SENTENZA N. 204
ANNO 1993
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori:
Presidente
Prof.
Francesco Paolo CASAVOLA
Giudici
Dott.
Francesco GRECO
Prof.
Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo
SPAGNOLI
Prof.
Antonio BALDASSARRE
Prof.
Vincenzo CAIANIELLO
Avv.
Mauro FERRI
Prof.
Luigi MENGONI
Prof.
Enzo CHELI
Dott.
Renato GRANATA
Prof.
Giuliano VASSALLI
Prof.
Cesare MIRABELLI
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia notificato il
4 dicembre 1992, depositato in Cancelleria l'11 successivo, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito degli atti della Presidenza del Consiglio dei
ministri - Dipartimento affari regionali comunicati con telefax nn. 200/02098 e 200/02099 del 6 ottobre 1992; nn.200/02164,
200/02165 e 200/02108 del 9 ottobre 1992; n. 200/02220 del 20 ottobre 1992 e n.
200/02361 del 30 ottobre 1992, con i quali è stato espresso il diniego
governativo, totale o parziale, in ordine a varie attività promozionali o di
mero rilievo internazionale, che la stessa Regione aveva comunicato di voler
svolgere all'estero nel corso del 1992 ed iscritto al n. 42 del registro
conflitti 1992.
Visto
l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica del 9 marzo 1993 il Giudice relatore Enzo Cheli;
uditi
l'avv. Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia e l'Avvocato dello
Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
l. - Con
ricorso notificato il 4 dicembre 1992, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti di sette provvedimenti della
Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento affari regionali (telefax nn. 200/02098 e 200/02099 del 6 ottobre 1992; nn.200/02164,
n. 200/02165 e 200/02108 del 9 ottobre 1992; n.200/02220 del 20 ottobre 1992 e
n. 200/02361 del 30 ottobre 1992) con i quali è stato espresso il diniego
governativo, totale o parziale, in ordine a varie attività promozionali o di
mero rilievo internazionale, che la stessa Regione aveva comunicato di voler
svolgere all'estero nel corso del 1992.
2. - In
particolare:
a) con
nota n. 4447 del 16 settembre 1992 la Regione comunicava alla Presidenza del
Consiglio dei ministri la partecipazione dell'assessore regionale al commercio
e turismo alla conferenza della National Italian
American Foundation, a Washington, nei giorni 2 e 3 ottobre 1992, conferenza
finalizzata ad una rivalutazione del turismo dagli Stati Uniti verso il nostro
Paese ed alla quale avrebbero dovuto partecipare il Ministro italiano per il
turismo, il Presidente dell'ENIT e vari assessori regionali al turismo.
In
risposta, la Presidenza del Consiglio dei ministri - con telefax n.200/02099
del 6 ottobre 1992 - comunicava, senza ulteriore motivazione, il "diniego
governativo" in ordine a tale iniziativa.
b) Con
nota n. 4449 del 16 settembre 1992 la Regione comunicava alla Presidenza del
Consiglio dei ministri la partecipazione di una delegazione regionale ad una
missione a Trnava (Cecoslovacchia) nei giorni 18, 19
e 20 settembre 1992, nell'ambito dei rapporti di collaborazione già avviati con
i paesi dell'Est nel settore della formazione professionale agricola e degli
scambi già realizzati con la scuola di promozione agricola di Trnava.
In
risposta, la Presidenza del Consiglio dei ministri - con telefax n.200/02098
del 6 ottobre 1992 - comunicava, senza ulteriore motivazione, che riteneva di
non concedere l'intesa governativa per la suddetta missione.
c) Con
nota n. 4363 del 10 settembre 1992 la Regione comunicava alla Presidenza del
Consiglio dei ministri che il Presidente dell'Ente regionale per i problemi
degli emigranti del Friuli-Venezia Giulia avrebbe partecipato: nei giorni dal
17 al 20 settembre 1992, a Mendoza (Argentina), al convegno sui problemi
dell'emigrazione; nei giorni dal 20 al 26 settembre 1992, a Montevideo
(Uruguay), all'incontro internazionale dei giovani di origine friulana delle
comunità del continente sudamericano; nei giorni dal 20 al 23 ottobre 1992, a
Bruxelles (Belgio), al convegno dei giovani di origine friulana delle comunità
organizzate nei paesi della C.E.E.; nei giorni dal 6 all'11 ottobre 1992, a New
York (U.S.A.), alla inaugurazione della "Mostra dei Longobardi".
