ANNO 2001
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Cesare RUPERTO Presidente
- Fernando SANTOSUOSSO Giudice
- Massimo VARI ”
- Riccardo CHIEPPA ”
- Gustavo ZAGREBELSKY ”
- Valerio ONIDA ”
- Carlo MEZZANOTTE ”
- Fernanda CONTRI ”
- Guido NEPPI MODONA ”
- Piero Alberto CAPOTOSTI ”
- Annibale MARINI ”
- Franco BILE ”
- Giovanni Maria FLICK ”
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio
per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito delle
ordinanze emesse dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di
Milano il 17 e 20 settembre 1999, in due procedimenti penali a carico dell’on.
Cesare Previti, e delle successive ordinanze (in particolare di quelle adottate
nelle udienze del 22 settembre 1999, 5 ottobre 1999 e 6 ottobre 1999), in
quanto non considerano assoluto impedimento il diritto-dovere del deputato di
assolvere il mandato parlamentare attraverso la partecipazione a votazioni in
assemblea, promosso con ricorso della Camera dei deputati, notificato il 10
maggio 2000, depositato in cancelleria il 17 successivo ed iscritto al n. 21
del registro conflitti 2000.
Visto
l’atto di costituzione del Senato della Repubblica nonché l’atto di intervento
dell’on. Cesare Previti;
udito
nell’udienza pubblica del 20 febbraio 2001 il Giudice relatore Valerio Onida;
uditi
gli avvocati Massimo Luciani per la Camera dei deputati, Stefano Grassi per il
Senato della Repubblica e Claudio Chiola per l’on. Cesare Previti.
Ritenuto in fatto
1.–
Con ricorso depositato il 19 novembre 1999, la Camera dei deputati ha sollevato
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Giudice per
le indagini preliminari del Tribunale di Milano, in funzione di giudice
dell’udienza preliminare, in ragione e per l’annullamento delle ordinanze in
data 17 settembre 1999 (nel procedimento n. 3384/98 R.G. GIP), 20 settembre
1999 (nel procedimento n. 5634/97 R.G. GIP), nonché di tutti gli atti
consequenziali – impugnati “anche in quanto autonomamente viziati” – e in
particolare delle conformi decisioni di rigetto di richieste di rinvio avanzate
dalla difesa dell’on. Previti adottate nelle udienze del 22 settembre 1999, 5
ottobre 1999 e 6 ottobre 1999 e di tutte le altre decisioni di eguale contenuto
che eventualmente nelle more siano state adottate, chiedendo che la Corte
statuisca che non spetta all’autorità giudiziaria non considerare assoluto
impedimento alla partecipazione del deputato alle udienze penali il
diritto-dovere di assolvere il mandato parlamentare attraverso la
partecipazione a votazioni in assemblea.
Nelle menzionate ordinanze, il Giudice,
dopo aver preso atto dei numerosi rinvii dell’udienza preliminare dovuti
(anche) all’impedimento a comparire dell’imputato on. Previti per impegni
parlamentari, aveva osservato che la quotidianità dei lavori parlamentari
impediva il sollecito svolgimento dell’udienza e, quindi, l’effettività della
giurisdizione. Sul rilievo che l’attività parlamentare e quella giurisdizionale
hanno pari valore costituzionale (ai sensi dell’art. 67 della Costituzione per
la prima e degli artt. 68, 101, 102, 104 e 112 della Costituzione per la
seconda), il Giudice, dovendo fare applicazione degli artt. 420, 485 e 486 cod.
proc. pen., nel riconoscere che la “assoluta impossibilità a comparire” non
ricorre solo quando vi sia un “impedimento materiale superiore a qualsiasi
sforzo umano o l’impossibilità oggettiva”, ma anche quando vi siano norme che
identifichino una “priorità di impegni” nei cui confronti l’esercizio della
funzione giurisdizionale risulti soccombente, aveva ritenuto, da un lato, che
non era possibile distinguere tra i diversi impegni parlamentari per
discriminare quelli prevalenti e quelli subvalenti rispetto all’esigenza di
celebrare il processo e, dall’altro, che gli impegni parlamentari invocati
nella specie non costituivano un impedimento assoluto a comparire in udienza,
non integrando una priorità tale da rendere soccombente il principio
dell’indefettibilità e dell’effettività della giurisdizione.
La difesa della Camera osserva che,
attraverso le ordinanze impugnate, si sarebbe affermato un univoco indirizzo in
tema di rilevanza dell’impedimento parlamentare nel procedimento penale, che
risulterebbe lesivo delle attribuzioni costituzionali della Camera stessa.
In particolare la Camera – affermata la
propria legittimazione attiva al ricorso e quella passiva del Giudice per le
indagini preliminari in funzione di giudice dell’udienza preliminare – motiva
la sussistenza dell’interesse a ricorrere in relazione alle affermazioni delle
ordinanze, le quali negherebbero che l’esigenza di partecipazione alle attività
parlamentari, pur in presenza di votazioni in assemblea, giustifichi un rinvio
delle udienze, e con ciò determinerebbero il completo sacrificio di uno dei
valori costituzionali in campo.
