SENTENZA N. 142
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di
legittimità costituzionale del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 (trasferimento
alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in
materia d’agricoltura e foreste, di caccia e di pesca nelle acque interne e dei
relativi personali ed uffici), promossi con ricorsi proposti dalle Regioni
Emilia-Romagna, Lombardia e Umbria, notificati rispettivamente il 16, 17 e 20
marzo 1972, depositati in cancelleria il 22, 24 e 29 successivi ed iscritti ai
nn. 49, 50 e 52 del registro ricorsi 1972.
Visti gli atti di
costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica
dell'8 giugno 1972 il Giudice relatore Costantino Mortati;
uditi l'avv. Francesco
Galgano, per la Regione Emilia-Romagna, gli avvocati Feliciano Benvenuti e
Leopoldo Elia, per la Regione Lombardia, gli avvocati Aldo Piras e Guido
Cervati, per la Regione Umbria, ed il sostituto avvocato generale dello Stato
Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con tre ricorsi,
notificati rispettivamente il 16, 17 e il 20 marzo 1972, i Presidenti delle
Regioni Emilia-Romagna, Lombardia ed Umbria, rispettivamente rappresentati e
difesi dagli avvocati Viola e Galgano, Lorenzoni, Benvenuti ed Elia, Piras e
Cervati, hanno sollevato questione di legittimità costituzionale di numerose
disposizioni del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, riguardante il trasferimento
alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative in materia
d’agricoltura e foreste, di caccia e di pesca nelle acque interne e dei
relativi personali ed uffici.
Si é costituito in giudizio
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, ed ha concluso per la reiezione degli anzidetti
ricorsi.
2. - Le tre Regioni
sostengono che la struttura del decreto delegato, con l'indicazione
esemplificativa delle materie e sub-materie trasferite e tassativa di quelle
escluse, sarebbe in contrasto con la ratio della legge di delegazione 16 maggio
1970, n. 281, ed in particolare con l'art. 17 lettere a) e b); che, comunque,
l'esclusione dall'area del trasferimento di varie funzioni statali in materia
d’agricoltura e foreste sarebbe lesiva della competenza regionale nella materia
stessa (artt. 117 e 118 Cost.) della quale, ai sensi della citata legge di
delega, si sarebbe dovuto prevedere il passaggio per settori organici. Nel
mantenimento della titolarità delle predette competenze allo Stato si avrebbe,
invece, un ritaglio della materia, escluso dai principi direttivi della delega,
con conseguente violazione dell'art. 76 della Costituzione.
3. - La Regione Umbria
inoltre, richiamando anche l'ordine del giorno approvato dal Senato il 18
dicembre 1970, costituente, a suo parere, atto normativo "e determinativo
d’indirizzo politico afferente alla costituzione materiale", dopo aver
rilevato che il legislatore delegato si é sottratto all'obbligo di definire
positivamente le materie trasferite, censura in genere l'intero decreto (ed in
particolare l'art. 1 nella sua connessione con i successivi artt. 2 e 4).
Questo, a suo dire, rifacendosi all'errato criterio di partizione costituito
dall'interesse nazionale, sarebbe espressione dell'intento di frantumare la
possibilità di un'azione organica delle Regioni in agricoltura, ponendole, per
di più, di fronte ad un'organizzazione (basata sugli enti pubblici, sugli enti
di sviluppo pluriregionali e sugli enti locali) destinata a rimanere ancora per
lungo tempo immutata.
Al contrario, il sistema
previsto dall'art. 17 era quello del trasferimento alle Regioni dell'intera
materia, senza distinzione di sub-materie, restando riservata allo Stato
soltanto una funzione di coordinamento e di indirizzo con riferimento ai fini
ed alle procedure della programmazione nazionale e degli impegni derivanti
dalle Comunità sopranazionali.
L'esigenza di configurare
l'oggetto del trasferimento per materia e non per singole competenze, funzioni
e servizi, la necessità di considerare la materia trasferita più che come
oggetto di competenze, come un interesse ed un compito unitario da soddisfare e
da assolvere, erano frutto di un'interpretazione rigorosamente conforme alla
Costituzione, dovendosi ritenere assolutamente valida la considerazione che gli
atti normativi ricordati avevano posto regole e principi facenti parte
integrante della costituzione materiale e delle disposizioni di cui agli artt.
5, 115, 117, 118 della Costituzione, variamente contraddette dal decreto
impugnato.
4. - In relazione
all'impugnazione del decreto di trasferimento nel suo complesso, l'Avvocatura
dello Stato osserva che, a ben guardare, le Regioni rivendicano "poteri
impliciti" per tutto ciò che abbia comunque attinenza o connessione con la
materia dell'agricoltura. Una simile impostazione, peraltro, sarebbe in
contrasto con il disegno costituzionale del rapporto tra Stato e Regioni,
perché essa riguarda i rapporti tra Stati negli ordinamenti federali e perché
in ogni caso la relativa teoria fu elaborata per ampliare e non già per
restringere i poteri dello Stato centrale. Il criterio oggettivo, invece,
sarebbe l'unico valido per la discriminazione della competenza fra i due enti,
come costantemente ritenuto dalla Corte costituzionale, e, sulla base di detto
criterio, il decreto delegato apparirebbe perfettamente in linea con la legge
di delega, sotto il profilo giuridico, e con l'ordine del giorno del Senato,
sotto un profilo politico peraltro non valutabile in questa sede. Tali
considerazioni sarebbero idonee a respingere anche l'impugnazione dell'art. 1,
nella sua connessione con i successivi artt. 2 e 4, basata essa pure su una
concezione finalistica della autonomia regionale.
5. - Il secondo comma
dell'art. 2, che mantiene ferma la competenza degli organi dello Stato in
ordine a enti pubblici a carattere nazionale o pluriregionale operanti in
materia agricola, compresi gli enti di sviluppo, fino al riordinamento degli
enti stessi con legge dello Stato, viene impugnato dalle Regioni Emilia-Romagna
e Umbria. L'Emilia-Romagna si duole soprattutto che sia stata mantenuta ferma
la competenza degli organi statali in ordine agli enti di sviluppo, poiché la
loro specifica natura, quale risulta dalla legge 2 giugno 1961, n. 454,
renderebbe ingiustificata la riserva formulata dalla disposizione impugnata.
L'Umbria poi pone in rilievo
la circostanza che tale disposizione procrastina a tempo indeterminato il
trasferimento delle funzioni.
Secondo l'Avvocatura la
censura delle Regioni non poggia su alcuna valida motivazione, disponendo la
norma il mantenimento allo Stato della competenza in ordine a enti pubblici a
carattere nazionale o pluriregionale, necessario fino a quando una futura legge
statale non disponga la regionalizzazione di tali enti.
6. - La Regione Umbria
censura l'art. 3 del decreto presidenziale di trasferimento, osservando che la
disposizione attua un riordinamento ed una redistribuzione dei poteri in ordine
agli enti locali non aderente all'VIII disposizione transitoria e finale della
Costituzione e non prevista dalla legge di delegazione. La norma, per di più,
non individuerebbe le materie di interesse esclusivamente locale, quando
sarebbe stato più congruo, ai sensi del terzo comma dell'art. 118 della
Costituzione, conferire alla Regione il potere di riordinare l'assetto delle
materie agricole spettanti agli enti territoriali minori, salva la possibilità
dell'intervento di successive leggi quali previste dall'art. 118, primo comma,
della Costituzione.
7. - Ancora la Regione
Umbria impugna l'art. 4 del decreto presidenziale, nel suo complesso, perché
non sarebbe rientrato nei poteri del legislatore delegato determinare le
funzioni riservate allo Stato in parti di materie e sub-materie ritagliate
all'interno della materia trasferita. L'illegittimità discenderebbe da un
errato apprezzamento del contenuto e dei limiti dei poteri da esercitare.
Secondo la Regione non si trattava di emanare una legge-quadro o una legge
cornice, per ripartire tra Regione e Stato funzioni e competenze all'interno
delle materie indicate dall'art. 117 della Costituzione, ma di trasferire tutte
le attribuzioni amministrative dello Stato relative alle materie di competenza
regionale alle Regioni.
8. - Più in particolare la
Regione Umbria censura la lett. a) dell'art. 4 che lascia ferma la competenza
degli organi statali in ordine ai rapporti internazionali e con la Comunità
economica europea, osservando che una simile disposizione potrebbe anche essere
considerata pleonastica. Se peraltro essa dovesse incidere su attribuzioni,
attualmente od in futuro spettanti alla Regione, la riserva dello Stato
dovrebbe essere considerata illegittima.
9. - Analoghi motivi
inducono la Regione Umbria a impugnare la lett. b) dell'art. 4 che lascia ferma
la competenza statale in ordine all'applicazione dei regolamenti, delle
direttive e degli altri atti della C.E.E.
