SENTENZA N.726
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Sardegna 4 febbraio 1986, riapprovata il 15 maggio 1986, avente per oggetto: <Assunzione straordinaria nel ruolo unico regionale dei congiunti delle vittime del dovere in applicazione della legge 13 agosto 1980, n. 466>, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 3 giugno 1986, depositato in cancelleria l'11 successivo ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 1986.
Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice relatore Antonio Baldassarre;
uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e l'Avvocato Sergio Panunzio per la Regione.
Considerato in diritto
1. - Con il presente giudizio di legittimità costituzionale questa Corte e chiamata a decidere sulla questione se l'art. 1 della legge regionale della Sardegna, dal titolo <Assunzione straordinaria nel ruolo unico regionale dei congiunti delle vittime del dovere in applicazione della legge 13 agosto 1980, n. 466>, riapprovata il 15 maggio 1986, sia contrastante con i limiti immanenti alla competenza attuativa-integrativa (art. 5 St. Sa.), nonché con i principi enunciati dagli artt. 51, primo comma, e 97, terzo comma, Cost., anche in riferimento alla loro attuazione nella legislazione statale (in particolare negli artt. 1 e 20 della legge 29 marzo 1983, n. 93), rispetto alla quale si concreterebbe la distinta violazione dell'art. 3 St. Sa. sotto il profilo del limite dei principi dell'ordinamento.
Prima di entrare nel merito della questione, occorre tuttavia esaminare l'eccezione d'inammissibilità del ricorso, prospettata nella memoria difensiva della Regione Sardegna sulla base di una pretesa difformità tra motivi del rinvio e quelli del ricorso e, in particolare, sulla base dell'asserita mancanza nel rinvio stesso dei profili relativi alla pretesa lesione degli artt. 3 e 5 dello Statuto Sardo.
2. - L'eccezione di inammissibilità del ricorso é infondata.
E' costante giurisprudenza di questa Corte (cfr., da ultimo, le sentt. nn. 217, 289 e 525 del 1987) che il principio della corrispondenza sostanziale tra motivi del rinvio - e motivi del ricorso si intende rispettato anche quando i primi siano formulati in modo sintetico e sommario, sempreché la regione sia stata ragionevolmente messa in grado di rendersi conto della consistenza delle obiezioni rivoltele in sede di rinvio e che queste coincidano sostanzialmente con quelle più ampiamente trattate nel ricorso.
Ebbene ad una attenta considerazione dell'atto di rinvio, appare chiaro che, pur se non vi si rinviene alcuna menzione espressa riguardo agli artt. 3 e 5 St. Sa., vi si rintracciano tuttavia non equivoche indicazioni circa la sostanziale prospettazione della pretesa violazione di quei parametri, sotto gli aspetti precedentemente ricordati.
Per quanto riguarda il profilo della lesione del limite dei <principi dell'ordinamento giuridico statale>, occorre sottolineare che l'espresso riferimento alla violazione del principio di accesso all'impiego pubblico regionale comporta tanto la prospettazione di un contrasto con disposizioni della Costituzione, quanto quella di una lesione di un principio dell'ordinamento configurabile come limite alla competenza legislativa regionale. Non si può negare, infatti, che il principio invocato, mentre ha la sua garanzia più elevata negli artt. 51 e 97 Cost., trova nondimeno il suo svolgimento e la sua articolazione normativa nella legislazione statale e, in particolare, nella legge quadro sul pubblico impiego e in quelle sulle assunzioni obbligatorie. Sicché, se pure nell'ambito di una valutazione affatto preliminare, come quella richiesta in sede di ammissibilità, appare ragionevole dedurre dall'espressa menzione della lesione del principio di accesso nell'impiego pubblico regionale sia la pretesa violazione di norme della Costituzione, sia la lesione di un principio generale posto come limite all'esercizio della competenza legislativa regionale.
Anche se in forma estremamente succinta, egualmente presente nell'atto di rinvio appare la censura relativa all'art. 5 St. Sa., che attribuisce alla Regione la competenza attuativa-integrativa.
