SENTENZA
N. 49
ANNO
1963
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Gaspare AMBROSINI, Presidente
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale della legge approvata dall'Assemblea regionale
siciliana il 5 novembre 1962, recante: "Modifiche alla legge regionale 20
gennaio 1961, n. 7, concernente provvedimenti in favore delle imprese
armatoriali", promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la
Regione siciliana, notificato il 13 novembre 1962, depositato nella cancelleria
della Corte costituzionale il 22 novembre successivo ed iscritto al n. 11 del
Registro ricorsi 1962.
Visto l'atto di
costituzione in giudizio del Presidente della Regione siciliana;
udita nell'udienza
pubblica del 6 febbraio 1963 la relazione del Giudice Nicola Jaeger;
uditi il sostituto avvocato
generale dello Stato Giuseppe Guglielmi, per il Commissario dello Stato per la
Regione siciliana, e l'avv. Enzo Silvestri, per il Presidente della Regione
siciliana.
Ritenuto
in fatto
Con ricorso in data
13 novembre 1962 il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha
impugnato la legge regionale approvata dall'Assemblea il 5 novembre 1962,
chiedendo che ne sia dichiarata la illegittimità costituzionale.
Si premette nel
ricorso che detta legge regionale, con la norma contenuta nel suo art. 1, pur
conservando immutato il termine, già decorso, del 30 giugno 1962, entro il
quale doveva essere commessa la costruzione di nuove navi per fruire delle
agevolazioni previste dalla precedente legge regionale n. 7 del 1961, ha
spostato di due anni il termine del 30 giugno 1964, assegnato da questa stessa
legge per il varo delle navi ammesse al beneficio. In reiazione allo
spostamento di tale termine la legge denunziata, all'art. 2, ha modificato il
dispositivo finanziario, ripartendo la spesa globale di cinque miliardi -
rimasta invariata nel suo ammontare - in sette esercizi finanziari anziché in
cinque, ferma la decorrenza dell'esercizio 1960-61.
Nel ricorso si fa,
inoltre, presente che il disegno di legge (Doc. n. 582/1960 Atti parlamentari
Assemblea regionale siciliana), da cui ha tratto origine la legge regionale
siciliana con altri due disegni di legge regionali - tutti di iniziativa
parlamentare e relativi alla stessa materia degli aiuti ai cantieri navali in
Sicilia - furono notificati nel luglio 1962 alla Commissione della Comunità
economica europea, a cura della rappresentanza permanente della Repubblica
presso la Comunità Europea in Bruxelles, in osservanza dell'obbligo della
notifica preventiva di "nuovi aiuti" sancita dall'art. 93, paragrafo
3, del Trattato di Roma.
A seguito di tale
notifica, la Commissione della Comunità economica europea, con lettera del 22
agosto 1962 indirizzata al rappresentante permanente italiano in Bruxelles, ha
formulato osservazioni e richiesto chiarimenti sui tre disegni di legge
regionali, con particolare riguardo a quello di cui alla legge denunziata, in
relazione alle difficoltà già sorte dopo l'approvazione della precedente legge
regionale n. 7 del 1961.
Il contenuto della
lettera della Commissione della Comunità economica europea fu, quindi, portato
a conoscenza del Presidente della Regione siciliana con nota n. 1200/2-87 del
20 settembre 1962 del ricorrente Commissario dello Stato, perché fossero
forniti i chiarimenti e le notizie occorrenti alla rappresentanza permanente
della Repubblica di Bruxelles. Il Governo regionale non dava però riscontro
alla richiesta e, nella seduta del 5 novembre 1962, l'Assemblea approvava la
legge in oggetto.
Tutto ciò premesso,
il Commissario dichiara nel ricorso di voler prescindere da qualsiasi
apprezzamento di merito sull'impugnato provvedimento, essendo, a suo avviso,
ovvio che qualsiasi indagine sulla compatibilità di nuovi aiuti, ai sensi
dell'art. 92 del Trattato di Roma, esulerebbe dalla sua competenza, e si limita,
pertanto, ad esaminare gli aspetti costituzionali concernenti l'approvazione
della legge nelle circostanze sopra riferite.
Al riguardo, dopo
aver affermato che nessun dubbio può sussistere circa il dovere degli organi
legislativi, anche delle Regioni a Statuto speciale, di ottemperare agli
obblighi derivanti da trattati internazionali stipulati dallo Stato, deduce che
concreta una palese inosservanza di tali obblighi, da parte della Regione
siciliana, l'approvazione della legge denunziata in pendenza dell'esame della
Commissione della Comunità economica europea, e senza che il Governo regionale
avesse fornito i chiarimenti e le notizie richiesti da tale Commissione.
Sulla sussistenza
dell'obbligo di dare tali notizie e chiarimenti, e cioè sulla necessità della
osservanza dell'art. 93, paragrafo 3, del Trattato di Roma, fa presente,
infine, che la Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva diramato le
necessarie istruzioni dando anche norme particolareggiate circa le modalità di
invio delle proposte di legge regionale, affinché il Governo potesse, a sua
volta, provvedere a comunicare alla Commissione della Comunità economica
europea i provvedimenti compresi nella sfera di applicazione del citato art.
