SENTENZA N. 112
ANNO 2004
Commento alla decisione di
Giuseppe Marazzita
I
poteri sostitutivi fra emergency clause e assetto dinamico delle competenze
(per gentile
concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Gustavo ZAGREBELSKY Presidente
- Valerio ONIDA Giudice
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto
CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettera a), e comma 2, dell’art. 4,
dell’art. 6, comma 1, e dell’art. 10 nonché dell’allegato B, punti 7 ed 8,
della legge della Regione Marche 24 luglio 2002, n. 10 (Misure urgenti in
materia di risparmio energetico e contenimento dell’inquinamento luminoso),
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
30 settembre 2002, depositato in Cancelleria l’8 ottobre 2002 ed iscritto al n.
65 del registro ricorsi 2002.
Visto l’atto di costituzione della
Regione Marche;
udito nell’udienza pubblica dell’11
novembre 2003 il Giudice relatore Piero Alberto Capotosti;
uditi l’avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri e
l’avvocato Stefano Grassi per la Regione Marche.
Ritenuto
in fatto
1.
― Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il
30 settembre 2002, depositato il successivo 8 ottobre, ha sollevato questione
di legittimità costituzionale in via principale dell’art. 2, comma 1, lettera a),
e comma 2, dell’art. 4, dell’art. 6, comma 1, e dell’art. 10, comma 2, nonché dell’allegato B, punti 7 ed 8, della legge della
Regione Marche 24 luglio 2002, n. 10 (Misure urgenti in materia di risparmio
energetico e contenimento dell’inquinamento luminoso), pubblicata nel Bollettino
ufficiale della Regione Marche del 1° agosto 2002, n. 87.
2.
― Il ricorrente censura un primo gruppo di disposizioni della citata
legge regionale n. 10 del 2002 e, precisamente, l’art. 2, comma 1, lettera a),
e comma 2, e l’art. 4 (il quale rinvia all’allegato B – punti 7 ed 8),
deducendo che esse, nella parte in cui attribuiscono alla Regione la competenza
ad adottare il "regolamento di riduzione e
prevenzione dell’inquinamento luminoso" che dovrebbe definire i requisiti
tecnici per la progettazione, l’installazione e la gestione degli impianti di
illuminazione esterna, pubblici e privati, realizzerebbero una restrizione
della circolazione delle merci nel mercato unico europeo in violazione dell’art.117, primo comma, della Costituzione, e sarebbero lesive
della competenza legislativa statale in tema di tutela dell’ambiente (art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione) e in tema di
determinazione dei principi fondamentali in materia di energia elettrica (art.
117, terzo comma, della Costituzione). Inoltre l’art. 6, comma 1, si porrebbe
in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, violando la competenza del legislatore statale in tema di
"ordinamento civile" nella parte in cui impone all’autonomia
negoziale dei privati l’adozione di capitolati conformi alle prescrizioni della
legge stessa.
Il
Presidente del Consiglio dei ministri impugna, inoltre, l’art. 10 della
predetta legge regionale n. 10 del 2002, sostenendo che tale disposizione,
nella parte in cui – al comma 2 – stabilisce che, "decorso inutilmente il
termine di cui al comma 1" (e cioè il termine per
provvedere assegnato dal difensore civico regionale nel caso in cui "i
Comuni ritardino o omettano di compiere gli atti obbligatori previsti dalla
presente legge"), "il difensore civico, sentito il Comune
inadempiente, nomina un commissario ad acta
che provvede in via sostitutiva", si porrebbe in contrasto con gli artt. 114, primo e secondo comma, 117, secondo comma, lettera p),
e 120, secondo comma, della Costituzione.
Quest’ultimo attribuisce al Governo il
potere di "sostituirsi a organi (…) delle Città
metropolitane, delle Province e dei Comuni" nei casi espressamente
previsti, riservando, nel secondo periodo, alla "legge" la fissazione
delle procedure, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale
collaborazione. Secondo il ricorrente, la "continuità dei due periodi
dell’unitario" secondo comma dell’art. 120 della Costituzione, l’art. 114,
primo e secondo comma, della Costituzione, nonché
l’art. 117, secondo comma, lettera p), che attribuisce alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato la materia "organi di governo e funzioni
fondamentali di comuni, province e città metropolitane", unitamente
all’esigenza di una disciplina "unica o quanto meno fortemente coordinata
delle modalità di esercizio dei poteri sostitutivi sin dal momento della
individuazione dell’organo deliberante l’intervento sostitutivo",
indurrebbero a ritenere che la "legge" indicata nell’art. 120 della
Costituzione sia la legge statale.