Sull’interesse a ricorrere non
inciderebbe il fatto che, nonostante le decisioni di rigetto delle richieste di
rinvio, l’on. Previti abbia preso comunque parte alle votazioni. Si tratterebbe
difatti di determinazione strettamente personale ed estrinseca del deputato – e
quindi di un soggetto estraneo al rapporto tra gli organi in conflitto –, che
ha sacrificato il proprio diritto di difesa al diritto-dovere di partecipazione
ai lavori parlamentari.
Nel merito, la ricorrente Camera dei
deputati chiede che venga considerato, per i suoi componenti, impedimento
assoluto a comparire in udienza non già la necessità di partecipare a
qualsivoglia attività parlamentare, ma solo la necessità di partecipare a
votazioni in assemblea, per le quali non sussisterebbe alcuna possibilità di
delega né di spostamento o altro rimedio all’assenza del parlamentare, a
differenza di ciò che accadrebbe per altre attività parlamentari.
Ad avviso della ricorrente, il mancato
riconoscimento giudiziale dell’assoluto impedimento a comparire all’udienza
penale del deputato impegnato in una votazione assembleare, determinando un
grave ostacolo alla partecipazione ad essa del deputato, comprimerebbe in primo
luogo l’indipendenza e l’autonomia della Camera, violando gli artt. 64, 68 e 72
della Costituzione, i quali garantiscono quell’indipendenza e quell’autonomia
sia sotto il profilo del potere della Camera di disciplinare con autonomo
regolamento la propria organizzazione e il funzionamento dei propri lavori, con
particolare riferimento alla funzione legislativa, sia per quanto attiene alla
posizione di indipendenza dei singoli membri della Camera, riconosciuta dalla
Costituzione quale strumento di garanzia dell’indipendenza e dell’autonomia
dell’istituzione di appartenenza.
Gli atti impugnati porrebbero inoltre a
rischio la funzionalità dell’assemblea, compromettendo la formazione dei quorum strutturali e funzionali
richiesti per la validità delle deliberazioni. La ricorrente denuncia, al
riguardo, la violazione dell'art. 64, terzo comma, della Costituzione, che
stabilisce il quorum strutturale e
quello funzionale per la validità delle deliberazioni della Camera, nonché
delle altre norme della Costituzione e di leggi costituzionali (artt. 64, primo
comma, 73, secondo comma, 79, primo comma, 83, terzo comma, 90, secondo comma,
138, primo e terzo comma, della Costituzione; artt. 12 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, 3 della legge costituzionale 22 novembre
1967, n. 2, 9, comma 3, e 10, comma 3, della legge costituzionale 16 gennaio
1989, n. 1) che richiedono per talune deliberazioni o votazioni maggioranze
speciali, assolute o qualificate. Essendo la partecipazione dei parlamentari
alle sedute parlamentari preordinate alle votazioni, nonché alle votazioni
medesime, indispensabile, nei termini quantitativi imposti dalla Costituzione,
per la validità degli atti deliberativi, ogni impedimento a tale partecipazione
si risolverebbe in impedimento alla funzionalità del Parlamento, e dunque nella
(pur potenziale) compromissione delle attribuzioni del potere legislativo.
La Camera lamenta inoltre la
coartazione (ab extrinseco) della
libertà di espletamento del mandato parlamentare, denunciando la violazione degli
artt. 67 e 68 della Costituzione, anche in riferimento ai parametri sopra
invocati. Sulla premessa che le prerogative che la Costituzione riconosce ai
singoli deputati non sono loro guarentigie personali ma strumenti funzionali
all’integrità della posizione costituzionale delle istituzioni di appartenenza,
la ricorrente sostiene che, ogni volta che viene leso il libero esercizio del
mandato parlamentare, garantito dall'art. 67 della Costituzione in una con
l'art. 68, si ledono perciò l'autonomia e l'indipendenza della Camera di
appartenenza, che in tanto possono sussistere, in quanto i singoli componenti
siano tutelati nella loro libertà di esercitare il mandato parlamentare senza
impedimenti. Nella specie, con atti giurisdizionali sarebbe stata incisa la
libertà di esercizio del mandato parlamentare del singolo deputato, giacché
questi sarebbe stato pesantemente condizionato nella sua scelta di adempiere o
meno i doveri (e di esercitare i diritti) del suo ufficio, in presenza della
contrapposta esigenza (essa pure costituzionalmente protetta) di esercitare il
diritto di difesa. La violazione della libertà del mandato (imputabile alla
volontà di un potere esterno a quello legislativo) avrebbe per conseguenza la
lesione delle prerogative della Camera dei deputati, alla cui tutela quella
libertà è strettamente funzionale, anche considerando che il condizionamento
del libero mandato determina un'alterazione profonda del libero giuoco delle
maggioranze e delle opposizioni, che si fonda sull'altrettanto libero rapporto
delle forze.
