SENTENZA
N.21
ANNO
1991
REPUBBLICA
ITALIANA
In
nome del Popolo Italiano
composta
dai signori:
Prof.
Giovanni CONSO Presidente
Prof.
Ettore GALLO Giudice
Dott.
Aldo CORASANITI “
Prof.
Giuseppe BORZELLINO “
Dott.
Francesco GRECO “
Prof.
Gabriele PESCATORE “
Avv.
Ugo SPAGNOLI “
Prof.
Francesco Paolo CASAVOLA “
Prof.
Antonio BALDASSARRE “
Prof.
Vincenzo CAIANIELLO “
Prof.
Luigi MENGONI “
Prof.
Enzo CHELI “
Dott.
Renato GRANATA “
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale
degli artt. 3 e 4 della legge 6 agosto 1990, n. 223 (Disciplina del sistema
radiotelevisivo pubblico e privato), promossi con ricorsi delle Province
autonome di Bolzano e di Trento, notificati l'8 settembre 1990, depositati in
Cancelleria il 12 e 19 settembre successivi ed iscritti ai nn.
61 e 62 del registro ricorsi 1990;
Visti gli atti di costituzione del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11
dicembre 1990 il Giudice relatore Aldo Corasaniti;
Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per
Ritenuto
in fatto
1. - Con ricorso notificato l'8 settembre
1990 (R. ric. n. 61/1990)
La legge 6 agosto 1990, n. 223, che reca la
disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato, premesso (art. 1:
"Principi generali") che "la diffusione di programmi radiofonici
o televisivi" "ha carattere di preminente interesse generale" e
che il pluralismo, l'obiettività, l'apertura alle diverse opinioni, tendenze
politiche, sociali, culturali e religiose, nel rispetto delle libertà e dei
diritti garantiti dalla Costituzione, rappresentano princìpi
fondamentali del sistema radiotelevisivo, dopo aver stabilito (art. 2) che la
diffusione "è effettuata dalla società concessionaria del servizio
pubblico radiotelevisivo", ma "può inoltre essere affidata mediante
concessione" a soggetti diversi, all'art. 3 dispone che la pianificazione
delle radiofrequenze sia effettuata mediante il piano nazionale di ripartizione
- che indica le bande di frequenza utilizzabili dai vari servizi di
telecomunicazioni, è predisposto dal Ministro delle poste e telecomunicazioni
ed approvato con d.P.R., all'esito del procedimento
previsto, e su proposta del Ministro medesimo previa deliberazione del
Consiglio dei Ministri -, ed il piano nazionale di assegnazione che, nel
rispetto delle indicazioni del piano di ripartizione, determina - una volta
raccolti, sulla base di uno schema di piano, il parere, ed eventuali proposte
di ipotesi diverse di bacini di utenza, di regioni e province autonome - le
aree di servizio degli impianti, e per ciascuna area la localizzazione
possibilmente comune degli impianti, nonché la frequenza assegnata a ciascuno
di essi.
Espone
Le norme denunciate violano, quindi, le
attribuzioni primarie della Provincia previste dallo Statuto all'art. 8, n. 5
(urbanistica e piani regolatori), n. 6 (tutela del paesaggio) e dalle relative
norme di attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, e d.P.R. 1° novembre 1973, n. 690), nonché le attribuzioni
previste dall'art. 8, n. 3 (tutela del patrimonio storico), n. 4 (tutela di usi
e costumi locali), n. 8 (tutela delle minime unità culturali), n. 17 (viabilità
e lavori pubblici di interesse provinciale) e n. 22 (espropriazione di interesse
provinciale), con relative norme di attuazione; esse violano altresì l'art. 16,
primo comma, dello Statuto, che attribuisce alla Provincia le potestà
amministrative nelle materie in cui essa ha competenza legislativa.
Di particolare gravità, ad avviso della
Provincia, sono la mancata previsione della possibilità di apportare o
concordare modifiche o integrazioni al piano di assegnazione, per contemperare
i diversi interessi pubblici in gioco; la mancata previsione di una valutazione
autonoma da parte delle Province di Trento e Bolzano nonché di possibili intese
fra le due province ed i competenti organi statali.
Oggetto della censura della Provincia di
Bolzano è altresì l'art. 4 della legge n. 223 del 1990, che al comma primo
dispone che il rilascio della concessione ai concessionari privati o alla
concessionaria pubblica "equivale a dichiarazione di pubblica utilità
indifferibilità e urgenza per le opere connesse a dà titolo per richiedere alle
autorità competenti le necessarie concessioni ed autorizzazioni per la
installazione degli impianti nelle località indicate dal piano di assegnazione
e, conseguentemente, nei piani territoriali di coordinamento",
disciplinando poi minuziosamente - ad avviso della ricorrente - tutti gli
aspetti relativi alle attività urbanistiche ed espropriative, affidando le
relative competenze ai comuni, che diventano così una sorta di longa manus della
Presidenza del Consiglio e del Ministro delle poste e telecomunicazioni.