E', infatti, difficile negare che il Governo, nel contestare testualmente che <estendendo benefici a soggetti non contemplati dalla legge (statale) n. 466/1980, limitandoli, peraltro, a un solo componente del nucleo familiare, la legge (regionale) in esame eccede dalla competenza attribuita alla Regione dallo Statuto>, non potesse riferirsi ad altro che alla potestà regionale di attuazione-integrazione delle leggi statali, prevista, per l'appunto, dall'art. 5 dello Statuto della Sardegna.
Chiaro é, infatti, nelle parole dell'atto di rinvio ora riportate - così come nel titolo della legge rinviata - il riferimento al legame di attuazione-integrazione dell'atto legislativo esaminato con la legge statale n. 466 del 1980, relativa alle vittime del dovere o di azioni terroristiche.
In questo contesto, pertanto, la mancanza di un espresso riferimento all'art. 5 St. Sa. e alla particolare competenza ivi prevista non può essere ragionevolmente considerata come pregiudizievole rispetto a un sufficiente grado di comprensione della censura implicata.
3. - Poiché il ricorso del Presidente del Consiglio prospetta una varietà di censure, alcune delle quali sono riferite a pretese violazioni della competenza regionale di attuazione-integrazione (art. 5 St. Sa.) e altre sono collegate ad asserite lesioni dei limiti statutariamente imposti alla competenza legislativa esclusiva, vantata dalla Regione in materia di ordinamento degli uffici e del personale, nell'ambito dell'esame del merito delle questioni sollevate si pone il problema pregiudiziale relativo al corretto inquadramento della legge impugnata nell'uno o nell'altro dei tipi di competenza legislativa assegnati alla Regione.
La disciplina sostanziale posta dalla legge impugnata é contenuta solamente nell'art. 1 della legge stessa, che si divide in due commi. Il primo, il quale <autorizza> l'amministrazione regionale a dare applicazione all'art. 12 della legge 13 agosto 1980, n. 466, contiene una disposizione che, oltre a ripetere il titolo della legge stessa, é del tutto inutile e, persino, curiosa, in quanto la legge statale appena menzionata, per effetto del rinvio materiale alle leggi nn. 482 del 1968 e 285 del 1985 compiuto dal predetto art. 12, obbliga, già di per se, tutte le amministrazioni pubbliche, compresa quella regionale, a dare attuazione al <diritto di assunzione> ivi previsto a favore dei congiunti delle <vittime del dovere>. Il secondo comma, invece, giustifica in qualche modo l'inusuale contenuto del primo, in quanto, nel precisare che l'art. 12 della legge statale n. 466 del 1980 si applica pure ai congiunti delle <vittime del dovere> decedute o rese invalide in relazione ad attività di soccorso prestate in occasione degli incendi verificatisi nel territorio della Sardegna, circoscrive la sfera dei beneficiari del <diritto di assunzione> ivi previsto a un solo componente del nucleo familiare, in contrasto con il predetto art. 12, che lo attribuisce tanto al coniuge superstite, quanto a ciascuno dei figli.
Dalla descrizione ora compiuta risulta evidente che la legge impugnata si presenta, tanto nel titolo quanto nell'articolato, come atto di esercizio della competenza di attuazione- integrazione.
Tuttavia, in base al criterio costantemente seguito da questa Corte (v. sentt. nn. 611 del 1987; 107 del 1987; 151 del 1986; 219 del 1984), per il quale, ai fini della definizione del tipo o del valore di un atto normativo, l'inequivoca determinazione della correlativa norma di competenza prevale senz'altro sull'autoqualificazione espressa nell'atto stesso, va sicuramente escluso, contrariamente a quanto suppone il ricorrente, che si versi in una delle ipotesi di esercizio della competenza di attuazione-integrazione.
