SENTENZA
N. 472
ANNO 1992
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
-
Prof. Giuseppe
BORZELLINO, Presidente
-
Dott. Francesco
GRECO
-
Prof. Gabriele
PESCATORE
-
Avv. Ugo
SPAGNOLI
-
Prof. Francesco
Paolo CASAVOLA
-
Prof. Antonio
BALDASSARRE
-
Prof. Vincenzo
CAIANIELLO
-
Avv. Mauro
FERRI
-
Prof. Luigi
MENGONI
-
Prof. Enzo
CHELI
-
Dott. Renato
GRANATA
-
Prof. Giuliano
VASSALLI
-
Prof. Francesco
GUIZZI
-
Prof. Cesare
MIRABELLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Umbria
notificato il 26 marzo 1992, depositato in Cancelleria il 9 aprile 1992, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota della Presidenza del
Consiglio dei ministri (Dipartimento affari regionali) del 4 gennaio 1992,
telex 200/0008/1.12.S0.7/247, per la dichiarazione della spettanza alla
medesima del potere di svolgere attività "di mero rilievo
internazionale" senza l'obbligo di chiedere la "previa intesa"
governativa prevista dall'art. 4 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616, e della non spettanza allo Stato del potere di imporre l'intesa
in questione, ed iscritto al n. 10 del registro conflitti 1992.
Visto l'atto di costituzione del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 1992 il
Giudice relatore Enzo Cheli;
uditi gli avvocati Maurizio Pedetta
e Goffredo Gobbi per
Ritenuto in fatto
1.- Con telex del 4 gennaio 1992 -
indirizzato al Presidente della Regione Umbria e poi trasmesso in copia allo
stesso Presidente con lettera del Commissario del Governo in data 16 gennaio
1992 - la Presidenza del Consiglio dei ministri (Dipartimento affari
regionali), nel comunicare la concessione dell'intesa governativa ad un
incontro a Bruxelles fra un assessore della Regione Umbria e funzionari della Comunità economica europea, precisava, ai sensi del d.P.C.M. 11 marzo 1980 e con riferimento alla
giurisprudenza costituzionale, che la richiesta di "previa intesa"
governativa per le iniziative regionali all'estero doveva essere avanzata non
solo per le attività di carattere promozionale, di cui all'art. 4, secondo
comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ma anche
per tutte le iniziative rientranti nelle cosiddette "attività di mero
rilievo internazionale", di cui alla sentenza della Corte
costituzionale n.179 del 1987 (come viaggi di studio, partecipazione a
convegni, visite a connazionali).
Successivamente, con espresso richiamo
alla suddetta nota governativa, la Commissione di controllo sugli atti
regionali, con tre decisioni in data 21 febbraio 1992, (nn.
1177,1178 e 1218), chiedeva chiarimenti alla Regione Umbria in ordine alla
mancata richiesta della "previa intesa" governativa su altrettante
deliberazioni regionali relative ad iniziative all'estero ed annullava la immediata eseguibilità delle stesse deliberazioni.
Le deliberazioni contestate
concernevano, rispettivamente: la partecipazione di un funzionario regionale ad
una riunione a Londra della Associazione
internazionale per la ricerca e il computo nella pianificazione e nei
trasporti, cui
l'invio di una delegazione regionale, composta dal
Presidente della Giunta e da due funzionari, nel Land
tedesco della Saar per lo studio di realizzazioni in materia di smaltimento dei
rifiuti solidi urbani e di disinquinamento; la partecipazione di un funzionario
regionale ad una riunione da tenersi a Budapest per l'attuazione di un
programma comunitario per lo sviluppo della collaborazione tra le Regioni della
Comunità europea e quelle dei Paesi dell'Europa dell'est.
