SENTENZA
N.379
ANNO 1992
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
-
Dott. Aldo
CORASANITI, Presidente
-
Prof. Giuseppe
BORZELLINO
-
Dott. Francesco
GRECO
-
Prof. Gabriele
PESCATORE
-
Avv. Ugo SPAGNOLI
-
Prof. Francesco
Paolo CASAVOLA
-
Prof. Antonio
BALDASSARRE
-
Prof. Vincenzo
CAIANIELLO
-
Avv. Mauro
FERRI
-
Prof. Luigi
MENGONI
-
Prof. Enzo
CHELI
-
Dott. Renato
GRANATA
-
Prof. Giuliano
VASSALLI
-
Prof. Francesco
GUIZZI
-
Prof. Cesare
MIRABELLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del Consiglio
superiore della magistratura notificato il 14 e 15 maggio 1992, depositato in
Cancelleria il 25 maggio successivo, per conflitto di attribuzioni tra poteri
dello Stato sorto a seguito del rifiuto opposto dal Ministro di grazia e
giustizia di dare corso alla deliberazione del Consiglio superiore della
magistratura in data 11 dicembre 1991 relativa alla nomina del Presidente della
Corte di appello di Palermo, nella persona del dott. Pasquale Giardina ed iscritto al n. 21 del registro conflitti 1992.
Visti gli atti di costituzione del
Ministro di grazia e giustizia nonchè del Presidente
del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1992 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
uditi gli avvocati Paolo Barile e Valerio Onida per il Consiglio superiore della magistratura e
l'Avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti per
il Ministro di grazia e giustizia e per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
Il Consiglio superiore
della magistratura, in persona del VicePresidente,
a ciò delegato dal Presidente della Repubblica con nota 28 gennaio
Nel ricostruire i fatti che hanno dato
luogo al conflitto, il ricorrente ricorda che, iniziato il procedimento per la
copertura del posto di Presidente della Corte d'appello di Palermo, la
commissione per gli incarichi direttivi proponeva, in data 16 luglio 1991, il
conferimento dell'ufficio al dott. Pasquale Giardina
e, in base al testo allora in vigore dell'art. 22, secondo comma, dei regolamento interno, inviava la pratica al plenum per
avere l'avviso di quest'ultimo prima di procedere al concerto con il Ministro
della giustizia. Dopo che tale avviso é stato espresso favorevolmente, il
Ministro, ricevuta la proposta dalla commissione per il previsto concerto,
rispondeva con nota senza data (ma dei 30 luglio 1991)
che, al fine di "garantire l'interesse pubblico, di cui il Ministro é
portatore, a che alla dirigenza degli uffici giudiziari siano proposti
magistrati idonei ad organizzare ed a dirigere quei servizi di cui il Ministro
é responsabile secondo l'art. 110 della Costituzione, ferma restando
l'autonomia della decisione, finale da parte del plenum del Consiglio
superiore," era indotto a osservare che l'art. 22 del regolamento, allora
vigente (peraltro rispondente a una lunga prassi), "alterava in
radice" il concerto previsto dall'art. 11, terzo comma, della legge 24
marzo 1958, n. 195, dal momento che tramutava "il dovere di concorrere
alla proposta da parte dei Ministro in potere o diritto di assenso o di veto".
Su questa base il Ministro concludeva che sarebbe stato necessario
"modificare questa prassi e ristabilire la procedura conforme alla lettera
e allo spirito dell'art. 11 della legge 24 marzo 1958, n. 195". Nello
stesso giorno il Vicepresidente dei Consiglio superiore replicava al Ministro
ricordando che l'art. 22 era stato ritenuto legittimo dalla giurisprudenza
amministrativa e annunciando, comunque, che avrebbe sottoposto alle commissioni
competenti le questioni sollevate dal Ministro stesso.
Con nota del 5 agosto 1991, continua il
ricorrente, il Presidente della Repubblica, riferendosi alla lettera dei
Ministro, comunicava, in qualità di Presidente dei Consiglio superiore, di
ritenere necessario che non fossero posti all'ordine del
giorno del Consiglio provvedimenti attinenti al conferimento di uffici
direttivi finchè non fossero adottate "procedure
che non si prestino a critiche sotto il profilo del rispetto delle competenze
degli organi partecipanti". Dopo che il Vicepresidente del Consiglio
superiore aveva comunicato, con nota del 9 agosto 1991, di aver invitato la
commissione regolamento a formulare con sollecitudine la modifica dell'art. 22
onde evitare la paralisi nel conferimento degli incarichi direttivi, il
Ministro della giustizia, in data 18 settembre 1991, faceva pervenire al
Consiglio superiore una lettera, con la quale,
rendendosi "interprete delle esigenze e dell'urgenza prospettatami di
ricoprire al più presto taluni importanti uffici direttivi", dava il
proprio assenso alle proposte gi à formulate dal Consiglio sotto la vigenza del
vecchio testo dell'art. 22, salvo due (fra cui quella in questione),
annunciando contemporaneamente che, sino a quando la relativa procedura non
fosse stata "resa conforme alla lettera e allo spirito della legge ed ai
principi costituzionali", egli non intendeva "prendere in
considerazione altri provvedimenti adottati secondo il vigente regolamento perchè in contrasto con la legge".
Poichè tale atteggiamento, prosegue il ricorrente, creava
una singolare situazione di "blocco" e poichè,
ad avviso dei Consiglio superiore, ogni eventuale modifica regolamentare non
avrebbe potuto incidere su procedure o fasi di procedure già svoltesi, il
plenum si faceva carico della situazione approvando, dopo alcune sedute di
discussione, una risoluzione. Con quest'ultima, approvata il 3 ottobre 1991, il
Consiglio superiore, dopo aver ricordato che le modifiche regolamentari non
avrebbero potuto in alcun modo incidere sul concerto già richiesto e dopo aver
valutato che la problematica aperta dal Ministro richiedeva una rapida
soluzione, segnalava al Ministro "l'esigenza di un sollecito
perfezionamento delle procedure già avviate di conferimento degli uffici
direttivi secondo il regolamento vigente". Nella stessa
data del 3 ottobre il Consiglio deliberava la modificazione dell'art. 22 del
regolamento interno, con la quale si stabiliva, per il conferimento degli
incarichi direttivi, che "la commissione competente, previa apposita
deliberazione, indica al Ministro l'elenco degli aspiranti, le proprie valutazioni
e le conseguenti motivate conclusioni, allegando quelle dei dissenzienti che lo
richiedano e procede al concerto. All'esito riferisce
al Consiglio che delibera".
Solo in data 11 novembre 1991, continua
il ricorrente, il Capo di gabinetto del Ministro della giustizia comunicava le
osservazioni del Ministro stesso, con le quali quest'ultimo dissentiva dalla
valutazione del Consiglio superiore sulla proposta di nominare il dott. Giardina affermando di preferire a questi il dott. Palmeri e concludeva negando il concerto alla predetta
proposta. Nella seduta del 18 novembre 1991, la commissione per il conferimento
degli uffici direttivi deliberava di inviare la pratica al plenum invitandolo a
votare sia sulla propria proposta, sia su quella del Ministro. Nella seduta defl'11 dicembre 1991, il Consiglio, dopo aver approvato la
proposta di procedere alla deliberazione definitiva, votava poi, a maggioranza
relativa, la proposta della commissione di conferimento dell'incarico al dott. Giardina.
