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SENTENZA N.80

ANNO 1989

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

 

composta dai signori Giudici:

Dott. Francesco SAJA, Presidente

Prof. Giovanni CONSO

Prof. Ettore GALLO

Dott. Aldo CORASANITI

Prof. Giuseppe BORZELLINO

Dott. Francesco GRECO

Prof. Renato DELL'ANDRO

Prof. Gabriele PESCATORE

Avv. Ugo SPAGNOLI

Prof. Francesco Paolo CASAVOLA

Prof. Antonio BALDASSARRE

Prof. Vincenzo CAIANIELLO

Avv. Mauro FERRI

Prof. Luigi MENGONI

Prof. Enzo CHELI

ha pronunciato la seguente

 

SENTENZA

 

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Marche riapprovata il 13 maggio 1988 dal Consiglio regionale avente per oggetto: <Finanziamento in materia di edilizia residenziale>, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 2 giugno 1988, depositato in cancelleria il 9 successivo ed iscritto al n. 17 del registro ricorsi 1988.

Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;

udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1988 il Giudice relatore Antonio Baldassarre; uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e l'avv. Piero Alberto Capotosti per la Regione.

 

Considerato in diritto

 

1. - Il ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri indicato in epigrafe concerne la legge della Regione Marche, dal titolo <<Finanziamento in materia di edilizia residenziale>, riapprovata, a seguito di un rinvio governativo, il 13 maggio 1988. Tale legge e impugnata in relazione al suo art. 1, primo comma, il quale prevede la concessione da parte della regione di contributi decennali costanti, tali da ridurre il costo dei mutui a carico dei mutuatari in misura pari al 60% del tasso di riferimento in vigore al momento del contratto definitivo di mutuo. Il ricorrente sospetta che tale legge sia costituzionalmente illegittima per contrasto con l'art. 117 della Costituzione, come attuato dall'art. 109, comma terzo, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, il quale, disponendo che la determinazione dei tassi minimi di interesse a carico dei beneficiari in materia di crediti agevolati per l'edilizia pubblica e riservata allo Stato nell'esercizio delle sue competenze di indirizzo e coordinamento (art. 3, legge 27 luglio 1975, n. 382), comporta il rispetto da parte dei provvedimenti regionali dei tassi minimi di interesse fissati dallo Stato.

La Regione Marche eccepisce pregiudizialmente che il ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri sia inammissibile, in quanto basato su un rinvio per il riesame, che, essendo stato reiterato dopo che il Consiglio aveva già riapprovato la legge senza connotarla come legge <nuova>> ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, dovrebbe esser viziato da un'invalidità insanabile o, comunque, non sanata o <non accettata> dalla nuova riapprovazione della legge, in relazione alla quale il Presidente del Consiglio dei Ministri ha presentato ricorso per illegittimità costituzionale.

2. - L'eccezione di inammissibilità va respinta.

Dopo che nella seduta del 15 dicembre 1987 il Consiglio regionale delle Marche aveva approvato la legge sul finanziamento all'edilizia residenziale prevedendo la concessione di contributi regionali agli istituti di credito comportanti la riduzione del costo dei mutui a carico dei mutuatari di cinque punti rispetto al tasso di riferimento fissato dallo Stato, il 18 gennaio 1988 il Governo ha rinviato una priva volta la legge osservando che la predetta disposizione non garantiva, in relazione alle variazioni del tasso di riferimento, il rispetto dei tassi minimi a carico dei beneficiari, determinati dallo Stato ai sensi dell'art. 109, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977. Nella seduta del 10 marzo 1988 il Consiglio regionale delle Marche ha riapprovato la legge rinviata modificando soltanto la disposizione censurata nel senso di prevedere che l'ammontare dei contributi regionali fosse determinato in modo da ridurre il costo dei mutui a carico dei beneficiari in misura pari al 60% del tasso di riferimento in vigore al momento del contratto definitivo di mutuo. Il 2 aprile 1988 il Governo ha rinviato una seconda volta la stessa legge regionale, rilevando che anche la nuova formulazione della disposizione censurata non garantiva il rispetto dei tassi minimi agevolati stabiliti dai provvedimenti statali per il settore edilizio. Avendo il Consiglio regionale riapprovato a maggioranza assoluta e senza alcuna modificazione la medesima legge nella seduta consiliare del 13 maggio 1988, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha presentato il ricorso di cui e causa.

Alla luce degli eventi ora descritti, la difesa della Regione Marche eccepisce l'inammissibilità del ricorso, ritenendo che il rinvio cui é seguita la riapprovazione della legge oggetto dell'attuale impugnazione deve considerarsi illegittimo, in quanto e stato reiterato nonostante che la legge fosse stata precedentemente riapprovata con modifiche concernenti soltanto le norme incise dal precedente rinvio e non potesse, quindi, esser considerata come legge <<nuova>> ai sensi dell'art. 127 della Costituzione.