Pertanto, la
disposizione censurata recata dall’art. 10 violerebbe i succitati parametri,
attribuendo al difensore civico regionale il potere di nominare un commissario ad
acta, senza neppure chiarire se quest’ultimo debba o meno
osservare le direttive impartite dal difensore civico.
Il
ricorrente osserva, infine, che indubbiamente sussiste l’esigenza di adeguare
gli artt. 136, 141 e 247 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), alla soppressione degli
organi regionali di controllo, ma ad essa deve
provvedere il legislatore statale, stabilendo modalità uniformi sull’intero
territorio nazionale, e conclude deducendo, "in via logicamente subordinata",
"che lo statuto della Regione non pare consenta l’attribuzione al
difensore civico regionale di funzioni di tanto spessore".
3.
― La Regione Marche, in persona del Presidente della Giunta
regionale, si è costituita nel giudizio chiedendo che le questioni siano dichiarate infondate.
In
particolare, in relazione alle censure concernenti
l’art. 10, la resistente deduce che l’art. 120, secondo comma, Cost.,
riguarderebbe esclusivamente l’esercizio del potere sostitutivo da parte dello
Stato e non escluderebbe il potere delle regioni di disciplinare forme e
modalità dell’esercizio di poteri sostitutivi di queste ultime nei confronti
degli enti locali.
4.
― Nell’imminenza dell’udienza pubblica l’Avvocatura generale dello
Stato ha depositato memorie nelle quali dichiara di limitare "la materia
del contendere al citato art. 10", in relazione al
quale insiste per l’accoglimento delle conclusioni rassegnate nel ricorso
introduttivo, "con abbandono delle rimanenti censure".
5.
― Anche la Regione Marche ha depositato
memorie nelle quali insiste per l’accoglimento delle conclusioni rassegnate
nell’atto di costituzione. Con riferimento alle censure sollevate nei confronti
dell’art. 10 – al cui vaglio è stato circoscritto il ricorso dello Stato
"per espressa rinuncia alle altre censure" – la resistente deduce
l’infondatezza del ricorso, dal momento che "la
disciplina dettata dall’art. 120, comma secondo, della Costituzione" – che
si assume violata – "si riferisce (…) esclusivamente all’ipotesi
dell’esercizio del potere sostitutivo da parte dello Stato (e segnatamente del
Governo), senza perciò escludere la facoltà di introdurre e disciplinare
proprie forme ed ipotesi di poteri sostitutivi da parte delle Regioni nei
confronti degli enti locali". La Regione Marche sostiene, peraltro, che la
norma censurata, "nel definire un potere sostitutivo regionale in caso di inattività degli enti locali", non sarebbe lesiva
del "rilievo costituzionale riconosciuto dal novellato art. 114 Cost. agli
enti locali ed alla loro autonomia", ma, "al contrario", ne
rafforzerebbe la portata, "prevedendo una procedura di attivazione del
Comune nell’ipotesi di inadempienza (cui viene assegnato un termine per
provvedere e il diritto di essere "sentito" comunque, pur insistendo
nell’inadempienza), in conformità (…) a quanto previsto dall’art. 120, secondo
comma, Cost.", che associa il principio di sussidiarietà al principio di
leale collaborazione, ed in linea con quanto affermato di recente dalla
giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 313 del 2003). Né risulterebbe
fondata – ad avviso della resistente – la censura relativa alla presunta
violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera p), "che assegna
alla legislazione esclusiva dello Stato le funzioni fondamentali di Comuni,
Province e Città metropolitane", dal momento che la normazione
sull’organizzazione e sullo svolgimento delle funzioni fondamentali sarebbe
lasciata "al potere regolamentare dei singoli enti locali (…) per le
funzioni di spettanza legislativa statale, alla Regione e al potere
regolamentare dell’ente locale per le funzioni rientranti nella competenza
legislativa regionale" e considerato che la previsione di poteri
sostitutivi da parte delle regioni nei confronti degli enti locali rientrerebbe
tra le "forme di consultazione e di raccordo tra enti locali, Regione e
Stato", volte a garantire il "rispetto del principio di leale
collaborazione tra i diversi livelli di governo locale nello svolgimento delle
funzioni fondamentali che richiedono per il loro esercizio la partecipazione di
più enti". Quanto, infine, alla censura secondo
cui lo statuto della Regione Marche non consentirebbe "l’attribuzione al
difensore civico regionale di funzioni di tanto spessore", la resistente,
oltre ad eccepirne la genericità, ne deduce l’infondatezza, considerato che
"l’attribuzione al difensore civico della competenza ad assegnare un
termine ed a nominare il commissario ad acta costituisce
mera applicazione e quasi letterale riproduzione del modello di potere
sostitutivo indicato dall’art. 136 del d. lgs. n. 267 del 2000".