Il 17 dicembre 1991 perveniva al
Consiglio superiore un messaggio del Presidente della Repubblica, al quale era
allegata una lettera del 14 dicembre
Venendo alle considerazioni in diritto,
il ricorrente, riguardo all'ammissibilità del conflitto, osserva che, sotto il
profilo oggettivo, il rifiuto del Ministro di dar corso alle deliberazioni del Consiglio superiore tocca sicuramente le attribuzioni
spettanti al Consiglio stesso in base all'art. 105 della Costituzione, mentre,
sotto il profilo soggettivo, tanto il Consiglio superiore, in relazione alle
competenze ad esso conferite dall'art. 105 della Costituzione, quanto il
Ministro della giustizia, in relazione alle competenze direttamente affidategli
dall'art. 110 della Costituzione, sono gli organi competenti a dichiarare in
via definitiva la volontà dei poteri cui appartengono (v. art. 37 della legge
n. 87 del 1953).
Sul merito dei
conflitto, il ricorrente muove dalla considerazione che l'art. 17 della legge
n. 195 del 1958 stabilisce che i provvedimento deliberati dal Consiglio
superiore concernenti i magistrati, ivi compresi quelli di nomina agli uffici
direttivi, sono emanati con decreto del Presidente della Repubblica,
controfirmato dal Ministro della giustizia, "in conformità delle
deliberazioni del Consiglio superiore". Anche se per prassi tale decreto é
emanato su proposta del Ministro, il significato di tale proposta é stato
chiarito dalla sentenza
n. 44 del 1968 di questa Corte, nel senso che va intesa come finalizzata
alla mera dichiarazione all'esterno di una volontà interamente ed
esclusivamente formatasi con la delibera conciliare, vale a dire finalizzata
alla mera integrazione dell'efficacia dell'atto. Pertanto, come ha precisato la
stessa sentenza, una volta che il Consiglio superiore abbia deliberato, si
determinano un dovere giuridico, a carico dell'esecutivo, di renderli
concretamente operanti mediante l'emanazione di appositi decreti che ne
adottino integralmente il contenuto e, nello stesso tempo, una pretesa, da
parte dell'organo deliberante, alla loro adozione. Ciò significa, precisa il
ricorrente, che non si tratta di un "atto governativo", in quanto la
potestà deliberativa é in questo caso attribuita a un organo, il Consiglio
superiore, estraneo al Governo. Di qui discende, ad avviso del ricorrente, la
conseguenza che il Ministro non può vantare alcun potere di assenso o di partecipazione
sostanziale al provvedimento, nè alcun sindacato di
legittimità (spettante alla Corte dei conti e al giudice amministrativo) o
alcun controllo, trattandosi di poteri che concretizzerebbero quell'ingerenza
dell'Esecutivo che il Costituente ha voluto evitare proprio con la previsione
del Consiglio superiore. Infatti, a parte la richiesta di riesame connessa al
potere di emanazione del Presidente della Repubblica, ciò che, tutt'al più, si
potrebbe riconoscere al Ministro é il potere di non dar corso a deliberazioni
del Consiglio superiore giuridicamente "inesistenti", in quanto
mancanti di elementi essenziali per la loro formazione. Nè,
nel caso, sussiste, ad avviso del ricorrente, una menomazione di competenze
costituzionali del Ministro, poichè l'intervento
ministeriale nell'esercizio del potere di proposta non é previsto dalla
Costituzione, ma dalla legge ordinaria (art. 11 della legge n. 195 del 1958),
e, se anche fosse previsto dalla Costituzione, il Ministro non potrebbe farsi
giustizia da sè, ma potrebbe, se mai, soltanto
sollevare conflitto di attribuzione presso questa Corte, previa sospensione del
procedimento in corso. Nè, tantomeno, potrebbe
ammettersi un sindacato del Ministro sulla conformità del procedimento seguito
rispetto alle norme del regolamento interno del Consiglio superiore, poichè un controllo del genere, se non spetta al Consiglio
stesso (come pure dovrebbe dirsi trattandosi di interna corporis relativi a un organo dotato d'indipendenza
costituzionalmente garantita), deve considerarsi riservato all'autorità
giurisdizionale.
Ove, tuttavia, l'art. 17 della legge n.
195 del 1958 dovesse essere interpretato come diretto ad ammettere un sindacato
di legittimità del Ministro, tale da autorizzarlo a rifiutare di dar corso alle
deliberazioni del Consiglio superiore che egli ritenesse illegittime, il
ricorrente prospetta allora il dubbio che, così interpretato, l'art. 17 sia
contrastante con gli artt. 104. 105 e 110 della Costituzione, in quanto
violerebbe palesemente l'autonomia e l'indipendenza che quegli articoli
garantiscono al Consiglio superiore e all'ordine giudiziario.
2.- In via subordinata all'eventuale non
accoglimento della prima domanda, il ricorrente Consiglio
superiore della magistratura chiede a questa corte di dichiarare che non
spetta al Ministro della giustizia il potere di impedire al Consiglio stesso,
negando il proprio positivo concerto alla proposta di nomina, di deliberare
legittimamente il conferimento dell'uffício direttivo
di Presidente della Corte d'appello di Palermo al dott. pasquale Giardina.
Secondo il ricorrente, la tesi del
Ministro della giustizia - per la quale l'autonomia della decisione finale del
Consiglio superiore consiste soltanto nel decidere positivamente 0
negativamente su una proposta concertata coi Ministro stesso,
e non già nel decidere sul conferimento dell'incarico anche a un magistrato sul
cui nome non fosse stato raccolto il positivo concerto del Ministro - si pone
in contrasto con l'art. 105 della Costituzione, ancorchè
possa apparire, a prima vista, giustificata dalla formulazione letterale
dell'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del 19s8. Posto che il
conferimento degli uffici direttivi é indiscutibilmente un provvedimento di
status rientrante nell'esclusiva competenza del Consiglio ai sensi dell'art.
105 della Costituzione - trattandosi di un atto di "assegnazione" che
comporta il "trasferimento" e assai spesso una "promozione"
- non é possibile attrarlo nella competenza ministeriale, per quanto non
restrittivamente intesa, in ordine ai "servizi relativi alla
giustizia", pur se deve riconoscersi che ogni provvedimento di status é
suscettibile di incidere sull'organizzazione degli uffici. Infatti, le funzioni
organizzative dei capi degli uffici, oltre a non essere esclusive e neppure
preminenti rispetto a quella giurisdizionale, sono in ogni caso strettamente
connesse con quest'ultima tanto che. non solo la legge
n. 195 prevedeva originariamente una partecipazione più forte del Ministro
rispetto agli altri provvedimento di status, ma anche la prassi applicativa
dell'art.11, terzo comma, della legge n. 195 del 1958, convalidata dalla
giurisprudenza amministrativa, si é conformata sui comportamenti, poi
codificati nell' art. 22 del regolamento interno contestato dal Ministro della
giustizia, in base ai quali il concerto non può configurarsi come un intervento
suscettibile di limitare, nè in positivo nè in negativo, la piena autonomia del Consiglio nel
deliberare sul conferimento degli uffici direttivi.