A differenza del conferimento della potestà attuativa alle regioni di diritto comune, che l'art. 117 u.c. Cost. opera senz'alcuna predeterminazione delle materie oggetto della correlativa funzione, l'attribuzione della competenza di attuazione integrazione alla Regione Sardegna (come, del resto, alle altre regioni ad autonomia differenziata) e compiuta dall'art. 5 St. Sa. con esclusivo riguardo delle materie tassativamente indicate nello stesso articolo, secondo un meccanismo identico a quello applicato nell'attribuzione delle altre competenze legislative (esclusiva, concorrente). ciò significa che nel caso di specie, ai fini della corretta riconduzione della legge impugnata al tipo di competenza esercitata, occorre identificare la precisa materia cui deve esser propriamente riferito l'oggetto della disciplina legislativa impugnata.
Sotto tale profilo, va sicuramente escluso che assunzioni nell'amministrazione regionale rientrino in qualcuna delle materie che l'art. 5 St. Sa. attribuisce alla competenza attuativa- integrativa, compresa quella definita in base alla clausola aperta contenuta nella lett. d) dello stesso articolo, per la quale la predetta competenza può esercitarsi <nelle altre materie previste da leggi dello Stato>. Tanto ciò appare vero che, non solo non si rinviene nel diritto positivo alcuna legge che abbia operato tale devoluzione, ma persino la legge n. 466 del 1980, rispetto alla quale quella impugnata si definisce come legge di <applicazione>, non lascia alcuno spiraglio per ipotizzare che lo Stato abbia inteso demandare alle regioni l'attuazione e/o l'integrazione della disciplina ivi prevista.
Al contrario, anche in base a precedenti pronunzie di questa Corte (v. sentt. nn. 563 del 1988 e 101 del 1986), che hanno ricondotto la disciplina dell'accesso nell'impiego pubblico regionale alla materia dell'ordinamento degli uffici, si deve ammettere che la disciplina della assunzione, in quanto attiene alla fase costitutiva del rapporto di servizio che lega persone fisiche a determinati uffici o enti della Regione (rapporto d'impiego pubblico regionale), rientra nella materia <ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del personale>, che l'art. 3, lett. a, St. Sa. assegna alla competenza legislativa esclusiva della Sardegna.
4. - Nel merito, dunque, vanno esaminate soltanto le censure prospettate dal Presidente del Consiglio dei Ministri in riferimento alla violazione del limite dei <principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato> (art. 3, St. sa.) e degli artt. 51, primo comma, e 97, terzo comma, Cost., laddove stabiliscono il principio dell'accesso nel pubblico impiego in condizioni di eguaglianza e mediante concorso, secondo le modalità e salvo le eccezioni stabilite dalla legge.
Sebbene il primo dei profili di legittimità costituzionale ora ricordati sia il più argomentato da parte dell'Avvocatura dello Stato, nondimeno esso non può essere condiviso.
Secondo la prospettazione del ricorrente, dal momento che la previsione di ipotesi di assunzione obbligatoria costituisce una deroga, peraltro autorizzata dalla stessa Costituzione (art. 97, terzo comma), al principio costituzionale dell'accesso al pubblico impiego in condizioni di eguaglianza (art. 51) e mediante concorso (art. 97), la legislazione statale che la prevede avrebbe perciò stesso carattere enunciativo di un insieme di norme costituenti <principi dell'ordinamento giuridico dello Stato>. Di modo che, ove la legge impugnata si ponesse in contrasto con la normativa statale vigente in materia - come la stessa Avvocatura assume che si verifichi in riferimento agli artt. 1 e 20 della legge 29 marzo 1983, n. 93 -, essa dovrebbe esser dichiarata incostituzionale per violazione del limite statutario dei <principi generali dell'ordinamento giuridico>.