Anche le norme contenute nell'art. 4,
osserva la ricorrente, spogliano
Tale ultima attribuzione statutaria mal si
concilierebbe, in particolare, con la estromissione della Provincia da ogni
intesa sulla localizzazione degli impianti, sulle attività urbanistiche di
pianificazione territoriale e sulle attività inerenti all'espropriazione ed
assegnazione dei terreni.
L'art. 4 della legge n. 223 del 1990, poi,
introduce il principio del silenzio assenso sulla domanda di concessione
edilizia, mentre nell'ordinamento urbanistico provinciale, attuato in forza
della competenza primaria di cui all'art. 8, nn. 5 e
6 dello Statuto, vige il principio opposto del silenzio rifiuto (art. 24,
settimo comma, del d.P.G.P. 23 giugno 1970, n. 20).
Numerose altre censure della Provincia si
appuntano sull'art. 4 della legge n. 223 del 1990; esso si porrebbe infatti in
contrasto:
con l'art. 8, n. 5 dello Statuto, che
riserva alla Provincia i servizi di interesse sovracomunale,
laddove le norme denunciate prevedono che le aree necessarie agli impianti
siano espropriate in favore dei comuni ed ascritte al loro patrimonio
indisponibile;
con l'art. 8, n. 22, dello Statuto, che
attribuisce competenza esclusiva alle province autonome in tema di
espropriazione per pubblica utilità in "tutte le materie di competenza
provinciale", mentre il citato art. 4 prevede al secondo comma che il
comune dovrà rilasciare la concessione edilizia ai concessionari della
radiodiffusione anche nelle more della procedura di esproprio e che esso dovrà
contestualmente concedere ai richiedenti il diritto di superficie sulle aree
acquisite o espropriate, seguendo la particolare procedura prevista dall'art.
4;
con l'art. 42 della Costituzione, nella
parte in cui prevede che l'espropriazione può avvenire solo per motivi di
interesse generale: appare infatti dubbio che le "televisioni
private" perseguano prevalentemente "motivi di interesse
pubblico"; ad avviso della ricorrente, il carattere di "servizio
pubblico" che ad esse avrebbe attribuito il legislatore ordinario non può
sovvertire il principio costituzionale.
Gli artt. 3 e 4 della legge n. 223 del
1990, infine, si porrebbero in contrasto con l'art. 14 dello Statuto, che
prevede come obbligatorio il parere della provincia per le concessioni "in
materia di comunicazioni e trasporti riguardanti linee che attraversano il
territorio provinciale": su tutte indistintamente le iniziative previste
dalle norme censurate, e non solo su alcune, sarebbe obbligatorio il parere
della provincia.
2. - Con ricorso notificato l'8 settembre
1990 (R. ric. n. 62/1990) ha sollevato questioni
Dopo avere esposto il contenuto degli
articoli denunciati,
Tale argomentazione non può, ad avviso
della ricorrente, essere condivisa. Se è vero, infatti che già in passato,
sulla base della precedente legge ed a seguito dell'art. 185 del t.u. 29 marzo
1973, n. 156, era stata confutata tale tesi, sottolineando come, quando
un'iniziativa privata coinvolga più settori di intervento amministrativo, è
necessario che essa si sottoponga alla potestà di ciascun organo competente per
materia, il criterio allora applicato a maggior ragione deve trovare
applicazione nella vigenza della nuova disciplina.
La legge n. 223 del 1990, infatti, pone in
particolare evidenza, nella fase della localizzazione degli impianti, gli
interessi pubblici diversi coinvolti nella pianificazione delle radiofrequenze
(cfr. art. 3, comma 8), imponendo che la suddivisione del territorio in bacini
di utenza tenga conto, tra l'altro, delle "condizioni urbanistiche della
zona", lasciando intendere che le scelte che si impongono hanno anche
valore urbanistico.
Ciò premesso, non appare però adeguata la
distribuzione delle competenze operate dalla stessa legge n. 223 del 1990.
Essa infatti, osserva la ricorrente, non
rispetta il procedimento, previsto dall'art. 21 del d.P.R.
24 marzo 1974, n. 381, recante norme di attuazione dello Statuto in materia di
urbanistica ed opere pubbliche, che consente di armonizzare con gli interessi
di competenza statale i piani urbanistici provinciali ed i piani territoriali
di coordinamento, approvati con legge provinciale, raccogliendo le
osservazioni, a scopo di coordinamento, del Ministero dei lavori pubblici cui i
progetti vanno inviati prima dell'approvazione.