Ove, invece, si volesse intendere il
concerto ministeriale come condizionante, se pure soltanto in senso negativo,
la deliberazione finale del Consiglio, allora, afferma il ricorrente, non
possono non condividersi i dubbi, avanzati da più parti in dottrina, circa la
conformità a Costituzione dell'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del
1958, sulla base delle stesse ragioni che hanno indotto questa Corte a
dichiarare l'incostituzionalità del comma primo del medesimo articolo. Infatti,
nel caso che si accogliesse la interpretazione
formulata dal Ministro, il Consiglio superiore potrebbe essere impedito dallo
scegliere il magistrato che egli stesso, ma non il Ministro, reputasse come il
più adatto a ricoprire l'ufficio (come nella specie é accaduto per il dott. Giardina) e, nel medesimo tempo, si riconoscerebbe al
Ministro un vero potere di assenso o di veto rispetto alla nomina medesima, se
non, addirittura, un potere sostanziale di scelta. In tal modo appare palese la
lesione della piena spettanza al Consiglio superiore della potestà di conferire
gli uffici direttivi, ad esso garantita dagli artt. 104, 105 e 110 della
Costituzione, di modo che sarebbe inevitabile che questa Corte sollevasse di
fronte a se stessa la questione di costituzionalità del citato art. 11, terzo
comma, nella parte in cui condiziona la deliberazione conciliare di conferimento
dell'ufficio direttivo al previo positivo concerto del Ministro sul nome
proposto e prescelto.
3.- Il ricorso per il conflitto di
attribuzioni in esame, depositato presso questa Corte il 20 marzo 1992, é stato
dichiarato ammissibile, in via meramente delibatoria,
con l'ordinanza
del 15 aprile 1992, n. 184, ed é stato poi notificato, nel termine
assegnato, al Ministro di grazia e giustizia e al Presidente del Consiglio dei
ministri.
4.- Si sono costituiti in giudizio, con
un unico atto, il Ministro di grazia e giustizia, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, nonchè il
Presidente del Consiglio dei ministri, anch'esso rappresentato e difeso dalla
stessa Avvocatura. In relazione a quest'ultimo, l'Avvocatura afferma di costituirsi
sulla base della delibera del Consiglio dei ministri
del 26 maggio 1992.
L'Avvocatura dello Stato, senza
contestare l'ammissibilità del conflitto di attribuzione, chiede il rigetto del
relativo ricorso, adducendo, come argomento principale, che il Ministro della
giustizia ha il dovere giuridico di dare seguito alle delibere del Consiglio superiore della magistratura soltanto ove queste
siano legittime.
Tale controllo ministeriale di
legittimità, secondo i resistenti, trova la sua giustificazione sia nei poteri
di vigilanza del Ministro, che il Costituente ha voluto conservare
all'Esecutivo, sia nella configurazione della controfirma ministeriale al
decreto presidenziale come istituto diretto a contrassegnare la partecipazione
effettiva e primaria del Ministro all'emanazione dell'atto. Quest'ultimo,
inoltre, pur se é vincolato nel contenuto, é in ogni caso manifestazione della
volontà di statuire la nomina di funzionari dello Stato (artt. 87, settimo
comma, e 89 della Costituzione). In altre parole, ad avviso dell'Avvocatura
dello Stato, il Ministro di grazia e giustizia e il Presidente della Repubblica
partecipano alla formazione degli atti del Consiglio superiore del tipo di
quello in esame, non come semplici portavoce dell'organo deliberativo, ma, entrambi,
come organi diversi dal Consiglio stesso, investiti di un loro specifico ruolo
costituzionale. E, poichè l'eventuale illegittimità
degli atti del Consiglio si ripercuote sull'atto finale (decreto del Presidente
della Repubblica), per il quale la legge richiede la controfirma ministeriale,
da ciò deriva, per l'Avvocatura dello Stato, il potere-dovere del Ministro di
astenersi dall'emanare un atto ritenuto illegittimo. Tanto più ciò vale quando la illegittimità rilevata consiste nel mancato esercizio di
un dovere ministeriale non rinunciabile, come quello di partecipare con il suo
concerto alla formazione della proposta di conferimento di un ufficio
direttivo.
Sulla questione di legittimità
costituzionale dell'art. 17, proposta in via subordinata dal ricorrente,
l'Avvocatura dello Stato, pur riconoscendone la rilevanza, la considera
manifestamente infondata, poichè, a suo avviso, é
stata già proposta e respinta da questa Corte con la sentenza n.168 del
1963, richiamata e confermata sul punto anche dalla sentenza n.44 del
1968.
Con riferimento alla legittimità della
delibera del Consiglio superiore di conferimento dell'ufficio direttivo in
questione, l'Avvocatura dello Stato ritiene che l'art. 11, terzo comma, della
legge n. 195 del 1958 possa essere interpretato solo nel senso che il
conferimento degli uffici direttivi da parte del Consiglio stesso richiede una
proposta concertata tra Commissione competente e Ministro di grazia e
giustizia, in mancanza della quale il plenum non può
conferire uffici direttivi. La conseguente limitazione delle attribuzioni del
Consiglio previste dall'art. 105 della Costituzione trova la propria
giustificazione nell'art. 110 della Costituzione, dal momento che il
conferimento dì un ufficio direttivo, anche se contestuale all'assegnazione di
un ufficio con conseguente trasferimento e possibile promozione, conterrebbe
qualcosa di più: la preposizione ad un ufficio giudiziario la cui
organizzazione e il cui funzionamento sono affidati dal citato art. 110 alla
responsabilità esclusiva del Ministro di grazia e giustizia. Infatti, secondo i
resistenti, nel conferimento di un ufficio direttivo confluiscono due
valutazioni distinte: quella sulla idoneità
all'esercizio delle funzioni giurisdizionali, valutabile esclusivamente dal
Consiglio superiore, e quella sulle attitudini alll'esercizio
delle funzioni amministrative di direzione dell'ufficio giudiziario, valutabile
solo dal Ministro. Il rispetto delle competenze a ciascuno attribuite
richiederebbe necessariamente un rapporto di collaborazione fra commissione e
Ministro, che si esprimerebbe, appunto, nel concerto, definito come forma
limitata di partecipazione da parte del Ministro alla scelta dei responsabili
degli uffici direttivi.
Nè, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, varrebbe
obiettare che, così interpretando la necessità di una proposta concertata, si
consentirebbe al Ministro di far nominare il candidato a sè
gradito attraverso il semplice rifiuto di ogni diversa proposta, poichè l'ipotesi del ripetuto diniego sarebbe un'ipotesi
astratta e, comunque, esercitabile anche in danno del Ministro. Da ciò,
continua l'Avvocatura dello Stato, consegue che anche la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del
1958 sarebbe manifestamente infondata, giacchè il
concerto appare giustificato dalla necessità della "leale
collaborazione" tra Consiglio superiore e Ministro della giustizia
nell'esercizio di una competenza, il conferimento degli uffici direttivi,
incidente sulle sfere di attribuzione di entrambi.
5.- In una breve memoria depositata in
prossimità dell'udienza, il Consiglio superiore della
magistratura ha replicato agli argomenti svolti dall'Avvocatura generale
dello Stato.
Sul contestato "potere di
blocco" esercitato dal Ministro per la giustizia, il ricorrente osserva
che la giustificazione offerta dalla controparte poggia su una ricostruzione
del procedimento relativo agli atti di nomina degli uffici direttivi
configurante l'atto di nomina come "atto governativo" (nomina di funzionari
dello Stato in base all'art. 87 della Costituzione), rispetto al quale la
deliberazione conforme del Consiglio superiore si atteggerebbe come mero atto
presupposto, sia pure vincolante nel contenuto. Questa ricostruzione, ad avviso
del ricorrente, é in puntuale contrasto con quanto affermato da questa Corte
nella sentenza
n. 44 del 1968, secondo la quale le nomine sono un'esclusiva attribuzione
del Consiglio superiore e rispetto ad esse la proposta e l'emanazione con
decreto presidenziale sono soltanto attività dovute e vincolate. Dei resto, se così non fosse, continua il ricorrente, la
delibera dì nomina del Consiglio superiore sarebbe nient'altro che un parere
vincolante, e non già un esercizio del potere di provvedere.
