SENTENZA
N.123
ANNO 1980
REPUBBLICA
ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici
Avv. Leonetto AMADEI Presidente
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Antonio LA
PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso
del Presidente della Regione Sardegna, notificato il 13 ottobre 1975,
depositato in cancelleria il 23 successivo ed iscritto al n. 35 del registro
1975, per conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio
dei ministri, sorto a seguito della determinazione 29 luglio 1975, n. 0211, del
Ministero dell'agricoltura e delle foreste, avente per oggetto < Convenzione
di Ramsar-Saline di Macchiareddu
e Stagno di Santa Gilla (Cagliari) >.
Udito nell'udienza pubblica del 16 gennaio 1980 il Giudice relatore Antonio La Pergola;
uditi l'avvocato Marco Vitucci, per la Regione Sardegna e l'avvocato dello Stato Giorgio
Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - Il presente conflitto di attribuzione
è sollevato dalla Regione Sardegna con l'impugnare la determinazione adottata
il 29 luglio 1975 dal Ministero dell'agricoltura e foreste. Il provvedimento
impugnato richiama precedenti determinazioni del Ministero della marina
mercantile (nota 5177107 dell'8 luglio 1975 e nota 5176731 del 6 giugno 1975), le quali avevano riconosciuto l'opportunità di vincolare, ai
fini della Convenzione di Ramsar, e con la sola
eccezione delle aree interessate dal primo lotto funzionale dei lavori per il
porto industriale di Cagliari, le zone del demanio marittimo delle Saline di Macchiareddu e dello Stagno di Santa Gilla. Il Ministero
dell'agricoltura e foreste aggiunge che tale posizione deve ritenersi
definitiva, ed invita in conseguenza il Ministero degli affari esteri a dare comunicazione delle aree così individuate al
depositario degli strumenti di ratifica dell'anzidetta Convenzione, perchè, ai
sensi di questa, esse siano incluse nell'apposito elenco delle zone umide
tutelate. La ricorrente ha così dedotto l'invasione della sfera ad essa costituzionalmente garantita: a) pur essendo il
provvedimento in questione connesso con la partecipazione dell'Italia alla
Convenzione di Ramsar, il rispetto degli obblighi
internazionali da parte della Regione non verrebbe in questione: sia, si dice,
perchè detta Convenzione non risulta ratificata (al momento, beninteso, in cui
è sollevato il conflitto); sia, e soprattutto, perchè essa non elenca tassativamente
nè indica per altra via le aree soggette a vincolo,
ma lascia agli Stati contraenti di individuarle discrezionalmente, fissando
l'unica condizione che ciascun contraente designi almeno una zona umida del
proprio territorio, da salvaguardare ai sensi della Convenzione; b) ciò posto,
l'individuazione delle aree nelle quali il vincolo astrattamente previsto dalla
Convenzione può esser reso operante competerebbe non allo Stato, ma alla
Regione: alla quale, si assume, sono state trasferite le attribuzioni delle due
branche dell'amministrazione le quali avrebbero senza titolo interloquito nella
specie, il Ministero dell'agricoltura e foreste ed il Ministero della marina
mercantile. La Convenzione
di Ramsar, si osserva dalla ricorrente, è ispirata ad
interessi ecologici ed ornitologici corrispondenti a materie di competenza
della Regione. Di qui si fa discendere che il vincolo posto dallo Stato a
tutela di tali interessi pregiudica, necessariamente e sotto vario riguardo,
l'esercizio dei relativi poteri di autonomia. Ammesso
pure, si soggiunge, che nel vincolo siano coinvolti
altri interessi di residua competenza statale, la proposta di assoggettamento
delle aree in questione al regime previsto in sede internazionale dovrebbe
comunque risultare da un'intesa fra Stato e Regione, invece che dalla sola
determinazione degli organi centrali; c) infine, il provvedimento impugnato
sarebbe totalmente immotivato, e la carenza di motivazione costituirebbe
un'autonoma causa di invasione di competenza, comprovando l'omessa valutazione,
e così il necessario pregiudizio, degli interessi che ricadono nella sfera
costituzionalmente garantita alla Regione.