Le norme denunciate, ed in particolare
l'art. 3, commi 14, 15, 16 e 17 appaiono poi in contrasto, deduce la
ricorrente, con l'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, applicabile alla Regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome
in forza dell'art. 12 del d.P.R. 19 novembre 1987, n.
526, che, per la localizzazione delle opere pubbliche di interesse statale,
nell'ipotesi di difformità dalle norme o dai piani urbanistici, prevede lo
strumento dell'intesa con la regione interessata. La legge n. 223 del 1990
riserva invece all'Amministrazione statale ogni scelta sulla localizzazione
degli impianti, violando così la competenza provinciale in materia urbanistica.
Quest'ultima, peraltro, al pari della competenza
in materia di tutela del paesaggio, anch'essa primaria, non risulta rispettata,
sotto un ulteriore profilo, dalla legge in esame che, nel procedimento per il
piano di assegnazione delle radiofrequenze, non hanno differenziato la
posizione delle regioni a statuto speciale e le province autonome da quella
della altre regioni. A proposito delle interferenze e degli intrecci tra la
disciplina di materie di competenza statale e l'urbanistica od altre materie di
competenza regionale, la ricorrente richiama la sent. n. 1031 del
1988 di questa Corte, che invita ad una puntuale verifica dei poteri
esercitati dallo Stato al fine di evitare che una estensione eccessiva dei
confini di una data materia non realizzi una sostanziale compressione delle
attribuzioni regionali. Quanto al potere sostitutivo dello Stato, previsto
nella seconda parte del comma 19 dell'art. 3 della legge n. 223 del 1990, nel
caso di inerzia delle regioni o delle province autonome, non risultano
rispettate le rigorose prescrizioni previste dalla sent. n. 177 del
1988 di questa Corte, e segnatamente le modalità per l'esercizio di tale
potere previste dall'art. 2 della legge 22 luglio 1975, n. 382, poi
sostanzialmente riprodotte nell'art. 2 della l. 23 agosto 1988, n. 400, per le
funzioni delegate, prescrizioni che a maggior ragione dovrebbero essere
vincolanti quando i tratti di funzioni proprie delle regioni. 3. - Il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale
dello Stato che si era costituita in entrambi i giudizi, riservandosi di
dedurre, in prossimità dell'udienza ha depositato memorie in buona parte di
identico contenuto, tanto per la questione sollevata dalla Provincia di Bolzano
(R. ric. n. 61/1990), che per quella sollevata dalla Provincia di Trento (R.
ric. n. 662 del 1990). Dopo aver illustrato, per linee generali, la disciplina
(artt. 3 e 4) di pianificazione delle radiofrequenze recata dalla legge n. 223
del 1990, sottolineando come la realizzazione del valore fondamentale del
pluralismo, rispondente ad un interesse nazionale imperativo e non
frazionabile, costituisce il presupposto di attuazione di tutti i principi (enunciati
dall'art. 1) che dal primo rimangono condizionati, l'Avvocatura dello Stato
richiama, in proposito, le sentenze di questa Corte che hanno affermato il
valore centrale del pluralismo in un ordinamento democratico (n. 826 del 1988)
- inerente ai diritti sanciti dall'art. 21 Cost., "pietra angolare
dell'ordine democratico" (n. 84 del 1969)
e "coessenziali al regime di libertà" garantito dalla Carta
fondamentale (n.
11 del 1968), e condizione pleliminare (o
presupposto insopprimibile) per l'attuazione ad ogni livello della forma
propria dello Stato democratico (n. 348 del 1990)
- al fine di dare ingresso nell'emittenza televisiva al maggior numero di voci
consentito dai mezzi tecnici, evitando il pericolo di emarginazioni connesse a
processi di concentrazione delle risorse. Le ragioni del pluralismo, osserva
l'Avvocatura, congiunte a quelle del rispetto degli impegni internazionali che
non possono rimanere minacciate da decisioni a livello locale, in un quadro di
riconoscimento del diritto di iniziativa privata, postulano la necessità di una
razionale, nonché efficace ed economica, utilizzazione delle risorse naturali
(l'etere), garantendo al massimo numero possibile di voci, su scala nazionale
ed in ambito locale, l'ingresso e la presenza nel sistema dell'emittenza
radiotelevisiva senza interferenze, e tenendo conto dell'incidenza che le
caratteristiche geografiche delle varie località presentano sulle condizioni di
propagazione delle onde elettromagnetiche, evitando fenomeni di emarginazione
tanto sul versante passivo del diritto di informazione (diritto ad essere