93, paragrafo 3. Nel caso in esame le istruzioni suddette sono state osservate
per quanto riguarda la preventiva notifica alla Commissione della Comunità
economica europea del disegno di legge da cui ha avuto origine la legge
denunziata. La mancata risposta del Governo regionale alla richiesta di notizie
e chiarimenti avrebbe, pertanto, dato luogo alla violazione denunziata.
La Regione siciliana,
costituitasi in giudizio con atto del 30 novembre 1962, ha chiesto che il
ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque rigettato, deducendo:
1)
sull'inammissibilità: a) la mancata indicazione - ai sensi degli artt. 34 e 23
della legge 1953, n. 87 - delle norme costituzionali che si assumono violate;
il ricorso si sarebbe infatti limitato ad indicare, per censurarne la
violazione, gli articoli 92 e 93, paragrafo 3, del Trattato di Roma, ratificato
con legge 1957, n. 1203, che é legge ordinaria e non costituzionale; b) la
mancata impugnazione della legge regionale n. 7 del 1961, da cui deriverebbe
l'inammissibilità dell'impugnazione della legge regionale attuale, avendo questa
per contenuto norme accessorie rispetto alla precedente;
2) nel merito, la
insussistenza della dedotta violazione degli artt. 92 e 93, paragrafo 3, del
Trattato di Roma. Infatti:
a) l'art. 92, come si
ricava dal suo contenuto e dalla sua collocazione (Sez. III), riguarda gli
aiuti concessi dagli Stati; invece la legge denunziata prevede benefici
accordati, con fondi regionali, dalla Regione, che é ente dotato di personalità
e quindi diverso dallo Stato-persona, e che dispone di proprie risorse. Sarebbe
del resto arbitrario interpretare la norma del Trattato nel senso che si
riferisca a qualsiasi aiuto proveniente da un ente pubblico, sia pure a
carattere territoriale, dato che, così intendendo la norma, si giungerebbe
all'assurdo che qualsiasi beneficio accordato dalle Regioni, dalle Province e
dai Comuni a favore di talune imprese dovrebbe essere sottoposto ai controlli
previsti dal Trattato;
b) l'art. 93,
paragrafo 3, fa obbligo di comunicare alla Commissione i progetti diretti a
istituire o modificare aiuti. La legge denunziata, però, non ha modificato gli
aiuti previsti dalla precedente legge regionale essendosi limitata - oltre che
a ripartire la spesa complessiva degli aiuti, rimasta invariata, in sette
anziché in cinque esercizi finanziari - a protrarre il termine per il varo
delle navi ammesse al beneficio, senza modificare quello già scaduto per le
commesse di costruzione delle navi. Sicché nessuna nuova impresa potrebbe
venire a beneficiare delle provvidenze concesse dalla legge "oltre quelle
che alla data del 30 giugno avevano presentato domanda".
Lo spostamento del
termine per il varo delle navi non comporta quindi modifiche che vengano ad
incidere sulla sostanza dell'aiuto. Per l'art. 92 del Trattato dovrebbe
trattarsi di aiuto che falsi o minacci di falsare la concorrenza. Nessuna
incidenza può avere però in tale direzione la modifica apportata dalla legge
denunziata. Per la quale, pertanto, non ricorre neppure l'ipotesi del
successivo art. 93, paragrafo 3.
Con atto depositato
in cancelleria il 22 novembre 1962 si é costituita in giudizio l'Avvocatura
generale dello Stato in difesa del Commissario dello Stato per la Regione
siciliana. Essa ha poi depositato, in data 11 gennaio 1963, una memoria, nella
quale sostiene l'infondatezza dei due motivi di inammissibilità del ricorso
addotti dalla difesa della Regione, insistendo che nel caso in esame la Regione
ha violato quanto meno degli obblighi processuali, mentre il giudizio sul
merito compete agli organi della Comunità.
Con memoria depositata
il 24 gennaio la difesa della Regione contesta a sua volta questi argomenti,
ribadendo quelli da essa già addotti a sostegno delle proprie conclusioni.
Nella discussione
orale i difensori delle parti hanno illustrato più ampiamente i termini delle
questioni dibattute negli atti scritti.
Considerato
in diritto
1. - Le eccezioni di
inammissibilità del ricorso proposte dalla difesa della Regione siciliana non
possono essere accolte.
Anche se il ricorso del
Commissario dello Stato non contiene una espressa menzione delle norme della
Costituzione violate dalla Regione con l'approvazione della legge regionale
impugnata, non può sorgere dubbio nella individuazione dei principi
costituzionali, dai quali la Regione si é discostata a giudizio del ricorrente
e che trovano conferma nelle norme ricordate più oltre.