In
risposta, la Presidenza del Consiglio dei ministri - con telefax n.200/02164
del 9 ottobre 1992 - comunicava, senza ulteriore motivazione, che riteneva di
non concedere l'intesa governativa per le partecipazioni di cui sopra.
d) Con
nota n. 4362 del 10 settembre 1992 la Regione comunicava alla Presidenza del
Consiglio dei ministri la partecipazione dell'assessore regionale
all'agricoltura, nei giorni 15 e 16 ottobre 1992, a Chamonix (Francia), alla
riunione di lavoro promossa dall'Associazione europea degli eletti della
montagna, al fine di acquisire informazioni e notizie circa i progetti e le
iniziative poste in essere dalle istituzioni comunitarie e dalle organizzazioni
di cooperazione transfrontaliera in merito alla convenzione per la tutela del
le Alpi.
In
risposta, la Presidenza del Consiglio dei ministri - con telefax n.200/02165
del 9 ottobre 1992 - comunicava, senza ulteriore motivazione, che riteneva di
non concedere l'intesa governativa per la partecipazione di cui sopra.
e) Con
nota n. 4957 del 9 ottobre 1992 la Regione comunicava alla Presidenza del
Consiglio dei ministri che una delegazione regionale guidata dal Presidente
dalla Giunta si sarebbe recata a Lubiana, il giorno 14 ottobre 1992, per un
incontro con il Governo della Repubblica di Slovenia, su invito di
quest'ultimo, per esaminare "temi di comune interesse ai fini dello
sviluppo della collaborazione di cui alla legge n. 19/91".
In
risposta, la Presidenza del Consiglio dei ministri - con telefax n.200/02220
del 20 ottobre 1992 - comunicava la propria intesa "limitatamente"
alla persona del Presidente della Giunta manifestando una preclusione a
"concludere accordi formali aut concrete intese, cui testo non sia stato
preventivamente sottoposto at esame organi
centrali".
f) Con
nota n. 4481 del 17 settembre 1992 la Regione comunicava alla Presidenza del
Consiglio dei ministri, con riferimento al programma generale di attività
promozionale della Regione all'estero per il 1992, che un funzionario
regionale, incaricato di svolgere mansioni commerciali ed organizzative, ed
eventualmente un amministratore dell'Ente per lo sviluppo dell'artigianato del
Friuli-Venezia Giulia, avrebbero partecipato, su invito dell'I.C.E., alla
mostra specializzata, denominata I.I.D.EX. - International Interior
Design Exposition - in programma a Toronto (Canadà)
nei giorni 19-21 novembre 1992, con un concorso nelle spese da parte delle
imprese artigiane del Friuli-Venezia Giulia aderenti all'iniziativa.
In
risposta, la Presidenza del Consiglio dei ministri - con telefax n.200/02108
del 9 ottobre 1992 - comunicava, senza ulteriore motivazione, il rifiuto di
intesa governativa per la partecipazione di cui sopra.
g) Con la
stessa nota n. 4481 del 17 settembre 1992, di cui al punto precedente, la
Regione comunicava alla Presidenza del Consiglio dei ministri che l'Azienda
regionale per la promozione turistica intendeva partecipare allo "Sky Show" di Londra, nei giorni dal 31 ottobre all'8
novembre 1992, con un proprio stand, per il quale era prevista una spesa di o.
30 milioni.
In
risposta, la Presidenza del Consiglio dei ministri - con telefax n.200/02361
del 30 ottobre 1992 - comunicava, senza ulteriore motivazione, il diniego
governativo per la partecipazione a tale iniziativa.
3. - A
giudizio della ricorrente tutti gli atti governativi sopra citati avrebbero
determinato una lesione delle attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite nelle materie interessate dalle iniziative all'estero inibite dagli
stessi atti governativi, con violazione dell'art.4, nn.2, 3, 6, 7 e 8 dello
Statuto di autonomia, nonchè delle norme di
attuazione di cui all'art. 3 del d.P.R. 15 gennaio
1987, n.469, in materia di attività promozionali all'estero della Regione
Friuli-Venezia Giulia.