2.- Avverso il telex governativo, la
lettera di trasmissione del Commissario del Governo e le tre decisioni della
Commissione di controllo sopra richiamate,
La ricorrente deduce che la "previa
intesa", prescritta dall'art.4, secondo comma, del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, troverebbe applicazione nei confronti delle sole
attività di carattere promozionale, cioé strumentali
all'esercizio delle competenze regionali in materia di sviluppo economico,
sociale e culturale, ma non anche per quelle attività cosiddette "di mero
rilievo internazionale" - aventi finalità di studio, informazione
tecnica e simili - che non hanno alcuna incidenza sulla politica estera nè impegnano la responsabilità internazionale dello Stato.
Per queste ultime attività, ad avviso
della ricorrente, vi sarebbe, infatti, soltanto il vincolo del "previo
assenso" del Governo. Tra la "previa intesa", di cui all'art. 4,
secondo comma, del d.P.R. n.616 del 1977, ed il
"previo assenso", cui fa riferimento la sentenza n. 179 del
1987, intercorrerebbe, d'altro canto, una differenza sostanziale,
corrispondente alla differenza tra le attività svolte all'estero dalle Regioni
a fini promozionali nelle materie di loro competenza, considerate
internazionalmente rilevanti, e quelle cosiddette "di mero rilievo
internazionale", prive, invece, di incidenza sulla politica estera dello
Stato. Tale differenza consisterebbe nel fatto che, mentre la "previa
intesa" implicherebbe l'emanazione di un atto governativo di espressa
concessione, in assenza del quale l'attività regionale all'estero non potrebbe
realizzarsi, il "previo assenso" si risolverebbe, invece, nella
semplice comunicazione dell'iniziativa al Governo, che potrebbe impedirne
l'attuazione, manifestando espressamente il proprio divieto solo nel caso di un
rilevato contrasto tra l'iniziativa stessa e l'indirizzo politico generale.
A giudizio della ricorrente, pertanto,
gli atti governativi impugnati, per il fatto di aver sottoposto a "previa
intesa" tutte le iniziative della Regione all'estero, ivi comprese quelle
"di mero rilievo internazionale" (tra le quali sono da includere quelle oggetto dei provvedimenti contestati), avrebbero
determinato una violazione degli artt. 3, 5, 114, 115, 117 e 118 della
Costituzione ed una conseguente lesione delle attribuzioni regionali.
3.- Si è costituito in giudizio, tramite
l'Avvocatura generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri,
per chiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque,
infondato.
4.- In prossimità dell'udienza,
l'Avvocatura dello Stato ha presentato una memoria ove si oppone la tardività del ricorso regionale (notificato il 26 marzo
1992) in relazione al telex della Presidenza del Consiglio dei ministri del 4
gennaio 1992 trasmesso - si afferma - direttamente al Presidente della Giunta
regionale in data 9 gennaio 1992.
L'Avvocatura obbietta altresì che la
successiva nota del Commissario del Governo del 16 gennaio 1992 (pervenuta alla
Regione il 7 febbraio) avrebbe solo confermato il contenuto del precedente
telex limitandosi a precisarne alcune modalità esecutive, senza costituire un
atto di per sè idoneo a suscitare un conflitto di
attribuzioni.
Il ricorso sarebbe altresì inammissibile
- sempre secondo l'Avvocatura - per la parte concernente le tre deliberazioni
della Commissione di controllo sia perchè tali
deliberazioni avrebbero un contenuto meramente interlocutorio, non
immediatamente lesivo di competenze regionali, sia in quanto il ricorso stesso
non contesterebbe la competenza statale esercitata dalla Commissione di
controllo e non evidenzierebbe pertanto un conflitto di attribuzioni
costituzionalmente rilevante. In ogni caso, in ordine alle stesse deliberazioni
della Commissione di controllo sarebbe, comunque, venuta a cessare la materia
del contendere, dal momento che due di esse (nn. 1177
e 1178) sono state revocate, mentre la terza (n. 1218) avrebbe esaurito ogni
efficacia avendo la Giunta regionale annullato, con
deliberazione del 16 marzo 1992, n. 1950, la propria precedente deliberazione
del 28 gennaio 1992, n. 214, sottoposta a controllo.