6. ―
All’udienza pubblica dell’11 novembre 2003 la
Regione Marche e la difesa erariale hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni
rassegnate nelle difese scritte.
Considerato
in diritto
1. ―
La questione di legittimitΰ costituzionale,
promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe,
concerne gli artt. 2, comma 1, lettera a), e comma 2; 4; 6, comma 1; 10,
comma 2, nonché l’allegato B, punti 7 ed 8, della
legge della Regione Marche 24 luglio 2002 n. 10 (Misure urgenti in materia di
risparmio energetico e contenimento dell’inquinamento luminoso), in riferimento
agli artt. 114, primo e secondo comma, 117, primo comma, secondo comma, lettere
p), s) ed l), e terzo comma, e
120 della Costituzione.
Secondo il
ricorrente, che nella memoria presentata nell’imminenza dell’udienza ha
delimitato la materia del contendere al solo art. 10 "con abbandono delle
rimanenti censure", il predetto articolo violerebbe in particolare gli
artt. 114, primo e secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), e 120
della Costituzione nella parte in cui attribuisce al difensore civico il potere
di nominare un commissario ad acta, senza
neppure chiarire se quest’ultimo debba o meno osservare le direttive impartite dal difensore
civico, così innovando alla disciplina statale vigente e sovrapponendo
"una disposizione legislativa regionale ad una specifica norma
statale". Ed invero, anche se sussiste l’esigenza
di adeguare l’attuale regime legislativo alla soppressione degli organi di
controllo, a ciò deve provvedere il legislatore statale stabilendo modalità
uniformi sull’intero territorio nazionale.
2. ―
Preliminarmente va ricordato che l’Avvocatura generale dello Stato, dopo avere
dichiarato, nella memoria del 20 ottobre 2003 presentata nell’imminenza
dell’udienza, l’“abbandono delle rimanenti censure” – non risultanti neppure
nella relazione ministeriale allegata alla delibera del Consiglio dei ministri
di proposizione del ricorso, nella quale si censurava esclusivamente il
predetto art. 10 – ha contestualmente circoscritto l’originaria materia del
contendere al "citato art. 10" della legge censurata, senza alcuna indicazione di commi. Lo scrutinio di
costituzionalità va quindi limitato a questa ultima
disposizione, la quale prevede che il difensore civico regionale, dopo avere
assegnato ai Comuni, che ritardino od omettano di compiere atti obbligatori
previsti dalla stessa legge, un termine per provvedere, nomina, decorso
inutilmente il predetto termine e sentito il Comune inadempiente, un
commissario ad acta, che provvede in via
sostitutiva.
3. ―
La questione θ fondata.