Richiamando
la sentenza di questa Corte n. 179 del 1987
e la distinzione ivi affermata tra attività "promozionali" all'estero
e attività "di mero rilievo internazionale", la ricorrente rileva che
le attività "promozionali" all'estero della Regione Friuli-Venezia
Giulia nelle materie di competenza sono disciplinate dall'art. 3 del d.P.R. n. 469 del 1987, che ne prevede l'effettuazione
"sulla base di programmi generali comunicati alla Presidenza del Consiglio
dei ministri e da questa assentiti", salvo "tempestiva notizia"
alla stessa Presidenza del Consiglio dei ministri delle singole iniziative. Nel
caso, poi, di iniziative ulteriori, non previste dal programma generale, queste
dovrebbero essere - a giudizio della ricorrente - specificamente
"assentite" di volta in volta dalla Presidenza del Consiglio, secondo
la "ratio" dello stesso art. 3 del d.P.R.
n. 469.
A
giudizio della ricorrente, non si applicherebbe, pertanto, in alcun caso alla
Regione Friuli-Venezia Giulia il regime dell'"intesa" previsto
dall'art. 4, secondo comma, del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616, per le attività promozionali all'estero delle Regioni ordinarie.
Per
quanto concerne, invece, le attività "di mero rilievo
internazionale", per le quali non sussiste una specifica disciplina
regionale, si applicherebbe anche alla Regione Friuli-Venezia Giulia il regime
generale di previo "assenso", di cui alla citata sentenza n. 179 del
1987.
Conclusivamente,
secondo la ricorrente, sia le iniziative "promozionali" - tra le
quali rientrerebbero quelle di cui agli atti richiamati nei suesposti punti f)
e g) - che quelle di "mero rilievo internazionale" - quali sarebbero
quelle di cui ai punti da a) ad e) - dovrebbero ritenersi soggette soltanto ad
"assenso" governativo e non ad "intesa".
Gli atti
governativi impugnati avrebbero, invece, voluto imporre un regime
d'"intesa" sulle iniziative della Regione all'estero, determinando
così la lamentata lesione delle attribuzioni regionali.
Lesione
che risulterebbe aggravata dal carattere del tutto immotivato dei provvedimenti
contestati, nei quali non vengono esplicitate le ragioni di ordine
internazionale e di politica estera idonee a sostenere l'opposizione
governativa.
4. - Si è
costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, tramite
l'Avvocatura generale dello Stato, per chiedere il rigetto del ricorso.
Nell'atto
di costituzione l'Avvocatura rileva che le richieste della Regione sarebbero
state inviate alla Presidenza del Consiglio dei ministri con troppo breve
anticipo rispetto alla data di effettuazione delle iniziative e contesta che
tali iniziative possano ritenersi attuative di programmi generali
precedentemente assunti. Per quanto con cerne specificamente la nota
governativa n. 200/02220 del 20 ottobre 1992, la difesa statale rileva altresì
che essa non recherebbe un divieto all'iniziativa, ma solo l'indicazione di
limiti e cautele, connessi alla particolare situazione dei territori della ex
Iugoslavia.
5. - In
prossimità dell'udienza sia la Regione che l'Avvocatura dello Stato hanno
presentato memorie per ribadire e sviluppare le rispettive tesi.
In
particolare, la Regione ricorrente sottolinea che la causa giuridica dello
speciale controllo governativo sulle attività all'estero delle Regioni
risiederebbe esclusivamente nella necessità di garantire l'unitarietà degli
indirizzi di politica internazionale, al fine di escludere il pericolo di un
pregiudizio agli interessi del Paese.
Resterebbe,
invece, preclusa, in questa sede, ogni valutazione attinente a motivi diversi -
in particolare, alla entità della spesa - che sono soggetti alle altre,
ordinarie, forme di controllo sugli atti regionali.
A sua
volta, la difesa statale nega che possa essere ipotizzato un onere di
motivazione per gli atti di diniego dell'intesa o dell'assenso, ritenuti atti
complessi per la cui formazione occorrerebbe il concorso di due volontà
coincidenti, senza che ciò implichi - sempre secondo l'Avvocatura - che il
soggetto che non ritiene di uniformare la propria volontà all'altrui proposta
debba motivare il proprio diniego.