Né può essere accolta
la tesi affermata dalla difesa della Regione, secondo la quale la mancata
impugnazione della legge regionale siciliana 20 gennaio 1961, n. 7, renderebbe
inammissibile l'impugnazione successiva della legge 5 novembre 1962, che si
afferma essere accessoria rispetto al primo provvedimento; la Corte ha più
volte affermato il principio, che ogni provvedimento legislativo ha esistenza a
sé e può formare oggetto di autonomo esame ai fini dell'accertamento della sua
legittimità costituzionale.
2. - La Corte é
chiamata ad esaminare le questioni concernenti la competenza legislativa della
Regione e i modi del suo esercizio, per giudicare se la Regione stessa abbia
rispettato i limiti imposti alla sua competenza e le norme che regolano i
relativi procedimenti.
Il problema
essenziale della controversia concerne pertanto la legittimità di atti
normativi di una Regione, in materia che abbia formato oggetto di trattato
internazionale, compiuti senza l'osservanza delle direttive impartite dallo
Stato. La questione potrebbe essere prospettata invero per ogni figura di
attività di qualsiasi soggetto ed ente pubblico; ma presenta ovviamente
particolare importanza nel caso di una Regione investita di ampia potestà
legislativa, quale é appunto la Regione siciliana.
La Corte ritiene che
il problema non ammetta se non una soluzione. Alle Regioni, comprese quelle a
Statuto speciale, la Costituzione accorda una sfera di autonomia più o meno
ampia, ma non certo la sovranità. Vi si legge, infatti, che "la
Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali"
(art. 5), che "le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri
poteri e funzioni secondo i principi fissati nella Costituzione" (art.
115), mentre "alla Sicilia, alla Sardegna, al Trentino-Alto Adige, al
Friuli-Venezia Giulia e alla Valle d'Aosta sono attribuite forme e condizioni
particolari di autonomia, secondo statuti speciali adottati con leggi
costituzionali" (art. 116). Lo Statuto speciale per la Regione siciliana
ribadisce il principio, dichiarando la Sicilia "costituita in Regione
autonoma... entro l'unità politica dello Stato italiano" (art. 1).
Di fronte a questi
principi fondamentali, che caratterizzano la struttura della Repubblica
italiana, non può attribuirsi importanza al fatto che lo Statuto della Regione
siciliana non menzioni espressamente il "rispetto degli obblighi
internazionali" fra i limiti della potestà legislativa regionale, come
hanno fatto altri Statuti approvati successivamente (art. 3 dello Statuto
speciale per la Sardegna; art. 2 dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta;
art. 4 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); anche quando non vi
é alcuna disposizione espressa, come é del resto nel caso delle Regioni a
statuto ordinario, nessuno potrebbe supporre che a Regioni autonome siano
attribuiti poteri sovrani.
Poiché soltanto lo
Stato é soggetto nell'ordinamento internazionale e ad esso vengono imputati
giuridicamente in tale ordinamento gli atti normativi posti in essere dalle
Regioni, non può dubitarsi della illegittimità degli atti da queste compiuti
senza l'osservanza delle regole prescritte.
3. - L'Avvocatura
generale dello Stato ha insistito, nelle difese scritte e nella discussione
orale, sul punto che il vizio denunciato concerne essenzialmente la violazione
di un obbligo processuale da parte della Regione, la quale non si é attenuta
puntualmente alle prescrizioni di ordine procedurale, alla cui osservanza era
stata richiamata dagli organi dello Stato. Tale circostanza non é contestata
dalla Regione e si può ritenere per certo che l'approvazione del disegno di
legge da parte dell'Assemblea regionale avvenne senza che gli organi della Regione
avessero fornito le notizie e i chiarimenti richiesti dalla Commissione della
Comunità economica europea per il tramite della rappresentanza permanente della
Repubblica italiana presso le Comunità europee.
Ciò posto, gli
argomenti addotti dalla difesa della Regione per dimostrare che la legge
denunciata non innova la situazione, né reca alcun turbamento all'attuazione di
quei principi di libera concorrenza che il Trattato di Roma, istitutivo della
Comunità economica europea, si é proposto di attuare, anche se attendibili, non
possono avere alcuna rilevanza ai fini del presente giudizio.
Il comportamento
degli organi regionali, che ha concretato la violazione delle prescrizioni
impartite dallo Stato in osservanza di obblighi internazionali, che ad esso
competeva interpretare e definire, é sufficiente - a giudizio della Corte - a
determinare la dichiarazione della illegittimità costituzionale della legge
regionale impugnata.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
respinge le eccezioni
di inammissibilità del ricorso proposte dal Presidente della Regione siciliana;
dichiara la
illegittimità costituzionale della legge approvata dalla Assemblea regionale
siciliana nella seduta del 5 novembre 1962, recante "Modifiche alla legge
regionale 20 gennaio 1961, n. 7, concernente provvedimenti in favore delle
imprese armatoriali", in riferimento alle norme contenute negli artt. 5
della Costituzione e 1 dello Statuto speciale della Regione siciliana.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 aprile
1963.
Gaspare AMBROSINI - Giuseppe
CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO -
Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele
FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ.
Depositata in
cancelleria il 9 aprile 1963.