Nel merito, l'Avvocatura afferma che -
anche a voler riaffermare la distinzione concettuale tra attività promozionali
delle Regioni all'estero e "attività di mero rilievo internazionale"
- la esclusiva competenza dello Stato per le funzioni
attinenti alla politica estera imporrebbe in ogni caso di assicurare una
unitarietà di disciplina, nella forma di una "intesa" o di un
"assenso" comunque preventivi, nei confronti di tutte le iniziative
svolte dalle Regioni all'estero. Tale sarebbe del resto, a giudizio
dell'Avvocatura, l'insegnamento della sentenza della
Corte costituzionale n. 179 del 1987.
5.- Anche
Nel merito, la Regione ribadisce i
motivi già espressi nell'atto introduttivo del conflitto, sottolineando anche
che, nell'ambito delle "attività di mero rilievo internazionale", il
regime di "previo assenso" dovrebbe essere ragionevolmente limitato
alle sole attività volte alla preparazione di accordi con enti pubblici
territoriali esteri.
Considerato in diritto
1.
L'eccezione non può essere accolta, dal
momento che la Regione ha contestato la ricezione del telex da parte del
Presidente della Giunta regionale, mentre lo Stato non ha, di contro, offerto
alcuna prova certa in ordine alla data di tale ricezione. Il termine per
l'impugnativa è venuto, pertanto, a decorrere soltanto dalla data di
ricevimento della lettera del Commissario del Governo del ........... gennaio
1992 (pervenuta alla Regione il 7 febbraio 1992), mediante la quale veniva
trasmessa copia della nota della Presidenza del Consiglio.
3. Nel merito il ricorso è fondato.
La Presidenza del Consiglio, nella nota
del 4 gennaio 1992 (cui si collegano tutti gli atti successivi, che formano
oggetto di impugnativa) - ai fini del riconoscimento della necessità di una
"previa intesa" del Governo con la Regione - ha equiparato le
"attività di mero rilievo internazionale" delle Regioni (di cui alla sentenza di questa
Corte n. 179 del 1987) alle attività promozionali svolte all'estero dalle
Regioni ( di cui all'art. 4, secondo comma, del d.P.R.
n. 616 del 1977).
Tale equiparazione non può essere,
peraltro, fatta discendere - come ritiene la Presidenza del Consiglio - nè dal d.P.C.M. 11 marzo 1980,
che limita la sua operatività alle sole attività promozionali svolte dalle
Regioni ai sensi dell'art. 4, secondo comma, del d.P.R.
n. 616 del 1977; nè dalla richiamata sentenza
costituzionale n. 179 del 1987, che ha distinto chiaramente tra la
categoria delle "attività promozionali" (sottoposte alla "previa
intesa" con il Governo) e quella delle "attività di mero rilievo
internazionale" (per il cui svolgimento la Corte costituzionale ha
ritenuto indispensabile il "previo assenso" del Governo).
Le attività promozionali - come la
stessa sentenza ha precisato - comprendono, infatti, "ogni comportamento
legato da un rigoroso nesso strumentale con le materie di competenza regionale,
ossia qualsiasi comportamento diretto, in tali settori, allo sviluppo
economico, sociale e culturale nel territorio dell'ente locale"; la
categoria delle "attività di mero rilievo internazionale" - di più
incerta classificazione - viene, invece, a identificare "attività di vario
contenuto, congiuntamente compiute dalle Regioni e da altri (di norma omologhi)
organismi esteri aventi per oggetto finalità di studio
o di informazione (in materie tecniche) oppure la previsione di partecipazione
a manifestazioni dirette ad agevolare il progresso culturale o economico in
ambito locale, ovvero, infine, l'enunciazione di propositi intesi ad
armonizzare unilateralmente le rispettive condotte": attività, quelle
della seconda categoria, insuscettibili d'incidere sulla politica estera
perseguita dallo Stato o di determinare responsabilità di qualunque genere a
carico dello stesso.