informati) che sul versante attivo (diritto ad informare). L'Avvocatura ricorda
poi, richiamando la giurisprudenza della Corte sul punto, la necessità che,
nell'ambito del regolamento internazionale delle radiocomunicazioni - e
l'elaborazione del piano di assegnazione delle radiofrequenze assume
particolare rilievo per le aree geografiche di frontiera come il Trentino-Alto
Adige - sia l'Autorità centrale a pianificare l'assegnazione delle frequenze,
di cui la localizzazione degli impianti, cui le radiofrequenze si riferiscono,
costituisce momento fondamentale, strumentale all'effettivo governo dell'etere
sotto un profilo tecnico-strutturale. A proposito del quadro normativo internazionale,
l'Avvocatura fa riferimento alla Convenzione di Nairobi del 6 novembre 1982,
ratificata e resa esecutiva con l. 9 maggio 1986, n. 149 (art. 33 n. 154 ed
art. 35 n. 158) ed alla Convenzione di Malaga - Torremolinos
25 ottobre 1973, ratificata e resa esecutiva con l. 7 ottobre 1977, n. 790. Il
legislatore statale, deduce ancora l'Avvocatura, ha inteso garantire il
perseguimento dell'interesse nazionale salvaguardando nel contempo il principio
di cooperazione, prevedendo un dettagliato procedimento consultivo sullo schema
di piano di assegnazione delle frequenze, realizzando così una forma di
collaborazione proporzionata agli interessi regionali e provinciali coinvolti
nell'esercizio del potere statale di disciplina dell'etere. Nel potere di individuare
le aree destinate all'installazione degli impianti, che possono peraltro
accedere anche a bacini di utenza interregionali, si esprime la complessa
valutazione dell'interesse nazionale, di valenza generale; in ipotesi siffatte
questa Corte ha ritenuto (sent. n. 177 del
1986) che i limiti a tutela delle autonomie possono essere valutati con
minor rigore, come ha del pari affermato (sentt.
nn. 177 e 217 del 1988; 459 del 1989)
che, ove sia necessario per la soluzione di problemi propriamente attinenti al
soddisfacimento dell'interesse nazionale, lo Stato possa legittimamente
adottare anche una disciplina legislativa di dettaglio nell'ambito di materie
attribuite in via generale alla competenza regionale o provinciale. Alle stesse
finalità obbedisce la previsione dell'art. 4 della l. 223 del 1990 di un
intervento sostitutivo statale, nel caso di inerzia regionale o provinciale,
per l'adeguamento ovvero per l'adozione dei piani territoriali di
coordinamento, senza dei quali risulterebbe compromesso il perseguimento degli
interessi essenziali connessi alla pianificazione delle radiofrequenze. Quanto
ai rilievi mossi dalla sola Provincia di Bolzano, l'Avvocatura osserva: a
proposito della previsione, nell'art. 4 denunciato, di un silenzio assenso
sulla domanda di concessione edilizia, in difformità della regola del silenzio
rifiuto vigente nell'ordinamento locale, che essa non è illegittima in ragione
dell'eccezionalità della disciplina legislativa nazionale; a proposito
dell'art. 8 n. 22, e 14 dello Statuto, entrambi richiamati dalla ricorrente,
che, in ordine al primo, non vengono in rilievo espropriazioni per
"materie di competenza provinciale", e che, in ordine al secondo,
l'endiadi "comunicazioni e trasporti" si riferisce chiaramente ai trasporti
di persone e di cose e non alle telecomunicazioni. 4. - Le difese svolte dal
Presidente del Consiglio dei ministri nel giudizio promosso dalla Provincia
autonoma di Bolzano (R. ric. n. 62 del 1990) sono, come detto, in buona parte
di identico tenore. Specifiche considerazioni sono svolte in ordine al
procedimento, dettato dall'art. 21 del d.P.R. n. 381
del 1974, per l'armonizzazione della pianificazione locale con le esigenze di
carattere nazionale. Il richiamo, osserva l'Avvocatura, non è pertinente in
quanto l'art. 3 della legge n. 223 del 1990 denunciato ha come oggetto una
pianificazione nazionale di carattere unitario, che viene a costituire un prius logico della pianificazione locale, in quanto la
prima, realizzando interessi di valore costituzionale, si pone come presupposto
della seconda.
Considerato
in diritto
1. -
a) della regolamentazione, dettata con
l'art. 3 della legge, del procedimento di formazione del piano nazionale di
assegnazione delle radiofrequenze per la radiodiffusione (sonora e televisiva)
e della incidenza del piano (che determina anche le aree di servizio degli
impianti e la localizzazione di questi ultimi) sui piani territoriali
provinciali di coordinamento (art. 3, diciannovesimo comma, della legge n.