Tale illegittimità, ad avviso della Regione, potrebbe essere ancora eccepita nell'attuale giudizio di costituzionalità, per il fatto che il rinvio reiterato dovrebbe esser considerato come nullo - inesistente, in quanto emanato in assoluta carenza di potere, oppure, ove dovesse essere ritenuto invalido ma efficace, non si potrebbe considerare la successiva riapprovazione regionale come una forma di acquiescenza tacita o, comunque, come un atto in conseguenza del quale siano sanati o risultino assorbiti i vizi del rinvio. Questa conseguenza non sarebbe possibile, secondo la Regione, soprattutto perché il rinvio costituirebbe l'atto iniziale di un sub-procedimento volto all'integrazione dell'efficacia della legge regionale, per cui i suoi vizi ridonderebbero in vizi dell'intero sub-procedimento e della riapprovazione stessa, eccepibili nel corso del giudizio di illegittimità costituzionale avente ad oggetto quest'ultima. In ogni caso, conclude la Regione, l'asserita illegittimità del rinvio comporterebbe una decadenza del Governo dal potere di impugnare la legge regionale per decorrenza dei termini, di modo che il ricorso dovrebbe esser comunque dichiarato inammissibile.

3. - Le argomentazioni addotte dalla Regione Marche non possono essere condivise.

Va, innanzitutto, respinta l'opinione secondo la quale l'atto di rinvio illegittimamente reiterato sia affetto da vizi insanabili e sempre eccepibili, in quanto dovrebbe esser considerato come radicalmente nullo o inesistente perché emanato da un soggetto assolutamente carente di potere.

Infatti, pur a voler tralasciare, per il momento, ogni osservazione circa la natura e la funzione dell'atto di rinvio nell'ambito del procedimento di formazione della legge regionale, il vizio della reiterazione suppone che lo stesso soggetto titolare del potere di rinvio eserciti tale potere più volte di quanto gli sia consentito dalla Costituzione e, pertanto, e un vizio logicamente inassociabile alla configurazione di un esercizio di un potere da parte di un soggetto che ne sia assolutamente carente. Del resto, nel considerare la reiterazione del rinvio governativo nei confronti della medesima legge come una violazione dell'art. 127 della Costituzione (v. sentt. nn. 158 del 1988, 79 del 1989), questa Corte ha chiaramente supposto con le proprie pronunzie di essere in presenza, nell'ipotesi, di un atto invalido ma efficace (v. anche sent. n. 154 del 1967), di un atto, cioè, che impedisce l'immediata promulgazione della legge da parte del Presidente regionale e che, tuttavia, può essere annullato dalla Corte costituzionale ove sia adita dalla regione attraverso la via del conflitto di attribuzione (v. sent. n. 8 del 1967).

Egualmente non condivisibili sono le considerazioni che la Regione Marche adduce sul presupposto che l'atto di rinvio reiterato sia semplicemente annullabile. Non si può, infatti, sostenere che il rinvio sia l'atto iniziale dello stesso subprocedimento che si conclude con la riapprovazione regionale della legge rinviata, sicché nel giudizio sorto con l'impugnazione di quest'ultima sarebbe possibile far valere i vizi dell'intero sub-procedimento, a partire da quelli del rinvio stesso. Se e vero, come questa Corte ha più volte affermato (v. sentt. nn. 147 del 1972, 212 del 1976, 107 del 1983, 72 del 1985, 217 del 1987, 726 del 1988), che il rinvio entra in un procedimento di controllo unitario, nel senso che tra il rinvio e il ricorso (eventualmente presentato) devono sussistere una sostanziale corrispondenza ai motivi addotti e una medesima valutazione della contrarietà alla Costituzione della legge censurata, ciò non può significare, tuttavia, che si tratti di un identico procedimento, nel quale, secondo il proprio concetto, tutti gli atti cospirano al medesimo fine e compartecipano alla stessa funzione. In altre parole, se, al pari del rinvio presidenziale delle leggi statali, quello governativo riguardante le leggi regionali e espressione di un potere diretto a innescare una riflessione dell'organo deliberativo in relazione alle osservazioni prospettate (v. sent. n. 158 del 1988), tuttavia, a differenza di quello, esso non proviene da un soggetto che compartecipa al procedimento di formazione delle leggi, se pure con un atto non deliberativo quale la promulgazione, ma proviene invece da un soggetto esterno a quel procedimento, che si pone in un rapporto di massima alterità rispetto alla regione (tanto che a lui non spetta la promulgazione e che ordinariamente, decorsi trenta giorni dalla comunicazione della legge al Commissario del Governo, il visto governativo si ha per apposto quand'anche non sia stato formalmente concesso).

