordo da parte di una Regione, contenuto nei
limiti stabiliti dall’art. 117, nono comma, della Costituzione, solo quando ritenga che esso pregiudichi gli indirizzi e gli
interessi attinenti alla politica estera dello Stato; sul piano procedurale le Regioni godono della garanzia
derivante dalla competenza del massimo organo del Governo, il Consiglio dei
ministri, a decidere in via definitiva, mentre l’eventuale uso arbitrario di tale
potere resta pur sempre suscettibile di sindacato nella sede dell’eventuale
conflitto di attribuzioni.
9.–
Analoghe considerazioni valgono a consentire ed imporre una lettura
costituzionalmente conforme della previsione secondo cui la stipulazione degli
accordi deve essere preceduta, a pena di nullità degli accordi medesimi, dal
conferimento da parte del Ministero degli affari esteri dei “pieni poteri di
firma”. Si tratta di un istituto derivante dal diritto internazionale, in
particolare disciplinato dall’art. 7 della Convenzione sul diritto dei trattati
adottata a Vienna il 23 maggio 1969, resa esecutiva in Italia con la legge 12
febbraio 1974, n. 112 (Ratifica ed esecuzione della convenzione sul diritto dei
trattati, adottata a Vienna il 23 maggio 1969), ai cui sensi “un individuo viene considerato il rappresentante di uno Stato per
l’adozione o l’autenticazione del testo di un trattato o per esprimere il
consenso dello Stato ad essere vincolato da un trattato” vuoi “quando presenti
i pieni poteri del caso”, vuoi “quando risulti dalla pratica degli Stati
interessati o da altre circostanze che detti Stati avevano l’intenzione di
considerare tale individuo come rappresentante dello Stato a tali fini”; sono
poi considerati rappresentanti dello Stato a cui appartengono, in virtù delle
loro funzioni, e senza dover presentare i pieni poteri, i titolari di cariche
nominate nel comma 2 del medesimo art. 7 della Convenzione (Capi di Stato e di
Governo, Ministri degli esteri, rappresentanti accreditati ad una conferenza
internazionale, ecc.).
L’istituto
ha il fine di dare certezza riguardo al fatto che il consenso prestato o la
firma apposta al trattato siano realmente idonei a impegnare lo Stato
nell’ordinamento internazionale, provenendo da chi ha i poteri rappresentativi
a ciò necessari.
La
ricorrente sostiene che gli accordi stipulati dalle Regioni con altri Stati non
sono “trattati” fra Stati, e come tali non vincolano lo Stato ma solo l’ente
stipulante. Tale tesi non può essere condivisa. L’autonomia di diritto interno
(costituzionale) in base alla quale le Regioni possono concludere gli accordi
si esercita pur sempre nel quadro di un ordinamento in cui lo Stato centrale,
titolare esclusivo della politica estera, è responsabile sul piano del diritto
internazionale degli accordi e delle relative conseguenze, e quindi ha il
potere-dovere di controllare la conformità di detti accordi agli indirizzi
della politica estera nazionale. Ciò comporta l’esigenza di adottare formalità
intese a dare certezza, sul piano internazionale, circa la legittimazione di
chi esprime la volontà di stipulare l’accordo e circa l’esistenza, secondo
il diritto interno, del “potere estero” di cui l’accordo è espressione.
Poiché
però, come si è detto, secondo il diritto interno
10.–
E’ pure infondata, infine, la censura che la ricorrente muove in relazione alla
possibilità, riconosciuta al Governo dal comma 5
dell’impugnato art. 6, di rappresentare in qualunque momento (dunque, arguisce
la ricorrente, anche dopo la stipulazione dell’accordo) “questioni di
opportunità” e, in caso di dissenso, di provocare una delibera del Consiglio
dei ministri.
Tale
clausola non fa che ribadire in termini generali ciò che già risulta dai
principi e dalle procedure di cui ai commi 1, 2 e
per questi motivi
riuniti i giudizi,
riservata a separate pronunzie la decisione
delle restanti questioni di legittimità costituzionale della legge 5 giugno 2003,
n. 131, sollevate con i ricorsi in epigrafe,
a) dichiara inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 6, commi 1, 2, 3 e 5, della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) sollevata, in riferimento all’art. 117 della Costituzione, in relazione
all’articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in
riferimento agli articoli 3, 4, 5 e 6 dello statuto speciale per
b) dichiara non fondata, nei sensi di cui
in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 6,
commi 1, 2, 3 e 5, della predetta legge n. 131 del 2003 sollevata, in riferimento all’art. 117 della Costituzione, all’art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, agli articoli 8, 9, 10 e 16
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige di cui al d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670, e alle relative norme di attuazione, dalla Provincia
autonoma di Bolzano con il ricorso in epigrafe (r. ric. n.
59 del 2003).
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
l'8 luglio
2004.
F.to:
Gustavo
ZAGREBELSKY, Presidente
Valerio
ONIDA, Redattore
Depositata
in Cancelleria il 19 luglio 2004.