SENTENZA N. 76
composta dai
signori:
- Cesare
RUPERTO Presidente
- Massimo
VARI Giudice
- Riccardo
CHIEPPA "
- Gustavo
ZAGREBELSKY "
- Valerio
ONIDA "
- Carlo
MEZZANOTTE "
- Fernanda
CONTRI "
- Guido NEPPI
MODONA "
- Piero
Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale
MARINI "
- Franco BILE
"
- Giovanni
Maria FLICK "
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione
sorto a seguito del decreto del Giudice per le indagini preliminari presso il
Tribunale di Monza del 18 giugno 1999, relativo al rinvio a giudizio del
consigliere regionale Fabrizio Comencini per le opinioni espresse nei confronti
di Luca Casarini, promosso con ricorso della Regione Veneto, notificato il 17
aprile 2000, depositato in Cancelleria il 26 successivo ed iscritto al n.17 del
registro conflitti 2000.
Visto l’atto di costituzione del Presidente
del Consiglio dei ministri, nonché l’atto di intervento di Casarini Luca;
udito nell’udienza pubblica del 16 gennaio
2001 il Giudice relatore Giovanni Maria Flick;
uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi
Manzi per la Regione Veneto e l’avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
1.— Con ricorso “per regolamento di
competenza” notificato il 17 aprile 2000 e depositato il 26 aprile 2000, la
Regione Veneto ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato
in relazione al decreto in data 18 giugno 1999, con il quale il Giudice per le
indagini preliminari presso il Tribunale di Monza ha disposto il giudizio nei
confronti del consigliere regionale Fabrizio Comencini, imputato del reato di
diffamazione aggravata a mezzo stampa, quale autore di un articolo pubblicato
sul quotidiano “La Padania” il 29 luglio 1998, considerato offensivo della
reputazione di Luca Casarini.
Dopo aver premesso in punto di fatto il contesto in cui l’articolo
incriminato si è venuto ad iscrivere, e passata in analitica rassegna la
giurisprudenza costituzionale e la dottrina in tema di immunità ex art. 122, quarto comma, della
Costituzione, la Regione ricorrente ha in particolare sottolineato come
nell’alveo della protezione costituzionale debba essere iscritta anche la
funzione di indirizzo politico e di controllo che i consiglieri regionali sono
chiamati a svolgere. Una funzione, questa, rispetto alla quale l’immunità vale
a coprire non soltanto le questioni poste attraverso atti tipici, ma anche –
alla luce della richiamata giurisprudenza costituzionale – mediante
dichiarazioni che presentino un preciso nesso funzionale rispetto alla attività
consiliare. Una volta escluso, dunque, che l’immunità sia destinata ad operare
soltanto nella sede consiliare ed in occasione dei lavori dell’organo
assembleare, ne deriva – sostiene la Regione ricorrente – che l’art. 122,
quarto comma, Cost., “deve trovare applicazione quando le manifestazioni del
pensiero siano oggettivamente correlabili alla posizione istituzionale del
consigliere stesso”, sicché quest’ultimo “deve poter esprimere, in ragione del
suo status e dei compiti che gli sono
assegnati dall’ordinamento, le valutazioni di ordine politico sia particolare
sia generale incidenti sulla concreta struttura e sul funzionamento dell’ente
di cui fa parte”. Pertanto, posto che “il tono polemico e financo irriverente…
espresso dal consigliere Comencini si sono iscritti nel contesto di un
dibattito riguardante la vigente e, soprattutto, prospettica composizione del
Consiglio regionale del Veneto”, e malgrado la fattispecie non sia
“riconducibile in modo puntuale ad altre precedenti esaminate dalla Corte”,
reputa la Regione che essa non si discosti dalla ratio dell’art. 122, quarto comma, Cost., giacché – conclude la
ricorrente – “ove si ritenesse il contrario, ne sarebbe gravemente mutilato il
dibattito politico, che oggi sembra collocarsi, il più delle volte e salvo rare
eccezioni, su livelli non propriamente elevati”.
2. — Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso sia respinto. A parere dell’Avvocatura, infatti, nel
ricorso non risulterebbero dedotti gli estremi degli atti riconducibili alla
“funzione consiliare tipica” che sarebbero stati oggetto del procedimento
penale di diffamazione a mezzo stampa nei confronti del Comencini, né altri
elementi idonei a dimostrare la sussistenza del nesso funzionale tra le
opinioni espresse dal consigliere regionale e l’esercizio delle relative
funzioni.