Quanto, Poi, alla pretesa assurdità di
un dovere del Ministro di dar corso ad un atto del Consiglio superiore da lui
ritenuto lesivo di proprie competenze, il ricorrente ribadisce che nel caso il
Ministro ha, in realtà, il potere di sollevare conflitto di attribuzione,
accompagnato dalla sospensione del corso del provvedimento in attesa della
pronuncia della Corte.
Con riferimento al concerto previsto
dall'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del 1958, il ricorrente osserva
che la collaborazione fra Consiglio superiore e Ministro per la giustizia nella
nomina agli uffici direttivi può essere compatibile con la esclusiva
attribuzione e con l'indipendenza dello stesso Consiglio solo in quanto si
esplichi attraverso forme che non condizionino in assoluto la potestà
deliberativa del Consiglio. Sarebbero, pertanto, legittimi i suggerimenti, le
osservazioni, le richieste, i pareri non vincolanti, ma non la pretesa di un
"condominio" nella scelta dei titolari degli uffici direttivi.
Quanto, infine, alla "leale
cooperazione", mutuata dai rapporti fra Stato e regioni, il ricorrente
osserva che le relazioni fra centro e periferia non sono in larga parte
caratterizzate da separazione di competenze, come é nel caso dei rapporti fra
Consiglio superiore e Ministro per la giustizia, sicchè
non appare giustificata un'estensione di quel principio alle relazioni in
esame. In ogni caso, conclude il ricorrente, anche a proposito delle intese fra
Stato e regioni la Corte ha recentemente dato a tali atti una configurazione,
nelle ipotesi di cd. intesa debole, che esclude il potere di blocco di chi
compartecipa agli stessi.
Considerato in diritto
l. -Con il ricorso indicato in epigrafe il Consiglio
superiore della magistratura ha elevato conflitto di attribuzioni nei confronti
del Ministro di grazia e giustizia e del Presidente del Consiglio dei ministri
in relazione al rifiuto opposto dal predetto Ministro di dare corso, mediante
la proposta del relativo decreto del Presidente della Repubblica, alla nomina
del Presidente della Corte di appello di Palermo deliberata dallo stesso
Consiglio superiore della magistratura in data 11 dicembre 199l.
Il ricorrente, nel lamentare la
menomazione delle attribuzioni ad esso garantite dagli artt. 105, 106, 107 e
110 della Costituzione, domanda a questa Corte di dichiarare che non spetta al
Ministro di grazia e giustizia il potere di rifiutare di dare corso alle
deliberazioni che egli ritenga illegittime e, ove questa possibilità dovesse
essere ritenuta inerente al potere di proposta del decreto presidenziale
disciplinato dall'art. 17, primo comma, della legge 24 marzo 1958, n. 195,
domanda che la Corte medesima sollevi di fronte a se stessa questione di
legittimità costituzionale del citato art. 17 per violazione degli artt. 104,
105 e 110 della Costituzione.
In via subordinata, il Consiglio superiore della magistratura chiede che questa
Corte dichiari che non spetta al Ministro di grazia e giustizia il potere di
impedire allo stesso Consiglio, negando il proprio positivo concerto alla
proposta di nomina, di deliberare legittimamente il conferimento dell'ufficio
direttivo di Presidente della Corte di appello di Palermo. Anche in tal caso,
ove la prestazione del positivo concerto da parte del Ministro rispetto alla
proposta della Commissione per gli incarichi direttivi dovesse essere ritenuta
condizionante la formazione della proposta stessa, il ricorrente chiede che
questa Corte sollevi di fronte a se stessa questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 104, 105 e 110 della Costituzione,
dell'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del 1958, nella parte in cui,
prevedendo il concerto del Ministro sulla proposta di conferimento dell'ufficio
direttivo, impedisce al Consiglio superiore della
magistratura di deliberare tale conferimento a favore del candidato da
esso ritenuto più idoneo anche in assenza del positivo concerto del Ministro o
in presenza di un diniego di concerto del Ministro sul nominativo del candidato
medesimo.
2.-Occorre, innanzitutto, verificare in
via definitiva l'ammissibilità del conflitto di attribuzione in questione, che
questa Corte ha già dichiarato, in linea di prima e sommaria delibazione, con l'ordinanza n. 184 del
1992.
Sotto il profilo oggettivo non v'è
dubbio che ricorrono i requisiti previsti dall'art. 37
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte), in base al quale sono risolti dalla Corte costituzionale i
conflitti tra i poteri dello Stato insorti <per la delimitazione della sfera
di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali>. Nel
caso, infatti, vengono in questione competenze-come
quelle relative alla proposta ministeriale del decreto presidenziale che dà
forma alle deliberazioni del Consiglio superiore della
magistratura di conferimento degli incarichi direttivi e quelle relative
alla formulazione, <di concerto> con il Ministro della giustizia, della
proposta di conferimento dei predetti incarichi da parte della commissione
competente del Consiglio stesso -le quali si riferiscono alle attribuzioni del
Ministro della giustizia (art. 110 della Costituzione) in relazione a quelle spettanti
al Consiglio superiore della magistratura (art. 105 della Costituzione).
Eguale valutazione deve darsi sotto il
profilo soggettivo, poichè non v'è dubbio che il Consiglio superiore della magistratura è l'organo
direttamente investito delle funzioni previste dall'art.105 della Costituzione
e il solo competente a esercitarle in via definitiva e in posizione di
indipendenza da altri poteri dello Stato, ai sensi dell'art. 37, primo comma,
della legge n. 87 del 1953. Allo stesso modo, il Ministro della giustizia deve
essere considerato legittimato a resistere nel presente conflitto, sempre in
base al ricordato art. 37, essendo il diretto titolare delle competenze
determinate dall'art. 110 della Costituzione, afferenti all'organizzazione e al
funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, il cui esercizio è assunto
in questo giudizio come causa di menomazione delle competenze in ordine allo
status dei magistrati attribuite al ricorrente dall'art. 105 della
Costituzione.
Non legittimato a resistere nel presente
giudizio è, invece, il Presidente del Consiglio dei ministri-il
cui intervento pertanto va dichiarato inammissibile-dal
momento che le attribuzioni in contestazione sono esclusivamente affidate dalla
Costituzione al Ministro della giustizia (art.110 della Costituzione) sulla
base di una ripartizione di competenze che non può considerarsi alterata dal
potere di sospensione degli atti ministeriali e di sottoposizione delle
relative questioni al Consiglio dei ministri, che gli
artt. 5, secondo comma, lettera c), e 2, terzo comma, lettera q), della legge
23 agosto 1988, n. 400, riconoscono al Presidente del Consiglio dei ministri.
3. -Il
conflitto di attribuzione in esame è insorto a seguito della comunicazione del
Presidente della Repubblica al Consiglio superiore della magistratura, inviata
il 17 dicembre 1991, con la quale si riferiva che il Ministro di grazia e
giustizia, con lettera del 14 dicembre 1991, aveva portato a conoscenza del
Capo dello Stato che egli non intendeva proporre l'emanazione del decreto
presidenziale relativo alla deliberazione del predetto Consiglio, adottata
nella seduta dell'll dicembre 1991, concernente il
conferimento dell'incarico direttivo di Presidente della Corte di appello di
Palermo. Con la stessa comunicazione si precisava che la determinazione del
Ministro dipendeva dal fatto che egli riteneva invalida la deliberazione
adottata dal Consiglio superiore della magistratura,
dal momento che quest'ultimo aveva deliberato in violazione dell'art. 11, terzo
comma, della legge n.195 del 1958, il quale, in attuazione del precetto
costituzionale che attribuisce al Ministro della giustizia la responsabilità
dell'organizzazione e del funzionamento dei servizi relativi alla giustizia,
dispone che il conferimento degli uffici direttivi venga deliberato dal
Consiglio superiore su proposta della competente commissione formulata di
concerto con il Ministro. E nel caso, aveva rilevato quest'ultimo, il Consiglio
aveva deliberato su una proposta sulla quale non era stato raggiunto il prescritto
concerto tra la commissione e il Ministro stesso.