Infine,
la Camera lamenta l’assenza, negli atti impugnati, di un bilanciamento fra le
esigenze di efficienza del processo e quelle dell’autonomia, indipendenza e
funzionalità delle istituzioni parlamentari, con violazione altresì dell’art. 3
della Costituzione e del principio di leale collaborazione fra i poteri dello
Stato. Le ordinanze impugnate, pur movendo dall’esatta premessa di un contrasto
tra valori costituzionali – la speditezza del processo, da un lato, e la libera
esplicazione del mandato parlamentare e la funzionalità delle assemblee
rappresentative, dall’altro – avrebbero provveduto in realtà alla salvaguardia
d'uno solo di essi, sacrificando integralmente l'altro, mentre il modello
disegnato dalla giurisprudenza costituzionale sarebbe diverso, occorrendo, come
è stato precisato dalla sentenza n. 379 del
1996 di questa Corte, un “equilibrio razionale e misurato tra le istanze
dello Stato di diritto, che tendono ad esaltare i valori connessi all'esercizio
della giurisdizione ... e la salvaguardia di ambiti di autonomia parlamentare
...”. Secondo la ricorrente il bilanciamento sarebbe possibile, assegnando
all'impedimento parlamentare una funzione giustificativa della modificazione
dei tempi della funzione giurisdizionale solo quando è in giuoco la superiore
esigenza della validità delle deliberazioni della Camera, che può essere
assicurata esclusivamente dal raggiungimento dei quorum prescritti dalla Costituzione. Gli atti impugnati, invece,
risponderebbero ad una logica opposta, quella del sacrificio integrale
dell'autonomia parlamentare e dei valori connessi alla rappresentanza, a totale
beneficio di quelli connessi alla giurisdizione.
In senso contrario non potrebbe
invocarsi la giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 353 del 1996
e n. 10 del 1997)
con cui sono state dichiarate costituzionalmente illegittime, in nome del
principio della funzionalità del processo, norme che consentivano atti che, pur
essendo esercizio del diritto di difesa, diventavano in realtà abusivi ed ingiustificati
perché miranti al solo scopo di rinviare nel tempo il completamento dell'iter processuale; e ciò in quanto nella
vicenda da cui è sorto il conflitto il parlamentare non sarebbe dominus delle cause di impedimento, che
derivano invece dall'oggettiva esistenza di un calendario dei lavori
parlamentari ch’egli è tenuto a rispettare e che non ha certo deciso da sé.
Né sarebbe possibile argomentare la
superiorità delle esigenze del processo su quelle della funzione parlamentare
dall'intervenuta modifica dell'art. 68 della Costituzione: l’eliminazione
dell'autorizzazione a procedere, nel determinare il venir meno di un ostacolo
al pieno dispiegarsi della funzione giurisdizionale, significa che la mera
sottoposizione a procedimento penale non è, di per sé, fonte di alcun
impedimento o pregiudizio per il parlamentare e per il rigoroso rispetto dei
suoi doveri, ma non proverebbe che si sia voluto tutelare la funzione
giurisdizionale a totale scapito di quella rappresentativa.
In conclusione, tra l'ipotesi del
sacrificio integrale della giurisdizione e l'ipotesi del sacrificio integrale
della rappresentanza vi sarebbe quella intermedia del
bilanciamento-contemperamento. La tutela dell'essenza stessa del sistema
parlamentare (che sta nella validità delle deliberazioni delle Camere) è
possibile senza che per questo si rinunci all'esercizio della giurisdizione,
che può (anche sollecitamente) proseguire, con il solo limite (tutt'altro che
gravoso) del rispetto dell'attività di votazione in assemblea programmata dalla
Camera.
La soluzione di considerare
l’impedimento parlamentare assoluto ed insuperabile solo nel caso in cui
attenga alla partecipazione a votazioni dell’assemblea, e non anche quando
attenga a diverse attività dei deputati, viene fatta derivare dalla ricorrente
anche dalla applicazione del principio di leale collaborazione nei rapporti fra
poteri dello Stato (sentenze n. 379 del 1992
e n. 403 del
1994). Non tutte le sedute dell’assemblea – ricorda la ricorrente – sono
dedicate a votazioni, poiché molte sono destinate ad altre attività
(discussione di progetti di legge; dibattiti di vario contenuto; svolgimento dl
interrogazioni ed interpellanze, ecc.). La previsione dell'assolutezza
dell'impedimento parlamentare in riferimento alle sedute destinate a votazioni
non comprometterebbe dunque la funzionalità del processo né lederebbe le
prerogative dell'autorità giudiziaria; inoltre rappresenterebbe una soluzione
certa, fondata su un criterio automatico ed oggettivo. La soluzione opposta,
lasciando al giudice penale il potere discrezionale di valutare, di volta in
volta, l'assolutezza dell'impedimento del parlamentare, offrirebbe invece
minori garanzie per la certezza non solo della situazione soggettiva del
singolo deputato, ma della funzionalità e dell'autonomia della Camera.
2.– Questa Corte, con ordinanza n. 102
del 2000, ha dichiarato ammissibile il predetto conflitto di attribuzione
proposto dalla Camera dei deputati, estendendo la notifica del ricorso, oltre
che al Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano, con
funzioni di giudice dell’udienza preliminare, anche al Senato della Repubblica,
stante l’identità della posizione costituzionale dei due rami del Parlamento in
relazione alle questioni di principio da trattare.
3.– Il ricorso è stato successivamente
notificato e regolarmente depositato con la prova delle avvenute notifiche.
4.– Degli organi ai quali, secondo
quanto disposto nell’anzidetta ordinanza, il ricorso per conflitto è stato
notificato a cura della Camera, si è costituito innanzi a questa Corte il
Senato della Repubblica.
Il Senato, con riserva di illustrazione
in successiva memoria, ha concluso chiedendo che la Corte riconosca la
fondatezza dei principi affermati nel ricorso della Camera dei deputati in
relazione alla considerazione come assoluto impedimento, alla partecipazione di
un parlamentare alle udienze penali, del diritto-dovere dello stesso
parlamentare di assolvere al proprio mandato partecipando alle sedute
dell’organo parlamentare di cui è membro.
