SENTENZA N.1031
ANNO
1988
REPUBBLICA ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori Giudici:
Prof. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
Nel giudizio di legittimità costituzionale della l. 31 dicembre 1982 n.
979 dal titolo "Disposizioni per la difesa del mare", promosso con
ricorsi delle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Liguria, notificati il 17
febbraio 1983, depositati in cancelleria il 24
successivo ed iscritti ai nn. 4 e 5 del registro
ricorsi 1983.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del
Consiglio dei Ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il
Giudice relatore Antonio Baldassarre;
uditi l'avvocato Gaspare Pacia
per
Considerato in diritto
1.- L'oggetto dei presenti giudizi di legittimità costituzionale,
introdotti dai ricorsi della Regione Friuli-Venezia Giulia e della Regione
Liguria indicati in epigrafe, é dato da due distinti gruppi di questioni:
se gli artt. 1, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31 e
se gli artt. 5, 26, 27, 28 e 31 della stessa l.
n. 979 del 1982, contrastino con l'art. 117 Cost., come attuato dall'art. 83 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, che attribuisce alle Regioni
a statuto ordinario la competenza legislativa concorrente in materia di
"interventi per la protezione della natura".
Poiché i giudizi riguardano in buona parte le stesse disposizioni
legislative, é opportuno che la loro trattazione sia fatta congiuntamente e che
la loro decisione avvenga con un'unica sentenza.
2.- Innanzitutto, vanno dichiarate inammissibili le questioni di
costituzionalità degli artt. 30 e
Nel ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia, infatti, non v'é la
minima traccia di motivazioni che si riferiscano ad alcuna delle disposizioni
contenute nei predetti articoli, così da rendere del tutto indeterminata la
generica censura d'incostituzionalità formulata in proposito dalla ricorrente.
Né, del resto, é possibile estendere a tali articoli le argomentazioni addotte
a sostegno della richiesta di dichiarazione d'illegittimità costituzionale
relativa agli articoli impugnati, poiché nessuna delle disposizioni considerate
fa sistema o é logicamente dipendente dalla altre
norme oggetto di ricorso in modo tale che, tenuto conto dei profili
d'illegittimità prospettati, possa dirsi indirettamente colpita dai medesimi
dubbi di costituzionalità.
3.- Va, poi, dichiarata cessata la materia del contendere in ordine alla questione sollevata dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia nei confronti dell'art.
Ai fini dell'instaurazione del giudizio d'incostituzionalità, nessun
rilievo può essere riconosciuto, invece, alle altre abrogazioni parziali che
l'art. 2 nn. 8, 9, 10 e 11 della predetta l. n. 349 del
Né, del resto, può essere condivisa la tesi della Regione Liguria,
secondo la quale l'impugnazione andrebbe estesa all'art. 2 commi 9, 11 e 12 della menzionata l. n. 349 del
4.- Nessun fondamento può riconoscersi, in ogni caso, a tutte le
questioni di costituzionalità che occorre giudicare in merito, a cominciare
dalla censura più generale, che costituisce la premessa logica delle altre più
particolari, secondo la quale la disciplina posta dalla l. n. 979 del
4.1.- In realtà, contro l'argomentazione della Regione Friuli-Venezia
Giulia sta una consolidata giurisprudenza di questa Corte, ribadita
anche di recente (v. sentt. nn.
142 del 1972; 203 del 1974;
175 del 1976;
72 del 1977;
123 del 1980;
223 del 1984;
183, 191 e 192 del 1987; 1029 del 1988),
secondo la quale la disciplina dei parchi e delle riserve naturali va distinta
da quella dell'urbanistica, della caccia e pesca, del turismo, dell'igiene e
sanità, avendo una sua specifica collocazione nell'ambito della
"protezione della natura". Quest'ultima, sempre secondo quanto
affermato nelle pronunzie ora menzionate, costituisce una materia a sé stante,
che é stata originariamente attribuita alle sole regioni a statuto ordinario
dagli artt. 66 e 83 d.P.R.
n. 616 del 1977 e che questa Corte ha ritenuto doversi estendere anche alle
Regioni a statuto speciale, non potendo restare prive, queste ultime, di
attribuzioni riconosciute alle Regioni di diritto comune (v. spec. sentt. 223 del 1984, 1029 del 1988).