La
giurisprudenza di questa Corte (cfr. in particolare
sentenze n. 43 e n. 69 del 2004) ha già precisato, a
proposito del potere sostitutivo regionale e dei suoi limiti, che nel sistema
del Titolo V l’art. 120 della Costituzione, nel prevedere, in via
straordinaria, l’intervento sostitutivo del Governo, non esaurisce tutte le
possibili ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi e in particolare non
preclude che la legge regionale, disciplinando materie di propria competenza,
possa anche stabilire, in caso di inadempimento o inerzia dell’ente locale
competente, poteri sostitutivi in capo ad organi regionali per il compimento di
atti obbligatori per legge, nel rispetto, peraltro, di rigorosi limiti
prefissati dal legislatore, a tutela dell’autonomia, costituzionalmente
garantita, degli enti locali. La legge regionale deve dunque innanzi tutto
prevedere e disciplinare l’esercizio dei poteri sostitutivi, definendone i
presupposti sostanziali e procedurali (sentenza n. 338 del 1989); in secondo luogo stabilire che la
sostituzione concerna solo il compimento di attività
"prive di discrezionalità nell’an",
la cui obbligatorietà derivi da interessi di livello superiore, tutelabili
appunto attraverso l’intervento sostitutivo (sentenza n. 177 del 1988); disporre inoltre che il potere
sostitutivo sia esercitato, in ogni caso, da un organo di governo della Regione
o almeno sulla base di una sua decisione (sentenze n. 460 del 1989, n. 342 del 1994 e n. 313 del 2003); prevedere infine congrue garanzie
procedimentali ispirate ai principi di sussidiarietà e di leale collaborazione,
così da consentire all’ente sostituito di interloquire e, se del caso,
intervenire nel procedimento di sostituzione (sentenza n. 416 del 1995 e ordinanza n. 53 del 2003).
La norma
censurata delinea una disciplina del potere
sostitutivo regionale nel settore del risparmio energetico e del contenimento
dell’inquinamento luminoso, la quale appare, in linea di massima, rispettosa,
sotto il profilo procedimentale, dei predetti principi giurisprudenziali,
mentre, sotto il profilo soggettivo, in riferimento alla titolarità del potere
incentrata sul difensore civico regionale e su un commissario ad acta di sua nomina, non appare conforme ai criteri
prospettati. Ed invero nella giurisprudenza di questa Corte è stato più volte
affermato che i poteri sostitutivi in ambito regionale sono in ogni caso da
ascrivere, per lo spostamento eccezionale di competenze che determinano e per
l’incidenza diretta su enti politicamente rappresentativi, ad organi di governo
della Regione e non già ad apparati amministrativi (sentenze n. 460 del 1989, n. 352 del 1992, n. 313 del 2003), dal momento che
le scelte relative ai criteri ed ai modi degli interventi sostitutivi a
salvaguardia di interessi di livello superiore a quelli delle autonomie locali
presentano un grado di politicità tale che la loro valutazione complessiva
ragionevolmente non può che spettare agli organi regionali di vertice, cui
istituzionalmente competono le determinazioni di politica generale, delle quali
assumono la responsabilità.
In questa
categoria non rientra certo la figura del difensore civico regionale, che,
indipendentemente da ogni qualificazione giuridica, è generalmente titolare di
sole funzioni di tutela della legalità e della regolarità amministrativa, in
larga misura assimilabili a quelle di controllo, già di competenza, prima
dell’abrogazione dell’art. 130 della Costituzione, dei previsti comitati
regionali di controllo, ai quali, del resto, tale figura era
già stata equiparata dall’art. 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127
(ora art. 136 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), nonché da alcune
leggi regionali successive. Anche il difensore civico
della Regione Marche, istituito in base alla legge 14 ottobre 1981, n. 29, rientra
in questo schema, poiché ha il compito precipuo di vigilare, a tutela di
cittadini, enti e formazioni sociali, sull’imparzialità e sul buon andamento
degli uffici dell’amministrazione regionale, degli enti pubblici regionali e
delle amministrazioni pubbliche dipendenti dalla Regione, al fine di rilevarne
eventuali "irregolarità o ritardi" e di "suggerire mezzi e
rimedi" per la loro eliminazione.
Si tratta
quindi essenzialmente di un organo – tra l’altro non previsto dallo statuto –
preposto alla vigilanza sull’operato
dell’amministrazione regionale con limitati compiti di segnalazione di
disfunzioni amministrative, al quale non può dunque essere legittimamente
attribuita, proprio perché non è un organo di governo regionale, la
responsabilità di misure sostitutive che incidono in modo diretto e gravoso
sull’autonomia costituzionalmente garantita dei Comuni.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 10 della legge della
Regione Marche 24 luglio 2002, n. 10 (Misure urgenti in materia di risparmio
energetico e contenimento dell’inquinamento luminoso).
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 25 marzo 2004.
Gustavo
ZAGREBELSKY, Presidente
Piero
Alberto CAPOTOSTI, Redattore
Depositata
in Cancelleria il 6 aprile 2004.