5.– Nel giudizio dinanzi alla Corte è
intervenuto l’on. Cesare Previti, chiedendo che vengano annullate “le impugnate
ordinanze del G.U.P. dott. Rossato nelle quali si è apoditticamente imposta la
regola della prevalenza delle esigenze processuali sull’esigenza di esercitare
le funzioni parlamentari, dettando altresì quale criterio di risoluzione del
conflitto quello della cooperazione tra Giudice e parlamentare al quale ultimo
potrebbe fare carico l’esibizione del calendario dei lavori parlamentari, quale
base per il Giudice per fissare la scansione temporale delle udienze”; ed in
subordine sollecitando la Corte a sollevare dinanzi a se stessa questione di
legittimità costituzionale dell’art. 3-bis,
comma 1, del decreto-legge 24 maggio 1999, n. 145, inserito dalla legge di
conversione 22 luglio 1999, n. 234.
6.– In prossimità dell’udienza, la
Camera dei deputati ricorrente ha depositato una memoria illustrativa.
Il conflitto sollevato sarebbe attuale
e concreto, non ipotetico e astratto. Il fatto che, nella specie, il deputato
interessato abbia preso parte alle votazioni fissate in concomitanza con
l’udienza, non avrebbe alcun rilievo, perché non eliminerebbe l’oggettiva
incertezza circa le condizioni in presenza delle quali gli impegni parlamentari
giustificano l’allegazione di un impedimento. Il conflitto – si osserva – serve
a ristabilire il corretto ordine delle attribuzioni, al di là della sorte dei
singoli atti che lo hanno pregiudicato.
La Camera esclude che con la
proposizione del conflitto sia stato censurato un semplice errore in iudicando, perché quello che la
ricorrente – priva di strumenti processuali ordinari per tutelare le proprie
attribuzioni – contesta è la titolarità, in capo al giudice, del potere di
negare che l’impegno in votazioni in assemblea sia valida causa di
giustificazione dell’assenza, all’udienza penale, del parlamentare interessato,
ossia la spettanza, non solo a quel giudice, ma a qualunque giudice, del potere
di condizionare il libero esercizio del mandato parlamentare negando che l’impegno
in votazioni in assemblea costituisca impedimento assoluto alla partecipazione
all’udienza penale.
Nel merito, la Camera ribadisce che,
ferma la pariordinazione qualitativa di tutte le attività parlamentari, sarebbe
necessario considerare assoluto e insuperabile solo l’impedimento derivante
dalla partecipazione a votazioni in assemblea, attività tipizzata e
specificamente qualificata.
7.– Nella memoria depositata in
prossimità dell’udienza, il Senato della Repubblica articola la propria
posizione, aderendo in linea di principio alle censure mosse dalla Camera ai
provvedimenti del Giudice dell’udienza preliminare di Milano, in particolare
insistendo sull’esigenza di coordinamento fra corretto e indipendente esercizio
della funzione giurisdizionale e corretto e indipendente esercizio delle
funzioni parlamentari, e sul principio di leale collaborazione.
Nel merito, il Senato osserva che la
lamentata interferenza con la sfera di autonomia parlamentare garantita dalla
Costituzione sussiste ove la statuizione del Giudice dell’udienza preliminare
si risolva nella perentoria affermazione che il coordinamento tra i valori
costituzionali confliggenti non è né necessario né possibile, e quindi nella
negazione di ogni possibile esigenza di coordinamento fra i poteri che debbono
organizzare l’esercizio delle rispettive funzioni. Premesso che l’autonomia del
Parlamento si esprime in modo unitario, rendendo indispensabile la garanzia per
i parlamentari di poter essere presenti non solo alle sedute nelle quali siano
previste votazioni dell’assemblea, ma anche a tutte le altre attività nelle
quali il parlamentare può svolgere il proprio mandato, il Senato ritiene che il
non considerare le esigenze di fissazione del calendario delle sedute
parlamentari come espressione della posizione di autonomia costituzionale delle
Camere abbia inciso sul funzionamento interno degli organi parlamentari, abbia
condizionato il libero svolgimento del mandato parlamentare, impedendo
all’imputato qualunque possibilità di contemperare l’esercizio del proprio
diritto di difesa con l’esercizio delle proprie funzioni parlamentari, e così
ostacolato la Camera di cui fa parte l’indagato in relazione alla formazione
dei quorum strutturali e funzionali
dei suoi organi.
Le attribuzioni costituzionali del
Parlamento non sono estranee rispetto alle funzioni che il giudice è chiamato a
svolgere. Il principio di leale collaborazione – afferma la difesa del Senato
richiamando i principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze
n. 231 del 1975, n.
379 del 1992 e n. 403 del 1994)
– impone a tutti i poteri dello Stato di svolgere le proprie funzioni
valorizzando anche interessi che la Costituzione affida ad altri poteri,
nell’esercizio delle autonomie costituzionali loro riconosciute. Il dovere di
collaborare lealmente si pone come principio generale cui necessariamente deve
ispirarsi l’esercizio di funzioni costituzionalmente riconosciute, tanto più
che la flessibilità che discende dall’applicazione del metodo collaborativo non
potrebbe certamente condurre a deroghe o impedimenti dell’esercizio di una
delle funzioni interferenti e, in specie, della funzione giurisdizionale. Nel
caso di specie, è la stessa disciplina del processo penale che, nel consentire
di valutare l’assolutezza o meno dell’impedimento a comparire dell’indagato,
costituirebbe indicazione positiva nel senso del necessario coordinamento tra
l’organo giurisdizionale e l’organo la cui attività può giustificare
l’impedimento in questione.
