SENTENZA N. 238
ANNO 2004
Commento alla decisione di
I. Renzo Dickmann,
La Corte
costituzionale ed il ''potere estero'' delle Regioni e
delle Province autonome (note a Corte cost., 18 luglio 2004, n. 238, e 22
luglio 2004, n. 258) (per gentile concessione della Rivista telematica federalismi.it)
II.
Matteo Barbero, La
Corte costituzionale interviene sulla legge “La Loggia”
(per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Gustavo ZAGREBELSKY Presidente
- Valerio ONIDA Giudice
- Carlo MEZZANOTTE ”
- Fernanda CONTRI ”
- Guido NEPPI
MODONA ”
- Piero Alberto CAPOTOSTI ”
- Annibale MARINI ”
- Franco BILE ”
- Giovanni Maria FLICK ”
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Romano VACCARELLA ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Udito
nell’udienza pubblica del 27 aprile 2004 il giudice relatore Valerio Onida;
uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 2 agosto 2003 e
depositato il 6 agosto 2003
A propria volta
La disposizione impugnata costituisce attuazione
dell’articolo 117, quinto e nono comma, della Costituzione, in
ordine alla “attività internazionale” delle Regioni e delle Province
autonome.
Il primo comma dell’articolo
Questi ultimi, nei successivi trenta giorni, “possono
formulare criteri e osservazioni”: in caso di inadempienza,
trova applicazione il potere sostitutivo attribuito dall’articolo 120 della
Costituzione, secondo le modalità di attuazione definite dall’articolo 8, commi
1, 4 e 5, della stessa legge n. 131 del 2003, “in quanto compatibili”.
Il secondo comma della norma impugnata ha per oggetto, in relazione all’articolo 117, nono comma, della
Costituzione, le intese che le Regioni possono concludere con enti territoriali
interni ad altro Stato, nei campi di propria competenza legislativa, in quanto
“dirette a favorire il loro sviluppo economico, sociale e culturale, nonché a
realizzare attività di mero rilievo internazionale”.
In tale materia, si prevede che
Regioni e Province autonome debbano, prima della firma dell’intesa, darne
comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei ministri-Dipartimento per gli
affari regionali, e al Ministero degli affari esteri, che possono far pervenire
“osservazioni” proprie e dei Ministeri competenti entro trenta giorni, decorsi
i quali si può sottoscrivere l’intesa.
Nell’esercizio di tale attività
Il terzo comma dell’articolo 6
disciplina, in relazione all’articolo 117, nono comma, della Costituzione, gli
accordi che le Regioni possono concludere con Stati esteri, nelle materie di
propria competenza legislativa.
La norma impugnata delimita il campo di siffatti accordi a
quelli “esecutivi ed applicativi di accordi internazionali regolarmente entrati
in vigore”, agli “accordi di natura tecnico-amministrativa” e agli “accordi di
natura programmatica finalizzati a favorire” lo “sviluppo economico, sociale e
culturale”, ciò “nel rispetto della Costituzione, dei vincoli derivanti
dall’ordinamento comunitario, dagli obblighi internazionali e dalle linee e
dagli indirizzi di politica estera italiana, nonché, nelle materie di cui
all’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, dei principi fondamentali
dettati dalle leggi dello Stato”.
Si prevede, in particolare, che
Il Ministero degli affari esteri può indicare principi e
criteri da seguire nella conduzione dei negoziati, cui collaborano, qualora si
svolgano all’estero, le rappresentanze diplomatiche e gli uffici consolari,
previa intesa con l’ente.
Prima della sottoscrizione dell’accordo esso è trasmesso
dalla Regione e dalla Provincia autonoma al Ministero degli affari esteri, che,
sentita
Infine, il comma 5 della norma
impugnata, in riferimento a tutte le attività internazionali descritte dai
commi 1, 2 e 3, consente al Ministro degli affari esteri di rappresentare alla
Regione o alla Provincia interessata “questioni di opportunità […] derivanti
dalle scelte e dagli indirizzi di politica estera dello Stato”.