Sulla base di questa giurisprudenza, pertanto,
l'esame della costituzionalità delle disposizioni impugnate va compiuto, anche
in relazione alle censure prospettate dalla Regione Friuli-Venezia Giulia,
assumendo come parametro principale l'art. 83 d.P.R.
n. 616 del 1977 che, fra i vari articoli dello stesso decreto riguardanti la
protezione della natura, é quello che disciplina tale materia con riferimento
ai parchi e alle riserve naturali.
Nondimeno il richiamo della Friuli-Venezia
Giulia, all'art. 4 del suo statuto conserva un qualche valore, poiché, sul
presupposto più volte sottolineato da questa Corte (v. spec. sentt. nn. 175 del 1976; 203 del 1974; 223 del 1984; 183, 191 del 1987; 1029 del 1988),
secondo il quale la disciplina dei parchi e delle riserve naturali comporta
interferenze e intrecci con la disciplina relativa a materie come
l'urbanistica, l'agricoltura, la caccia e pesca, l'igiene e sanità, e così via,
si rende pur sempre necessario procedere all'ulteriore verifica che i poteri
esercitati dallo Stato con la legge impugnata non producano, attraverso
un'eccessiva estensione degli elastici confini della materia della
"protezione della natura", una sostanziale compressione delle attribuzioni
regionali nelle predette materie, tale da portare a un'effettiva degradazione
delle competenze primarie garantite alla ricorrente dall'art.
4.2.- Il problema che, pertanto, si pone é, innanzitutto, quello di
individuare nell'art. 83 d.P.R. n. 616 del 1977 quali
siano i poteri conservati allo Stato e, in secondo luogo, di verificare se le
disposizioni della legge sulla difesa del mare oggetto del
presente giudizio si siano mantenute nell'ambito dei predetti poteri.
Come é già stato chiarito in diverse decisioni di questa Corte (v. spec. sentt. nn.
223 del 1984;
1029 del 1988), il trasferimento alle Regioni in materia di protezione della
natura riguarda anche i parchi nazionali e le riserve naturali appartenenti
allo Stato. Ma poiché l'esistenza di parchi nazionali e di riserve dello Stato
risponde ad un interesse dell'intera collettività (sul
quale, non di rado, insistono anche interessi di natura inter
- o sovra - nazionale), l'art. 83 del d.P.R. n. 616
del 1977, nel trasferire la materia alle Regioni, ha conservato allo Stato
significativi poteri a tutela dell'unitarietà di struttura e di disciplina dei
parchi e delle riserve nazionali e al servizio dell'interesse dello Stato a una
programmazione generale della difesa ambientale e dell'individuazione delle
aree da sottoporre al regime differenziato proprio dei parchi e delle riserve.