Il Giudice aveva la possibilità di utilizzare
l’art. 486 cod. proc. pen. come strumento capace di stabilire un coordinamento
con le autonomie parlamentari. Invece non ha ritenuto possibile tale
coordinamento, basandosi su una semplice valutazione quantitativa del numero
dei casi in cui il rinvio dell’attività processuale era già stato accordato.
Ciò che viene contestato nel presente conflitto è proprio l’affermazione
secondo cui la norma processuale non avrebbe consentito di attivare una forma
di collaborazione per evitare la lesione della posizione di autonomia
dell’organo parlamentare. Solo in questa parte le ordinanze impugnate sarebbero
illegittime sul piano costituzionale; mentre non spetterebbe al Senato
sostenere la correttezza o meno della valutazione che in concreto è stata fatta
delle istanze di rinvio.
Il ricorso della Camera non mirerebbe
alla correzione di un’erronea applicazione da parte del giudice ordinario della
norma processuale. In esso infatti non è richiesto un mero controllo sul
contenuto dell’attività giurisdizionale, bensì l’accertamento dell’interferenza
nelle attribuzioni costituzionali del potere ricorrente.
Né – conclude il Senato – ci sarebbe in
tal modo una sovrapposizione con le ulteriori istanze del giudizio comune, sia
perché l’organo ricorrente ha a disposizione il solo rimedio del conflitto, sia
perché l’atto giurisdizionale è suscettibile di sindacato solo in relazione
alle concrete potenzialità lesive di attribuzioni altrui, la lesione operata
dal giudice ordinario ben potendo essere sanzionata non necessariamente con
l’annullamento dei dispositivi delle ordinanze impugnate dalla Camera dei
deputati, ma anche e soltanto con la cancellazione delle argomentazioni e delle
affermazioni lesive dell’autonomia degli organi parlamentari.
8.– In prossimità dell’udienza ha
depositato una memoria illustrativa anche l’interveniente on. Previti.
1.- Il ricorso per conflitto di attribuzioni fra poteri dello
Stato è proposto dalla Camera dei deputati in riferimento ad alcune ordinanze
del Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Milano, adottate in due
diversi procedimenti, che hanno respinto istanze di rinvio dell’udienza
motivate da impegni parlamentari di un imputato, membro della Camera stessa. Da
tali atti, secondo la ricorrente, emergerebbe un “unitario indirizzo” in tema
di rilevanza dell’impedimento parlamentare nel procedimento penale, che sarebbe
lesivo delle attribuzioni costituzionali della medesima Camera dei deputati.
Lesiva, in particolare, sarebbe l’affermazione secondo cui, pur muovendosi
dall’esatta premessa del pari rango costituzionale rivestito dalle esigenze di
sollecito svolgimento del giudizio e da quelle del libero e corretto
assolvimento delle funzioni delle Camere, si negherebbe poi che le esigenze di
partecipazione alle attività parlamentari giustifichino il rinvio dell’udienza,
con ciò determinando il completo sacrificio di uno degli interessi
costituzionali in campo.
L’accennato
indirizzo emergente dalle ordinanze del Giudice dell’udienza preliminare,
secondo la ricorrente, contrasterebbe in particolare, in primo luogo, con le
norme costituzionali (artt. 64, 68 e 72 Cost.) le quali garantirebbero
l'indipendenza e l'autonomia della Camera sia sotto il profilo del potere di
disciplinare la propria organizzazione ed il funzionamento dei propri lavori,
sia sotto il profilo della posizione di indipendenza dei singoli membri della
Camera. In secondo luogo, essendo la partecipazione dei deputati alle
votazioni, nei limiti dei quorum strutturali
e funzionali stabiliti, requisito per la validità delle deliberazioni
parlamentari, gli atti impugnati, ponendo un impedimento a tale partecipazione,
comporterebbero un potenziale impedimento alla funzionalità della Camera, in
violazione delle norme costituzionali che stabiliscono detto requisito. In
terzo luogo essi, condizionando la scelta del deputato, che sarebbe costretto a
sacrificare, alternativamente, il suo diritto-dovere di partecipazione
all'attività parlamentare o il suo diritto di difesa nel giudizio, violerebbero
la libertà del mandato parlamentare (art. 67 della Costituzione), a sua volta
funzionale alla tutela delle prerogative della stessa Camera. Infine, gli atti
impugnati ometterebbero di realizzare un bilanciamento fra le esigenze di
efficienza del processo e quelle di indipendenza, autonomia e funzionalità
delle istituzioni parlamentari, con conseguente violazione dell'art. 3 della
Costituzione e del principio di leale collaborazione.