223), regolamentazione ritenuta dalla Provincia lesiva di competenze primarie
ad essa conferite da disposizioni dello Statuto per
b) della regolamentazione, dettata con
l'art. 4 della stessa legge n. 223 del 1990, della concessione edilizia sulle
aree espropriate ai fini degli impianti radiotelevisivi e del trattamento
giuridico delle aree stesse, regolamentazione ritenuta dalla Provincia lesiva
delle competenze e attribuzioni ad essa conferite dall'art. 8, nn. 3, 4, 5, 6, dello Statuto sulle materie sopra indicate
(per quanto concerne il n. 5 la riserva alla Provincia dei servizi di interesse
sovracomunale) e ancora dall'art. 8, n. 10 (in
materia di edilizia e di attività di enti a carattere extra-provinciale
esercitate nelle province con finanziamenti pubblici) e dall'art. 8, n. 22,
dello Statuto stesso; e quindi in violazione delle disposizioni anzidette,
nonché di normative regionali adottate in base alle cennate
competenze (come quella che accoglie il principio del silenzio-rifiuto in
materia di concessioni edilizie), e altresì dell'art. 42 della Costituzione,
secondo il quale l'espropriazione per pubblica utilità può essere disposta
soltanto per motivi di interesse generale (tali non sarebbero quelli sottesi
all'espropriazione a favore dei concessionari privati di radiodiffusione di
programmi radiofonici e televisivi);
c) di entrambe le dette regolamentazioni,
regolamentazioni ritenute dalla Provincia lesive della attribuzione ad essa
conferita dall'art. 14, primo comma, dello Statuto, concernente
l'obbligatorietà del parere della Provincia stessa per le concessioni in
materia di comunicazioni e trasporti riguardanti linee che attraversano il
territorio provinciale.
Anche
delle normative suindicate (artt. 3 e 4
della stessa legge n. 223 del 1990), normative ritenute dalla Provincia lesive
delle competenze primarie ad essa conferite dallo Statuto speciale per
Trattandosi di questioni identiche e
comunque connesse, i giudizi così promossi vanno riuniti per la definizione con
unica sentenza.
2. - Il nucleo essenziale delle censure qui
esaminate sta nella denunciata compressione di competenze esclusive delle
province autonome derivante dalla prevista elaborazione del piano di
assegnazione delle radiofrequenze - piano implicante la determinazione, sulla
base di bacini di utenza (coincidenti di regola con il territorio regionale o
provinciale, ma definiti tenendosi conto fra l'altro delle condizioni
geografiche, urbanistiche, socio-economiche e culturali della zona) delle aree
di servizio degli impianti radiotelevisivi e quindi della localizzazione di
tali impianti, e destinato a incidere in modo vincolante sul governo
provinciale del territorio mediante l'imposto adeguamento dei piani
territoriali di coordinamento preesistenti o la imposta adozione di appositi
piani, nonché mediante l'imposto adeguamento degli strumenti urbanistici
comunali, ed ancora mediante una speciale regolamentazione delle espropriazioni
dei suoli prescelti, del regime di essi e delle concessioni edilizie - senza
una effettiva partecipazione di esse Province, quanto meno per quel che
concerne la localizzazione degli impianti.
Che questo sia il nucleo essenziale è
dimostrato da ciò che, pur avendo toccato con le proprie censure anche
distintamente le disposizioni concernenti le varie incidenze del piano sopra
indicate, le ricorrenti hanno insistito primariamente sulla cennata
mancanza di partecipazione, propugnando la tesi che essa avrebbe dovuto
attuarsi, almeno per quanto concerne la localizzazione degli impianti - che è
l'implicazione più rilevante della pianificazione delle frequenze in ordine al
governo del territorio - mediante lo strumento giuridico dell'intesa.
E d'altra parte dalla valutazione
complessiva delle censure appare evidente che queste presuppongono la stretta
interdipendenza fra il piano di assegnazione delle frequenze e le denunciate
violazioni di ambiti funzionali delle Province.
La questione così delineata può dunque
considerarsi (quella) centrale ai fini del presente giudizio.
3. - La questione come sopra definita
centrale è fondata.
Il piano nazionale di assegnazione delle
radiofrequenze per la radiodiffusione, diretto a distribuire le radiofrequenze
fra gli impianti, è formato (nel rispetto delle indicazioni contenute nel piano
nazionale di ripartizione, diretto a distribuire le radiofrequenze fra i vari
servizi di telecomunicazione) determinandosi le aree di servizio degli impianti
in modo tale da consentire, per ciascuna area, la ricezione senza disturbi del
maggior numero possibile di programmi di radiodiffusione sonora e televisiva
(settimo comma dell'art. 3 della legge n. 223 del 1990). Viene così suddiviso il
territorio nazionale in bacini di utenza, risultanti dalla aggregazione di una
pluralità di aree di servizio (corrispondenti, di regola, quelli per la
radiodiffusione televisiva al territorio regionale, e quelli per la
radiodiffusione sonora al territorio provinciale, ma), definiti tenendosi conto
dell'entità della popolazione servita, della distribuzione della popolazione
residente, delle condizioni geografiche, urbanistiche, economiche e culturali
della zona, secondo il criterio finalistico di consentire (così come in ordine
alle aree di servizio), per la radiodiffusione televisiva la coesistenza del
maggior numero possibile di impianti e una adeguata pluralità di emittenti e di
reti, e, per la radiodiffusione sonora, la coesistenza del maggior numero di emittenti
e di reti, specificamente nelle zone con maggiore densità di popolazione
(ottavo comma dell'art. 3). Nell'ambito di ciascuna area di servizio il piano
determina la localizzazione degli impianti (settimo comma dell'art. 3).