Innanzitutto, proprio la previsione, da parte dell'art. 83 comma 2 d.P.R. n. 616 del 1977,
di una legge-quadro, é chiaramente rivolta ad assicurare l'unitarietà di
struttura e di funzionamento di tali istituzioni. Anche se, come questa Corte
ha già sottolineato (sent. n. 1029 del
1988), si deve riconoscere al legislatore statale un'ampia discrezionalità
in proposito, non si può negare che rientri fra i poteri esercitabili con tale
legge-quadro quello di regolare gli aspetti fondamentali della materia. In
particolare, rientrano fra gli oggetti propri di questa legge: a) le determinazione della struttura-tipo dei parchi o delle
riserve naturali di rilievo nazionale, vale a dire ala determinazione delle
linee fondamentali relative all'organizzazione di istituzioni che, peraltro,
hanno già, nel diritto positivo, una loro propria e ben individuata tipicità
giuridica; b) l'indicazione di un nucleo minimo di poteri spettanti alle
"autorità" del parco o della riserva, al fine di delineare, nei suoi
aspetti essenziali, il regime speciale cui vanno sottoposti i beni e le
attività sociali che si collocano all'interno delle aree protette; c) la
fissazione dei principi relativi al funzionamento del parco o della riserva
naturale in ordine alle più rilevanti attività di cui consta la vita di tali
istituzioni; nonché l'adozione delle norme necessarie al loro funzionamento che
esorbitano dai limiti di competenza propri delle Regioni (es. norme penali); d)
norme d'indirizzo e coordinamento, con la previsione dei principali strumenti
di raccordo all'interno dell'organizzazione statale, nonché fra quest'ultima e
le Regioni; e) la determinazione delle forme di vigilanza cui sottoporre la
gestione dei parchi e delle riserve, nonché la definizione degli organi, dei
poteri e delle ipotesi attinenti ai controlli, compresi quelli di tipo
sostitutivo ( v. sentt. nn.
617 del 1987
e 177 del 1988).
Oltre alla predetta legge-quadro, l'art. 83 del
D.P.R. n. 616 del 1977 prevede speciali poteri aventi un contenuto particolare
e concreto. Il comma 4 di detto articolo, infatti, nel
ritenere compreso nell'ambito della funzione d'indirizzo e coordinamento
governativo il potere d'individuazione dell'area sulla quale deve essere
istituita una riserva di carattere interregionale, comporta a fortiori, come
questa Corte ha già precisato ( v. sentt. nn. 123 del 1980, 1029 del 1988),
che analogo potere debba essere riconosciuto anche in relazione ai parchi e
alle riserve d'interesse nazionale.
A ben vedere, tuttavia, tale potere, espressamente previsto dall'art. 83
comma 4, va inserito in una più ampia potestà statale, la
quale appare finalizzata alla definizione generale della rilevanza
dell'interesse nazionale che induce lo Stato a individuare un'area dotata di
particolari valori naturalistici e ambientali, a delimitarla in via
provvisoria, ad adottare le necessarie misure di salvaguardia, e, infine, a
istituirvi un parco o una riserva delimitando in modo preciso i relativi
confini e preponendovi una particolare organizzazione pubblica dotata di poteri
autoritativi (l'ente-parco o l'istituzione
"riserva naturale"). In siffatta potestà, la quale si articola in un
iter che va dall'individuazione dell'area all'istituzione del parco o della
riserva, si esprime la complessa valutazione dello Stato dell'interesse
nazionale che giustifica la destinazione di un certo ambiente a un regime
speciale diretto alla tutela di beni naturalistici di notevole importanza per
l'intera collettività.
I momenti salienti di questa ampia potestà sono
stati in gran parte già riconosciuti da questa Corte allorché ha dichiarato che
spetta allo Stato individuare le aree da destinare a parchi o a riserve e
adottare le conseguenti misure di salvaguardia (sentt.
nn. 123 del 1980; 617 del 1987),
istituire i parchi o le riserve di interesse nazionale (sent. n. 223 del 1984)
e determinare i relativi confini (sentt. nn. 344 del 1987; 1029 del 1988).
Ma, nell'affermare ciò, questa Corte ha più volte sottolineato
(v. da ultimo sentt. n.
344 del 1987; 1029
del 1988) che, proprio perché si tratta di un potere statale
particolarmente penetrante e interferente con molteplici competenze delle
Regioni, esso va esercitato nel massimo rispetto del principio di "leale
cooperazione" e di collaborazione con le Regioni interessate.