In caso di dissenso, il Ministro, sentita
Le ricorrenti, dopo avere riassunto il contenuto della
disposizione censurata, osservano che essa è senz’altro applicabile alle Regioni
a statuto speciale e alle Province autonome, in forza dell’articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3,
espressamente richiamato dall’articolo 11 della legge impugnata: benché, “di
massima”, la riforma della Parte II del Titolo V della Costituzione non
concerna tali enti, tuttavia essa si estende loro per le parti in cui si
prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite, sicché
le norme di attuazione contenute nella legge n. 131 del 2003 si renderebbero
applicabili in base al medesimo criterio.
Inoltre, la norma impugnata si applica per espressa
previsione alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome.
Le ricorrenti ravvisano un primo profilo di
incostituzionalità della norma impugnata nel fatto che essa “pretende
[…] di dettare una disciplina specifica, compiuta ed analitica, sul tema dei
rapporti internazionali delle regioni”, in contrasto con l’articolo 117, terzo
comma, della Costituzione, secondo il quale nella materia concernente i
rapporti internazionali delle Regioni spetta allo Stato la determinazione dei
soli principi fondamentali: tale precetto costituzionale sarebbe infatti
estensibile, in base ad una “lettura sistematica”, alla legge statale prevista
dall’articolo 117, nono comma, per disciplinare i casi e le forme degli accordi
regionali con Stati e delle intese regionali con enti territoriali interni ad
altro Stato.
Ove si ritenesse, invece, che il comma nono dell’articolo 117
abbia un contenuto derogatorio rispetto a quanto previsto dal comma terzo della
medesima norma costituzionale, sarebbe necessario contenere siffatta deroga nei
limiti di una “stretta interpretazione”.
Sulla base di un tale approccio, la
disciplina statale di dettaglio non potrebbe riguardare altro che i casi e le
forme degli accordi e delle intese e non potrebbe, invece, “creare strumenti di
ingerenza statale nel merito di essi”.
Secondo le ricorrenti, viceversa, l’articolo 6 darebbe vita
ad una serie di istituti idonei ad incidere sul merito dell’accordo e dell’intesa,
ed in ultimo volti ad eliminare sostanzialmente il potere decisionale della
Regione, giungendo così a privare l’articolo 117, comma nono, della
Costituzione di ogni “portata innovativa”.
In particolare, a tale rilievo presterebbero il fianco le previsioni concernenti la possibilità per il
Ministero degli affari esteri di dettare principi e criteri direttivi in ordine
alla conduzione dei negoziati (comma 3); il coinvolgimento dello Stato nei
negoziati che si svolgono all’estero, tramite le rappresentanze diplomatiche e
gli uffici consolari (comma 3); la necessità che il Ministero degli affari
esteri accerti preventivamente l’opportunità politica e la legittimità
dell’accordo (comma 3); la facoltà attribuita al Consiglio dei ministri di
decidere in via esclusiva sulla “opportunità politica” dell’attività
internazionale delle Regioni, in qualsiasi momento, “e, dunque, anche
successivamente alla […] stipula” di un accordo (comma 5).
Tali previsioni non troverebbero giustificazione in casi,
come quelli disciplinati dall’articolo
Analoghe censure possono essere mosse, concludono le
ricorrenti, nei confronti del comma 3 dell’articolo 6, nella parte in cui
subordina la stipula dell’accordo ad un previo conferimento del potere di
sottoscrizione da parte del Ministro degli affari esteri, a pena di nullità.
Il rinvio alle norme del diritto internazionale in tema di
attribuzione del potere di firma sarebbe infatti
incongruo, poiché gli articoli 1, 3 e 7 della Convenzione di Vienna in tema di
poteri del sottoscrittore atterrebbero ai soli trattati tra Stati, mentre, nel
caso di specie, non solo non ricorrerebbe tale requisito, ma gli accordi delle
Regioni non sarebbero idonei a vincolare lo Stato, “non rientrando tali accordi
tra quelli in grado di costituire un limite alla legislazione interna ex articolo 117, primo comma, della
Costituzione, che possono essere soltanto i trattati ratificati ex articolo 80 della Costituzione, in
quanto solo questi ultimi possono comportare ‘modificazioni di leggi’ e,
dunque, a fortiori vincoli al
legislatore futuro”.