A parte ogni considerazione sulla possibilità di desumere <principi generali> da una singola materia, sta di fatto che la prospettazione ora considerata comporta, nel suo passaggio conclusivo, un'errata interpretazione delle invocate disposizioni della legge quadro sul pubblico impiego. Secondo l'Avvocatura, l'art. 20, terzo comma, di tale legge, allorché dispone che i casi di assunzione obbligatoria di appartenenti a categorie protette siano tassativamente indicati dalla legge, si riferisce soltanto alla legge statale, stabilendo così una preclusione per la legge regionale, alla quale resterebbe soltanto una potestà di attuazione e di adattamento delle ipotesi previste alla particolare situazione della regione considerata. In realtà, così non e, poiché il menzionato art. 20 va interpretato in connessione con l'art. 2, n. 3, della stessa legge, il quale riconosce come rientrante nelle competenze legislative regionali la disciplina, nell'ambito della propria sfera di autonomia, dei <procedimenti di costituzione (...) del rapporto di pubblico impiego>. Alla luce di questa norma, infatti, il ricordato art. 20, terzo comma, della stessa legge va interpretato come diretto a demandare la tassativa indicazione dei casi di assunzione obbligatoria tanto alla legge statale quanto a quella regionale, beninteso nell'ambito delle relative sfere di competenza e nel rispetto dei limiti costituzionali e statutari.
In altre parole, la disposizione di legge che si assume violata (art. 20, terzo comma, l. n. 93 del 1983) e che, in forza dell'art. 1 della stessa legge, dovrebbe costituire, secondo il ricorrente, un limite di principio volto a precludere anche alle regioni dotate al riguardo di competenza legislativa esclusiva qualsiasi disciplina che non si risolva in attuazione delle leggi statali, contiene in realtà una norma contraria, che non esclude nella materia considerata lo spazio di autonomia normativa variamente spettante alle regioni. Stando così le cose, appare vano invocare gli artt. 1 e 20 della legge quadro sul pubblico impiego o, in genere, la legislazione statale sulle assunzioni obbligatorie come disposizioni da cui dedurre principi preclusivi dell'esercizio della competenza legislativa esclusiva, prevista dall'art. 3, lett. a, dello Statuto sardo.
5. - Il ricorso dello Stato, va, invece, accolto per il profilo relativo alla violazione del limite costituzionale. La legge impugnata, infatti, nel disciplinare il <diritto di assunzione> nel ruolo unico regionale delle particolari categorie ivi previste, in collegamento con l'art. 12 della legge statale n. 466 del 1980 sulle <vittime del dovere>, viola gli artt. 51, primo comma, e 97, terzo comma, Cost., in quanto prevede nuove limitazioni che appaiono ingiustificate rispetto al principio dell'accesso nell'impiego pubblico in condizioni di eguaglianza.
Stabilendo che il coniuge superstite e i figli dei soggetti appartenenti alle categorie elencate in altri articoli della stessa legge hanno singolarmente <diritto ad essere assunti>, con precedenza su ogni altra categoria, presso le amministrazioni pubbliche, comprese quelle regionali, l'art. 12 della legge n. 466 del 1980 prevede una deroga eccezionale al principio dell'accesso nell'impiego pubblico in condizioni di eguaglianza e mediante concorso, la quale, oltreché formalmente autorizzata dall'art. 97, terzo comma, Cost., appare sostanzialmente giustificata da un <dovere inderogabile di solidarietà> verso i congiunti delle <vittime del dovere>, rientrante fra quelli di cui la Repubblica, a norma dell'art. 2 Cost., richiede l'adempimento.
Di fronte a tale disciplina statale, sorretta da un evidente interesse primario d'importanza nazionale, le regioni non soltanto sono tenute a predisporre le garanzie e le modalità perché quel <diritto> diventi effettivo, ma hanno anche il potere di stabilire, nei limiti delle competenze vantate in materia, un'autonoma legislazione diretta a fornire garanzie <suppletive> agli stessi soggetti (v. sent. n. 217 del 1988) oppure forme di tutela analoghe o similari a favore di altre categorie meritevoli di protezione, in dipendenza di fenomeni peculiari al proprio ambito regionale o che, comunque, si manifestano al loro interno in modo particolarmente intenso ovvero con espressioni altrettanto peculiari. ciò che, in ogni caso, non possono fare e prevedere eccezioni al principio dell'accesso nell'impiego pubblico che non siano correlate a valori fondamentali o che siano tali da produrre effetti irragionevolmente discriminatori. Tanto più ciò gli e vietato quando, interferendo sulla disciplina statale, restringono o limitano il godimento dei diritti ivi previsti, la cui tutela abbia un'indiscussa rilevanza costituzionale.