Il corretto
bilanciamento fra le opposte esigenze, con maggiori garanzie anche per la
certezza giuridica, si avrebbe invece considerando, per gli imputati membri del
Parlamento, impedimento assoluto a comparire in udienza non già la necessità di
partecipare a qualsiasi attività parlamentare, bensì solo la necessità di
prendere parte a votazioni in assemblea, attività per la quale non
sussisterebbe alcuna possibilità di delega né di spostamento, o altro rimedio
all'assenza del parlamentare. Ed è questo, appunto, che chiede la ricorrente
nelle sue conclusioni: che questa Corte dichiari che non spetta al giudice
"stabilire che non costituisce impedimento assoluto della partecipazione
del deputato alle udienze penali il diritto-dovere del deputato di assolvere il
mandato parlamentare attraverso la partecipazione a votazioni in assemblea".
2.-
Deve preliminarmente essere dichiarato inammissibile, sciogliendo in tal senso
la riserva formulata dalla Corte nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2001,
l'intervento spiegato in giudizio dal deputato Previti.
Le
posizioni giuridiche protette dell'interveniente nella sua qualità di imputato
nei procedimenti penali sopra ricordati e di destinatario delle ordinanze
impugnate, e i correlati diritti di impugnazione e di difesa, restano sempre
suscettibili di essere fatti valere con gli ordinari strumenti processuali: né
su di essi potrebbero fondarsi domande proposte con lo strumento del conflitto
di attribuzioni, come ritenuto da questa Corte allorché dichiarò in limine inammissibili, per questa
ragione, due ricorsi per conflitto promossi dallo stesso on. Previti nei
confronti del Giudice per l’udienza preliminare del Tribunale di Milano, in
relazione ad asseriti abusi di potere di cui egli si riteneva vittima (ordinanza n. 101
del 2000). In ogni caso, tali diritti inerenti alla qualità di imputato non
sono direttamente coinvolti, né sono suscettibili di essere pregiudicati, nel
presente giudizio per conflitto, nel quale la Corte è chiamata esclusivamente a
decidere in ordine alle denunciate lesioni delle attribuzioni costituzionali
della Camera dei deputati ad opera delle ordinanze medesime. Pertanto non
sussistono le ragioni di salvaguardia del diritto di agire in giudizio che
hanno condotto la Corte, in un caso recente, ad ammettere l'intervento, in un
conflitto fra Regione e Stato, sorto in relazione ad un atto dell'autorità
giudiziaria penale, della parte civile costituita nel relativo procedimento, in
quanto l'esito del conflitto era suscettibile di condizionare la stessa
possibilità che il giudizio comune avesse luogo (sentenza n. 76 del
2001).
Nemmeno
può ammettersi l'intervento sotto il diverso profilo, ora prospettato dall'on.
Previti, che esso sarebbe volto a difendere "l'esercizio delle
attribuzioni del singolo parlamentare", attribuzioni le quali fonderebbero
un'autonoma legittimazione al conflitto, parallela a quella della Camera, e
sarebbero a loro volta pregiudicate dagli atti impugnati. Infatti, anche a
volere accedere, in astratto, a tale prospettazione, una domanda rivolta a
difendere le attribuzioni rivendicate, avrebbe comunque dovuto essere introdotta
– questa sì – attraverso un autonomo ricorso per conflitto fra poteri, non
potendosi ammettere la proposizione di un conflitto attraverso la via
dell'intervento volontario in altro giudizio, promosso dalla Camera dei
deputati per la lamentata lesione delle attribuzioni costituzionali di
quest'ultima.
3.- Il ricorso è fondato nei termini e nei limiti di cui
appresso.
Si
deve premettere che, nella specie, non viene in rilievo una prerogativa o una
immunità dei membri del Parlamento, il cui riconoscimento da parte della
Costituzione comporti un limite od una deroga rispetto al normale svolgimento
della attività giurisdizionale e all'applicazione delle comuni regole
sostanziali e processuali che concernono la posizione dell'imputato nel
processo penale; né è in discussione quel confine fra area della legalità
ordinaria e della giustiziabilità dei diritti, da un lato, e area
dell'autonomia dell'ordinamento parlamentare come garanzia dell'autonomia e
dell'indipendenza del Parlamento, dall'altro lato, che in altra occasione ha
condotto la Corte ad affermare l'esistenza di limiti all'intervento del potere
giudiziario riguardo ad attività e a procedure interamente riconducibili a
quell'ordinamento (sentenza n. 379 del
1996).
La
posizione dell'imputato, che sia membro del Parlamento, di fronte alla
giurisdizione penale – dopo l'abrogazione dell'originario secondo comma
dell'art. 68 della Costituzione, ad opera della legge costituzionale n. 3 del
1993 – non è assistita da speciali garanzie costituzionali diverse da quelle
stabilite, sul piano sostanziale, dall'art. 68, primo comma, Cost., attraverso
la insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle
funzioni parlamentari, e, sul piano procedimentale, dal secondo e dal terzo
comma del medesimo art. 68, che condiziona all'autorizzazione della Camera di
appartenenza l'adozione di misure restrittive della libertà personale
(nell'accezione di cui all'art. 13, primo e secondo comma, della Costituzione)
o della libertà e della segretezza della corrispondenza e delle comunicazioni
(nell'area cioè garantita dall'art. 15 della Costituzione).
Al
di fuori di queste tassative ipotesi, trovano applicazione, nei confronti
dell'imputato parlamentare, le generali regole del processo, assistite dalle correlative
sanzioni, e soggette nella loro applicazione agli ordinari rimedi processuali.