L'Emilia-Romagna, a sua
volta, rileva che le esigenze di carattere unitario sarebbero state
salvaguardate dall'art. 17, lett a) della legge di delegazione solo con la
funzione di indirizzo e coordinamento e non con la possibilità di riservare
allo Stato settori della materia agricola. La Regione Lombardia aggiunge poi
che la disposizione impugnata sarebbe in contraddizione anche con l'art. 1 del
decreto oggetto del giudizio, nonché con gli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
10. - Relativamente alle
lett. a) e b) dell'art. 4, l'Avvocatura replica che la ritenzione della
competenza in ordine alla applicazione degli atti della C.E.E. attiene alla
posizione di sovranità dello Stato quale soggetto di rapporti internazionali.
D'altra parte la riserva allo Stato delle sole funzioni di indirizzo e
coordinamento non sarebbe sufficiente ad assicurare il corretto svolgimento della
politica agricola dell'Italia. La lettera b) sarebbe pertanto in necessaria
correlazione con la lett. a).
11. - La lett. c) dell'art.
4 che riserva allo Stato la ricerca, la sperimentazione scientifica di
interesse nazionale nelle materie di agricoltura e foreste, caccia e pesca
nelle acque interne ed il coordinamento delle stesse su tutto il territorio
nazionale viene impugnata dalla Regione Umbria. La norma infatti sarebbe
espressione di un metodo di riappropriazione da parte dello Stato della materia
regionale.
La Regione lascia intendere
di non voler escludere la competenza dello Stato in materia di ricerca e di
sperimentazione agraria, ma di considerare illegittima la riaffermazione di
questa competenza come oggetto di riserva, anche in ragione della estrema
labilità della determinazione che se ne é data con riferimento al criterio
dell'interesse nazionale.
L'Avvocatura dello Stato,
dopo aver sottolineato che non é esclusa la possibilità di ricerca e di
sperimentazione nell'ambito delle singole Regioni, osserva che tale attività
scientifica svolta a livello nazionale si identifica in un servizio statuale
esplicato nell'interesse dell'intera agricoltura. Tale servizio non potrebbe
essere svolto dalle Regioni, sia per la stessa natura delle funzioni
sperimentali, sia perché sarebbero inevitabili reiterazioni di attrezzature, di
servizi e di programmi, con evidente dispersione di mezzi e probabile
compromissione dei risultati.
12. - La lett. d) dell'art.
4, che prevede la competenza amministrativa dello Stato in materia di
esportazione ed importazione di bestiame d'allevamento e riproduzione, piante e
semi di provenienza estera, commercio internazionale di prodotti agricoli e
zootecnici, rilascio di certificati fitopatologici per il commercio con
l'estero e simili, viene impugnata dalla Regione Lombardia in relazione alla
legge 16 maggio 1970, n. 281, in quanto conferisce allo Stato funzioni di
amministrazione attiva, laddove la legge di delegazione riserverebbe allo Stato
solo funzioni di indirizzo e coordinamento, anche per le esigenze di carattere
comunitario.
Anche la Regione Umbria
impugna la lett. d) dell'art. 4 insieme alla lett. e) (competenza dello Stato
in ordine alla tenuta dei registri di varietà e dei libri genealogici) per
motivi analoghi a quelli esposti, in relazione alla lett. a) del medesimo art.
4.
A sua volta, l'Avvocatura
nega che il commercio internazionale di prodotti agricoli e gli interventi
fitosanitari rientrino nella materia dell'agricoltura, come del resto si rileva
da recenti discipline dei settori sementiero e viticolo, corrispondenti a
direttive comunitarie. Eguali considerazioni vengono poi svolte per i registri
di varietà e di libri genealogici (art. 4 lett. e) per i quali si aggiunge che
incontestabile sarebbe la loro necessaria unicità in tutto il territorio
nazionale.
13. - Con la lett. f)
dell'art. 4 viene riservata allo Stato la classificazione e la
declassificazione dei territori in comprensori di bonifica integrale o montana
e la determinazione dei bacini montani e zone depresse, quando ricadano nel
territorio di due o più Regioni, l'approvazione dei piani generali di bonifica
e dei programmi di sistemazione dei bacini montani e delle zone depresse sempre
se ricadenti nel territorio di due o più Regioni, infine le opere pubbliche di
interesse nazionale o interregionale. La disposizione viene impugnata dalle tre
Regioni.
Secondo la Lombardia essa
attribuirebbe allo Stato la funzione di arbitro in eventuali conflitti tra
Regioni, in sede di esercizio di potestà amministrativa, in contrasto con il
dettato costituzionale. Da un lato infatti i territori ricadenti in due o più
Regioni non formerebbero un'unità di carattere giuridico anche quando abbiano
esigenze analoghe. Dall'altro, eventuali conflitti tra Regioni potrebbero
essere appianati con intese tra queste, ovvero venir risolti dalla Corte
costituzionale o dal Parlamento. Nella parte relativa alle opere pubbliche la
disposizione non definirebbe quali opere siano di interesse nazionale o interregionale,
dando luogo a future inevitabili controversie. Vi sarebbe pertanto contrasto
con gli artt. 117, 118, 127 e 135 della Costituzione, nonché con l'art. 17
lett. a) della legge n. 281 del 1970.
A sua volta l'Umbria osserva
che, se deve ritenersi illegittimo il ricorso all'interesse nazionale come
elemento di determinazione di sub - materie, a fortiori deve ritenersi
illegittima la riserva di competenza a favore dello Stato di ogni parte di
materia che presenti aspetti di interesse interregionale, mentre
l'Emilia-Romagna aggiunge che, a coordinare le iniziative nel caso di opere
interessanti più Regioni, sarebbero sufficienti le intese fra le medesime.
14. - Quanto alla lett. f)
dell'art. 4, l'Avvocatura replica sostenendo che gli interventi dello Stato
relativi a zone depresse ricadenti in due o più Regioni troverebbero una
razionale e plausibile giustificazione, considerando che si tratta di attività
in buona parte inquadrabili nei programmi della Cassa per il Mezzogiorno o
delle leggi sulle aree depresse del Centro nord, o costituenti progettazione od
esecuzione di opere secondo le direttive del programma economico nazionale.
Ciò posto, non sarebbe
neppure sostenibile che i conflitti tra Regioni possano comporsi attraverso
l'esplicazione, da parte dello Stato, della funzione d'indirizzo e di
coordinamento, in quanto la stessa presuppone sempre funzioni e competenze
proprie delle Regioni e non competenze e funzioni che, per il loro carattere
ultraregionale, non possono configurarsi come attribuzioni delle Regioni.
In definitiva, gli interessi
interregionali, travalicando l'ambito delle singole Regioni, sono
concettualmente e giuridicamente sullo stesso piano degli interessi nazionali:
realtà questa che non può essere superata da costruzioni giuridiche che, quali
le "intese interregionali", sono al di fuori della Costituzione, e
non si comprende neppure in quali forme di atti giuridici dovrebbero
estrinsecarsi.
15. - Le tre Regioni
impugnano le lett. g) ed h) dell'art. 4, relative alla sistemazione
idro-geologica, alla conservazione del suolo e agli interventi per la
protezione della natura riservati allo Stato, salvi gli interventi regionali
non contrastanti. L'Emilia-Romagna ribadisce che le disposizioni
illegittimamente attribuirebbero allo Stato interventi al di fuori della
funzione di indirizzo e coordinamento. Per la Lombardia le norme impugnate
sarebbero in contraddizione con le lett. h) ed n) dell'art. 1; l'Umbria
aggiunge che nelle disposizioni si é data artificiale unitarietà ad una materia
variamente disciplinata nella vigente legislazione e che dovrebbe in via
primaria spettare alla Regione per la duplice attribuzione fattale
dell'agricoltura e dell'urbanistica. In ordine a questa censura, l'Avvocatura
sostiene che la materia di cui trattasi non é oggettivamente agricole e che
essa potrebbe essere ritenuta tale solo sotto un profilo finalistico, peraltro
da ritenersi giuridicamente non corretto per le considerazioni già esposte.
16. - La lett. i) dell'art.
4 prevede la competenza amministrativa dello Stato relativamente
all'ordinamento del credito agrario, degli istituti che lo esercitano ed ai
limiti massimi dei tassi praticabili. La norma viene impugnata dalle Regioni
Lombardia ed Umbria. La Lombardia, dopo aver posto in rilievo che essa sarebbe
in contraddizione con l'art. 1 len. m), esprime il dubbio che riservi allo
Stato anche competenze in ordine al fondo bancario di garanzia (legge 27
ottobre 1966, n. 910, art. 56). In questo caso la disposizione impugnata
sarebbe evidentemente incostituzionale.
L'Umbria, da parte sua,
rileva che il credito agrario ha sempre avuto una speciale fisionomia e, non
potendosi immaginare una politica agraria che si attui senza disporre delle
leve di manovra del credito agrario, l'esigenza dell'organicità della
attribuzione imporrebbe il passaggio alle Regioni della materia.