2. - Il ricorso non è fondato. L'invasione della sfera
riservata alla Regione scaturirebbe da una determinazione del Ministero
dell'agricoltura e foreste, che la stessa ricorrente assume connessa con la
firma, da parte dell'Italia, della Convenzione di Ramsar.
Detta Convenzione, relativa alle zone umide di importanza
internazionale, soprattutto come habitat degli uccelli acquatici, prevede,
invero, quel vincolo a tutela delle zone umide, al quale la determinazione
impugnata assoggetta lo Stagno di Cagliari (alias, com'è spiegato in narrativa,
le Saline di Macchiareddu o lo Stagno di Santa
Gilla), e della cui imposizione la
Regione si duole. L'assunto centrale del ricorso è che il provvedimento impugnato
preclude alla Regione di individuare le zone umide da tutelare, valutando, in
virtù e nell'ambito della propria autonomia, gli interessi ornitologici ed
ecologici protetti dalla Convenzione in relazione agli
altri interessi, dei quali essa e portatrice. Ora, se da un canto il conflitto
è così prospettato, dall'altro, pero, si assume che sia < fuori questione
> il rispetto degli obblighi internazionali da parte della Regione: e per
ciò stesso si assume va subito precisato che nella specie non venga in
considerazione nemmeno la competenza dello Stato ad obbligarsi
internazionalmente. Nessuno degli argomenti addotti dalla ricorrente può,
tuttavia, essere accolto.
3. - Inconferente, prima di tutto,
è il rilievo che, al momento in cui è stata instaurata la presente
controversia, la
Convenzione di Ramsar non fosse ancora ratificata dall'Italia. La ricorrente trascura
che la determinazione, qui considerata, del Ministero dell'agricoltura e
foreste è espressamente preordinata all'instaurazione di un vincolo
internazionale sulle aree in essa contemplate; essa è
stata, dunque, impugnata precisamente in quanto preparatoria, rispetto a quell'atto la ratifica con cui lo Stato ha poi, come si era
riservato, manifestato la definitiva volontà di divenir parte della Convenzione
di Ramsar. Detta Convenzione firmata per l'Italia il
10 gennaio 1975 è stata infatti resa esecutiva con
d.P.R. n. 448 del 13 marzo 1976, e lo strumento di ratifica è stato depositato
il 14 dicembre 1976.
Quattro mesi dopo, a norma del suo art. 10,
la Convenzione
e, infine, entrata in vigore per l'Italia. Gli obblighi internazionali,
assunti dallo Stato con il sottoscrivere l'accordo di cui ci occupiamo,
sono così ormai perfetti, ed anche internamente efficaci. Ma tutto ciò non toglie anzi implica che il provvedimento impugnato, sebbene
emesso di fronte alla semplice firma della Convenzione, ancora soggetta a
ratifica, affermasse già la pretesa dello Stato di individuare le zone umide ai
fini previsti nella Convenzione stessa: che e, poi, la pretesa di esercitare
quella determinata competenza, della quale la Regione rivendica in
questa sede l'attribuzione. Se così non fosse, difetterebbe, del resto, un atto statale idoneo a determinare
il conflitto di attribuzione, e il presente ricorso
non sarebbe nemmeno ammissibile, laddove esso deve ritenersi sicuramente tale. E appena il caso di ricordare, in merito, la giurisprudenza
di questa Corte: il regolamento di competenza può essere esperito anche
mediante impugnazione di un atto non definitivo, o altrimenti inidoneo a ledere
immediatamente la sfera della parte ricorrente, quando l'organo che lo emana
abbia con sufficiente chiarezza manifestato l'intento di esercitare come
propria l'attribuzione, della quale si controverte (fra le altre, v. sentt. nn. 171/71, 49/72, 81 .
e
87/73 e più
recentemente 72/78).