Fra queste, le regole che sanciscono il diritto dell'imputato di partecipare
alle udienze, e la correlativa previsione del rinvio dell'udienza in caso di
impossibilità assoluta per l'imputato di essere presente per caso fortuito,
forza maggiore o altro legittimo impedimento (art. 486, commi 1 e 2, cui si
richiama a sua volta l'art. 420, comma 4, del codice di procedura penale; e
vedi, ora, art. 420-ter e art. 484
del codice di procedura penale).
4.- Non è compito di questa Corte, ma dei competenti organi
della giurisdizione, stabilire i corretti criteri interpretativi e applicativi
delle regole processuali: nemmeno, quindi, stabilire se e in che limiti gli
impedimenti legittimi derivanti non già da materiale impossibilità, ma dalla
sussistenza di doveri funzionali relativi ad attività di cui sia titolare
l'imputato, rivestano tale carattere di assolutezza da dover essere equiparati,
secondo il dettato dell'art. 486 del codice di procedura penale, a cause di
forza maggiore.
Nella
specie, è peraltro lo stesso giudice autore delle ordinanze impugnate ad
affermare espressamente (nell'ordinanza del 17 settembre 1999) che
l'impedimento suscettibile di dare luogo ad assoluta impossibilità di comparire
può derivare anche "da norme che delineino una priorità di impegni tale da
far ritenere soccombente quello derivante dall'esercizio della funzione
giurisdizionale". Egli ammette bensì che "all'attività parlamentare
sia attribuita speciale rilevanza e il suo esercizio non debba trovare
ostacoli"; ma, invocando la "non minore rilevanza" attribuita
dalla Costituzione alla attività giurisdizionale, conclude che "la
soluzione giuridica" non dovrebbe essere "quella di dare prevalenza
all'attività parlamentare a scapito delle esigenze di celebrazione del
processo", bensì, al contrario, quella di considerare
"prioritario" – s'intende, anche rispetto alle esigenze dell'attività
parlamentare – il valore dell'effettività della giurisdizione, e pertanto di
negare il carattere di assolutezza dell'impedimento dedotto. Ciò dopo che, come
ricordano le stesse ordinanze, più volte era stato disposto il rinvio
dell'udienza chiesto per impedimento parlamentare dell'imputato, impedimento
che dunque era stato, implicitamente, riconosciuto come non solo legittimo, ma
assoluto.
E'
dunque la stessa impostazione data dal giudice alle ordinanze impugnate, anche
in relazione ai precedenti, che pone in essere le condizioni da cui origina il
presente conflitto, mettendo in rapporto le esigenze costituzionali,
rispettivamente, dell'attività parlamentare e di quella giurisdizionale,
confliggenti fra di loro. Di ciò, appunto, si duole la ricorrente Camera dei
deputati: che il giudice, mettendo a raffronto i due ordini di esigenze, abbia
omesso di contemperarle e abbia dato invece, in concreto, esclusiva prevalenza
a quelle del giudizio, sacrificando quelle (pur, in linea di principio, non
disconosciute) dell'attività parlamentare. Di qui l'odierno conflitto, nella
forma tipica del conflitto da menomazione o da interferenza.
5.- Il quesito cui questa Corte è chiamata a rispondere è
dunque se il giudice, nell'esercizio delle attribuzioni che gli sono proprie ai
fini della conduzione del procedimento attraverso l'applicazione delle comuni
regole processuali, abbia tuttavia leso le attribuzioni costituzionali della
Camera ricorrente.
Per
risolvere il conflitto, non v'è luogo ad individuare regole speciali,
derogatorie del diritto comune: nemmeno, quindi, la regola che la ricorrente
vorrebbe invece vedere affermata da questa Corte, secondo cui il solo
impedimento derivante dalla necessità per l'imputato membro della Camera di
prendere parte a votazioni in assemblea dovrebbe essere riconosciuto senz'altro
come assoluto. Regola che, peraltro, pur non essendo priva in sé di una certa
razionalità, date le caratteristiche delle votazioni assembleari nel quadro
delle attività delle Camere, non solo acquisterebbe pur sempre una impropria
valenza derogatoria del diritto comune, ma potrebbe d'altra parte, a sua volta,
manifestarsi inadeguata a garantire l'interesse del Parlamento: sia per la
netta (e quanto meno discutibile) distinzione che verrebbe così introdotta fra
diversi aspetti dell'attività del parlamentare, tutti riconducibili egualmente
ai suoi diritti e doveri funzionali; sia per la impossibilità di escludere che
l'esigenza di indire votazioni insorga in ogni momento nel corso delle attività
delle assemblee parlamentari, indipendentemente dalla preventiva programmazione
dei lavori (punto, questo, su cui ha insistito particolarmente la difesa
dell'interveniente Senato della Repubblica).
In
concreto, nell'applicare, com'era suo compito, le comuni regole processuali
sugli impedimenti a comparire, il giudice non poteva però, contraddicendo le
proprie stesse premesse circa la parità di rango costituzionale degli interessi
confliggenti, e mutando radicalmente indirizzo rispetto alla sua stessa
condotta precedente, disconoscere in senso assoluto la rilevanza
dell'impedimento in questione, per invocare esclusivamente l'interesse del
procedimento giudiziario.