La norma impugnata sarebbe perciò, in tale parte, “del tutto
priva di significato” e varrebbe a realizzare soltanto “un ulteriore meccanismo
di ingerenza dello Stato nel merito degli accordi stipulati dagli enti
territoriali”.
2.– Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, a mezzo
dell’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto dei ricorsi, con
atti di analogo tenore.
Lo Stato ritiene che la disposizione impugnata costituisca
puntuale attuazione dell’articolo 117, quinto e nono comma, della Costituzione,
con riferimento alla disciplina di “procedure, casi e forme” dell’attività
internazionale di Regioni e Province autonome.
In tale ambito rientrerebbero la possibilità di dettare
principi e criteri direttivi da osservarsi nel corso dei negoziati, la
collaborazione a questi ultimi delle rappresentanze diplomatiche,
l’accertamento della opportunità politica dell’accordo da parte del Ministero
degli affari esteri, ed inoltre la “clausola di chiusura sul dissenso”, che
concernerebbe i soli accordi con Stati esteri (e non le intese con enti
territoriali interni), “in cui quindi vengono in considerazione scelte
politiche rilevanti”, attinenti alla materia della “politica estera” affidata
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall’articolo 117, comma
secondo, lettera b, della
Costituzione.
Quanto al conferimento del potere di firma dell’accordo, esso
costituirebbe una “forma” prevista dall’articolo 3
della Convenzione di Vienna e necessaria per rendere tale atto vincolante per
lo Stato “agli effetti del comma primo dell’articolo 117 della Costituzione” e
dell’articolo 1 della legge n. 131 del 2003, fermo restando, infatti, che la
responsabilità in ordine all’accordo ricade, “sul piano internazionale”, sullo
Stato stesso.
La norma impugnata, per tali ragioni, prevederebbe
“adempimenti” ispirati a “correttezza e ragionevolezza”.
1.– I
ricorsi, proposti rispettivamente dalla Provincia autonoma di Bolzano (reg.
ric. n. 59 del 2003) e dalla Regione Sardegna (reg. ric. n. 61 del 2003),
sollevano, fra le altre, questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, commi 1, 2, 3 e 5, della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Tale
articolo (rubricato “Attuazione
dell’articolo 117, quinto e nono comma, della Costituzione sull’attività
internazionale delle Regioni”) statuisce nel comma 1
che “le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di
propria competenza legislativa, provvedono direttamente all’attuazione e
all’esecuzione degli accordi internazionali ratificati, dandone preventiva
comunicazione al Ministero degli affari esteri e alla Presidenza del Consiglio
dei ministri-Dipartimento per gli affari regionali, i quali, nei successivi
trenta giorni dal relativo ricevimento, possono formulare criteri e
osservazioni. In caso di inadempienza, ferma restando
la responsabilità delle Regioni verso lo Stato, si applicano le disposizioni di
cui all’articolo 8, commi 1, 4 e
Il
successivo comma 2 disciplina le intese delle Regioni
e delle Province autonome con enti territoriali sub-statali di altri paesi.
Esso prevede che “le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
nelle materie di propria competenza legislativa, possono concludere, con enti
territoriali interni ad altro Stato, intese dirette a favorire il loro sviluppo
economico, sociale e culturale, nonché a realizzare attività di mero rilievo
internazionale, dandone comunicazione prima della firma” al Dipartimento per
gli affari regionali e al Ministero degli affari esteri, “ai fini delle
eventuali osservazioni di questi ultimi e dei Ministeri competenti, da far
pervenire a cura del Dipartimento medesimo entro i successivi trenta giorni,
decorsi i quali le Regioni e le Province autonome possono sottoscrivere
l’intesa”. E aggiunge che “con gli atti relativi alle attività sopra indicate,
le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano non possono esprimere
valutazioni relative alla politica estera dello Stato, né possono assumere
impegni dai quali derivino obblighi od oneri finanziari per lo Stato o che
ledano gli interessi” di Comuni, Province, Città metropolitane o di altre
Regioni.