4. - La
Convenzione di Ramsar, si deduce inoltre
nel ricorso, non contiene alcuna autentica o tassativa elencazione delle zone
umide da tutelare: di guisa che incidendo il vincolo previsto in sede
internazionale su materie, si dice, attribuite alla Regione spetterebbe a quest'ultima, non allo
Stato, individuare le zone suddette. Sennonché, l'inconsistenza dell'assunto risulta chiaramente dalle disposizioni della stessa
Convenzione, alla quale si riferisce la Regione. Di esse occorre
dunque far cenno, per quel che interessa l'indagine della specie.
In conformità dello scopo enunciato nel preambolo tutela
delle risorse internazionali costituite dalle zone umide e dalla loro flora e
fauna, in particolare degli uccelli acquatici nel periodo delle migrazioni
stagionali l'art. 1 della Convenzione definisce le caratteristiche di tali
zone, e dispone che gli uccelli acquatici sono quelli che da esse
dipendono ecologicamente. L'art. 2 detta a sua volta nei numeri dal primo al
terzo i criteri secondo i quali ciascuna parte contraente opera,
entro il proprio territorio, la scelta e la confinazione
delle zone umide, da inserire in un elenco, che, ai sensi dell'art. 8, è
affidato ad apposito ufficio; e il numero 4 del citato art. 2 recita poi: < Ciascuna
parte contraente designa almeno una zona umida da inserire nell'elenco all'atto
della firma della presente Convenzione, oppure al momento del deposito dello strumento di ratifica o
di adesione, conformemente all'art. 9 >. Ciò significa che la designazione
di almeno una zona umida assurge necessariamente ad elemento integrante della
manifestazione di volontà, mediante la quale ogni successivo contraente viene a
far parte della Convenzione. Ciascuna parte dell'accordo mantiene tuttavia il
diritto di aggiungere zone nuove all'elenco suddetto, o viceversa, < per urgenti
interessi nazionali >, di cancellare o restringere una zona, in precedenza
designata come umida. Solo che, in quest'ultimo caso, essa dovrà compensare,
< nei limiti del
possibile, ogni conseguente perdita di risorse in zone umide e, in particolare,
dovrà creare nuove riserve naturali per gli uccelli acquatici e per la tutela,
nella stessa regione o altrove, di una adeguata
porzione dell'habitat originario > (art. 4, n. 2). (E'
altresì previsto che la gestione delle zone umide serva a favorire non solo la conservazione
ma anche l'incremento della fauna tutelata: art. 4, n. 4). In questo modo,
l'instaurazione, le modificazioni, l'estinzione del vincolo, indispensabile per la tutela
delle zone umide, e della fauna che ne dipende, sono rimesse alle determinazioni
degli Stati contraenti. Lo schema del trattato aperto è nella specie così
congegnato, che ogni parte sopravveniente si sottopone alle regole contenute
nella Convenzione, mentre gli Stati già venuti a far parte dell'accordo
accettano dal canto loro, in anticipo la designazione delle zone umide, fatta
unilateralmente da nuovo contraente, allo atto,
secondo i casi, della firma, o della ratifica o dell'adesione: le scelte
discrezionali, in cui tale designazione si concreta, possono solo formare
oggetto di raccomandazione da parte delle conferenze deliberanti a maggioranza
semplice di voti, ex artt. 6 e 7 della Convenzione. Le finalità ispiratrici del
sistema testè descritto esigono, quindi, che a stabilire quale e quanta parte
dei rispettivi territori meriti di essere tutelata
siano, in seno ad ogni Stato contraente, gli organi competenti ad apprezzare le
esigenze e gli interessi ecologici non di singole regioni, ma dell'intera
collettività nazionale. Non vi è dubbio, in alcun caso, che l'individuazione, a
norma della Convenzione, di almeno una zona umida senza la quale nessun vincolo
o rapporto pattizio può sorgere fra il nuovo aderente e le rimanenti parti dell'accordo spetti agli organi chiamati ad impegnare
lo Stato nei confronti degli altri soggetti di diritto internazionale. In
definitiva, si tratta della competenza a concludere i
trattati, o ad aderirvi; e nel nostro ordinamento costituzionale tale
competenza costituisce una necessaria ed esclusiva attribuzione dello Stato,
solo sovrano e solo responsabile degli eventuali illeciti internazionali, anche
quando e stato in altra pronunzia chiarito l'accordo internazionale riguardi
materie attribuite alla Regione (sentenza n. 170/75).