5.- L'art. 1 prevede., al comma 1, il potere
ministeriale di predisporre, d'intesa con le Regioni, un piano generale di
difesa del mare e delle coste marine dall'inquinamento e di tutela
dell'ambiente marino, di durata non inferiore al quinquennio, la cui
approvazione é riservata al C.I.P.E. Come si deduce anche dal suo contenuto
strutturale, delineato dal comma 3 dello stesso art. 1, tale piano é esercizio
della funzione d'indirizzo e coordinamento dello Stato nell'ambito di una
disciplina volta alla tutela del valore costituzionale relativo alla protezione
dell'ambiente (artt. nn. 9 e 32 Cost.) e rientra,
pertanto, nei poteri che una legge statale può imputare a un organo di governo,
quale il C.I.P.E., in relazione a competenze legislative, anche di tipo
esclusivo, possedute dalle Regioni ad autonomia differenziata.
Questa esclusione, a ben vedere, non é contestata neppure dalla Regione
concorrente, la quale sembra censurare, in ultima analisi, il fatto che il
predetto articolo, dopo aver stabilito che il piano deve essere predisposto
"d'intesa con le Regioni", limita in concreto la partecipazione di
queste ultime nel processo pianificatorio alla
formulazione di un motivato avviso entro il breve termine di trenta giorni,
scaduto il quale il Ministro "procede autonomamente". Ma, se questa é
la censura della ricorrente, in senso contrario va detto che, sebbene non abbia
mai mancato di sottolineare l'importanza vitale della
cooperazione tra Stato e Regioni in tale materia, questa Corte non può
riconoscere la discrezionalità del legislatore nella determinazione delle forme
più opportune di collaborazione in relazione all'esercizio di un potere
indiscutibilmente spettante allo Stato, purché, ovviamente, risulti realmente
soddisfatto l'interesse inerente alle materie di competenza regionale
coinvolte, che ha indotto a prevedere la partecipazione delle Regioni al
procedimento statale. Sotto quest'ultimo profilo, anche se le espressioni usate
dall'art. 1 non sono di una coerenza esemplare, non si
può comunque negare che la previsione di un "motivato avviso" sia una
forma di partecipazione la quale non é irragionevolmente correlata alle
esigenze che le Regioni sono chiamate a rappresentare nella determinazione del
piano nazionale di difesa del mare. Per tale ragione, la questione di
legittimità costituzionale prospettata sul punto dalla Regione ricorrente non
può considerarsi fondata.
5.2.- Anche la censura rivolta dalla stessa Regione Friuli-Venezia Giulia
contro l'ultimo comma dello stesso articolo, il quale prevede il potere
ministeriale di "regolare l'esercizio delle attività marittime ed
economiche nel mare territoriale e nelle aree marine esterne sottoposte alla
giurisdizione nazionale" non merita accoglimento.
Al di là, ancora, di una formulazione legislativa
tutt'altro che felice e inequivoca, l'attinenza del
potere ministeriale ivi previsto alle sole attività di competenza
statale é l'unica interpretazione possibile del comma in esame. A tale
interpretazione conduce tanto l'espresso riferimento legislativo alle aree
marine esterne al mare territoriale, nella quali non
possono ovviamente svolgersi competenze delle Regioni (anche se a statuto
speciale), quanto il richiesto parere della Consulta per la difesa del mare,
vale a dire il parere di un organo che, essendo privo di membri designati dalle
Regioni, porta ragionevolmente a ritenere che l'ipotesi prevista dalla
disposizione impugnata si collochi al di fuori delle materie di competenza
regionale.
Naturalmente, qualora la potestà ministeriale fosse esercitata anche con
riferimento a materie di competenza regionale, le Regioni potranno avvalersi
dei comuni mezzi di difesa giurisdizionale delle
proprie attribuzioni.
Entrambe le Regioni ricorrenti hanno impugnato, poi, le norme della l. n.
979 del 1982 relative al potere del Ministro della
marina mercantile di istituire riserve naturali marine (art. 26). Più
precisamente, le due Regioni contestano che rientri nelle competenze statali un
potere che, tenuto conto della definizione legale delle riserve stesse (art.