Il procedimento di formazione del piano -
oggetto delle censure provinciali - si articola attraverso due fasi. La prima
comprende la predisposizione, ad opera del Ministro delle poste e delle
comunicazioni, dello schema di piano e la sottoposizione di esso al parere
delle regioni e delle province autonome, le quali possono avanzare proposte di
ipotesi diverse di bacini in relazione alle proprie caratteristiche naturali,
socio-economiche e culturali, nonché, di intesa fra loro, proporre bacini di
utenza confinanti, purché ciò avvenga entro sessanta giorni dalla ricezione
dello schema di piano, decorsi inutilmente i quali, il parere si intende dato
in senso favorevole (quattordicesimo e quindicesimo comma dell'art. 3). Nella
seconda fase lo stesso Ministro, acquisiti come sopra i pareri delle regioni e
delle province autonome, redige un nuovo schema di piano che è sottoposto al
parere del Consiglio superiore tecnico delle poste, delle telecomunicazioni e
dell'automazione (parere che anche esso si intende reso in senso favorevole se non
sia dato altrimenti entro sessanta giorni) e quindi approvato con decreto del
Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri
(sedicesimo comma dell'art. 3).
È evidente che una simile disciplina è
pervasa da una forte caratterizzazione unitaria, connessa all'attuazione del
valore costituzionale di una pubblica informazione la più estesa possibile e la
più aperta al pluralismo delle fonti nell'intero territorio nazionale,
attuazione considerata quale contenuto di un interesse stringente e impellente,
in quanto essa condiziona l'effettività dello stesso principio democratico.
L'unitarietà qui risponde non soltanto alla
esigenza - collegata al principio di eguaglianza - che un valore primario come
quello in discorso sia attuato secondo criteri uniformi nell'intero territorio
nazionale, ma anche a quella che sia assicurato lo sfruttamento ottimale, e a
tale scopo coordinato, dell'etere (e così delle radiofrequenze) secondo criteri
tecnici idonei in relazione allo scopo ora indicato e agli impegni
internazionali e comunitari concernenti l'utilizzazione delle radiofrequenze in
modo tale da evitare abusi e interferenze (legge 7 ottobre 1977, n. 790, sulla
ratifica ed esecuzione della convenzione internazionale di Malaga-Torremolinos
del 25 ottobre 1973; legge 9 maggio 1986, n. 149, sulla ratifica ed esecuzione
della convenzione internazionale di Nairobi del 6 novembre 1982; Direttiva
C.E.E. n. 552 del 3 ottobre 1989): il tutto con la speditezza resa necessaria
dalla stringenza e impellenza del fine.
Ciò spiega: l'affidamento della intera
operazione alla competenza dell'autorità centrale, secondo la scelta della
legge in sé non contestata; la preminenza dei criteri tecnici enunciati o
impliciti nella postulazione della massima intensità
numerica e della massima efficienza funzionale degli impianti; la spinta acceleratoria impressa al procedimento.
Nella esposta costruzione normativa la
valutazione delle caratteristiche del territorio e quindi delle esigenze
dell'autonomia non è del tutto obliterata. Alle regioni e alle province
autonome è stato infatti attribuito il potere di rendere pareri e di avanzare
proposte in tema di bacini di utenza, anche se la valutazione dei pareri e
delle proposte è rimessa, nell'ulteriore corso del procedimento, al Ministro,
il quale, se dovrà tenerne conto in quanto essi riflettano esigenze connesse
alle "condizioni geografiche, urbanistiche, economiche e culturali della
zona", non potrà non avere decisivo riguardo alla definizione dei bacini di
utenza secondo criteri tecnici, che consentano lo sfruttamento ottimale e
corretto delle radiofrequenze.
Ma proprio qui la disciplina si presta alle
censure delle Province ricorrenti, svelando la inadeguatezza della
considerazione delle autonomie (in particolare di quelle speciali, cui il
governo del territorio e la tutela del paesaggio sono affidati in via
esclusiva, al pari di altre attribuzioni previste dall'art. 8 dello Statuto
della Regione Trentino-Alto Adige), là dove cioè non attribuisce una
partecipazione di maggior peso alle dette autonomie speciali per quel che
concerne la localizzazione degli impianti. Ciò tanto più che tale
localizzazione, determinata nell'ambito di ciascun bacino di utenza, per un
verso è suscettiva di incidere più direttamente, quasi materialmente e comunque
più gravemente, sugli interessi locali attinenti alle condizioni geografiche,
urbanistiche, economiche e culturali del territorio; per altro verso non è,
almeno nella normalità dei casi, suscettiva di simile incidenza sulle valutazioni
tecniche che devono presiedere alla determinazione dei bacini di utenza.