Il comma 3
disciplina gli accordi delle Regioni (cui sempre sono accomunate le Province
autonome di Trento e di Bolzano) con altri Stati, conclusi “nelle materie di
propria competenza legislativa”. Si può trattare di “accordi esecutivi ed applicativi di accordi internazionali regolarmente
entrati in vigore”; di “accordi di natura tecnico-amministrativa”; di “accordi
di natura programmatica finalizzati a favorire il loro sviluppo economico,
sociale e culturale”, che possono essere conclusi “nel rispetto della
Costituzione, dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario, dagli
obblighi internazionali e dalle linee e dagli indirizzi di politica estera
italiana”, nonché, nelle materie di competenza legislativa concorrente, nel
rispetto “dei principi fondamentali dettati dalle leggi dello Stato” (primo
periodo). In tema di procedura il comma 3 stabilisce che
A sua volta
il comma 5 dello stesso articolo 6 prevede che il
Ministro degli affari esteri “può, in qualsiasi momento, rappresentare alla
Regione o alla Provincia autonoma interessata questioni di opportunità inerenti
alle attività di cui ai commi da
Le
ricorrenti, con argomentazioni identiche, sostengono, in primo luogo, che dette
disposizioni sono lesive della competenza delle Regioni e delle Province
autonome in quanto detterebbero una disciplina
“specifica, compiuta ed analitica”, invece di limitarsi a dettare norme di
principio, come avrebbero dovuto fare, attenendo esse alla materia, di
competenza concorrente, dei “rapporti internazionali delle Regioni”, limite
questo che riguarderebbe anche le leggi statali chiamate, ai sensi del nono
comma dell’art. 117 della Costituzione, a disciplinare i “casi” e le “forme”
degli accordi delle Regioni con altri Stati e delle loro intese con enti
territoriali interni ad essi.
In secondo
luogo le ricorrenti sostengono che, anche a voler accedere alla diversa
interpretazione secondo cui tali ultime leggi statali costituiscano esercizio
di una competenza integralmente riservata allo Stato, la disciplina statale non
potrebbe riguardare altro che i “casi” e le “forme” degli accordi e delle
intese, mentre l’impugnato art. 6 andrebbe oltre, non
limitandosi ad individuare i tipi di
accordi che le Regioni possono concludere con altri Stati e a fissare regole
procedurali, ma prevedendo poteri di ingerenza nel merito da parte dello Stato
suscettibili di eliminare sostanzialmente il potere di decisione regionale. In
particolare, realizzerebbero tale ingerenza la previsione del potere
ministeriale di dettare principi e criteri direttivi da seguire nella
conduzione dei negoziati; l’imposizione della collaborazione con le
rappresentanze diplomatiche e gli uffici consolari quando le trattative si
svolgano all’estero; la previsione di un accertamento preventivo
dell’opportunità politica e della legittimità dell’accordo (comma 3); la
previsione del potere ministeriale di rappresentare “in qualsiasi momento” alla
Regione o alla Provincia autonoma interessata questioni di opportunità e di
devolvere in caso di dissenso la decisione al Consiglio dei
ministri (comma 5); nonché la previsione del necessario conferimento di
pieni poteri da parte del Ministro degli esteri, a pena di nullità dell’accordo
(comma 3), poiché si tratterebbe di un istituto riguardante i soli trattati fra
Stati, mentre gli accordi delle Regioni non sarebbero tali, non vincolerebbero
lo Stato ma solo la Regione stipulante, e non costituirebbero limite alla
legislazione interna ai sensi dell’art. 117, primo comma, della Costituzione.
2.– La
presente pronunzia riguarda il solo art. 6 della legge
n. 131 del 2003, impugnato dalle ricorrenti insieme ad altre disposizioni della
stessa legge, il cui esame resta riservato a separate decisioni.