Come questa Corte ha già affermato (v. sent. n. 79 del 1989), il rinvio governativo e espressione di un potere di arresto, dotato di effetti semplicemente sospensivi, che può essere superato dalla regione soltanto con una riapprovazione della stessa legge a maggioranza assoluta, vale a dire con una contrapposizione regionale resa più solida da un consenso più forte di quello ordinariamente richiesto per l'approvazione delle leggi. La funzione del rinvio e, dunque, conchiusa nell'espressione di quel potere di blocco, il cui svolgimento costituisce un sub- procedimento a se e nei cui confronti l'intervento della riapprovazione della legge da parte del Consiglio regionale segna, come ha già precisato questa Corte (v. sentt. nn. 8 del 1967, 158 del 1988, 79 del 1989 e ord. n. 139 del 1986), il momento di esaurimento degli effetti suoi propri e il passaggio a una fase successiva.

Il sistema di termini perentori, brevi e certi, previsto dall'art. 127 della Costituzione, mirando a escludere il rischio di una litigiosità retrospettiva tra le parti ed assegnando, quindi, al principio dell'affidamento reciproco il ruolo di valore fondante e di criterio ispiratore del sistema stesso, impone la regola della non deducibilità dei vizi del rinvio quando la regione, con il proprio comportamento (riapprovazione), abbia reso attuale il passaggio a una fase procedimentale successiva.

Del resto, a ritenere il contrario, ne risulterebbe vanificato l'intero sistema dei controlli previsto dall'art. 127 della Costituzione: la riapprovazione appare, infatti, un atto utile solo se nell'eventuale successivo giudizio di costituzionalità i vizi del rinvio sono considerati irrilevanti, dato che, se il vizio del rinvio precludesse definitivamente una pronunzia di merito della Corte costituzionale, la riapprovazione risulterebbe superflua.

4. - Nel merito il ricorso va accolto.

L'art. 109, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, nello stabilire che la determinazione dei tassi minimi di interesse a carico dei beneficiari di crediti agevolati in materia di edilizia pubblica debba essere opera del Governo nell'esercizio della sua funzione di indirizzo e coordinamento, collega chiaramente tale potere alla riserva allo Stato della manovra della massa monetaria nazionale, vale a dire all'esercizio di una competenza di vitale importanza per la politica economica generale. Ciò comporta che, pur dovendosi riconoscere alle regioni, a norma degli artt. 94, u.c., e 109 del d.P.R. n. 616 del 1977, un'incontestabile competenza in materia di agevolazioni di credito nel settore dell'edilizia pubblica, questa non può venir esercitata in modo da interferire con la funzione dello Stato volta, principalmente, ad evitare, attraverso la fissazione dei tassi minimi di interesse agevolati a carico dei beneficiari, squilibri eccessivi nelle varie parti del territorio nazionale.

Non v'é dubbio che, nel disporre nell'art. 1 del testo della legge oggetto del primo rinvio governativo che la Regione avrebbe concesso agli istituti di credito contributi decennali costanti, tali da ridurre il costo dei mutui a carico dei beneficiari ivi indicati di cinque punti rispetto al tasso di riferimento, il legislatore regionale poneva una norma la quale non garantiva che fossero in ogni caso rispettati i tassi minimi di interesse fissati dallo Stato, poiché, ancorando i contributi regionali, secondo un rapporto fisso, unicamente alle variazioni del tasso di riferimento, non prevedeva alcuna salvaguardia rispetto al possibile sfondamento in basso dei tassi minimi di interesse a carico dei beneficiari di crediti agevolati in materia di edilizia pubblica.

Nel modificare in sede di riapprovazione la disciplina contenuta nel testo originario della legge, il Consiglio regionale ha mantenuto l'ancoraggio della determinazione dei contributi regionali alle variazioni del tasso di riferimento, sostituendo soltanto il meccanismo di abbattimento secco pari a cinque punti con uno, altrettanto secco, pari al 60%. Nel disporre ciò, la Regione, pertanto, ha conservato il sistema di determinazione dei contributi regionali giustamente censurato dal Governo in sede di rinvio, ma ne ha modificato la quantificazione, prevedendo una misura percentuale che oltretutto, come ha dimostrato l'Avvocatura dello Stato, aggrava il rischio di sfondamento in basso dei tassi minimi di interesse a carico dei beneficiari di crediti agevolati nel settore dell'edilizia pubblica, come determinati dai provvedimenti statali.

Per tali ragioni, poiché la legge impugnata non prevede alcuna garanzia che i contributi regionali previsti all'art. 1 possano produrre un abbassamento dei tassi minimi di interesse posti a carico dei beneficiari dei mutui sopra ricordati al di sotto dei livelli inderogabilmente fissati dallo Stato, e evidente il suo contrasto con l'art. 117 della Costituzione, come attuato dall'art. 109, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977.

 

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

 

dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della Regione Marche, dal titolo <Finanziamento in materia di edilizia residenziale>>, approvata il 15 dicembre 1987 e riapprovata, a seguito del rinvio governativo, il 13 maggio 1988.

 

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22/02/89.

 

Francesco SAJA - Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Francesco GRECO - Renato DELL'ANDRO - Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA - Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO - Mauro FERRI - Luigi MENGONI - Enzo CHELI.

 

 

Depositata in cancelleria il 03/03/89.

 

Francesco SAJA, PRESIDENTE

Antonio BALDASSARRE, REDATTORE