3. — Ha spiegato altresì atto di intervento
Luca Casarini – costituitosi parte civile nel procedimento penale pendente a
carico del consigliere regionale Fabrizio Comencini – chiedendo dichiararsi
inammissibile o infondato il ricorso. Dopo ampia disamina dei principi
affermati da questa Corte e dalla dottrina in tema di intervento nei giudizi
per conflitto di attribuzione, la parte privata ha sottolineato come l’articolo
oggetto di imputazione, firmato dal Comencini nella qualità di segretario
nazionale della Liga Veneta, non possa in alcun modo correlarsi con l’attività
consiliare dello stesso, giacché, anche a voler accedere alla tesi della
Regione ricorrente, secondo la quale l’articolo stesso si iscriverebbe “nel
contesto di un dibattito riguardante la vigente e, soprattutto, prospettica
composizione del consiglio regionale del Veneto”, la condotta del Comencini
rappresenterebbe null’altro “che un atto di campagna elettorale, per altro
molto anticipato rispetto alla scadenza elettorale”.
4. — Con successive memorie, tanto la
Regione Veneto che la parte privata Luca Casarini hanno ulteriormente
sviluppato gli argomenti già posti a base dei rispettivi atti di ricorso e di
intervento, insistendo nelle domande già avanzate.
Considerato in diritto
1. — Deve ritenersi ammissibile
l’intervento spiegato, nel presente giudizio, dalla parte civile costituita nel
procedimento penale per il reato di diffamazione aggravata a mezzo stampa.
L’atto propulsivo di tale procedimento
– rappresentato dal decreto che dispone il giudizio – è assunto dalla Regione
ricorrente come invasivo delle proprie attribuzioni costituzionali, in quanto
nella specie la condotta incriminata si sottrarrebbe al sindacato del giudice
penale, operando per essa la immunità sancita dall’art. 122, quarto comma,
della Costituzione. Va in proposito rilevato che - come lo stesso interveniente
ha diffusamente e criticamente posto in risalto - la giurisprudenza di questa
Corte ha costantemente affermato che nei giudizi per conflitto tra poteri o tra
enti non possono intervenire soggetti diversi da quelli legittimati a
promuovere il conflitto.
Si è sottolineato peraltro, di recente,
come un simile orientamento debba essere mantenuto fermo nei limiti in cui esso
sia “inteso a salvaguardare il tono costituzionale dei conflitti affidati al
giudizio della Corte e a far sì che questi non mettano capo a controversie di
diritto comune” (v. sentenza n. 426 del
1999, nonché nel medesimo senso, ex
plurimis, sentenze n. 35 del 1999;
n. 375 del 1997;
n. 419 del 1995).
La preclusione all’intervento si ricollega, dunque, all’esigenza di impedire
che la controversia sulla menomazione, che si assume esser derivata
dall’esercizio anomalo di una attribuzione costituzionale, si confonda con
l’oggetto di un contenzioso devoluto o devolvibile alla giurisdizione comune:
così da mantenere in capo ai soli contraddittori necessari – e non anche agli
eventuali soggetti comunque “interessati” alla risoluzione del giudizio
costituzionale – il potere di azione e di resistenza, e quindi il
corrispondente potere di partecipare al procedimento davanti a questa Corte.
Per contro, qualora si rivendichi la
sussistenza della eccezionale guarentigia di non perseguibilità sancita
dall’art. 122, quarto comma, della Costituzione, e si neghi pertanto in radice
il diritto di azione in capo a chi pretende di aver subito lesione da una
condotta “scriminata” dalla garanzia medesima, la valutazione sull’esistenza
della garanzia svolta dalla Corte in sede di conflitto finirebbe per
sovrapporsi all’analoga valutazione demandata al giudice del processo comune.
Ove dunque si ritenesse precluso l’intervento nel giudizio costituzionale,
finirebbe per risultare in concreto compromessa la stessa possibilità per la
parte di agire in giudizio a tutela dei suoi diritti.
La conclusione alla quale occorre ora
pervenire, d’altra parte, è ulteriormente avvalorata dalla circostanza che
l’esigenza del contraddittorio - fortemente riaffermata dalla nuova
formulazione del secondo comma dell’art. 111 della Costituzione – si riflette
anche sul piano della partecipazione al giudizio riservato a questa Corte,
derivando da esso la risoluzione di un tema del tutto “pregiudiziale”, quale è
quello relativo alla sussistenza o meno nel caso concreto del potere di agire.
2. — Nel merito il ricorso è infondato.
2.1. — Questa Corte in più occasioni ha
avuto modo di affermare che l’esonero da responsabilità, previsto dall’art.
122, quarto comma, della Costituzione quale salvaguardia dell’autonomia
costituzionalmente riservata al Consiglio regionale, ricomprende tutte quelle
attività che costituiscono esplicazione di una funzione affidata a tale organo
dalla stessa Costituzione o da altre fonti normative cui la prima rinvia.