3.– I due
giudizi, avendo lo stesso oggetto, devono essere riuniti, limitatamente a ciò
che concerne l’oggetto della presente decisione, per essere decisi con unica
pronunzia.
4.– La
questione sollevata dalla Regione Sardegna è inammissibile.
Infatti la delibera della Giunta regionale di impugnazione
della legge n. 131 del 2003 riguarda genericamente, nel dispositivo, le “parti”
di essa “che comprimono illegittimamente l’autonomia concessa alla Regione
dallo Statuto, dalle relative norme di attuazione, nonché dall’art. 10 della
legge cost. 18 ottobre 2001, n.
Manca
pertanto una valida delibera di impugnazione che
riguardi l’art. 6 della legge, non potendosi, per altro verso, dare ingresso ad
una impugnativa, priva di oggetto sufficientemente specificato, che investa
l’intera legge o disposizioni di essa non indicate espressamente (cfr. sentenza
n. 43 del 2004), quando tale legge rechi disposizioni plurime e non omogenee.
5.– La
questione sollevata dalla Provincia autonoma di Bolzano è infondata nei termini
di seguito precisati.
Questa
Corte, già prima della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione
recata dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, si era pronunciata in ordine
alla ammissibilità e ai limiti di un’attività regionale avente rilievo internazionale.
In particolare, nella sentenza n. 179 del
1987, essa aveva ribadito l’esclusiva competenza
statale in ordine ai rapporti internazionali, ammettendo però deroghe
introdotte dal legislatore ordinario, quali quella derivante dalla previsione
delle “attività promozionali” all’estero delle Regioni legate da nesso
strumentale con le materie di competenza regionale, e precedute da intesa con
lo Stato, e quelle connesse alla previsione di accordi di cooperazione
transfrontaliera; aveva altresì ammesso la legittimità delle cosiddette
“attività di mero rilievo internazionale delle Regioni”, attraverso le quali
esse non sottoscrivono veri e propri accordi, ma si limitano a prevedere scambi
di informazioni, approfondimento di conoscenze in materie di comune interesse,
o l’enunciazione di analoghi intenti di armonizzazione unilaterale delle
condotte rispettive di Regioni e di enti afferenti ad altri Stati, senza
incidere sulla politica estera dello Stato; aveva affermato la necessità, in
ogni caso, del previo assenso del Governo in modo che lo Stato potesse
controllare la conformità delle attività regionali agli indirizzi di politica
internazionale.
Sulla base di questi principi, dichiarati applicabili anche alle
Regioni a statuto speciale, là dove i rispettivi statuti nulla dispongano (cfr.
sentenze n. 179
del 1987, n.
564 e n. 924
del 1988, n.
343 del 1996, n.
428 del 1997),
6.– Il
nuovo articolo 117 della Costituzione detta una espressa
disciplina delle attività internazionali delle Regioni. Da un lato esso riserva
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia della “politica
estera e rapporti internazionali dello Stato” (secondo comma, lettera a), e attribuisce alla competenza
concorrente quella dei “rapporti internazionali […] delle Regioni” (terzo
comma); dall’altro lato, esplicitamente prevede che “nelle materie di sua
competenza
E’ da
notare che quest’ultima disposizione si applica anche alle Regioni speciali
(come è fatto chiaro dal riferimento testuale alle Province autonome): più in
generale, nel silenzio degli statuti, e tenendo conto che l’art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001 impone di riconoscere alle Regioni speciali ogni
forma di maggiore autonomia che il nuovo Titolo V attribuisca alle Regioni
ordinarie, deve ritenersi che valgano anche nei confronti delle autonomie
speciali i principi e le regole, che esplicitamente consentono attività
internazionali delle Regioni, risultanti dal nuovo art. 117, confermandosi, per
questo aspetto, la soluzione già seguita nella ricordata giurisprudenza
anteriore alla riforma.
Quanto al
merito del problema, le nuove disposizioni costituzionali non si discostano
dalle linee fondamentali già enunciate in passato da questa Corte: riserva allo
Stato della competenza sulla politica estera; ammissione di un’attività
internazionale delle Regioni; subordinazione di questa alla possibilità
effettiva di un controllo statale sulle iniziative regionali, al fine di
evitare contrasti con le linee della politica estera nazionale.