Il ricorrente Consiglio superiore
afferma che l'espresso rifiuto del Ministro della giustizia di dar corso al
procedimento previsto dall'art. 17 della legge n. 195 del
4.-L'art. 17 della legge 24 marzo 1958,
n. 195 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio
superiore della magistratura), dispone che <tutti i provvedimenti
riguardanti i magistrati sono adottati, in conformità delle deliberazioni del
Consiglio superiore, con decreto del Presidente della Repubblica controfirmato
dal Ministro ovvero, nei casi stabiliti dalla legge, con decreto del Ministro
per la grazia e giustizia>.
Nel valutare la legittimità
costituzionale di tale disposizione-che, per la parte qui interessante, è stata
successivamente confermata, anche con esplicito riferimento al conferimento
degli incarichi direttivi, dall'art.1, primo comma, lettera f), della legge 12
gennaio 1991, n. 13, -questa Corte, dopo aver premesso che l'attribuzione in
via esclusiva al Consiglio superiore di tutti i poteri in ordine allo status
dei magistrati costituisce una garanzia dell'indipendenza e dell'autonomia
della magistratura, pur se non comporta una forma piena di autogoverno sulla
stessa (v. spec. sentt. nn. 168 del 1963, 44 del 1968, 4 del 1986), ha
affermato che non rappresenta una lesione dell'art. 105 della Costituzione la
previsione che le deliberazioni del Consiglio superiore debbano avere la forma
del decreto presidenziale (o di quello ministeriale), dal momento che tale
veste, oltre ad essere conforme alla natura effettiva dell'atto da adottare e a
permettere che su questo si svolgano gli ordinari controlli finanziari e di
legittimità previsti per gli atti amministrativi, non implica alcuna
limitazione dell'autonomia di determinazione costituzionalmente garantita al
Consiglio superiore (v. spec. sentt.
nn. 168 del 1963 e 44 del 1968).
Il ricordato art. 17, infatti, precisa
espressamente che i decreti del Presidente della Repubblica ivi previsti sono
adottati <in conformità delle deliberazioni del Consiglio superiore>, con
ciò imponendo al Ministro della giustizia, in sede di proposta, e al Presidente
della Repubblica, in sede di emanazione, un vincolo di legittimità consistente
nel dovere di conferire al decreto presidenziale un contenuto decisionale
identico a quello adottato dalla correlativa deliberazione del Consiglio
superiore.
Dallo stesso art. 17, tuttavia, deriva
un vincolo in ordine al potere del Ministro della giustizia di inoltrare la
predetta proposta al Presidente della Repubblica per l'emanazione del relativo
decreto (sul quale v. già la sentenza n. 44 del
1968 di questa Corte), che corrisponde ai princìpi
sul procedimento, in base ai quali, quando a quest'ultimo partecipano più
organi o più soggetti pubblici, questi hanno il dovere giuridico di cooperare
lealmente in vista del raggiungimento del risultato cui il procedi
mento medesimo è costituzionalmente o legislativamente finalizzato.
Quando l'organo o il soggetto che deve
dar corso al procedimento non è investito di particolari poteri di rinvio o di
riesame, come nel caso del Ministro della giustizia in sede di proposta ai
sensi dell'art. 17 della legge n. 195 del 1958, ricade su di lui il dovere di
adottare l'atto di propria competenza, cioé' la
proposta di decreto presidenziale, a meno che il sub-procedimento costituente
la fase dell'iniziativa e quella della deliberazione manchi
di un elemento essenziale, necessario per il perfezionamento della fattispecie
procedimentale o del suo atto conclusivo.
5. - Sulla base dell'art. 11, terzo
comma, della legge n. 195 del 1958, che contiene la disciplina legislativa
della fase dell'iniziativa presso il Consiglio superiore riguardo al
conferimento degli incarichi direttivi, il concerto del Ministro della
giustizia sulla proposta della commissione ivi menzionata costituisce un
elemento essenziale del procedimento. Tale articolo, infatti, dispone che
<sul conferimento degli uffici direttivi (...) il Consiglio delibera su
proposta, formulata di concerto col Ministro per la grazia e giustizia, di una
commissione formata da sei dei suoi componenti, di cui quattro eletti dai
magistrati e due eletti dal Parlamento>.
Salvo a precisare nei punti seguenti che
cosa si intenda per concerto nella disposizione ora citata e salvo ad accertare
se nel caso contestato il concerto si sia concretamente realizzato, al fine di
verificare se il Ministro della giustizia si trovava di fronte a un'ipotesi di
mancanza di un elemento necessario per il compimento del procedimento di
formazione della deliberazione del Consiglio superiore, che lo legittimava a
sospendere direttamente l'iter procedimentale, occorre sottolineare che nel
caso lo strumento del concerto costituisce la modalità con cui il legislatore
ha configurato il dovere di collaborazione, che questa Corte (v. sentenza n.168 del
1963) ha già individuato come punto di equilibrio interpretativo fra la
disposizione costituzionale che attribuisce al Consiglio superiore l'esclusiva
competenza sui provvedimenti concernenti lo status dei magistrati (art. 105) e
quella che affida al Ministro della giustizia la responsabilità
dell'organizzazione e del funzionamento dei servizi relativi alla giustizia
(art. 110).
Le garanzie costituzionali predisposte
per la tutela dello status d'indipendenza dei magistrati e dell'ordine
giudiziario ricomprendono nel proprio ambito di applicazione -come è stato già
affermato da questa Corte (v. sentenza n. 72 del
1991) - anche la nomina dei magistrati negli uffici direttivi. E, invero,
il conferimento di tali uffici, non soltanto incide sullo status dei
magistrati, poichè concorre a connotare la loro
posizione nell'ambito dell'ordinamento giudiziario attraverso la titolarità di
poteri specifici concernenti, fra l'altro, le proposte di formazione delle
tabelle, l'assegnazione degli affari e, in genere, la <amministrazione della
giurisdizione>, ma comporta altresì una connessione con l'assegnazione delle
funzioni e il trasferimento dei giudici, che, a norma dell'art. 105 della
Costituzione, spettano in via esclusiva al Consiglio
superiore della magistratura.
Ciò non toglie, tuttavia, che
nell'attuale assetto ordinamentale, la direzione
degli uffici giudiziari attenga anche all'amministrazione dei servizi
giudiziari, amministrazione che, come questa Corte ha già precisato (v. sentt.
nn. 168 del 1963 e 142 del 1973),
non concerne semplicemente i mezzi (locali, arredi, personale ausiliario, etc.)
necessari per l'esercizio delle funzioni giudiziarie, ma riguarda altresì
<sia l'organizzazione degli uffici nella loro efficienza numerica, con
l'assegnazione dei magistrati in base alle piante organiche, sia il
funzionamento dei medesimi in relazione all'attività e al comportamento dei
magistrati che vi sono addetti>. In considerazione di questo suo oggetto
specifico e dell'indubbia incidenza oggettivamente esercitata sullo status dei
magistrati, il conferimento degli uffici direttivi attraverso la deliberazione
del Consiglio superiore su proposta della commissione competente, formulata a
seguito della partecipazione del Ministro della giustizia, rappresenta un
bilanciamento non irragionevole dei valori costituzionali contenuti negli artt.