Considerato in diritto
l. - La
Regione Friuli-Venezia Giulia ha sol levato conflitto di attribuzione nei
confronti di sette provvedimenti adottati dalla Presidenza del Consiglio dei
ministri - Dipartimento affari regionali in ordine ad attività - in parte di
natura "promozionale" ed in parte di "mero rilievo
internazionale" - che la stessa Regione aveva comunicato di voler svolgere
all'estero nell'autunno del 1992. Con sei di tali provvedimenti (telefax n.
200/02098 e n. 200/02099 del 6 ottobre 1992; n.200/02164, n. 200/02165 e n.
200/02108 del 9 ottobre 1992; n. 200/02361 del 30 ottobre 1992) il Governo ha
manifestato un'opposizione piena allo svolgimento dell'iniziativa programmata
(opposizione espressa ora con la formula del rifiuto dell'"intesa
governativa", ora con quella della comunicazione del "diniego
governativo"). In un caso (telefax n.200/02220 del 20 ottobre 1992), il
Governo ha, in vece, concesso l'"intesa" soltanto in parte,
subordinando lo svolgimento dell'iniziativa (viaggio a Lubiana del Presidente
della Regione per un incontro con il Governo della Repubblica di Slovenia) al
rispetto di alcune condizioni (trasferta limitata al solo Presidente e divieto
di stipulare accordi o intese il cui testo non fosse stato preventivamente
sottoposto all'esame del Governo).
Tutti
questi provvedimenti sono stati impugnati dalla Regione Friuli-Venezia Giulia
in quanto ritenuti lesivi della sfera di attribuzioni assegnate alla stessa
Regione dallo Statuto speciale (art. 4, nn. 2, 3, 6,
7 e 8) e dalle relative norme di attuazione (art. 3 d.P.R.15 gennaio 1987, n.
469) sotto due profili e cioè: a) per avere affermato la necessità
dell'"intesa" in ordine ad attività da svolgere all'estero che, nel
regime speciale previsto dallo Statuto e dalle relative norme di attuazione,
richiederebbero soltanto l'"assenso" del Governo; b) per avere
espresso il diniego dell'"intesa" del Governo senza addurre alcuna
motivazione.
3. - Le
censure formulate nel ricorso investono principalmente i sei provvedimenti di
diniego totale di "intesa", mentre solo indirettamente vengono a
incidere sul provvedimento di "intesa" parziale espresso con il
telefax n.200/02220 del 20 ottobre 1992, cui va riservato un esame particolare.
4. - Il
primo profilo che va esaminato è quello relativo al difetto di motivazione, dal
momento che tale profilo appare pregiudiziale, venendo a investire gli atti
impugnati nel loro complesso, indipendentemente dalla soluzione dei problemi
relativi alla qualificazione delle attività (se "promozionali" o di
"mero rilievo internazionale") programmate dalla Regione ed al tipo
di intervento (se "intesa" o "assenso") riservato sulle
stesse alla sfera statale.
Il
ricorso, sotto il profilo in esame, appare fondato con riferimento a tutti i
sei provvedimenti di diniego impugnati, nessuno dei quali ha enunciato, sia pure
in forma sintetica, le ragioni idonee a giustificare l'opposizione espressa dal
Governo.
L'obbligo
di motivare il rifiuto dell'"intesa" o dell'"assenso" da
parte del Governo può ritenersi, d'altro canto, connaturato al principio stesso
di "leale cooperazione" cui deve ispirarsi il sistema complessivo dei
rapporti tra Stato e Regioni e, pertanto, anche i rapporti afferenti al settore
delle attività regionali da svolgere all'estero.
Tale
principio - indipendentemente dalla natura "promozionale" o di
"mero rilievo internazionale" delle iniziative programmate all'estero
dalle Regioni - importa, in questo settore, il rispetto di un procedimento che
impone doveri a carico di entrambe le parti interessate al rapporto.