Da parte sua l'Avvocatura,
dopo aver negato che esista una contraddizione tra l'art. 1 lett. m) e la
disposizione in esame, sostiene che l'ordinamento del credito agrario é materia
bancaria di esclusiva prerogativa dello Stato. Per quanto riguarda la
determinazione dei tassi, lo Stato si é riservato, nell'ambito dei predetti
poteri di vigilanza, di fissare i massimi; le Regioni potranno, se lo
riterranno opportuno in relazione alle necessità locali, stabilire tassi
differenziati anche irrisori, entro i predetti massimi, "per agevolare
così l'accesso al credito agrario", come previsto dall'art. 1 lett. m).
17. - In ordine alla lett.
D, censurata dalla Regione Umbria, questa osserva che non sarebbe giustificato
il mantenimento del demanio armentizio fra le competenze degli organi statali,
dato che esso é stato sempre caratterizzato e ordinato per Regioni.
Ancor più grave sarebbe la
lesione dell'autonomia regionale perpetrata dalla seconda parte della lett. 1)
dell'art. 4 in connessione alla disposizione di cui all'art. 1, ultimo
comma". Con le norme che si impugnano, - di tutta la materia che va sotto
l'espressione di comodo " usi civici " (ma che comprende istituti e
discipline varie dell'intero territorio) viene affidato alle Regioni solo il
promuovimento delle azioni di alcune operazioni, restringendosi la portata
della stessa minima disposizione indicante il potere trasferito, cioé il
capoverso dell'art. 37 della legge 16 giugno 1927 (comprendente anche le
operazioni di liquidazione e integrato con la successiva legge del 1930, n.
1078 per la proposizione di gravami). Inoltre di tutta l'altra materia
amministrativa vengono trasferite solo le attribuzioni di cui agli artt. 13 e
14 e forse neppure interamente quelle di cui agli articoli che seguono fino
all'art. 23. Vengono fra l'altro riservate allo Stato persino le procedure di
liquidazioni d'usi su terre private, tutte le funzioni amministrative previste
dagli artt. 1 a 11 e dagli artt. 24 in poi, comprendendosi persino quelle circa
le promiscuità intercomunali, le nomine ai vari uffici, il controllo sulle
disponibilità dei beni, fino al vincolo sulle somme ricevute da alienazioni e
affrancazioni".
L'Avvocatura osserva che la
materia degli usi civici e dei demani collettivi é estranea a quella
dell'agricoltura e foreste (come nettamente si rileva dagli statuti delle
Regioni a autonomia speciale), ancorché esistano interessi agricoli connessi ed
esigenze locali, inerenti alla sollecita conclusione delle operazioni
demaniali, che vengono soddisfatti dall'ultimo comma dell'art. 1. Resta però
fondamentale l'esigenza di una generale disciplina nazionale, sia perché la
materia in questione incide sul diritto di proprietà, sia per la tutela di interessi
pubblici connessi. Diversamente opinando occorrerebbe abolire la funzione
giurisdizionale dei commissari liquidatori degli usi civici che si sono
rivelati un prezioso strumento per il soddisfacimento delle necessità già
rilevate.
18. - La lett. m) dell'art.
4, relativa alla competenza dello Stato in ordine alla regolazione del mercato
agricolo nel quadro della programmazione nazionale ed agli interventi a favore
degli organismi previsti dai regolamenti C.E.E., viene impugnata dalle Regioni
Lombardia ed Umbria. Secondo la Lombardia la norma invaderebbe le competenze
regionali in materia di agricoltura ancorché si richiami alla programmazione
nazionale ed agli obblighi internazionali. L'espansione della programmazione
nazionale e degli obblighi internazionali condurrebbe ad annullare le
competenze regionali. L'Umbria, a sua volta, ritiene ingiustificato che, nella
specie, si sia deciso a favore della competenza dello Stato.
19. - Per gli stessi motivi
appena enunciati la Regione Umbria impugna le lett. n) ed o) dell'art. 4
relative alle competenze statali in ordine alla repressione delle frodi agrarie
ed alla alimentazione.
20. - Quanto alle lett. m),
n) ed o) dell'art. 4, l'Avvocatura oppone che gli interventi per la regolazione
del mercato agricolo presentano aspetti e implicazioni molteplici, alcuni dei
quali di carattere locale, altri, come le opere pubbliche di interesse
nazionale e interregionale, di competenza statuale.
Analoghe considerazioni
vengono svolte in relazione alla competenza in materia di repressione di frodi
e di alimentazione che, per di più, non rientrerebbero nella materia agricola.
21. - Secondo la Lombardia
sarebbe illegittima, per contrasto con la legge di delegazione, anche la lett.
q) dell'art. 4 (competenza dello Stato in ordine alle ricerche di mercato, a
studi inerenti a problemi agricoli e forestali di interesse nazionale ed
internazionale) che inoltre verrebbe a contraddire l'art. 1, lett. r), del
decreto in esame.
22. - Anche l'Umbria impugna
la lett. q) insieme alla lett. r) (competenza dello Stato in ordine alla
programmazione agricola nazionale e alle connesse attività di ricerche e
studio) che, a suo dire, sarebbero espressione ulteriore del metodo di
riappropriazione dello Stato della materia regionale. Nega, al proposito, che
esista una programmazione agricola distinta dalla programmazione economica
nazionale.
23. - Relativamente alle
lett. q) ed r) dell'art. 4, la difesa dello Stato contrasta all'impugnativa
rilevando che si tratta di attività di interesse nazionale o interregionale.
Nega che si sia inteso dare una autonoma rilevanza ad una programmazione
agricola nazionale avulsa dalla programmazione economica. Osserva che la tesi
opposta é fondata sull'erroneo presupposto che l'interesse nazionale sia
soltanto limite della materia, non scriminante della materia.
In realtà, esso costituisce
limite della materia allorché questa riguardi attività che si svolgono
all'interno della Regione. Ma se si tratta di attività interregionale, o
pluriregionale, l'interesse nazionale si incorpora nel limite territoriale e
diventa spartiacque alla materia, nel senso che alla Regione resta precluso di
provvedere, con effetti che si proiettino fuori del suo territorio.
24. - La lett. s) relativa
alla competenza dello Stato in ordine ai parchi nazionali é impugnata
dall'Emilia-Romagna, perché prevederebbe interventi al di fuori dell'indirizzo
e del coordinamento. La Regione Umbria, che pure censura la norma, nega che
nella specie ricorra un interesse nazionale, essendo le Regioni enti di
dimensioni tali da provvedere da sole o d'intesa con le altre Regioni alla
tutela dei parchi.
In ordine a questa censura
l'Avvocatura viceversa sostiene l'esistenza di un interesse nazionale alla
istituzione e alla conservazione dei parchi. Dopo aver rilevato che é già stato
predisposto un disegno di legge-quadro in materia, aggiunge che proprio per
l'esistenza dell'anzidetto interesse al parco nazionale si contrappone un parco
regionale che non travalica - l'ambito di una singola Regione.
25. - La Regione
Emilia-Romagna impugna la lett. t) dell'art. 4, relativa alla competenza dello
Stato in ordine al reclutamento, addestramento, inquadramento del corpo
forestale dello Stato, perché, a suo dire, in contrasto con gli articoli 117,
118 della Costituzione e con l'art. 11, quinto comma, della legge 16 maggio
1970, n. 281, che trasferisce al patrimonio indisponibile delle Regioni le
foreste.
Anche l'ultimo comma
dell'art. 11, che dispone la dipendenza funzionale dalle Regioni del corpo
forestale dello Stato, viene censurato dalla Regione Emilia-Romagna per motivi
analoghi a quelli appena enunciati.
La Regione Lombardia, a sua
volta rileva che l'intera titolarità regionale delle competenze amministrative
relative alle foreste comporterebbe la necessità per la Regione di avere un
corpo forestale ad essa collegato anche sotto il profilo organico.
Secondo l'Avvocatura le
competenze dello Stato sul corpo forestale si giustificano in relazione alla
necessità di tener ferme le attribuzioni di un corpo para-militare che svolge
anche funzioni di polizia giudiziaria.
26. - Il terzo comma
dell'art. 8 che prevede l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento
anche in ordine alla classificazione di comprensori di bonifica montana e zone
depresse, nonché ai criteri generali di bonifica e dei programmi di
sistemazione dei bacini montani e delle zone depresse, viene impugnato dalla
Regione Lombardia, che rileva una contraddizione della disposizione impugnata
con gli artt. 1 lett. a) e 4 lett. f). Osserva inoltre che la funzione di
indirizzo é strumentale a quella di coordinamento e che nella specie non può
esservi coordinamento poiché l'attività in oggetto si esaurisce nell'ambito
delle singole Regioni.