Diversamente, si dovrebbe ritenere che l'ambito
costituzionalmente riservato all'autonomia regionale resti,
per definizione, escluso dalla sfera, nella quale si svolgono le relazioni
esterne dello Stato: con l'insostenibile conseguenza come dice la Corte Suprema degli
Stati Uniti, significativamente in un caso per più versi analogo al nostro
(Missouri versus Holland,
U.S. Supreme Court 1920, 252 U.S. 416) di creare un vuoto, dove, invece, deve
risiedere un < potere della massima importanza > quello, appunto, di stipulare i trattati che
< appartiene a qualsiasi governo civile >.
5. - La ricorrente, assume poi, in via subordinata, che
l'individuazione delle zone umide nel territorio sardo debba
risultare da un'intesa tra organi centrali e Regione. Ma una simile soluzione
non trova alcun fondamento nello statuto speciale per la Sardegna, né in altra
fonte normativa, che possa rilevare nel presente
giudizio. Del resto, quando il legislatore in considerazione dello speciale
regime di autonomia concesso all'isola ha previsto un
qualche diritto della Regione ad esser sentita, anche con riferimento alla
conclusione di accordi internazionali, esso lo ha espressamente sancito. Cosi,
infatti, l'art. 52, comma primo, dello statuto sardo recita:
< la Regione
è rappresentata nell'elaborazione dei progetti dei trattati di commercio che il
governo intenda stipulare con Stati esteri in quanto riguardino scambi di
specifico interesse per la
Sardegna >.
La disposizione testè citata concerne, pero, solo i trattati
che ricadono nelle categorie testualmente contemplate, e non copre
il caso di specie. In punto di fatto, comunque, il
Ministero dell'agricoltura e foreste non ha mancato di sentire la Regione interessata, ed ha
anzi provveduto ad eccettuare dal vincolo le aree destinate al primo lotto
funzionale dei lavori per il porto industriale di Cagliari.
6. - Resta da considerare l'ulteriore
censura, formulata dalla ricorrente sotto il riflesso che il provvedimento
impugnato sarebbe lesivo dell'autonomia regionale perchè totalmente immotivato.
L'Avvocatura ne eccepisce
l'inammissibilità, deducendo che, con essa, la Regione non rivendica
proprie competenze. Anche a voler prescindere da
quest'eccezione l'assunto in esame non e fondato, giacché nessun obbligo di
motivazione è qui costituzionalmente imposto agli organi statuali.
Peraltro, il provvedimento in questione è stato, in effetti,
motivato, mediante il richiamo di altre rilevanti
determinazioni del
Ministero della marina mercantile e della stessa Convenzione di Ramsar, ai sensi della quale le aree dello Stagno di
Cagliari, individuate come zone umide, vengono assoggettate a tutela.
Identica motivazione è d'altronde adottata dal successivo
decreto ministeriale del 1o agosto 1977, che rettifica la confinazione, ma conferma il
valore internazionale dell'anzidetta zona umida, rilevandone la piena e
puntuale rispondenza, sia per le caratteristiche dell'area biogeografica
interessata, sia per i risultati delle indagini ornitologiche condotte in loco
dai biologi, ai criteri di definizione delle zone umide, stabiliti, in
conformità della Convenzione di Ramsar, dalla
Conferenza internazionale di Heiligenhafen (2-6
dicembre 1974).