Doveri
che si manifestano, a carico della Regione, nell'obbligo di comunicare al
Governo, con completezza di dati informativi e tempestività di preavviso, le
iniziative in programma, così da consentire al potere centrale una valutazione
adeguata delle stesse ai fini del controllo della loro conformità con gli
indirizzi di politica estera dello Stato e con gli interessi nazionali (v. sentt.
n. 179 del 1987 e n. 472 del 1992);
a carico dello Stato, nell'obbligo di dichiarare i motivi, formali o
sostanziali, che vengono a opporsi all'"intesa" o
all'"assenso", così da consentire alla controparte la scelta tra la
rinuncia all'iniziativa, la modifica della stessa in senso conforme ai rilievi
prospettati o l'esercizio delle azioni a difesa della sfera delle proprie
competenze.
Naturalmente,
la motivazione, quando ne ricorrano le circostanze, non potrà non tener conto
di quelle esigenze di riservatezza che, in taluni casi, vengono a
caratterizzare la sfera dei rapporti di rilievo internazionale: ma questo non
porta ad escludere che la stessa motivazione debba in ogni caso enunciare,
anche se in termini sommari, le ragioni sia di natura formale (quali la
tardività o l'incompletezza della comunicazione da parte della Regione) che di
natura sostanziale (quali l'incidenza dell'iniziativa sulla politica estera
dello Stato o la sua estraneità alla sfera delle attribuzioni regionali) che
hanno indotto il Governo a rifiutare il proprio consenso.
Nella
specie, la mancanza di qualsivoglia motivazione ha concorso, pertanto, a
determinare, da parte dei sei provvedimenti di diniego, una lesione nella sfera
di attribuzioni spettanti alla Regione Friuli-Venezia Giulia in ordine allo
svolgimento all'estero di attività "promozionali" ovvero di
"mero rilievo internazionale": e questo indipendentemente da ogni
considerazione in ordine alla specificità del regime giuridico previsto per
tali attività dallo Statuto speciale e dalle relative norme di attuazione, nonchè in ordine alle caratteristiche delle singole
iniziative in concreto programmate ed alla tempestività della loro
comunicazione da parte della Regione.
5. - A
diversa conclusione si deve, invece, giungere con riferimento all'atto di
"intesa", limitato e condizionato, espresso, in relazione all'iniziativa
della trasferta a Lubiana del Presidente della Regione, con il telefax
n.200/02220 del 20 ottobre 1992.
Con tale
atto, infatti, la Presidenza del Consiglio non ha vietato l'iniziativa
regionale, ma soltanto subordinato la stessa al rispetto di due condizioni,
l'una riferita alla partecipazione, limitata al solo Presidente della Regione,
l'altra al divieto di stipulare accordi con il Governo sloveno non
preventivamente sottoposti all'esame degli organi statali.
L'apposizione
di tali condizioni non può ritenersi nè irragionevole
nè lesiva della sfera di attribuzioni regionale: e
questo in relazione al fatto che le stesse appaiono oggettivamente riferibili -
diversamente da quanto sostiene la Regione - più che a esigenze di contenimento
della spesa pubblica, alla particolare situazione internazionale nel cui
contesto l'iniziativa regionale si veniva a collocare, situazione di per sè idonea a giustificare l'adozione di cautele, quali
quelle indicate nel provvedimento impugnato, dirette a evitare possibili
conseguenze o implicazioni sul terreno delle responsabilità internazionali
dello Stato.
La
doglianza prospettata nel ricorso nei confronti del provvedimento in esame si
presenta, di conseguenza, infondata.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara:
a) che
non spetta allo Stato inibire, senza addurre alcuna motivazione, lo svolgimento
all'estero di attività "promozionali" o di "mero rilievo
internazionale" della Regione Friuli-Venezia Giulia, e, di conseguenza,
annulla gli atti della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento
affari regionali comunicati con telefax nn.200/02098 e 200/02099 del 6 ottobre
1992; nn. 200/02164, 200/02165 e 200/02108 del 9
ottobre 1992; n. 200/02361 del 30 ottobre 1992;
b) che
spetta allo Stato indicare le condizioni di cui all'"intesa" espressa
con il telefax n. 200/02220 del 20 ottobre 1992 in relazione all'incontro del
Presidente della Regione Friuli-Venezia Giulia con il Governo della Repubblica
di Slovenia.
Francesco
Paolo CASAVOLA, Presidente
Enzo
CHELI, Redattore
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 21/04/93.
Depositata
in cancelleria il 29/04/93.