A dire della difesa dello
Stato, la legittimità del terzo comma dell'art. 8 deriverebbe dalla circostanza
che la norma riguarda infrastrutture nell'ambito regionale. Lo Stato si sarebbe
riservato il potere di dare direttive. attraverso i suoi organi di
programmazione, per un coordinato esercizio delle funzioni di competenza
regionale.
27. - L'art. 10, contenente
la disciplina transitoria dei procedimenti amministrativi in itinere che
comportino spese, é parimenti impugnato dalla Regione Lombardia, che rileva una
violazione dell'art. 119, secondo comma, della Costituzione, in quanto non
avrebbe senso attribuire alle Regioni tributi propri e quote di tributi
ercourier newi in relazione ai bisogni delle Regioni per spese necessarie ad
adempiere le loro funzioni normali, se per queste stesse spese si prevede una
riserva, sia pure temporanea, a favore dello Stato. Sarebbe anche violato
l'art. 18 della legge n. 281 del 1970, perché non sarebbe stato determinato il
trasferimento dei mezzi per far fronte alle spese impegnate o in corso di
erogazione, già deliberate dallo Stato. L'articolo infine disporrebbe il
permanere non definito né definibile alle competenze statali di funzioni e
provvedimenti amministrativi spettanti alla competenza regionale.
Per l'Avvocatura, la censura
in ordine all'art. 10 sarebbe infondata perché la norma impugnata obbedirebbe
al criterio generale della perpetuatio che é valido sia per la giurisdizione
che per l'amministrazione. D'altra parte, le norme di contabilità di Stato - su
cui la Regione non ha alcuna competenza - impediscono che possa non darsi
luogo, a carico del bilancio dello Stato, a spese già impegnate.
28. - L'art. 13, che prevede
la delega alla Regione di alcune materie, é impugnato dalla Regione Lombardia,
la quale, da un lato, lamenta che la formulazione dei programmi regionali di
intervento e la vigilanza sulla tenuta dei libri genealogici sono tutte materie
rientranti nella formula "agricoltura" di competenza amministrativa
primaria delle Regioni. Osserva, dall'altro, che la delega permette agli organi
ministeriali di impartire direttive "che certamente saranno così precise
da assomigliare a circolari".
29. - La Lombardia ancora
impugna gli artt. da 15 a 19 nella parte in cui non prevedono che il
trasferimento degli uffici e del personale avvenga contestualmente al
trasferimento delle funzioni. Per di più queste norme (ed in particolare il
comma settimo dell'art. 15, l'ultimo comma dell'art. 16, il penultimo ed ultimo
comma dell'art. 17 e l'intero art. 18) porrebbero principi non essenziali all'ordinamento
del pubblico impiego con invasione di competenza regionale nella materia
relativa all'ordinamento degli uffici ed al trattamento economico del
personale.
Tali censure vengono
definite palesemente infondate dalla difesa dello Stato.
Infatti il decreto
prevederebbe anche il trasferimento del personale, nel contingente indicato
nelle tabelle.
Quanto, poi, al trattamento
economico del personale trasferito, le prescrizioni indicate nel decreto
avrebbero valore transitorio, e sarebbero comunque dirette a tutelare i diritti
quesiti degli impiegati, in attuazione dei precetti costituzionali di
eguaglianza e di buon andamento della P.A. (artt. 3, 97 Cost.).
30. - Infine la Regione
Emilia-Romagna impugna i capitoli 1502 e 5471 di cui all'art. 19 che, a suo
avviso, dovevano essere soppressi, trattandosi di spese concernenti materie di
interesse regionale.
Di tale censura l'Avvocatura
eccepisce l'inammissibilità, sia per difetto di interesse della Regione, sia
perché relativa al merito del testo di legge.
31. - Con memorie
successivamente depositate, le tre Regioni hanno illustrato i motivi di
impugnazione precedentemente esposti.
La Regione Umbria,
richiamandosi anche alla sent. n. 39 del 1971
della Corte costituzionale e al disposto dell'art. 97 Cost., ribadisce le
censure mosse al decreto di trasferimento nel suo complesso, osservando che
attribuire alle Regioni la materia dell'agricoltura significa conferire alle
Regioni l'amministrazione dell'agricoltura, così come si é andata conformando
attraverso la precedente legislazione; equivale cioé ad assegnare alle Regioni
tutti i poteri necessari per amministrare l'agricoltura.
In ordine all'art. 2,
secondo comma, l'Emilia-Romagna nega che in tema di enti di sviluppo sia
necessaria una legge dello Stato per determinare le zone di intervento, essendo
invece sufficiente, ai sensi dell'art. 31, quarto comma, della legge 2 giugno
1961, n. 454, un provvedimento amministrativo la cui emanazione spetterebbe
alle Regioni. Le Regioni, poi, potrebbero provvedere d'intesa fra di loro per
regolare e comporre eventuali conflitti. In ogni caso, però, nulla avrebbe
potuto autorizzare il legislatore delegato a riservare allo Stato quel dato
settore di materia.
In relazione all'art. 4
lett. a) e b), la Regione Umbria osserva che le disposizioni, invece di
prevedere la semplice funzione di indirizzo e coordinamento, contengono una
vera appropriazione di funzioni amministrative attive da parte dello Stato,
tale, al limite, da far venir meno qualsiasi competenza regionale in materia di
agricoltura.
Quanto all'art. 4, lett. b),
l'Emilia-Romagna assume che occorre distinguere tra formazione del vincolo
internazionale o comunitario, di indubbia competenza statale, ed attuazione del
vincolo stesso che sarebbe di competenza regionale, quando incida su materie
che, come l'agricoltura, rientrano nella competenza integrale delle Regioni.
Tale distinzione é recepita
anche dalla difesa della Regione Lombardia che, con ampie e diffuse
argomentazioni, sottolinea come la riserva allo Stato dell'applicazione degli
atti C.E.E. potrebbe condurre ad uno svuotamento delle competenze regionali in
materia di agricoltura. Del resto la stessa Corte di giustizia della Comunità europea,
in una recente sentenza, ha definito di rilievo inerente esclusivamente al
sistema costituzionale degli Stati-membri il modo in cui venga assegnata alla
competenza di organismi interni l'esecuzione degli obblighi contratti in sede
comunitaria. Anche se in alcune occasioni la Corte costituzionale ha stabilito
che gli obblighi internazionali possono condizionare il modus procedendi della
Regione (sent. nn. 49 del 1963 e 120 del 1969),
tali obblighi non potrebbero mai comportare il trasferimento allo Stato di
competenze amministrative di spettanza regionale.
Secondo l'Umbria, con l'art.
4 lett. c) si sarebbe realizzata una nuova forma di eccesso di delega: mentre
infatti si dovevano indicare le funzioni riservate, in loro luogo si é
affermato l'interesse nazionale come criterio direttivo di ulteriore attività
amministrativa rivolta al riparto delle funzioni, quasi che il legislatore
delegato potesse, a sua volta, delegare l'Amministrazione attiva a procedere in
concreto al riparto.
Dopo avere illustrato i
motivi di censura già dedotti in ordine alle lett. d) ed e) dell'art. 4,
l'Umbria, relativamente alla lett. f), sottolinea l'illegittimità del
sostituire l'iniziativa e l'intervento dell'Amministrazione centrale alla
competenza delle Regioni interessate.
In ordine allo stesso art.
4, lett. f), l'Emilia-Romagna replica alle deduzioni dell'Avvocatura dello
Stato sottolineando che l'esecuzione del programma economico nazionale non é
affatto sottratta alle Regioni, giacché "le esigenze di carattere unitario
anche con riferimento agli obiettivi del programma economico nazionale"
avrebbero dovuto essere soddisfatte, secondo la legge di delegazione, soltanto
con le funzioni di indirizzo e coordinamento delle attività delle Regioni.
Relativamente alle lett. g)
ed s) dell'art. 4, la Regione Emilia-Romagna ribadisce trattarsi di materia
ricompresa nell'agricoltura e foreste, di integrale competenza regionale, anche
in considerazione dell'art. 117 della Costituzione che attribuisce alle Regioni
tanto l'agricoltura quanto l'urbanistica. Il che sarebbe implicitamente ammesso
dalla stessa norma impugnata che dichiara "salvi gli interventi regionali
non contrastanti con quelli dello Stato". L'attribuzione (riservata alla
amministrazione centrale) sarebbe comunque illegittima, essendosi conferita
allo Stato una possibilità di intervento diversa da quella unicamente ammessa
di indirizzo e coordinamento.
Anche secondo l'Umbria, in
ordine alle lett. g) ed h), il legislatore delegato avrebbe operato per
sottrazione di competenze e non per coordinamento, in contrasto con i principi
contenuti nella legge di delegazione.
Particolarmente grave
sarebbe, secondo l'Umbria, il vizio inficiante la lett. i) dell'art. 4, poiché
si sarebbe dovuto trasferire alle Regioni il potere di riordinare il credito
nella sua fase attuativa: quella delle destinazioni e distribuzioni. Senza tale
competenza le Regioni non potrebbero svolgere alcuna politica agricola.