Ond'è
che, se le dette autonomie possono far sentire la loro voce sotto forma di
pareri e di proposte persino in ordine ai bacini di utenza, esse risultano
ingiustificatamente compresse se alle medesime non sia riconosciuto un potere
di maggiore intensità e forza in ordine alla localizzazione degli impianti,
dichiarandosi illegittima la normativa qui esaminata in quanto non prevede, su tale
localizzazione, l'intesa fra Stato e province.
Al riguardo non può trascurarsi di
considerare che si è molto discusso, nei lavori preparatori che hanno condotto
all'approvazione della presente legge, della necessità di prevedere l'intesa
delle regioni in ordine alla cennata localizzazione,
ipotizzandosi che questa potesse ledere gravemente interessi urbanistici e
paesaggistici.
Si intende che, di fronte ai preminenti
interessi alla sollecita approvazione e realizzazione del piano ed allo
sfruttamento ottimale delle radiofrequenze, l'intesa non può esser concepita in
senso "forte", e cioè nel senso che il mancato raggiungimento di essa
sia di ostacolo insuperabile alla conclusione del procedimento, e quindi al
soddisfacimento degli interessi anzidetti. Né d'altra parte la garanzia delle
autonomie esige l'inserzione nel procedimento stesso di strumenti quali quelli
previsti dall'art. 21 del d.P.R. n. 381 del 1974
(armonizzazione fra interessi dell'autonomia espressi nei piani territoriali e
interessi statali, che, per essere necessariamente preventiva e per avere come
termine il Ministero dei lavori pubblici, non sarebbe qui praticabile) o
dall'art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977 (che sarebbe
incompatibile con la preminenza degli interessi suindicati).
È pertanto sufficiente che, fermo restando,
in caso di mancato raggiungimento dell'intesa, l'ulteriore corso del
procedimento quale previsto dalla legge - anche per quel che concerne i tempi
ivi stabiliti -, la fase attinente al contatto con le autonomie si articoli,
per quel che concerne lo specifico punto della localizzazione degli impianti,
attraverso una trattativa che superi, per la sua flessibilità e bilateralità,
il rigido schema della sequenza non coordinata di atti unilaterali (invio dello
schema di piano da parte del Ministro, parere o equipollente silenzioso, ovvero
proposta da parte delle Province), e così si presti a una più agevole
espressione delle esigenze dell'autonomia e a una più informata e sensibile
valutazione di esse da parte del Ministro.
4. - Quanto alle altre questioni
concernenti la compressione che si assume esercitata sulle competenze delle
Province mediante le incidenze del procedimento di formazione del piano di
assegnazione e del piano già formato, è da osservare che dalle ragioni sopra
esposte circa il preminente interesse all'attuazione del valore primario
dell'informazione radiotelevisiva, e quindi alla sollecita realizzazione del
piano di assegnazione che a tal fine è preordinato, è in ogni caso giustificata
(tanto più in presenza della pronuncia che questa Corte rende sulla
costituzionalmente necessaria partecipazione delle Province autonome al
procedimento di formazione relativamente alla localizzazione degli impianti) la
normativa oggetto di censura.
Ciò vale, e anzi particolarmente, per quel
che riguarda l'imposizione alle Regioni e alle Province autonome dell'obbligo
di adeguare i piani territoriali o di adottare specifici piani territoriali per
conformarsi alle indicazioni del piano di assegnazione concernenti la localizzazione
degli impianti (salvo, in caso di inadempimento, l'esercizio da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri dei poteri sostitutivi di cui si dirà
appresso) e per quel che riguarda l'imposizione ai comuni dell'obbligo
consequenziale di adeguare gli strumenti urbanistici ai piani territoriali di
coordinamento adeguati o specificamente come sopra adottati (salva, in caso di
inadempimento, l'equivalenza ex lege delle indicazioni ivi contenute a variante degli
strumenti senza bisogno di autorizzazione regionale o provinciale): art. 3,
comma diciannovesimo, della legge n. 223 del 1990.