7. - Vi è un'ultima osservazione, che soccorre nel concludere
per l'infondatezza del
presente ricorso. Il provvedimento impugnato non potrebbe considerarsi lesivo
della competenza regionale, quand'anche si negasse che
esso vada ascritto alla competenza, propria degli organi centrali, di impegnare
internazionalmente lo Stato. Nemmeno allora, infatti, l'individuazione e la salvaguardia delle zone umide verrebbero, come assume la
ricorrente, a ricadere in alcuna delle materie elencate dallo statuto sardo, e
delle corrispondenti attribuzioni della Regione. Giova in proposito por mente
alla legislazione in vigore quando l'atto censurato
nel ricorso è stato emesso: il Ministero dell'agricoltura e foreste ha in quel
momento agito nel presupposto che nessun ostacolo di ordine costituzionale
impedisse di ritenere operante, anche riguardo alla Sardegna, la riserva di
competenze a favore degli organi centrali in tema di interventi per la
protezione della natura, < salvi gli interventi regionali non contrastanti
con quelli dello Stato >, posta dall'art. 4, lettera h), del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 (<
Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative
statali in materia di agricoltura e foreste, di caccia e pesca nelle acque
interne e dei relativi personali ed uffici >). Proprio
questa riserva di legge è richiamata, con riferimento al nostro caso,
dal successivo decreto del Ministero dell'agricoltura e foreste 1o agosto 1977,
sopra citato; e di essa la Corte
ha in altre occasioni ritenuto la legittimità, riconoscendo il rilievo
nazionale degli interessi, perseguiti dal legislatore nel configurarla (sentt. nn. 71/67, 142/72, 145/75 e 175/76). Vero è
che, più di recente, l'art. 6 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, emesso in attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382, include, tra le funzioni
amministrative trasferite alle Regioni a statuto ordinario in materia di agricoltura e foreste, < gli interventi di protezione
della natura, compresa l'istituzione di parchi e riserve naturali e la tutela
delle zone umide >.
Sennonché, sempre il decreto n. 616, sotto il titolo V <
assetto e utilizzazione del territorio >, e nella disposizione appositamente
dedicata agli interventi per la protezione della natura (art. 83, comma
secondo), rimette la disciplina generale delle riserve naturali dello Stato già
esistenti ad una legge statale, e fa altresì salva, al terzo comma, la potestà
per il governo, < nell'ambito delle funzioni di indirizzo
e di coordinamento, di individuare i nuovi territori nei quali istituire
riserve naturali >. D'altra parte la Regione Sardegna
non può oggi invocare, in materia, più larghe attribuzioni di quelle spettanti
alle Regioni ordinarie, in assenza di norme di attuazione
statutaria che definiscano diversamente l'ambito delle funzioni ad essa
trasferite. Il legislatore ha voluto lasciar ferma la competenza dello Stato,
delimitando correlativamente le funzioni trasferite alle Regioni, in ordine,
appunto, a quella prima e delicata fase dell'intervento degli organi pubblici
per la protezione della natura, che consiste nell'individuare le aree da
tutelare, tenendo conto degli interessi e delle esigenze ecologiche nazionali.
Siffatta attribuzione, si deve allora ritenere, residua agli
organi centrali, com'é previsto dalle norme che reggono il trasferimento delle
funzioni amministrative alle Regioni; nella specie, essa si atteggia come piena
ed esclusiva, per l'altra considerazione che il provvedimento impugnato è stato
posto in funzione di un vincolo internazionale sulle zone umide da esso individuate: vincolo, che spettava allo Stato di
instaurare, mediante trattato.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spetta allo Stato il
potere di vincolare, per la tutela del patrimonio faunistico
e ambientale ai fini della Convenzione di Ramsar, le
zone del demanio marittimo delle Saline di Macchiareddu
e dello Stagno di Santa Gilla.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 17/07/80.
Leonetto AMADEI – Giulio GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA – Guido ASTUTI – Michele ROSSANO – Antonino DE STEFANO – Leopoldo ELIA – Guglielmo ROEHRSSEN - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI – Alberto MALAGUGINI – Livio PALADIN – Arnaldo MACCARONE – Antonio LA
PERGOLA – Virgilio
ANDRIOLI
Giovanni
VITALE – Cancelliere
Depositata in cancelleria il 23/07/80.