In relazione alla lett. l)
dell'art. 4, la Regione Umbria compie un'attenta disamina della disciplina
relativa agli usi civici, dopo aver richiamato la sent. n. 87 del 1963
della Corte costituzionale per ribadire la necessità di una disciplina
regionale nella materia stessa, mentre la disposizione impugnata prevederebbe
illegittimamente il solo trasferimento alle Regioni del potere di promuovere e
sollecitare la verifica e sistemazione dei beni di uso civico.
Quanto agli artt. 4, lett.
t), e 11, ultimo comma, la Regione Emilia-Romagna osserva che l'Avvocatura
dello Stato implicitamente ammette che il corpo forestale dello Stato riguarda
materia di competenza oggettivamente regionale. Sottolinea anche che la polizia
locale rurale é, ai sensi dell'art. 117 Cost., materia di esclusiva competenza
regionale.
Infine, relativamente ai
capitoli 1502 e 5471 dell'art. 19, la Regione Emilia-Romagna oppone alle
considerazioni svolte dal Presidente del Consiglio dei ministri l'eccesso di
delega che vizierebbe la disposizione impugnata rispetto all'art. 18 della
legge n. 281 del 1970.
Considerato in diritto
1. - I tre ricorsi indicati
in epigrafe propongono questioni in gran parte identiche e pertanto i relativi
giudizi, congiuntamente discussi nell'udienza pubblica, possono essere riuniti
e decisi con unica sentenza.
2. - Le censure rivolte a
molte disposizioni del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, con cui sono state
trasferite alle Regioni a statuto ordinario le funzioni amministrative statali
in materia di agricoltura e foreste, riguardano per la più gran parte la
riserva disposta a favore dello Stato di settori che si assumono rientranti
nella materia stessa e pertanto da affidare alla competenza regionale, e ciò in
contrasto con gli artt. 117 e 118 nonché con l'art. 76 Cost., per l'incorsa
inosservanza dei principi contenuti nell'art. 17 della legge di delega 16
maggio 1970, n. 281. Si censurano poi le disposizioni le quali hanno ad oggetto
o la delegazione alle Regioni di materie che non sono da considerare di
competenza statale residua, oppure il mancato trasferimento del personale
statale in contemporaneità al passaggio degli uffici, o l'invasione della
competenza regionale da parte di disposizioni concernenti il trattamento del
personale trasferito, o infine l'affidamento allo Stato, in via transitoria, di
provvedimenti amministrativi che abbiano importato precedenti assunzioni di
impegni nel bilancio statale.
3. - Per potere valutare la
fondatezza dei cennati motivi di impugnativa occorre determinare l'esatta
portata dell'art. 17 della legge di delegazione, della quale si assume la
violazione da parte dei provvedimenti denunziati. Non appare dubbio che detto
articolo, come risulta dalla sua dizione letterale e dal richiamo da esso fatto
all'VIII disposizione transitoria, ha disposto il trasferimento alle Regioni
solo di quelle funzioni amministrative che, per una parte, risultino inerenti
alle materie elencate nell'art. 117 Cost., e siano contenute nel limite degli
interessi connessi alle esigenze delle singole Regioni senza travalicare in
quelli propri dello Stato e di altre Regioni, e, per l'altra parte, esercitate
all'atto del trasferimento, da organi centrali o periferici dello Stato. Sicché
dovevano rimanere fuori dell'obbligo del trasferimento tanto le competenze non
rientranti nella materia, obiettivamente considerata, quanto le altre che, se pure
ad essa riconducibili, riguardassero interessi trascendenti la sfera regionale,
e infine quelle estranee alla competenza dell'organizzazione diretta, centrale
o periferica, dello Stato.
É solo nell'ambito delle
materie in tali limiti suscettibili di trasferimento che l'art. 17, mentre, ha
da un lato voluto tutelare le esigenze di carattere unitario attribuendo allo
Stato la funzione di indirizzare e di coordinare l'attività amministrativa
oggetto del trasferimento tutte le volte che essa lo richiedesse, ha poi,
dall'altro, curato di assicurare, per quanto possibile, l'organicità
nell'esercizio della medesima, assegnando alla Regione, a titolo di
delegazione, compiti statali quando essi venissero a costituire un residuo
rispetto a quelli prevalenti oggetto del trasferimento.
Risulta perciò chiaro che
l'art. 17 nel richiedere che il passaggio di attribuzioni dovesse avvenire per
"settori organici di materie" non ha inteso, né avrebbe potuto,
influire sulla determinazione delle materie stesse, ed anzi, prevedendo la
delegabilità di competenze statali "residue", ha dato per ammessa la
possibilità di una non perfetta coincidenza della parte trasferibile con quella
argomentabile da una generica loro qualificazione.
4. - Passando ora
all'analisi, alla stregua dei principi enunciati, delle singole censure fatte
valere, é da escludere la fondatezza di quella rivolta avverso l'art. 2,
secondo comma, che, in via transitoria e cioé "fino a quando non si
procederà al loro riordinamento", affida allo Stato ogni competenza in
ordine agli enti pubblici in agricoltura a carattere nazionale o
pluriregionale. L'Emilia-Romagna e l'Umbria fanno rilevare che il rinvio a
tempo indeterminato del riordinamento che avrebbe dovuto regionalizzare gli
enti di cui si tratta costituirebbe inadempimento della delega ex art. 17
citato, secondo cui si sarebbe dovuto, entro il biennio ivi previsto, adottare
ogni specie di provvedimento necessario ad investire le Regioni della pienezza
delle loro funzioni.
A contestare l'esattezza di
tali asserzioni basta richiamarsi a quanto si é detto sull'esclusione
dell'obbligo del trasferimento delle funzioni non esercitate dallo Stato,
sicché nessun fondamento può riconoscersi all'invocato rispetto del termine del
biennio, trattandosi di settori di attività ai quali esso non si riferisce.
Egualmente infondata é poi
la censura mossa all'art. 3 che si limita a riprodurre il disposto dell'VIII
disp. trans. e finale della Costituzione.
5. - Non suscettibili di
trasferimento devono considerarsi anche quelle materie che non possono
ricondursi al settore dell'agricoltura. Settore che, per la sua complessità e
disorganicità, appare di non agevole delimitazione. Ad essa non si può
pervenire avendo riguardo al fatto dell'attribuzione dei compiti affidati al
Ministero dell'agricoltura, poiché ad essa si é a volte provveduto per
considerazioni di opportunità politica che hanno condotto ad accentrare nel
medesimo una serie di funzioni che solo in via generica e senza un nesso
diretto possono farsi rientrare nella cura degli interessi connessi ai prodotti
del suolo. É chiaro invece che a quest'ultima specie di interessi occorre aver
riguardo per la determinazione dell'ambito della materia dell'agricoltura di
cui l'art. 117 ha disposto il trasferimento. Da tale premessa é facile
argomentare l'assoluta estraneità ad essa dell'oggetto considerato alla lettera
i) dell'art. 4 relativo all'ordinamento del credito agrario, che, come settore
particolare di un'attività più generale, comprensiva di ogni specie di
operazione bancaria, si deve uniformare alla regolamentazione ad essa
indirizzata. Ciò può risultare comprovato, oltre che dal confronto con gli
Statuti speciali, i quali, quando attribuiscono competenze riguardanti il
credito, lo fanno differenziandole da quelle dell'agricoltura, anche dai lavori
preparatori della Costituzione dai quali risulta che la proposta che era stata
formulata di attribuire competenza in materia di credito alle Regioni a statuto
ordinario teneva distinta quest'ultima da quella dell'agricoltura. Proposta che
venne respinta nella considerazione che la disciplina del credito non potesse
avvenire altrimenti che a livello nazionale per la stretta correlazione con
l'intera politica economica e monetaria. Al che può aggiungersi anche il
rilievo che gli aspetti privatistici dell'attività creditizia la rendono
incompatibile con l'intervento delle Regioni. Un'ulteriore riprova
dell'esattezza delle precedenti considerazioni può trarsi dalle stesse
deduzioni di parte che, per rivendicare alle Regioni la materia del credito,
fanno ricorso ad un criterio finalistico che dovrebbe presiedere alla
ripartizione delle competenze, e così condurre ad assegnare agli enti regionali
quelle fra esse che, pur non proprie dell'agricoltura, vi dovrebbero essere
ricondotte perché strumentali alle altre, e quindi necessarie all'integrale
soddisfazione di tutti gli interessi in essa convergenti. La Corte ha già
statuito in senso contrario con la sentenza n. 20 del 1970,
secondo cui la determinazione della materia regionale deve farsi in modo
obiettivo senza riferimento al risultato da conseguire, cioé senza riguardo
all'influenza che su essa può derivare dall'esercizio di poteri appartenenti a
sfere diverse.