La novità
che discende dal mutato quadro normativo è essenzialmente il riconoscimento a
livello costituzionale di un “potere estero” delle Regioni, cioè della potestà,
nell’ambito delle proprie competenze, di stipulare, oltre ad intese con enti
omologhi di altri Stati, anche veri e propri accordi con altri Stati, sia pure
nei casi e nelle forme determinati da leggi statali (art. 117, nono comma).
Tale potere estero deve peraltro essere coordinato con l’esclusiva competenza
statale in tema di politica estera, donde la competenza statale a determinare i
“casi” e a disciplinare “le forme” di questa attività regionale, così da
salvaguardare gli interessi unitari che trovano espressione nella politica
estera nazionale. Le Regioni, nell’esercizio della potestà loro riconosciuta,
non operano dunque come “delegate” dello Stato, bensì come soggetti autonomi
che interloquiscono direttamente con gli Stati esteri, ma sempre nel quadro di
garanzia e di coordinamento apprestato dai poteri dello Stato.
7.– Alla
luce dei principi ora enunciati, le disposizioni impugnate della legge n. 131
del 2003 si rivelano immuni dalle censure mosse dalla ricorrente.
Non può
essere condivisa, in primo luogo, la tesi secondo cui esse conterrebbero una
normativa di dettaglio, mentre lo Stato dovrebbe limitarsi, in questa materia,
a stabilire principi fondamentali, nell’esercizio della competenza concorrente
in tema di rapporti internazionali delle Regioni.
In realtà
il nuovo art. 117 demanda allo Stato il compito di stabilire le “norme di
procedura” che le Regioni debbono rispettare nel provvedere all’attuazione e
all’esecuzione degli accordi internazionali, e di disciplinare le modalità di
esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza (quinto comma); nonché
il compito di disciplinare i “casi” e le “forme” della conclusione di accordi
delle Regioni con altri Stati e di intese con enti territoriali di altri Stati
(nono comma). Le disposizioni dell’art. 6, commi 1, 2 e 3, della legge n. 131
del 2003 sono dettate in attuazione di questi compiti.
Il comma 1, invero, dando corpo alla disciplina testualmente prevista
dall’art. 117, quinto comma, stabilisce la procedura di informazione preventiva
da parte delle Regioni e di formulazione da parte del Governo nazionale di
criteri e osservazioni, ai fini dell’attività regionale di attuazione ed
esecuzione degli accordi internazionali in vigore, e prevede, con rinvio
all’art. 8, le modalità di esercizio del potere sostitutivo.
Il comma 2 disciplina, ai sensi dell’art. 117, nono comma, della
Costituzione, i casi in cui le Regioni possono concludere intese con enti
territoriali interni di altri Stati, e le procedure (le forme) intese a
consentire la necessaria preventiva verifica statale. Anche i vincoli di
contenuto enunciati nel periodo finale del comma – divieto per le Regioni di
esprimere valutazioni relative alla politica estera
dello Stato e di assumere impegni da cui derivino obblighi od oneri finanziari
per lo Stato o che ledano gli interessi di altri enti territoriali –
costituiscono in definitiva una specificazione in negativo dei limiti in cui è
consentito alle Regioni concludere intese con omologhi enti stranieri.
A sua volta
il comma 3 disciplina “casi” e “forme” della
conclusione di accordi fra le Regioni e altri Stati, secondo la previsione
dell’art. 117, nono comma.
Infine il
comma 5 non fa che riprendere con una sorta di
clausola generale il contenuto fondamentale del principio per cui lo Stato deve
poter intervenire a salvaguardia degli interessi della politica estera,
prevedendo anzi la garanzia, in caso di dissenso, dell’intervento del massimo
organo del Governo, il Consiglio dei ministri, con la partecipazione del
Presidente della Giunta regionale o provinciale interessato.