Ma vale anche per la speciale
regolamentazione delle espropriazioni delle aree, del regime dei suoli in esse
compresi, e delle concessioni edilizie preordinati alla installazione degli
impianti per la radiodiffusione sonora o televisiva (acquisizione da parte dei
comuni, una volta ricevuta la domanda di concessione edilizia dai concessionari
privati o dalla concessionaria pubblica del servizio radiotelevisivo, mediante
occupazione d'urgenza ed espropriazione, ai sensi della legge 22 ottobre 1971,
n. 865 e successive modificazioni, dell'area indicata dal piano di assegnazione
e dal piano territoriale di coordinamento per l'installazione degli impianti,
anche se già di proprietà degli stessi richiedenti; assunzione dell'area nel
patrimonio indisponibile dei comuni; rilascio della concessione edilizia, da
intendere rilasciata se essi non deliberino entro novanta giorni dalla domanda
secondo lo schema del cosiddetto silenzio-assenso, anche nelle more della
procedura di esproprio; concessione contestuale ai richiedenti di un diritto di
superficie sulle aree acquisite o espropriate ai fini dell'installazione degli
impianti, correlato alla concessione per radiodiffusione sonora o televisiva o
per servizio di telecomunicazione: art. 4, commi secondo e successivi della
legge n. 223 del 1990). Regolamentazione la cui efficacia cogente (al pari
della sua puntualità) trova, ovviamente, oltre alla sua giustificazione, i suoi
limiti nel rapporto di strumentalità delle previsioni che ne sono il contenuto
rispetto all'attuazione del piano di assegnazione.
Le relative questioni sono dunque non
fondate, tranne, almeno parzialmente, quella riguardante le garanzie volute dal
rispetto delle autonomie costituzionalmente garantite, particolarmente delle
autonomie qui considerate, nell'esercizio nei loro confronti dei poteri
sostitutivi statali.
Tali poteri sono conferiti, come si è
accennato, al Presidente del Consiglio dei ministri per il caso di
inadempimento, da parte delle province autonome, dell'obbligo di adeguamento
della propria pianificazione territoriale, ma senza stabilirsi che ciò avvenga
mediante preavviso.
Ora, pur in concorso del preminente
interesse alla sollecita realizzazione del piano di assegnazione, il principio
di leale cooperazione nei rapporti fra Stato e autonomie esige che alle
Province autonome, in considerazione della loro competenza primaria in tema di
governo del territorio, sia dato preavviso in ordine all'esercizio dei poteri
sostitutivi suindicati, e che tale preavviso sia congruo, fermo restando
peraltro che la congruità va valutata tenendosi conto dell'indicato preminente
interesse alla sollecita realizzazione del piano di assegnazione, cui si
inspira la regolamentazione dei tempi stabilita dalla legge.
In questi limiti la questione concernente i
poteri sostitutivi in argomento, formulata espressamente dalla Provincia di
Trento, ma da ritenere implicitamente posta anche dalla Provincia di Bolzano, è
fondata, con la conseguenza che va dichiarata la parziale illegittimità
costituzionale dell'art. 3, diciannovesimo comma, della legge n. 223 del 1990.
5. - Va dichiarata inammissibile la
specifica censura mossa dalla Provincia di Bolzano contro l'art. 4, secondo
comma, della legge impugnata per violazione dell'art. 42 della Costituzione,
questione della quale è sufficiente dire che l'impugnazione in via principale
delle leggi nazionali è data alle regioni e alle Province autonome solo per far
valere la lesione di proprie competenze costituzionalmente garantite (art. 2,
primo comma, legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1).
per
questi motivi
Dichiara l'illegittimità costituzionale
dell'art. 3, quattordicesimo comma, della legge 6 agosto 1990, n. 223 (Disciplina
del servizio radiotelevisivo pubblico e privato), nella parte in cui non
prevede l'intesa, nei sensi espressi in motivazione, fra lo Stato e le Province
autonome di Bolzano e di Trento relativamente alla localizzazione degli
impianti di cui al settimo comma dello stesso art. 3;
Dichiara l'illegittimità costituzionale
dello stesso art. 3, diciannovesimo comma, nella parte in cui non prevede un
congruo preavviso, nei sensi espressi in motivazione, alle Province di Bolzano
e di Trento in ordine all'esercizio dei poteri sostitutivi ivi previsti;
Dichiara inammissibile la questione di
legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 42, terzo comma, della
Costituzione, dell'art. 4, secondo comma, della legge 6 agosto 1990, n. 223,
sollevata dalla Provincia di Bolzano con il ricorso in epigrafe;
Dichiara non fondate le altre questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 8, nn.
3, 4, 5, 6, 10, 17, 22; 9, n. 10; 14, primo comma; 16, primo comma, dello
Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, degli artt. 3 e 4 della legge n. 223
del 1990, sollevate dalle Province di Bolzano e di Trento con i ricorsi in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 17 gennaio 1991.
Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo
CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Francesco GRECO - Gabriele PESCATORE - Ugo
SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA - Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO
- Luigi MENGONI - Enzo CHELI - Renato GRANATA.
Depositata in cancelleria il 24 gennaio
1991.