105 e 110 della Costituzione e, in particolare, del principio affermato da
questa Corte (v. sent.
n. 168 del 1963), secondo il quale, se l'autonomia della magistratura
esclude ogni intervento determinante del potere esecutivo nelle deliberazioni
concernenti lo status dei magistrati, non impedisce, tuttavia, che tra Consiglio superiore della magistratura e Ministro della
giustizia, nel rispetto delle competenze a ciascuno attribuite, sussista un
rapporto di collaborazione .
Tutto ciò comporta che il concerto
previsto dall'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del 1958 non costituisce
soltanto un elemento essenziale del procedimento, legislativamente determinato,
circa il conferimento degli uffici direttivi, ma rappresenta anche una congrua
soluzione procedimentale prescelta dal legislatore in attuazione della funzione
assegnata dall'art.110 della Costituzione al Ministro della giustizia relativa
all'organizzazione e al funzionamento dei servizi giudiziari.
6. -Il
conflitto di attribuzioni in esame è dovuto, in larga misura, al diverso
significato che le parti assegnano alla nozione di concerto contenuta nel
ricordato art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del 1958.
Sebbene non si possa dubitare che
consista in un modulo procedimentale volto al coordinamento di una pluralità di
interessi, spesso eterogenei e imputabili ad autorità distinte, il concerto dà
luogo nel diritto pubblico a una molteplicità di figure alla quale è in ogni
caso estranea la connotazione del parere. Allo stato attuale della legislazione
deve pertanto escludersi che l'art. 11, terzo comma, possa essere interpretato
nel senso di riferirsi semplicemente a un parere non vincolante che il Ministro
della giustizia deve esprimere nei confronti della proposta formulata dalla
commissione per il conferimento degli incarichi direttivi.
D'altra parte, la nozione di concerto
cui si riferisce l'art. 11 non si identifica neppure con quella di accordo. A
questa conclusione si perviene attraverso un'interpretazione adeguatrice dell'art. 11, terzo comma, della legge n. 195
del 1958.
Infatti, poichè
questa Corte ha più volte escluso la conformità a Costituzione di interventi
ministeriali di carattere determinante sulle decisioni di competenza del
Consiglio superiore (v. sentt.
nn. 168 del 1963, 44 del 1968 e 12 del 1971),
occorre verificare, prima di dar corpo a un sospetto d'illegittimità
costituzionale nei confronti del ricordato terzo comma dell'art.11, se
quest'ultimo possa plausibilmente avere un significato diverso da quello
dell'accordo, che non sia incompatibile con i principi costituzionali. E non
v'è dubbio che tale significato sia identificabile in quello che fa coincidere
il concerto, non già con un atto sostanziale di assenso o divieto, ma con
un'attività di concertazione finalizzata alla formulazione di una proposta
comune.
Più precisamente, sulla base di
un'interpretazione dell'art. 11, terzo comma, adeguata ai princìpi
costituzionali, la commissione del Consiglio superiore competente a formulare
le proposte di conferimento degli incarichi direttivi non può inoltrare le
proprie designazioni al plenum del Consiglio medesimo se non dopo aver svolto
una seria e approfondita opera di concertazione diretta al fine sopra indicato.
E, poichè tale attività inerisce a un procedimento
comportante il concorso di organi o soggetti distinti nell'esercizio di una
funzione pubblica di rilievo costituzionale -i quali
pertanto, come questa Corte ha già precisato (v. sent. n. 80 del
1989), sono tenuti a comportarsi secondo i princìpi
della correttezza nei loro rapporti reciproci e nel rispetto sostanziale
dell'altrui autonomo ruolo - e poichè, come s'è prima
ricordato, in base agli artt. 105 e 110 della Costituzione, tra Consiglio
superiore e Ministro della giustizia sussiste, pur nella salvaguardia delle
reciproche competenze, un dovere specifico di collaborazione, il modulo
procedimentale del concerto, previsto dal citato art. 11, comporta che la
relativa attività debba essere svolta nel pieno rispetto del principio
costituzionale di leale cooperazione.
7.-In definitiva, il concerto del
Ministro della giustizia sulla proposta della commissione per gli incarichi
direttivi, disciplinato dall'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del 1958,
implica un vincolo di metodo, non già di risultato. Ciò significa,
innanzitutto, che, anche se al termine della loro attività di concertazione non
perverranno in concreto a una proposta unitaria, la
commissione e il Ministro sono tenuti a porre in essere una discussione
e un confronto realmente orientati al superiore interesse pubblico di operare-a
seguito di un esame effettivo ed obiettivo, dialetticamente svolto, di tutti
gli elementi ai fini della copertura di quel determinato incarico direttivo -la
scelta più idonea. Oltre a dover essere effettive e obiettivamente finalizzate
all'interesse pubblico indicato, la discussione e il confronto tra la
commissione e il Ministro devono metodologicamente svolgersi in base al
principio di leale cooperazione e, in particolare, in base ai paradigmi e alle
regole della correttezza nei rapporti reciproci e del rispetto dell'altrui
autonomia.
Sotto il primo profilo, occorre
osservare che la commissione concertante è tenuta a formulare una valutazione
preliminare da comunicare al Ministro, la quale deve
essere basata su motivazioni non rituali o stereotipe, ma dirette a evidenziare
i reali motivi della scelta proposta e la non incidenza sulla stessa di logiche
estranee alla valutazione obiettiva e imparziale dei candidati.
Alla valutazione preliminare, ove una
delle parti ne ravvisasse la necessità, deve esser allegata copia della
documentazione utile per la formulazione della proposta e devono esser fornite,
su richiesta, le eventuali integrazioni di dati e di informazioni.
Analoghi vincoli ricadono sul Ministro,
il quale, in particolare, se utilizza una propria documentazione, ha il dovere
di renderla nota alla commissione, in modo che il confronto sugli argomenti e
sulle valutazioni risulti serio, approfondito, esauriente e costruttivo. In
ogni caso, quando la valutazione preliminare della commissione incontrasse
iniziale ostacolo nelle valutazioni difformi del Ministro sulle capacità
organizzative e gestionali del candidato indicato, il dovere di discussione
ricadente sull'autorità procedente comporta che si ponga in essere, in tempi
ragionevolmente brevi, un serio tentativo di superare le divergenze attraverso
le necessarie fasi dialogiche, quantomeno articolate nello schema
proposta-risposta, replica-controreplica.
Sotto il profilo della leale
cooperazione e, in particolare, sotto quello della correttezza nei rapporti
reciproci, l'attività di concertazione deve svolgersi secondo comportamenti
coerenti e non contraddittori, tanto in relazione alla specifica proposta da
formulare, quanto in relazione a pregresse proposte riguardanti lo stesso
magistrato o lo stesso incarico. Le parti, inoltre, non possono dar luogo ad
atteggiamenti dilatori, pretestuosi, ambigui, incongrui o insufficientemente
motivati, di modo che il confronto possa avvenire su basi di correttezza e di
apertura alle altrui posizioni.