Avuto dunque riguardo alla identità di ratio che sta alla base della
irresponsabilità che presidia le opinioni espresse ed i voti dati
nell’esercizio delle rispettive funzioni, dai membri del Parlamento, da un
lato, e dai consiglieri regionali, dall’altro; e se si tiene conto della
identità testuale che ora caratterizza – a seguito delle modifiche apportate
dalla legge costituzionale n. 3 del 1993 – la immunità sancita dall’art. 68,
primo comma, per i parlamentari e quella sancita dall’art. 122, quarto comma,
Cost. per i consiglieri regionali: è evidente come i risultati cui è pervenuta
la giurisprudenza di questa Corte con riguardo ai primi, valgano anche a
contrassegnare l’ambito della garanzia di “irresponsabilità” che assiste i
secondi.
Trattandosi, quindi, di valutare la dedotta
lesione della prerogativa stabilita dall’art. 122, quarto comma, della
Costituzione in rapporto a dichiarazioni rese da un consigliere regionale ad un
organo di informazione, e perciò rilasciate al di fuori dell’esercizio di
funzioni consiliari tipiche, il problema si risolve nello stabilire se – ciò
non di meno – quelle dichiarazioni siano identificabili come espressioni
dell’attività consiliare e quindi possano ritenersi iscritte nel panorama delle
“opinioni” per le quali opera la richiamata garanzia costituzionale della
irresponsabilità. In proposito - sia pure con riferimento alla garanzia
prevista per i membri del Parlamento - questa Corte ha più volte affermato che,
ai fini della accennata identificazione, non basta la semplice comunanza di argomenti,
oggetto di attività parlamentari tipiche e di dichiarazioni fatte al di fuori
di esse; né basta la riconducibilità di queste ultime dichiarazioni ad un
medesimo “contesto politico” (v., tra le altre, sentenze nn. 56 e 58 del 2000).
Occorre, invece, che la dichiarazione possa essere qualificata come espressione
di attività parlamentare; il che normalmente accade se ed in quanto sussista
una sostanziale corrispondenza di significati tra le dichiarazioni rese al di
fuori dell’esercizio delle attività parlamentari tipiche svolte in Parlamento e
le opinioni già espresse nell’ambito di queste ultime. Il carattere
divulgativo, e quindi la sostanziale corrispondenza, finiscono dunque per
costituire “il criterio che consente di identificare le dichiarazioni rese al
di fuori di quelle attività e cionostante riconducibili o inerenti alla
funzione parlamentare, distinguendole così da quelle che ricadono nel diritto
comune a tutti i cittadini e proteggendole tramite la speciale garanzia
dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, senza con ciò determinare
situazioni ingiustificate di privilegio personale” (v. sentenze nn. 320 e 321 del 2000 ed
altre ivi richiamate).
2.2.— Perché operi la garanzia che la
Regione ricorrente deduce esser stata nella specie compromessa, con correlativa
menomazione delle attribuzioni consiliari, occorre quindi che la dichiarazione
“esterna” si ponga, rispetto al concreto esercizio di una funzione consiliare
tipica, quale proiezione divulgativa strumentale allo sviluppo “della libera dialettica
politica che è condizione di vita delle istituzioni
democratico-rappresentative” (v., tra le altre, le menzionate sentenze nn. 320 e 321 del 2000).
Nella ipotesi in esame la Regione
ricorrente si limita a prospettare che l’articolo incriminato si inserirebbe
“nel contesto di un dibattito riguardante la vigente e, soprattutto,
prospettica composizione del Consiglio regionale del Veneto” e che lo stesso
riguarderebbe un “tema politico all’ordine del giorno”. Assai
significativamente, è la stessa Regione ricorrente a riconoscere,
conclusivamente, che, ove non si ritenesse applicabile nella specie la
previsione dettata dall’art. 122, quarto comma, Cost., “…ne sarebbe gravemente
mutilato il dibattito politico…”, sottolineando come, “con i toni polemici
espressi”, il consigliere Comencini abbia in definitiva “offerto un quadro di
sintesi, utile per discorrere e, si ripete, prospettico rispetto ad eventi che
proprio ora stanno disegnando le linee portanti della futura legislatura
regionale 2000-2005”.
Risulta quindi evidente la valenza
esclusivamente “politica” delle opinioni espresse dal consigliere regionale,
che sono del tutto avulse dalle funzioni consiliari e da qualsiasi atto tipico
svolto nel relativo esercizio, neppure indirettamente evocato.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
che
spetta allo Stato, e per esso al Giudice per le indagini preliminari presso il
Tribunale di Monza, emettere il decreto che dispone il giudizio, impugnato con
il ricorso di cui in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 19 marzo 2001.
Cesare
RUPERTO, Presidente
Giovanni
Maria FLICK, Redattore
Depositata in
Cancelleria il 23 marzo 2001.