25) e dei divieti o limiti che queste possono comportare (art. 27), finirebbe
per incidere su materie riservate alle competenze regionali. In linea
subordinatale due Regioni contestano che l'istituzione
delle riserve medesime posa avvenire in mancanza di un'intesa con le Regioni
interessate, tanto più che l'art. 31 della legge impugnata include, fra le aree
da prendere in considerazione per l'istituzione di riserve marine, zone
ricomprese, totalmente o parzialmente, nel territorio dell'una e dell'altra
ricorrente ( il Golfo di Trieste, che si situa nel territorio della Regione
Friuli-Venezia Giulia, e il Golfo di Portofino e le Cinque Terre, per quanto
interessa le coste liguri). Infine. La sola Liguria contesta anche l'art. 27
comma 5, per il fatto che, nel prevedere forme di
coordinamento fra le riserve marine e i parchi o le riserve naturali confinanti,
limita tale previsione all'ipotesi di contiguità con parchi e riserve
nazionali.
Nessuna di tali censure può, tuttavia, essere accolta.
6.1.- Per le ragioni precedentemente illustrate
(v. punto 4.2. della parte in diritto), non vi può essere dubbio che
l'istituzione di riserve naturali, la cui importanza riguardi l'intera
collettività statale, spetti allo Stato: come s'é prima mostrato, l'istituzione
della riserva naturale rappresenta la fase conclusiva del processo di
definizione dell'interesse nazionale che ha indotto lo Stato a individuare
un'area di particolare pregio naturalistico per istituirvi, per l'appunto, una
riserva naturale.
Più precisamente, nel caso di specie l'istituzione di
una riserva marina di rilievo nazionale é conseguente alla determinazione del
piano generale di difesa del mare (art. 1), che, a sua volta, va compiuta in
conformità agli indirizzi della politica nazionale di protezione dell'ambiente
deliberati dal Governo e alla normativa-quadro, costituita, in materia di
riserve e parchi marini, dall'impugnata l. n. 979 del
D'altra parte, contrariamente a quel che sostengono le Regioni
ricorrenti, non é certo sufficiente al fine di negare il potere statale di istituzione delle riserve marine, affermare che queste
ultime sono previste in aree sulle quali si esercitano competenze regionali
interferenti con i fini conservativi propri delle riserve stesse. E' ben vero,
infatti, che ambedue le Regioni ricorrenti possono esercitare sulle loro coste
funzioni attinenti all'urbanistica, al turismo e all'igiene e sanità (materie
sulle quali
Inoltre, diversamente da quel che sembrano supporre le ricorrenti, le
finalità conservative proprie della riserva naturale non comportano in ogni
caso e per ogni sua parte l'immodificabilità assoluta
dell'ambiente naturale soggetto a protezione. Come il parco naturale, la
riserva é un'istituzione preordinata alla protezione
della natura, la quale é caratterizzata da finalità multiple e da un regime dei
beni e delle attività che, pur se speciale, può essere variamente articolato.
In particolare, se alcune riserve o anche alcune zone di una medesima riserva
marina possono essere caratterizzate da finalità di conservazione assoluta
dell'ambiente naturale in tutti i suoi spetti
rilevanti per la tutela ecologica (c.d. riserva integrale), altre invece
possono essere caratterizzate soltanto da particolari interventi modificativi o
ripristinatori (c.d. riserva orientata) o da finalità conservative attinenti
soltanto ad alcuni aspetti dell'ambiente (c.d. riserva speciale).
Questa ampia possibilità di istituire, con le
riserve marine, regimi differenziati, dotati di poteri variamente stesi o
variamente pervasivi, non é affatto contraddetta né dalla definizione di
riserva marina fornita dall'art. 25 della legge impugnata, né dalla astratta
previsione dei diversi poteri che possono collegarsi all'istituzione di una
riserva marina, contenuta nel successivo art. 27. Sicché sarà soltanto con la
concreta istituzione di una riserva marina, con la quale si configureranno gli
effettivi poteri (di divieto, di autorizzazione, di limitazione) affidati alle
autorità preposte alla tutela dell'area, che si potrà valutare se il regime
speciale così creato comporti, o meno, lesioni di
competenze regionali. Ma, ove questa convenienza dovesse realizzarsi, non mancheranno alle Regioni i mezzi per tutelare, anche di
fronte a questa Corte, l'integrità delle proprie competenze.