Si tratta
dunque di disposizioni che, in ogni caso, non eccedono l’ambito dei compiti
attribuiti allo Stato in questa materia dall’art. 117 della Costituzione.
8.– Nemmeno
è fondata la tesi subordinata della ricorrente, secondo cui le disposizioni
impugnate introdurrebbero regole e istituti suscettibili di dar luogo ad indebite ingerenze di merito dello Stato nelle decisioni
delle Regioni in questa materia, così ledendone l’autonomia.
Le norme in
questione devono essere intese in relazione ai
principi sopra ricordati, emergenti dall’art. 117 della Costituzione, e in
conformità ad essi. Ciò vale, anzitutto, per le procedure disciplinate
dall’art. 6, commi 1 e 2. I “criteri” e le “osservazioni” che l’organo
governativo è abilitato a formulare rispetto alle iniziative e alle attività
regionali ai fini dell’esecuzione degli accordi internazionali e alla
stipulazione di intese con enti territoriali interni
ad altri Stati sono sempre e soltanto relativi alle esigenze di salvaguardia
delle linee della politica estera nazionale e di corretta esecuzione degli
obblighi di cui lo Stato è responsabile nell’ordinamento internazionale; né
potrebbero travalicare in strumenti di ingerenza immotivata nelle autonome
scelte delle Regioni (cfr. sentenze n. 179 del
1987 e n.
737 del 1988).
Analoghe
considerazioni valgono anche quanto alla disciplina contenuta nel comma 3
dell’impugnato art.
Ma, in
primo luogo, i “principi e criteri” da seguire nella conduzione dei negoziati,
di cui è parola nel terzo periodo del comma 3, al pari
dei “criteri e osservazioni” cui si riferisce il comma 1, non vanno intesi come
direttive vincolanti in positivo quanto al contenuto degli accordi, bensì solo
come espressione delle esigenze di salvaguardia degli indirizzi della politica
estera, e dunque come specificazione del vincolo generale nascente a carico
della Regione dalla riserva allo Stato della competenza a formulare e
sviluppare tali indirizzi, e dal conseguente divieto di pregiudicarli con
attività e atti di essi lesivi.
Quanto alla
collaborazione degli uffici diplomatici e consolari, si tratta in realtà di una
possibilità di supporto tecnico, il cui utilizzo resta subordinato, come
precisa la norma, alla previa intesa con
Quanto infine
all’accertamento preventivo di legittimità e di opportunità dell’accordo,
mentre il riferimento alla legittimità attiene principalmente alla verifica del
rispetto dei limiti posti al “potere estero” delle Regioni, nonché
delle procedure e degli obblighi di informazione, il riferimento alla
opportunità va letto alla luce di quanto previsto in via generale dal comma 5,
ove si precisa che le “questioni di opportunità” che il Governo può sollevare
sono quelle “derivanti dalle scelte e dagli indirizzi di politica estera dello
Stato”.
Tale potere di accertamento del Governo non legittima dunque alcuna
ingerenza nelle scelte di opportunità e di merito attinenti all’esplicazione
dell’autonomia della Regione. Il Governo può legittimamente opporsi alla
conclusione di un accordo da parte di una Regione, contenuto nei limiti
stabiliti dall’art. 117, nono comma, della Costituzione, solo quando ritenga
che esso pregiudichi gli indirizzi e gli interessi attinenti alla politica
estera dello Stato; sul piano procedurale
le Regioni godono della garanzia derivante dalla
competenza del massimo organo del Governo, il Consiglio dei ministri, a
decidere in via definitiva, mentre l’eventuale uso arbitrario di tale potere
resta pur sempre suscettibile di sindacato nella sede dell’eventuale conflitto
di attribuzioni.