Tale
è invece, in sostanza, il contenuto delle ordinanze impugnate. Così facendo, il
giudice ha leso le attribuzioni dell'istituzione parlamentare, il cui rispetto
esige che ogni altro potere, allorquando agisce nel campo suo proprio e
nell'esercizio delle sue competenze, tenga conto non solo delle esigenze della
attività di propria pertinenza, ma anche degli interessi, costituzionalmente
tutelati, di altri poteri, che vengano in considerazione ai fini
dell'applicazione delle regole comuni: così, come nella specie, ai fini
dell’apprezzamento degli impedimenti invocati per chiedere il rinvio
dell'udienza.
Il
vizio dei provvedimenti in questione, sotto questo riguardo, è dimostrato, in
particolare, dalla circostanza che il Giudice dell'udienza preliminare, dopo
avere emanato le due motivate ordinanze (relative a due diversi procedimenti)
in data 17 e 20 settembre 1999, ha ripetutamente confermato lo stesso
deliberato, senza nuova autonoma motivazione, in occasione di udienze e di
istanze di rinvio successive, così mostrando che le sue decisioni non si sono
sostanziate in un apprezzamento specifico della situazione, in relazione alle
istanze via via presentate, ma sono piuttosto il frutto di una presa di
posizione generale, fondata sull'affermata prevalenza delle esigenze del
giudizio su quelle dell'attività parlamentare.
6.- Né, d'altra parte, potrebbe dirsi che tale prevalenza
dovesse necessariamente discendere, nella specie, dalla necessità di condurre a
compimento, in tempi ragionevoli, i procedimenti giudiziari. La ricorrente
Camera dei deputati, e per parte sua l'interveniente Senato della Repubblica,
sia pure riferendosi alla disciplina, parzialmente differenziata, dei
rispettivi regolamenti e alle rispettive prassi, pur esse parzialmente
difformi, hanno ampiamente dimostrato che – come d'altronde è noto ed è
facilmente accertabile, data la pubblicità degli atti e dei lavori parlamentari
– l'attività delle Camere si svolge con ritmi bensì intensi, ma non tali, di
per sé, da risultare a priori
incompatibili con altri impegni dei componenti delle Camere.
E'
pur vero che, a loro volta, procedimenti giudiziari lunghi e complessi, come
quelli da cui trae origine il presente giudizio, debbono – anche in relazione
all'interesse, costituzionalmente tutelato, alla durata ragionevole del
processo (art. 111, secondo comma, Cost.) – rispettare esigenze temporali
stringenti, specie quando molte siano le parti e molti i possibili impedimenti
delle stesse. E' anche in relazione a tali esigenze che il legislatore del
codice di rito, nell'esercizio della sua discrezionalità, ha configurato le
norme sugli impedimenti dell'imputato.
Ma
è altrettanto evidente che, in linea di principio, non sarebbe impossibile
adattare i calendari delle udienze, preventivamente stabiliti e discussi con le
parti, in modo da tener conto di prospettati impegni parlamentari concomitanti
dell’imputato. E’ ben noto infatti che vi sono giorni della settimana (di
massima, almeno il lunedì e il sabato, oltre naturalmente la domenica) e
periodi dell'anno in cui non vengono programmate riunioni degli organi
parlamentari. Così che udienze preliminari svoltesi (come nella specie) in uno
dei procedimenti nel corso di quasi un anno e, nell’altro, nel corso di oltre
un anno, con un totale, per ciascuno, di una ventina di convocazioni, sarebbero
suscettibili di una organizzazione dei tempi, anche attraverso la consultazione
dei calendari parlamentari, tale da evitare, almeno di norma, la concomitanza
con i lavori della Camera, e quindi l'insorgere di quelli che lo stesso giudice
procedente ha per lungo tempo considerato come impedimenti assoluti alla
presenza dell'imputato in udienza, e da ultimo invece ha negato essere tali. Né
il giudice ha dimostrato che altra via non vi fosse, per evitare la temuta
"situazione di sostanziale stallo" dei procedimenti, se non quella di
ignorare sistematicamente, da un certo momento in poi, gli impedimenti
parlamentari dell'imputato.
Alla
constatazione dell'avvenuta lesione delle attribuzioni della ricorrente, e alla
correlativa dichiarazione in ordine a ciò che non spettava al Giudice
dell'udienza preliminare, consegue necessariamente l'annullamento dei
provvedimenti impugnati.
a)
dichiara, in accoglimento del ricorso
in epigrafe, proposto dalla Camera dei deputati, che non spettava al Giudice
per le indagini preliminari del Tribunale di Milano, in funzione di giudice
dell'udienza preliminare, nell'apprezzare i caratteri e la rilevanza degli
impedimenti addotti dalla difesa dell'imputato per chiedere il rinvio
dell'udienza, affermare che l'interesse della Camera dei deputati allo
svolgimento delle attività parlamentari, e quindi all'esercizio dei diritti-doveri
inerenti alla funzione parlamentare, dovesse essere sacrificato all'interesse
relativo alla speditezza del procedimento giudiziario; e conseguentemente
b)
annulla le impugnate ordinanze in
data 17 settembre, 20 settembre, 22 settembre, 5 ottobre e 6 ottobre 1999 del
predetto Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 4 luglio 2001.
Cesare
RUPERTO, Presidente
Valerio
ONIDA, Redattore
Depositata in
Cancelleria il 6 luglio 2001.