Così precisata in base all'interesse
pubblico da perseguire e al metodo della leale cooperazione, l'attività di
concertazione tra commissione e Ministro, prevista dal ricordato art. 11,
risponde all'esigenza costituzionale, per la quale, quando si tratta di
preposizione a uffici, come quelli relativi agli incarichi direttivi, dove
forte è l'incidenza delle capacità organizzative e gestionali nell'assegnazione
da compiere, l'esercizio delle competenze del Consiglio superiore sui provvedimenti
di stato dei magistrati (art. 105 della Costituzione) deve tenere
ragionevolmente conto degli interessi relativi all'organizzazione e al
funzionamento dei servizi giudiziari, imputati al Ministro della giustizia
(art. 110 della Costituzione). Il dovere di reciproca collaborazione, che deve
ispirare l'esercizio delle predette competenze, comporta che, se l'attività di
concertazione deve essere soggettivamente ed oggettivamente orientata a
ricercare, per quanto possibile, la convergenza fra le parti, allo stesso modo
il <rifiuto del concerto> da parte del Ministro dev'essere
motivato, non già da semplici divergenze, ma da gravi e insuperabili contrasti
sulla proposta da formulare. In quest'ultima evenienza spetterà al plenum del
Consiglio superiore la deliberazione sull'incarico da conferire in relazione
alla proposta della commissione competente e alle eventuali diverse indicazioni
del Ministro, con il dovere per il Consiglio di motivare adeguatamente la
propria scelta anche in riferimento alle valutazioni e alle argomentazioni
formulate in sede di proposta.
8. - Il conflitto di attribuzioni in
esame e, più in particolare, la questione se tra la commissione per gli
incarichi direttivi e il Ministro della giustizia si sia realizzato il concerto
previsto dall'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del
Dopo che, in ossequio al previgente art.
22 del regolamento interno del Consiglio superiore della
magistratura, la commissione per gli incarichi direttivi, il 18 luglio
1991, aveva inviato al plenum l'elenco degli aspiranti al posto di Presidente
della Corte d'appello di Palermo, le proprie valutazioni e le conseguenti
motivate conclusioni e dopo che, in osservanza dello stesso art.22, il plenum
aveva espresso il proprio avviso, il Ministro della giustizia, richiesto del
concerto dalla predetta commissione, inviava una lettera al Vicepresidente del
Consiglio superiore con la quale faceva presente che, in relazione
all'interesse pubblico a che siano conferiti incarichi direttivi a magistrati
idonei a dirigere i servizi -servizi di cui lo stesso Ministro è
costituzionalmente responsabile -, egli era indotto a chiedere urgentemente una
sostanziale modifica del ricordato art.
Con lettera del 30 luglio 1991, il
Vicepresidente del Consiglio superiore rispondeva al Ministro che, pur
ritenendo il testo allora in vigore dell'art. 22 pienamente legittimo,
concordava sull'esigenza della collaborazione nel rispetto delle reciproche
competenze e, pertanto, non poteva non ravvisare un fondamento nella richiesta
del Ministro, specialmente con riguardo alla sottolineatura da questo compiuta
sull'autonomia di decisione del Consiglio. II 5 agosto dello stesso anno, il
Presidente della Repubblica scriveva al Vicepresidente del Consiglio superiore
rilevando la delicatezza della questione sollevata dal Ministro e manifestando
l'intenzione di non porre all'ordine del giorno dei lavori consiliari il
conferimento degli incarichi direttivi finchè le
procedure interne si prestavano a critiche sotto il profilo del rispetto delle
competenze degli organi partecipanti.
Anche a questa lettera il Vicepresidente
del Consiglio superiore rispondeva il 9 agosto 1991 dichiarandosi d'accordo e
comunicando di aver già pregato la commissione per il regolamento di varare la
modifica dell'art. 22 con sollecitudine, onde evitare la paralisi nel
conferimento degli incarichi direttivi.
Raccogliendo la preoccupazione
manifestata dal Vicepresidente del Consiglio superiore circa l'urgenza del
provvedere alla copertura degli incarichi, il Ministro, in data 18 settembre
1991, dava il proprio assenso al conferimento di tutti gli incarichi direttivi,
ad eccezione di due (fra cui quello contestato), ribadendo, tuttavia, riguardo
a questi ultimi, che, fino a quando non fosse adottata una nuova norma
regolamentare resa conforme alla legge e alla Costituzione, non avrebbe preso
in considerazione ulteriori provvedimenti adottati secondo l'art. 22 allora in
vigore, ritenendo che quest'ultimo fosse in contrasto con la legge.
In conseguenza della nuova lettera del
Ministro, il Consiglio superiore decideva di riunire il suo plenum per prendere
posizione sulla situazione.
Il 3 ottobre 1991 quest'ultimo adottava
una risoluzione, con la quale, dopo aver premesso che le nuove procedure per il
concerto non potevano avere applicazione ai conferimenti di incarichi direttivi
in corso o, comunque, alle fasi pregresse del procedimento in atto, chiedeva al
Ministro un sollecito perfezionamento delle proposte già avviate sulla base
dell'art.22 nel testo da lui contestato. Nel corso della stessa seduta, il
Consiglio approvava poi il nuovo testo dell'art. 22, con il
quale si stabilisce che in fase di proposta la Commissione per gli
incarichi direttivi indica al Ministro l'elenco degli aspiranti, le proprie
valutazioni, le conseguenti motivate conclusioni e quelle dei dissenzienti al
fine di procedere al con certo e, all'esito di questo, riferisce al Consiglio
che delibera sull'incarico da assegnare.
A seguito della richiesta del Consiglio superiore, il
Ministro, in data 11 novembre 1991, <rifiuta il concerto> sulla proposta
di conferimento dell'incarico di Presidente della Corte d'appello di Palermo
nella persona del dott. Pasquale Giardina, allegando
motivazioni relative tanto al merito della scelta quanto alle capacità
organizzative dei candidati e affermando di preferire sotto entrambi i profili
il dott. Antonino Palmeri, già indicato da alcuni
commissari.
Il 18 novembre 1991 la Commissione
competente, invocando ancora il testo dell'art. 22 contestato, riteneva di
essere priva di qualsiasi ulteriore potere sulla procedura in corso e,
conseguentemente, investiva per la decisione il plenum comunicando tanto la
propria proposta quanto quella del Ministro. In data 11 dicembre, il Consiglio,
dopo aver deciso che non occorreva tornare in commissione per la riformulazione
della proposta o per la prosecuzione dell'istruttoria e che occorreva procedere
alla decisione definitiva, conferiva l'incarico in questione al dott.Giardina.
II 17 dicembre 1991 il Presidente della
Repubblica inviava una lettera al Consiglio superiore con la quale portava a
conoscenza dello stesso che il Ministro della giustizia non intendeva proporre
l'emanazione del decreto presidenziale previsto dall'art.17 della legge n. 195
del 1958 per il fatto che considerava irricevibile la deliberazione del
Consiglio, essendo questa avvenuta su una proposta sulla quale non era stato
effettuato il prescritto concerto. In particolare, il Ministro affermava di non
poter partecipare alla formazione di un atto illegittimo, perchè
privo del richiesto concorso della volontà ministeriale alla proposta della
commissione, e lamentava l'applicazione nel caso del vecchio art. 22 del
regolamento, il quale, a suo giudizio, costituiva un
intralcio a un'effettiva collaborazione, dal momento che limitava, ad un tempo,
la discrezionalità della commissione e la libertà di valutazione del Ministro.
Su questa decisione del Ministro della
giustizia di non dar corso al predetto decreto, il Consiglio superiore, in data
29 gennaio 1992, deliberava di elevare il conflitto di attribuzioni ora in
esame.