Può ammettersi che sussista
un indubbio interesse di queste ultime all'incremento di misure creditizie
corrispondenti alle esigenze di sviluppo e di potenziamento della produzione
agricola, ma esso deve ritenersi sufficientemente soddisfatto con gli
interventi loro consentiti dalla lettera m) dell'art. 1, indirizzati allo scopo
di agevolare l'accesso al credito (ivi compresi i rapporti con gli istituti di
credito), effettuabili con l'erogazione di sussidi in conto capitale, con il
concorso nel pagamento degli interessi, cui fa riferimento l'art. 35 della
legge 27 ottobre 1966, n. 910, e simili.
Ugualmente estranea alle
competenze delle Regioni, perché trascendente l'ambito della materia
dell'agricoltura, é quella dell'alimentazione di cui alla lettera o) dell'art.
4, che la Regione Umbria ha impugnato, senza tuttavia addurre alcun motivo a
sostegno.
6. - Esulante dalla materia
dell'agricoltura deve considerarsi anche quella riguardante i parchi nazionali,
per i quali la lettera s) dispone una riserva a favore dello Stato, impugnata
dalle Regioni Emilia-Romagna e Umbria. Infatti la formazione di tali parchi
vuole soddisfare l'interesse di conservare integro, preservandolo dal pericolo
di alterazione o di manomissione, un insieme paesistico dotato di una sua
organicità e caratterizzato da valori estetici, scientifici, ecologici di raro
pregio, quali possono presentarsi anche in confronto a territori privi di
vegetazione o comunque, pur quando questa sussista, destinata a rimanere
esclusa da quelle utilizzazioni produttive che costituiscono l'oggetto
specifico dell'attività agricola.
7. - Un motivo analogo al
precedente può essere invocato per giustificare la riserva statale riguardante
il reclutamento e l'addestramento del corpo forestale e le scuole istituite a
tale scopo considerate dalla lettera t). Si tratta infatti di una attività
attinente alla formazione culturale e professionale di un personale destinato
all'assunzione di funzioni richiedenti una particolare specializzazione
tecnica, non dissimile da quella che si richiede per l'esercizio di numerose
professioni e perciò rientrante nel campo proprio dell'istruzione.
Considerazioni diverse sono
da sospettare in ordine all'altra parte della stessa lettera t) che pure essa
esclude dal trasferimento alle Regioni quanto attiene all'inquadramento del
predetto personale forestale. Come risulta dalla correlazione con l'art. 11,
ultimo comma, le Amministrazioni regionali dispongono del personale predetto
limitatamente all'impiego del medesimo, il che importa l'attribuzione alle
stesse della titolarità di tutti i poteri di supremazia speciale necessari ad
assicurare la piena utilizzazione di tale personale e la fedele attuazione
delle direttive di politica forestale nel quadro di quella nazionale.
Contrariamente a quanto sostengono
le tre Regioni ricorrenti, l'affidamento allo Stato dello stato giuridico degli
appartenenti al corpo forestale trova fondamento nella natura delle funzioni ad
esso assegnate che comprendono la polizia forestale, cioé una attività che
sfugge alle Regioni (cui l'art. 117 conferisce poteri solo per la polizia
locale urbana e rurale) ed altresì un'altra serie di compiti pure essi di
esclusiva o prevalente competenza statale, come la difesa del suolo, la
protezione dell'ambiente naturale, nonché dei parchi nazionali, la lotta contro
gli incendi.
8. - Altre norme limitative
della competenza regionale si riferiscono alla disciplina di materie che pur
rientrando nell'agricoltura toccano gli interessi di più Regioni. Questo si
verifica per l'ipotesi di cui alla lettera f), riguardante la classificazione
dei comprensori di bonifica, la determinazione di bacini montani e delle zone
depresse, o l'approvazione dei piani generali di bonifica o di sistemazione di
detti bacini o zone, in quanto ricadano nel territorio di due o più Regioni.
Quest'ultima circostanza conduce ad escludere che possa riconoscersi ad ognuna
delle Regioni cointeressate quella pienezza di poteri in materia di bonifica
che l'art. 1, lettera h), riconosce allorché le opere non sorpassino l'ambito
territoriale di ciascuna. Nell'ipotesi contraria l'intervento dello Stato
appare necessitato dal difetto nell'attuale diritto positivo degli strumenti
organizzatori idonei a rendere possibile la compartecipazione di più Regioni
nelle deliberazioni da prendere per la gestione degli interessi comuni e per la
regolamentazione dei correlativi obblighi e responsabilità. Né a superare tale
situazione potrebbe utilmente farsi ricorso, come le difese sostengono,
all'elevamento di conflitti di attribuzione, poiché essi presuppongono una
determinazione di distinta sfera di competenza che invece fa difetto.
Può convenirsi nell'auspicio
che intervengano provvedimenti legislativi in tale direzione, essendo esatto
quello che le difese delle Regioni fanno valere circa la convenienza di una
disciplina dei rapporti interregionali, in considerazione della non
corrispondenza a volte riscontrabile tra la configurazione data dall'art. 131
ai nuclei regionali, sulla base di dati storico-statistici, e quella che sono
venuti ad assumere sotto l'aspetto socio-economico.
Ma, fino a quando non si
sarà addivenuto a tale regolamentazione, non potrà prescindersi dall'intervento
dello Stato, sicché per ora le esigenze delle Regioni devono ritenersi
sufficientemente soddisfatte dall'obbligo della previa intesa con le medesime,
prescritto dalla disposizione in esame.
9. - Considerazioni non
diverse, sotto l'aspetto del difetto di un'apposita disciplina, necessaria ad
ottenere che la soddisfazione degli interessi connessi all'esercizio di
un'attività affidata alla Regione venga in ogni caso assicurata, possono
invocarsi nei riguardi dell'impugnativa che si rivolge alla lettera b)
dell'art. 4 relativa all'applicazione di atti della Comunità economica europea
(alla quale può accostarsi l'altra che attiene agli interventi a favore degli
organismi associativi di produttori agricoli previsti da regolamenti della CEE,
di cui alla successiva lettera m). Occorre innanzitutto precisare che la
censura é ammissibile solo con riferimento agli interventi sulle strutture
agricole, rimanendo estranea alla sfera regionale, secondo sarà appresso
chiarito, quelli relativi tanto alla politica dei prezzi e dei mercati quanto
al commercio dei prodotti agricoli ivi considerati.
A sostegno della impugnativa
non é sufficiente richiamarsi all'art. 189, terzo comma, del Trattato di Roma
istitutivo della Comunità, che fa rinvio agli ordinamenti interni degli Stati
partecipanti per la disciplina del concreto esercizio delle attività necessarie
all'adempimento degli impegni da essi assunti; ciò perché ogni distribuzione
dei poteri di applicazione delle norme comunitarie che si effettui a favore di
enti minori diversi dallo Stato contraente (che assume la responsabilità del
buon adempimento di fronte alla Comunità) presuppone il possesso da parte del
medesimo degli strumenti idonei a realizzare tale adempimento anche di fronte
all'inerzia della Regione che fosse investita della competenza dell'attuazione.
Strumenti di tal genere fanno difetto nel nostro ordinamento, e ad essi non
potrebbe supplirsi con il potere di indirizzo di cui all'articolo 17 della
legge di delegazione poiché alla inottemperanza ad esso non si potrebbe in
alcun modo porre riparo, non riuscendo allo Stato sostituirsi nell'esercizio
della competenza una volta effettuato il suo trasferimento. Pertanto, fino a
quando tale situazione non venga modificata con il ricorso alle forme a ciò
necessarie, il solo mezzo utilizzabile per fare concorrere le Regioni
all'attuazione dei regolamenti comunitari é quello della delegazione di poteri
in materia di strutture agrarie, che appunto offre il rimedio della
sostituibilità del delegante in caso di inadempimento del delegato.
10. - Un altro gruppo di
riserve a favore dello Stato stabilite dall'art. 4 riguarda materie che, mentre
attengono alla agricoltura in modo solo marginale, in quanto interferiscono su
settori ad essa non riconducibili, trascendono le stesse possibilità di azione
consentite alla Regione, e non possono venire congruamente regolate se non
sulla base di interventi che ubbidiscano ad una visione unitaria, che altresì
possano giovarsi di strumenti corrispondenti all'ampiezza che devono assumere
ove vogliano riuscire efficienti, ed infine siano suscettibili di estendere i loro
effetti con eguale efficacia su tutto lo Stato. Per tali materie é l'esigenza
del rispetto dell'interesse nazionale quale prevista dall'art. 117 che
giustifica la sottrazione, totale o parziale, della loro disciplina
all'autonomia regionale, nella sfera legislativa come in quella amministrativa.