Se così è, anche la distinzione tra
"previa intesa" e "previo assenso", che è stata delineata
nella stessa sentenza
n. 179 del 1987, non può essere considerata priva di rilevanza. E invero,
la "previa intesa" - per il fatto di riferirsi ad attività
suscettibili di incidere sugli indirizzi della politica estera dello Stato -
non può non comportare l'esigenza di un controllo più penetrante da parte del
Governo, controllo che, attraverso l'"intesa", è destinato a
realizzarsi mediante un consenso che necessariamente dev'essere
manifestato in forme esplicite e che si presenta, in ogni caso, pregiudiziale e
condizionante ai fini dell'attivazione dell'iniziativa che la Regione intende
svolgere fuori del territorio nazionale (cfr. art. 1 del d.P.C.M.
11 marzo 1980).
Diversa, e caratterizzata da minore
rigore formale, è, invece, l'ipotesi del "previo assenso", ritenuto
da questa Corte necessario ai fini dello svolgimento
da parte delle Regioni di "attività di mero rilievo internazionale",
insuscettibili, per la loro natura, di incidere sulla politica estera dello
Stato o di determinare forme di responsabilità a carico dello stesso. In questo
caso l'assenso potrà essere manifestato anche in forme implicite, una volta che
la Regione abbia dato tempestiva notizia delle iniziative in programma, così da
non precludere la possibilità per il Governo di opporre - aldilà delle
ordinarie forme di controllo sull'attività amministrativa regionale di cui
all'art.125 Cost.- un esplicito divieto nei confronti
di quelle attività che fossero ritenute, eventualmente, inconciliabili con
l'indirizzo politico generale (cfr. sent. 179 del 1987, par. 8).
Un meccanismo così configurato comporta,
peraltro, che la richiesta di assenso da parte della Regione venga avanzata con
ragionevole anticipo rispetto alla data prevista per l'inizio dell'attività
"di mero rilievo internazionale", in modo da consentire al Governo di
operare una valutazione adeguata dell'iniziativa e di manifestare utilmente, se
del caso, il proprio divieto. E questo induce a sottolineare l'opportunità che
un termine per l'inoltro delle domande di assenso da
parte delle Regioni possa essere preventivamente fissato - pur con una
elasticità commisurata alle singole ipotesi - da parte del legislatore o del
Governo, eventualmente mediante un atto di indirizzo e coordinamento
integrativo del d.P.C.M.dell'11 marzo 1980.
4. Le considerazioni che precedono
inducono ad accogliere la domanda avanzata dalla Regione Umbria nei confronti
della nota della Presidenza del Consiglio del 4 gennaio 1992 e della lettera
del Commissario del Governo del 16 gennaio 1992, nella parte in cui tali atti
affermano la necessità della "previa intesa" con il Governo anche per
le "attività di mero rilievo internazionale" delle Regioni.
Va, invece, dichiarata cessata la
materia del contendere in relazione alle tre deliberazioni della Commissione di
controllo adottate in data 21 febbraio 1992, dal momento che le deliberazioni nn. 1177 e 1178 sono state revocate dalla stessa
Commissione in data 20 marzo 1992 (delib. nn.1984 e 1985), mentre la deliberazione n.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara che non spetta allo Stato il potere di richiedere
alla Regione Umbria la "previa intesa", prevista dall'art. 4, secondo
comma, del d.P.R.24 luglio 1977, n. 616, per le
"attività di mero rilievo internazionale", di cui alla sentenza della
Corte costituzionale n. 179 del 1987, e, di conseguenza, annulla la nota
della Presidenza del Consiglio dei ministri (Dipartimento affari regionali) del
4 gennaio 1992, telex 200/0008/1.12.S0.7./247, e la lettera del Commissario del
Governo della Regione Umbria in data 16 gennaio 1992, prot.
n. 9 /Gab., nella parte in cui tali atti affermano la
necessità della "previa intesa" con il Governo per le "attività
di mero rilievo internazionale" delle Regioni;
dichiara cessata la materia del contendere in relazione alle
deliberazioni della Commissione regionale di controllo sugli atti della Regione
Umbria nn.1177, 1178 e
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10/11/92.
Giuseppe BORZELLINO, Presidente
Enzo CHELI, Redattore
Depositata in cancelleria il 24/11/92.