9.–
Analoghe considerazioni valgono a consentire ed imporre una lettura
costituzionalmente conforme della previsione secondo cui la stipulazione degli
accordi deve essere preceduta, a pena di nullità degli accordi medesimi, dal
conferimento da parte del Ministero degli affari esteri dei “pieni poteri di
firma”. Si tratta di un istituto derivante dal diritto internazionale, in
particolare disciplinato dall’art. 7 della Convenzione
sul diritto dei trattati adottata a Vienna il 23 maggio 1969, resa esecutiva in
Italia con la legge 12 febbraio 1974, n. 112 (Ratifica ed esecuzione della
convenzione sul diritto dei trattati, adottata a Vienna il 23 maggio 1969), ai
cui sensi “un individuo viene considerato il rappresentante di uno Stato per
l’adozione o l’autenticazione del testo di un trattato o per esprimere il
consenso dello Stato ad essere vincolato da un trattato” vuoi “quando presenti
i pieni poteri del caso”, vuoi “quando risulti dalla pratica degli Stati
interessati o da altre circostanze che detti Stati avevano l’intenzione di
considerare tale individuo come rappresentante dello Stato a tali fini”; sono
poi considerati rappresentanti dello Stato a cui appartengono, in virtù delle
loro funzioni, e senza dover presentare i pieni poteri, i titolari di cariche
nominate nel comma 2 del medesimo art. 7 della Convenzione (Capi di Stato e di
Governo, Ministri degli esteri, rappresentanti accreditati ad una conferenza
internazionale, ecc.).
L’istituto
ha il fine di dare certezza riguardo al fatto che il consenso prestato o la
firma apposta al trattato siano realmente idonei a impegnare lo Stato
nell’ordinamento internazionale, provenendo da chi ha i poteri rappresentativi
a ciò necessari.
La
ricorrente sostiene che gli accordi stipulati dalle Regioni con altri Stati non
sono “trattati” fra Stati, e come tali non vincolano lo Stato ma solo l’ente
stipulante. Tale tesi non può essere condivisa. L’autonomia di diritto interno
(costituzionale) in base alla quale le Regioni possono concludere gli accordi
si esercita pur sempre nel quadro di un ordinamento in cui lo Stato centrale,
titolare esclusivo della politica estera, è responsabile sul piano del diritto
internazionale degli accordi e delle relative conseguenze, e quindi ha il potere-dovere
di controllare la conformità di detti accordi agli indirizzi della politica
estera nazionale. Ciò comporta l’esigenza di adottare formalità intese a dare
certezza, sul piano internazionale, circa la legittimazione di chi esprime la
volontà di stipulare l’accordo e
circa l’esistenza, secondo il
diritto interno, del “potere estero” di cui l’accordo è espressione.
Poiché
però, come si è detto, secondo il diritto interno
10.– E’
pure infondata, infine, la censura che la ricorrente muove in
relazione alla possibilità, riconosciuta al Governo dal comma 5
dell’impugnato art. 6, di rappresentare in qualunque momento (dunque, arguisce
la ricorrente, anche dopo la stipulazione dell’accordo) “questioni di
opportunità” e, in caso di dissenso, di provocare una delibera del Consiglio
dei ministri.
Tale
clausola non fa che ribadire in termini generali ciò
che già risulta dai principi e dalle procedure di cui ai commi 1, 2 e
per questi motivi
riuniti i giudizi,
riservata a separate pronunzie la decisione delle restanti
questioni di legittimità costituzionale della legge 5 giugno 2003, n. 131,
sollevate con i ricorsi in epigrafe,
a) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell’articolo 6, commi 1, 2, 3 e 5,
della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3) sollevata, in riferimento all’art. 117 della Costituzione, in relazione
all’articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in
riferimento agli articoli 3, 4, 5 e 6 dello statuto speciale per
b) dichiara non fondata, nei sensi di cui
in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 6, commi 1, 2, 3 e 5, della predetta legge n. 131 del 2003
sollevata, in riferimento all’art. 117 della Costituzione, all’art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, agli articoli 8, 9, 10 e 16 dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige di cui al d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670, e alle relative norme di attuazione, dalla Provincia
autonoma di Bolzano con il ricorso in epigrafe (r. ric. n. 59 del 2003).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, l'8 luglio 2004.
F.to:
Gustavo
ZAGREBELSKY, Presidente
Valerio
ONIDA, Redattore
Depositata
in Cancelleria il 19 luglio 2004.