In questa categoria devono farsi rientrare le fattispecie previste dalle
lettere g) e h) dell'art. 4 riguardanti la sistemazione idrogeologica, la
conservazione del suolo, la protezione della natura. Esse infatti esigono
interventi di difesa dell'ambiente a prevenzione di ogni specie di danni
provenienti da eventi, naturali o da opera dell'uomo, atti a comprometterne
l'integrità, ed esigono un'attività continuativa e sistematica, esplicantesi
con gli interventi più vari spesso sorpassanti i singoli ambiti territoriali.
Non é contraddittorio, come assumono le tre Regioni ricorrenti, che le
disposizioni denunciate, mentre dispongono la riserva a favore dello Stato,
impongono poi, da un lato, che l'esercizio dei suoi poteri venga preceduto
dall'audizione del parere delle Regioni interessate, e, dall'altro, fanno salvi
gli interventi di queste ultime, in quanto non contrastanti con quelli statali;
Infatti la norma impugnata, così disponendo, mentre garantisce lo svolgimento
di una politica nazionale ecologica, che non potrebbe riuscire proficua se non
poggiasse sulla base di un'organica programmazione valevole per l'intero
territorio nazionale, lascia poi all'autonomia delle Regioni margini.
sufficienti alla tutela di quella parte dell'ambiente più strettamente connesso
agli interessi dell'agricoltura e foreste e contenuta entro il territorio di
ognuna.
11. - Considerazioni non
diverse sono da far valere, e perciò conducono ad escludere la fondatezza delle
censure mosse dai ricorsi della Lombardia e dell'Umbria, nei riguardi della
lettera d) che considera il settore del commercio internazionale di piante, di
semi, di bestiame o materiale seminale, o in generale di prodotti agricoli o
zootecnici, un'attività cioé evidentemente sorpassante la capacità di azione
delle Regioni. Ciò può dirsi anche nei confronti del commercio delle sementi
poiché, pur se si dovesse ritenere che il limite sussista anche quando esso non
riguardi l'importazione e l'esportazione, varrebbero vincoli discendenti da
regolamenti della Comunità economica europea, pel cui rispetto, come é stato
chiarito, si rende necessario sottrarre la materia alla disponibilità delle
Regioni.
12. - In ordine al commercio
all'interno dello Stato le lettere m) e q) dell'art. 4, che riguardano, la
prima, gli interventi per la regolazione del mercato agricolo e la seconda le
ricerche ed informazioni di mercato, la disciplina disposta deve essere messa
in correlazione con l'art. 1, lettera r), risultando da essa una ripartizione
di competenza che appare razionale. Infatti, mentre sono trasferite alle
Regioni le ricerche ed informazioni di mercato, le attività promozionali, gli
studi e le iniziative di divulgazione inerenti a problemi agricoli e forestali,
é riservato allo Stato un complesso di altre attività rispetto alle quali le
Regioni non potrebbero vantare alcuna pretesa. Ciò appare chiaro nei confronti
degli interventi che si esplicano con la realizzazione, a totale carico dello
Stato, di impianti di interesse nazionale per la raccolta, conservazione,
lavorazione, trasformazione e vendita di prodotti agricoli o zootecnici, al
fine di regolarne la immissione sul mercato, nonché la conservazione di scorte.
É chiaro infatti che una politica del mercato agricolo, strettamente legata al
quadro della programmazione nazionale, cui la stessa disposizione si richiama,
non si renderebbe possibile senza una direzione unitaria e senza il sussidio di
quei dispositivi tecnici necessari a renderla congrua ai fini da perseguire,
mentre gli interessi della Regione riescono salvaguardati dall'obbligo
dell'audizione del loro parere in ordine agli impianti da istituire. Di fronte
a questa ovvia esigenza la difesa attrice nessun'altra obiezione ha opposto se
non l'asserito difetto, fino ad oggi, di una siffatta politica: una circostanza
cioé irrilevante sotto l'aspetto della legittimità costituzionale, cui é qui da
limitare l'esame.
A parte altri interventi
connessi all'osservanza di regolamenti della Comunità economica europea di cui
si é detto (ed a parte anche i marchi e le denominazioni tipiche di prodotti
agricoli, pei quali non sembra sia stata formulata esplicita impugnativa), é da
osservare, in ordine a quelli che la stessa lettera m) prevede con la generica
formulazione della "regolazione del mercato agricolo" che essi, se
interpretati in correlazione con il ricordato art. 1, lettera r), rimangono
circoscritti dal fine della tutela d'interessi ultraregionali, e come tali
giustamente sottratti al trasferimento.
Connessa alla materia del
commercio é quella di cui alla lettera n) relativa alla repressione delle frodi
nelle sostanze ad uso agrario o di prodotti agrari. Materia che, pel fatto di
richiedere, da una parte, un complesso di istituti specializzati di controllo,
e dall'altra un apparato di prevenzione e di repressione, di competenza degli
organi statali della polizia giudiziaria e della magistratura, si sottrae agli
interventi regionali.
13. - Infondato appare anche
il motivo del ricorso proposto dall'Umbria che denuncia la invalidità della
lettera c). Infatti sembra chiaro che la ricerca e la sperimentazione
scientifica ed il coordinamento metodologico delle medesime quando siano
estese, come ivi é previsto, a tutto il territorio nazionale non possono essere
sottratte allo Stato, che solo dispone degli ingenti mezzi richiesti e solo può
dare vita agli enti o istituti indirizzati a detti fini, differenziandoli per
grandi settori, in modo da assicurare la necessaria specializzazione nonché il
coordinamento dei compiti ad essi assegnati. Ciò che risulta confermato dalla
legge 27 ottobre 1966, n. 910 (secondo piano verde), che alla sperimentazione
dedica l'art. 2 e ivi prevede la istituzione di un comitato nazionale di
sperimentazione agraria.
Con più forte ragione poi
devono considerarsi estranee alle Regioni quelle attività di ricerche e di
studio connesse alla programmazione agricola nazionale, cui ha riguardo la
lettera r) dell'articolo in esame, le quali non potrebbero essere sottratte
agli organi centrali, sia pure con il necessario concorso della Regione alla
predisposizione del programma stesso.
Certamente siffatta riserva
statale non preclude in alcun modo le iniziative di sperimentazione e di
ricerca da parte delle singole Regioni, effettuabili anche - quando ciò si
renda possibile - con l'utilizzazione degli istituti statali; così come non
esclude l'eventuale delega statale a favore delle medesime di compiti per i
quali si palesassero utili iniziative di decentramento.
La stessa garanzia
d'uniformtià sta alla base del disposto della successiva lettera e) riguardante
la tenuta dei registri di varietà e dei libri genealogici, quando la unicità
sia richiesta per tutto il territorio nazionale.
14. - La Regione Umbria
impugna anche l'art. 4, lettera 1), che riserva allo Stato il demanio
armentizio ed una parte della materia degli usi civici. Per quanto riguarda il
demanio armentizio (denominazione che é assunta a qualificare il regime dei
"tratturi" di Puglia e delle "trazzere" di Sicilia, quali
trovano disciplina nel r.d. delegato 30 dicembre 1923, n. 3244, e nei
Regolamenti nn. 2801 del 1927 e 1706 del 1936) si potrebbe osservare come,
mancando ogni interesse all'impugnativa della ricorrente Regione Umbria, per il
fatto che essa non annovera nel suo territorio beni di tale natura, né
presumibilmente possa costituirne in futuro, se ne dovrebbe dichiarare la
inammissibilità. Ma, a prescindere da ciò, le norme richiamate, nel disporre la
conservazione, la alienazione o la trasformazione in strade rotabili delle
dette vie di comunicazione (e anche la legittimazione dei possessi abusivi
delle aree dell'antico demanio) hanno a loro oggetto un insieme di interessi di
cui quelli dell'industria armentizia costituiscono solo un settore, non
isolabile dagli altri. i
15. - Nei confronti della
materia degli usi civici, risulta dalla correlazione fra la lettera 1)
dell'art. 4 ed il precedente art. 1, u.c., una ripartizione di competenza
operata fra Stato e Regione nel senso di mantenere al primo quel complesso di
attribuzioni di cui alla legge 16 giugno 1927, n. 1766, che o rivestono
carattere giurisdizionale (e perché tali pertinenti solo allo Stato) o che, pur
avendo indole amministrativa, attengono a rapporti i quali, per la interferenza
presentata di aspetti privatistici, esulano dalla competenza regionale.