Proprio quest'ultima, tuttavia, é l'ipotesi che ricorre nel caso di specie e che induce, pertanto, a considerare costituzionalmente illegittima la legge impugnata.
L'art. 12 della legge statale n. 466 del 1980, cui la legge oggetto del presente giudizio intende dare applicazione, al fine di determinare le categorie di soggetti ai cui familiari deve esser garantito lo speciale <diritto di assunzione> ivi contemplato, fa espresso riferimento ai soggetti previsti negli artt. 3, 4, 5 e 11 della stessa legge. Fra questi, oltre a varie altre categorie (ufficiali e agenti di polizia, magistrati, militari, vigili urbani, etc.), sono ricompresi anche i vigili del fuoco deceduti o resi invalidi per diretto effetto di ferite o lesioni riportate in conseguenza di eventi connessi all'espletamento di funzioni d'istituto e dipendenti da rischi specificamente attinenti allo svolgimento di attività di soccorso (art. 3), nonché qualsiasi persona che, legalmente richiesta, presti assistenza agli ufficiali, agenti o autorità preposte alle predette funzioni o attività (art. 4). E non si può dubitare che fra queste ultime rientrino non soltanto le persone il cui aiuto sia richiesto mentre le operazioni di soccorso sono in atto, ma anche le persone raccolte in corpi di volontari preventivamente istituiti da un'autorità al fine di prestare il loro aiuto in tutti i casi indicati dalla predetta autorità.
Appare, dunque, chiaro che l'anzidetto art. 12, ove sia correttamente interpretato, é sicuramente applicabile anche ai congiunti delle <vittime del dovere> decedute o rese invalide in relazione ad attività di soccorso prestate, nei limiti ricordati, in occasione di incendi che si verifichino in qualsiasi parte del territorio nazionale; e che, in particolare, lo stesso articolo conferisce singolarmente, tanto al coniuge superstite quanto a ciascun figlio, un <diritto di assunzione>, con precedenza su ogni altra categoria, presso le amministrazioni pubbliche, comprese quelle regionali.
Al contrario, la legge regionale impugnata, mentre rinvia alla legge statale n. 466 del 1980 per ogni altro aspetto della disciplina (come la definizione di <vittima del dovere>, la qualifica di invalido, etc.), precisa che l'art. 12 della predetta legge si applica anche ai congiunti delle <vittime del dovere> decedute o rese invalide in occasione degli incendi verificatesi nel territorio della Sardegna, circoscrivendo, tuttavia, per tale ipotesi, il <diritto di assunzione> ivi previsto a un solo componente del nucleo familiare. Nel far ciò, la legge impugnata, mentre non estende affatto a categorie non previste il <diritto> di cui all'art. 12 (contrariamente a quanto suppone l'Avvocatura dello Stato), formula piuttosto una norma restrittiva rispetto alla corrispondente disciplina statale, producendo così, per l'ipotesi considerata, un'ingiustificata situazione di diseguaglianza tra gli appartenenti alla stessa categoria protetta a seconda che si abbia riguardo agli incendi accaduti nel territorio della Sardegna o quelli verificatisi nella restante parte del territorio nazionale.
E poiché il contenuto normativo dell'intera legge impugnata si risolve nell'innovazione appena descritta, non resta che dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'atto legislativo impugnato per violazione dell'art. 51, comma primo, e 97, comma terzo, Cost., in quanto produttivo di un'ingiustificata e irragionevole discriminazione nel godimento di un <diritto> costituzionalmente rilevante.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale della legge regionale della Sardegna, approvata il 4 febbraio 1986 e riapprovata il 15 maggio 1986, recante il titolo <Assunzione straordinaria nel ruolo unico regionale dei congiunti delle vittime del dovere in applicazione della legge 13 agosto 1980, n. 466>, per violazione degli artt. 51, primo comma, e 97, terzo comma, della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20/06/88.
Francesco SAJA - Antonio BALDASSARRE
Depositata in cancelleria il 30/06/88.