9. -Dal complesso dei comportamenti
osservati dalle due parti in relazione all'attività di concertazione svolta per
il conferimento dell'incarico direttivo di Presidente della Corte di appello di
Palermo risulta che il contestuale rifiuto del Ministro della giustizia di
<dare il concerto> e di applicare il testo allora vigente dell'art. 22
del regolamento interno esprimeva l'esigenza di procedere, specialmente con
riguardo agli incarichi più delicati, a una più intensa e fattiva
collaborazione tra i partecipanti al concerto prescritto dall'art. 11, terzo
comma, della legge n. 195 del 1958. Questa richiesta è stata sostanzialmente
condivisa dal Consiglio superiore, tanto che, per un verso, ha ripetutamente
manifestato su di essa il consenso attraverso il suo Vicepresidente e, per
altro verso, ha posto sollecitamente mano a una modifica dell'art. 22 del
regolamento interno, diretta a disciplinare le modalità del concerto in una
direzione collimante con quella postulata dal Ministro della giustizia.
Tuttavia, mentre esprimeva questa
posizione generale concordante con quella del Ministro, il Consiglio superiore,
in relazione al caso di specie, teneva un comportamento contraddittorio
rispetto a quella posizione. Infatti, nella seduta della Commissione per gli
incarichi direttivi del 18 novembre 1991, di fronte a un primo rifiuto del
Ministro di <dare il concerto> e di fronte alle sue osservazioni critiche,
la Commissione medesima negava la propria disponibilità a proseguire il
confronto in relazione a un incarico direttivo di estrema delicatezza,
allegando una carenza di potere riguardo a ulteriori confronti, che, a ben
vedere, avrebbe potuto essere affermata soltanto
sull'erroneo presupposto che il concerto fosse equiparabile a un parere
obbligatorio, ma non vincolante. In realtà, così facendo, la commissione per
gli incarichi direttivi ha mancato di esplicare l'attività di concertazione,
venendo meno al dovere di leale cooperazione cui deve ispirarsi il concerto,
per il quale ricade sull'organo procedente il vincolo di fare quanto è
possibile per tentare di superare le eventuali divergenze insorte in vista del
miglior perseguimento dell'interesse pubblico in discussione. E ciò vale tanto
più in relazione al conferimento di un incarico direttivo di importanza
fondamentale qual era, nel caso, quello di Presidente della Corte d'appello di
Palermo.
In base alle considerazioni suesposte,
che portano a negare la sussistenza in concreto di un'adeguata attività di
concertazione, questa Corte, in riferimento al conflitto di attribuzioni
promosso in via principale, dichiara che spetta al Ministro della giustizia non
dar corso alle deliberazioni del Consiglio superiore della
magistratura di conferimento degli uffici direttivi quando, da parte
della commissione competente, sia mancata un'adeguata attività di
concertazione, ispirata al principio della leale cooperazione in vista della
formulazione della proposta.
Conseguentemente,
10 . - I n via sub ordinata , il Consiglio superiore della magistratura chiede a questa
Corte di dichiarare che non spetta al Ministro della giustizia il potere di
impedire allo stesso Consiglio, negando il proprio positivo concerto alla
proposta di nomina, di deliberare il conferimento dell'ufficio direttivo di
Presidente della Corte d'appello di Palermo.
Le argomentazioni svolte e le
conclusioni raggiunte nei punti precedenti della motivazione contengono già i
motivi e la risoluzione da dare anche alla domanda subordinata. Se alla nozione
di concerto non può associarsi la figura del parere non vincolante, ancorchè obbligatorio, allo stesso modo deve negarsi che, a
un'interpretazione dell'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del 1958 non
incompatibile con la Costituzione, il concerto possa coincidere con la
necessità che tra commissione per gli incarichi direttivi e Ministro si
raggiunga un accordo sul nome da proporre per la decisione del plenum.
Il concerto, s'è prima detto, comporta
un vincolo di metodo, non di risultato: un vincolo che obbliga le parti a una
leale cooperazione, finalizzata alla ricerca della maggiore convergenza
possibile attraverso una discussione effettiva e costruttiva.
Pertanto, posto che l'attività di
concertazione deve essere effettuata in modo adeguato, nel senso sopra
precisato, e posto che le parti non debbono tenere comportamenti
ostruzionistici e sleali, nè usare espedienti
dilatori o pretestuosi, i tempi ragionevoli della concertazione sono quelli
necessari a un'effettiva e leale discussione, quantomeno secondo lo schema
dialogico indicato in precedenza: i tempi irragionevoli, infatti, sono quelli
utilizzati per manovre dilatorie e per comportamenti non conferenti rispetto al
miglior soddisfacimento dell'interesse pubblico connesso al conferimento
dell'incarico direttivo al candidato professionalmente più idoneo.
In considerazione del fatto che, in caso
di mancato raggiungimento di un accordo, non può, dunque, essere impedito
l'ulteriore corso del procedimento (v., per l'applicazione di tale modulo in
altro ambito, sentt. nn. 21 e 482 del 1991)
e, in considerazione del fatto che, come pure convengono le due parti, non può
essere arbitrariamente ostacolata la decisione finale di spettanza del plenum e
l'autonomia del Consiglio superiore relativamente al conferimento dell'incarico
direttivo, questa Corte, in riferimento alla domanda subordinata del
ricorrente, dichiara che non spetta al Ministro della giustizia non dar corso
alle deliberazioni del Consiglio superiore della magistratura
sul conferimento degli uffici direttivi, quando, nonostante che sia stata
svolta un'adeguata attività di concertazione nel senso sopra precisato, non si
sia convenuto in tempi ragionevoli, tra la commissione e il Ministro sulla
proposta da formulare.
1l. - Le interpretazioni degli artt. 11,
terzo comma, e 17, primo comma, della legge n. 195 del
1958 accolte ai fini della risoluzione del presente conflitto di attribuzioni
precludono la possibilità che ai suddetti articoli si conferiscano i
significati in relazione ai quali il ricorrente ha prospettato i dubbi di
legittimità costituzionale menzionati all'inizio della motivazione in diritto. Il
che fa venir meno le condizioni perchè questa Corte
sia tenuta a valutare se sollevare, o meno, le
prospettate questioni di legittimità costituzionale.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara inammissibile il conflitto fra poteri dello Stato,
indicato in epigrafe, promosso dal Consiglio superiore della magistratura nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri;
dichiara che spetta al Ministro della giustizia non dar
corso alle deliberazioni del Consiglio superiore della magistratura di
conferimento degli uffici direttivi quando, da parte della commissione
competente, sia mancata un'adeguata attività di concertazione, ispirata al
principio di leale cooperazione ai fini della formulazione della proposta e,
conseguentemente, essendo mancata nella specie la detta attività, spetta al
Ministro non proporre al Presidente della Repubblica il decreto di conferimento
dell'ufficio direttivo di Presidente della Corte d'appello di Palermo relativo
alla delibera del Consiglio superiore della magistratura in data 11 dicembre
1991;
dichiara che non spetta al Ministro della giustizia non dar
corso alle deliberazioni del Consiglio superiore della magistratura sul
conferimento degli uffici direttivi quando, nonostante che sia stata svolta
un'adeguata attività di concertazione nei sensi indicati nel capo precedente,
non si sia convenuto in tempi ragionevoli tra la commissione e il Ministro
sulla proposta da formulare.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il
09/07/92.
Aldo CORASANITI, Presidente
Antonio BALDASSARRE, Redattore
Depositata in cancelleria il 27/07/92.