Rientrano in tale categoria i procedimenti per l'accertamento dei diritti di
promiscuo godimento delle terre, per la determinazione delle porzioni di
terreno da conferire in compenso della liquidazione degli usi civici, per la
legittimazione del possesso degli altri terreni sui quali sono stati effettuati
sostanziali migliorie con correlativa fissazione del canone enfiteutico a
carico del legittimato, e infine per lo scioglimento delle promiscuità. Ed
invece si dispone il trasferimento alle Regioni di tutti quei compiti di più
evidente indole pubblicistica, come sono (oltre al controllo ed alla vigilanza
sulla gestione dei terreni comunali e sugli enti di amministrazione dei beni di
uso civico, ed altresì all'approvazione degli Statuti delle associazioni
agrarie) quelli connessi all'interesse alla rapida definizione delle operazioni
di sistemazione dei beni di uso civico, e gli altri, ancora più rilevanti, del
conseguimento del massimo incremento della produzione. Finalità che si
realizzano mediante le attività previste dal citato art. 1, e cioé con
l'approntamento dei piani di trasformazione e sistemazione fondiaria che devono
precedere l'assegnazione delle quote, e soprattutto con la ripartizione dei
terreni utilizzabili per la cultura agraria di cui all'art. 13 della legge n.
1766 citata, e con l'assegnazione dei terreni a tale cultura, oppure al bosco o
al pascolo (in quanto non se ne autorizzi la vendita ai sensi dell'art. 12)
secondo i criteri di contemperamento dei diversi bisogni della popolazione,
giusta il disposto del successivo art. 14.
16. - La censura che la
Regione Lombardia muove al terzo comma dell'art. 8 del decreto in esame,
fondata sul rilievo che le materie ivi considerate sono riconosciute proprie
delle Regioni, appare manifestamente infondata. Infatti non é da accogliere
l'interpretazione dell'art. 17 secondo cui il potere di indirizzo, da porre in
funzione del coordinamento, sarebbe esercitabile solo rispetto ad attività
produttive di effetti al di là del territorio regionale. Invece, come già si é
detto, la tutela di interessi unitari voluta assicurare da detto articolo
ricorre proprio in confronto a competenze che, pur non riflettendosi su altre
Regioni, non potrebbero essere rilasciate all'assoluta discrezionalità dell'ente
che ne é titolare senza danno per l'intera collettività nazionale.
17. - La Regione Lombardia
impugna anche l'art. 10 perché, stabilendo una riserva sia pure temporanea a
favore dello Stato, contrasterebbe in particolare con l'art. 119 Cost. oltreché
con l'art. 18 legge n. 281. La doglianza non appare fondata, poiché, per quanto
riguarda i provvedimenti già in corso di definizione, pei quali era stato
assunto il relativo impegno di spesa a carico del bilancio statale prima del
trasferimento alle Regioni, sembra che la disposizione si informi al principio
della conservazione delle competenze già validamente in corso di espletamento
per singoli atti, nonché dell'integrità degli stanziamenti di bilancio per
tutto l'esercizio finanziario in corso. Ciò, contrariamente a quanto si assume,
non contrasta con l'art. 119 Cost. poiché non viene in nessun modo contestato
il diritto della Regione alla attribuzione di tributi propri o di quote di
tributi ercourier newi, e neppure con l'art. 18 della legge finanziaria poiché
questo stabilisce che la soppressione o riduzione degli stanziamenti iscritti
negli stati di previsione dei vari ministeri avvenga con effetto dall'inizio
dell'esercizio finanziario successivo alla data di entrata in vigore dei
decreti di trasferimento, e quindi lascia del tutto impregiudicata la sorte
degli stanziamenti afferenti al precedente bilancio, che, salvo statuizione che
espressamente disponga in contrario, seguono la sorte stabilita dalla legge
sulla contabilità generale dello Stato. Per quanto poi attiene alla parte
dell'art. 101 riguardante le spese pluriennali per le quali la prima annualità
era stata messa a carico di esercizi finanziari anteriori al trasferimento, é
da ritenere che nessuna lesione da ciò provenga all'interesse delle Regioni
alle quali va il beneficio delle erogazioni per tutto il periodo predisposto
per lo scaglionamento della spesa. Anche per l'ultima parte dell'art. 10, che
fino a tutto il 1973 mantiene allo Stato la definizione dei provvedimenti
finanziati con somme mantenute in conto residui, sono da far valere esigenze di
carattere contabile, e d'altra parte essa espressamente prevede il
trasferimento delle somme non ancora impegnate alla data predetta al
"fondo" per il finanziamento dei programmi regionali di sviluppo, di
cui all'art. 9 legge finanziaria.
18. - Un ultimo motivo di
impugnativa proposto dalla Regione lombarda si rivolge agli artt. da 15 a 19,
tutti ritenuti contrastanti con l'art. 17 legge n. 281 e con l'VIII
disposizione transitoria, nella considerazione che, in primo luogo, avrebbero
previsto il trasferimento degli uffici statali periferici senza che ad esso si
accompagnasse il contemporaneo passaggio del personale addettovi, ed inoltre
disposto in materia di ordinamento degli uffici e di trattamento economico del
personale trasferito alle Regioni, in contrasto anche con quanto stabilito
dalla Corte nella sentenza n. 40 del 1972.
La prima censura trova una
smentita nello stesso testo impugnato, poiché da esso e dalle tabelle allegate,
le quali fissano il contingente del personale che cessa di far parte dei ruoli
statali, risulta la contemporaneità del duplice trasferimento.
Anche la seconda é da
rigettare poiché le norme impugnate si limitano o a fissare le modalità del
passaggio del personale (artt. 15 e 16), oppure pongono principi diretti a
tutelare diritti quesiti, quali sono quelli relativi al trattamento di missione
allorché si dispongano trasferimenti di sede (comma settimo art. 15, u.c. art.
16, art. 17) o al mantenimento delle posizioni economiche e di carriera già
godute (art. 18). Nessun elemento in contrario può desumersi dalla invocata
sentenza n. 40 che ebbe a dichiarare l'invalidità dell'art. 67 legge n. 62 del
1953 nella parte in cui imponeva il rispetto di semplici norme statali, mentre
nella specie, come si é detto, l'obbligo riguarda l'osservanza di principi. Ciò
sembra potersi affermare anche nei confronti dell'ultimo comma dell'art. 18
che, in via transitoria, fino ad un anno dall'entrata in vigore delle leggi
istitutive dei ruoli regionali, dispone che la metà dei posti disponibili, dopo
effettuato l'inquadramento nelle singole qualifiche dei ruoli, siano conferiti
mediante trasferimento sulla base di concorsi riservati al personale di uguale
qualifica e di ruoli corrispondenti, già trasferiti ad altra Regione. Infatti
tale disposizione viene incontro a quelle esigenze di assestamento in relazione
ad esigenze personali o familiari dei funzionari, tanto più apprezzabili quando
si tenga presente l'automaticità del passaggio alle Regioni del personale
addetto agli uffici periferici dello Stato aventi sede nel loro territorio, che
viene a privare gli appartenenti ad esso della possibilità dei trasferimenti
che erano prima effettuabili, data l'unicità del ruolo statale di cui facevano
parte.
19. - La Regione
Emilia-Romagna lamenta che l'art. 19 del decreto impugnato, nel determinare le
variazioni da apportare agli stati di previsione del Ministero interessato in
virtù del trasferimento alle Regioni, abbia disposto la riduzione degli
stanziamenti dei capitoli nn. 1502 e 5471, mentre, afferendo questi a spese
collegate a materie di esclusiva competenza regionale, si sarebbe dovuto
disporre la loro soppressione. Per quanto riguarda il capitolo 5471 la censura
deve considerarsi assorbita da quanto si é precedentemente statuito circa la
validità della riserva allo Stato di cui alla lettera d) dell'articolo 4, della
regolamentazione dell'immissione sul mercato di prodotti zootecnici. Infatti la
riduzione dello stanziamento trova fondamento nella ripartizione che si
verifica fra la detta competenza statale e l'altra trasferita alle Regioni per
l'art. 1, lettera b).
Quanto poi al capitolo 1502,
che riguarda i compensi per i componenti le commissioni le quali intervengono
nel procedimento per l'assegnazione delle terre incolte ai contadini, di cui
all'art. 12 della legge 18 aprile 1950, n. 199, é da osservare che trattasi di
materia affidata allo Stato in ogni sua parte, nei riguardi della quale nessuna
impugnativa é stata proposta.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le
questioni di legittimità costituzionale, proposte con i ricorsi di cui in
epigrafe, concernenti gli artt. 2, secondo comma; 3; 4, lettere a), b), c), d),
e), f), g), h), i), 1), m), n), o), q), r), s), t); 10; 11; 13; 15; 16; 17; 18;
19, cap. nn. 1502 e 5471, del decreto del Presidente della Repubblica 15
gennaio 1972, n. 11, contenente disposizioni sul trasferimento alle Regioni a
statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di
agricoltura e foreste, di caccia e di pesca nelle acque interne e dei relativi
personali ed uffici, in riferimento agli artt. 117, 118, 119, 127, 135 e VIII
disposizione transitoria della Costituzione, nonché in relazione agli artt. 17
e 18 della legge 16 maggio 1970, n. 281, ed in riferimento all'art. 76 della
Costituzione.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 luglio 1972.
Giuseppe CHIARELLI -
Costantino MORTATI
Depositata in cancelleria il
24 luglio 1972.