6.2.- In via subordinata le ricorrenti contestano che l'istituzione delle
riserve marine possa avvenire senza un'intesa con le Regioni interessate, dato che l'art. 26 si limita a prevedere semplicemente un
parere delle stesse Regioni.
Tuttavia, anche tale doglianza é priva di fondamento, una volta che si
sia collocata l'istituzione delle riserve naturali d'importanza nazionale fra i
poteri dello Stato finalizzati alla precisa definizione della consistenza
dell'interesse della collettività generale alla difesa
ambientale di una determinata area. Se, dunque, si tratta di un potere
tipicamente statale, é difficile negare che, anche in tal caso, rientri nella
discrezionalità del legislatore nazionale stabilire le particolari forme di
cooperazione fra le Regioni e lo Stato, seppure nei limiti dei criteri di
ragionevolezza già precisati (v. punto 5.2 della parte in diritto).
Nella specie, la scelta dello strumento del parere non appare, sotto il
profilo della sua ragionevolezza, sproporzionata rispetto agli interessi della
Regione coinvolti dall'esercizio del potere statale di istituire riserve
nazionali, sempreché, naturalmente, com'é nella logica della previsione di
qualsiasi forma di collaborazione consultiva, questa
possa svolgersi con l'assistenza di una duplice garanzia: a) che
6.3.- Infondata é altresì l'ulteriore censura
prospettata dalla Regione Liguria avverso l'art. 27 comma 5 della legge
impugnata, il quale prevede che il decreto di costituzione della riserva marina
regoli anche il coordinamento della gestione della riserva stessa con i parchi
nazionali o le riserve naturali dello Stato eventualmente confinanti. Secondo
la ricorrente, la norma impugnata sarebbe illegittima in
quanto omette di estendere il coordinamento con la gestione dei parchi o
delle riserva regionali che si trovino nella medesima situazione di contiguità.
7.- Priva di fondamento é, infine, la censura che le due ricorrenti rivolgono
all'art.
L'ampia gamma di eventualità ivi prevista é legata
all'estrema varietà delle possibili configurazioni delle riserve marine.
Infatti, a differenza dei parchi e delle riserve naturali preordinati alla
difesa di ecosistemi diversi da quelli marini, le riserve istituite per la
conservazione di ambienti marini possono riguardare porzioni del mare che potrebbero non interferire con materie riservate alla
competenza regionale. Poiché in tali ipotesi é perfettamente
comprensibile che la gestione delle riserva marine sia affidata ad
amministrazioni statali, l'eventualità prevista dall'art. 28 appare pienamente
giustificata. Naturalmente, ove in concreto, all'atto della costituzione di una
riserva marina su aree comprese nel territorio di qualche Regione, l'atto
costitutivo, nel disciplinare la gestione della riserva, non tenesse nel debito
conto la salvaguardia delle competenze regionali, le
Regioni potranno avvalersi dei comuni mezzi di difesa giurisdizionale delle
proprie attribuzioni.
PER QUESTI MOTIVI
- dichiara inammissibili le
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 30 e
- dichiara cessata la materia
del contendere in ordine alla questione di legittimità
costituzionale dell'art.
- dichiara non fondata, nei
sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 comma ult. l. 31
dicembre 1982 n. 979 ("Disposizioni per la difesa del mare"),
sollevata dal ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia, di cui in epigrafe,
in riferimento gli artt. 4, nn. 3, 10, 12 e 5, n.
- dichiara non fondate le
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1,
25, 26, 27, 28 e
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27/10/1988.
Francesco SAJA - Antonio BALDASSARRE
Depositata in cancelleria il 15/11/1988.