ORDINANZA N.143
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai
Signori:
- Gustavo ZAGREBELSKY Presidente
- Valerio ONIDA Giudice
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI
MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni
Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfonso QUARANTA "
ha pronunciato la seguente
nei giudizi di
legittimità costituzionale dell’art. 38, commi 7 e 8, della legge 28 dicembre
2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria 2002), promossi con ordinanze del 10 luglio
2002 dal Tribunale di Viterbo e del 10 aprile 2003 dal Tribunale di Macerata
nei procedimenti civili vertenti tra l’Istituto nazionale per la previdenza
sociale (INPS) e Maria Di Bennardo e tra l’INPS e
Giovanni Panfini, iscritte ai numeri 519 del registro
ordinanze 2002 e 786 del registro ordinanze 2003, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
48, prima serie speciale, dell’anno 2002 e n. 40, prima serie speciale,
dell’anno 2003.
Visti gli atti di costituzione dell’INPS
e di Giovanni Panfini, nonché
l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 6 aprile 2004 il Giudice
relatore Franco Bile;
uditi gli avvocati Alessandro Riccio per l’INPS, Giovanni Angelozzi per Giovanni Panfini e
l’avvocato dello Stato Francesco Lettera per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto che con ordinanza del 10 luglio 2002 il Tribunale di Viterbo, in sede di giudizio di rinvio
nel procedimento civile vertente tra Maria Di Bennardo
e l’INPS, ha sollevato d’ufficio, in riferimento agli artt. 3 e 38 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 38, commi 7 e
8, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002), nella
parte in cui – prevedendo che nei confronti dei soggetti che hanno percepito
indebitamente prestazioni pensionistiche o quote di prestazioni pensionistiche
o trattamenti di famiglia, a carico dell’INPS, per periodi anteriori al 1°
gennaio 2001, non si fa luogo al recupero dell’indebito solo nel caso in cui i
soggetti medesimi siano percettori di un reddito personale imponibile IRPEF per
l’anno 2000 di importo pari o inferiore a euro 8.263,31 – consente, negli altri
casi, la ripetizione (seppur non integrale, ma nei limiti di tre quarti
dell’importo riscosso) di prestazioni previdenziali percepite in buona fede
che, secondo la precedente disciplina vigente al momento della loro percezione,
non sarebbero state ripetibili;
che
inizialmente la Di Bennardo aveva adito il Pretore di
Roma, chiedendo declaratoria di irripetibilità, ai sensi dell’art. 52 della
legge 9 marzo 1989, n. 88 (Ristrutturazione dell’Istituto nazionale per la
previdenza sociale e dell’Istituto nazionale per le assicurazioni e gli
infortuni sul lavoro), di somme indebitamente percepite a titolo di trattamento
pensionistico;
che la domanda
era stata accolta con sentenza confermata dal Tribunale di Roma che aveva
respinto l’appello dell’INPS;
che
quest’ultima pronuncia era stata annullata dalla Corte di cassazione con
sentenza n. 11991 del 1999 con rinvio appunto al Tribunale di Viterbo;
che il
giudizio era stato riassunto dall’INPS con ricorso depositato in data 20 agosto
2000, con cui l’Istituto chiedeva dichiararsi ripetibile (nei limiti dei tre
quarti) le somme indebitamente erogate alla Di Bennardo
nel periodo 1° gennaio 1986-31 dicembre 1988, previo accertamento del reddito
da lei conseguito nel 1995;
che l’adito
Tribunale di Viterbo con una prima ordinanza di rimessione aveva sollevato la
questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 260 e 261, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), in riferimento agli artt. 3 e 38 della Costituzione;
che questa
Corte, con ordinanza n. 249 del 2002,
aveva ordinato la restituzione degli atti, essendo sopravvenuta l’entrata in
vigore del citato art. 38, commi 7 e 8, della legge 28 dicembre 2001, n. 448;
che il
Tribunale di Viterbo ha investito nuovamente la Corte con una seconda ordinanza
di rimessione, riproponendo le medesime censure;
che il
rimettente osserva come il regime dell’indebito previdenziale sia stato disciplinato
nel tempo da diverse norme, tra cui il citato art. 52 della legge n. 88 del
1989;
che è
successivamente intervenuta dapprima la ricordata legge n. 662 del 1996, il cui
art. 1, commi 260 e
che la giurisprudenza di legittimità ha
ritenuto che le prestazioni indebitamente erogate dagli enti di previdenza
prima del 1° gennaio 1996 sono ripetibili secondo i criteri posti dall’art. 1,
commi 260 e 261, della legge n. 662 del 1996, che al riguardo sostituiscono per
intero la precedente disciplina;
che analoga disciplina
è stata successivamente posta dall’art. 38, commi 7 e 8, della legge n. 448 del
2001, con riferimento alla percezione indebita di prestazioni pensionistiche o
quote di prestazioni pensionistiche o trattamenti di famiglia, a carico
dell’INPS, per periodi anteriori al 1° gennaio 2001, prevedendosi
l’irripetibilità dell’indebito qualora i soggetti medesimi fossero percettori
di un reddito personale imponibile ai fini dell’IRPEF per l’anno 2000 di
importo pari o inferiore a euro 8.263,31;
che tale
disciplina a carattere retroattivo è – ad avviso del Tribunale rimettente –
assai simile a quella già scrutinata da questa Corte con la sentenza n. 39 del
1993, che ha dichiarato illegittimo, per contrasto con gli artt. 3 e 38
della Costituzione, l’art. 13, comma 1, della legge 30 dicembre 1991, n. 412
(Disposizioni in materia di finanza pubblica), nella parte in cui estendeva le
innovazioni introdotte nella disciplina della ripetizione di indebito in
materia pensionistica ai rapporti sorti precedentemente alla data della sua
entrata in vigore o comunque pendenti a quella data;
che, secondo
il Tribunale di Viterbo, anche l’art. 38, commi 7 e 8, della legge n. 448 del
2001 dà adito ad analoghi dubbi di costituzionalità in quanto comporterebbe
l’ingiustificata disparità di trattamento (art. 3 Cost.) tra i pensionati nei
confronti dei quali l’ente previdenziale abbia agito per il recupero
dell’indebito prima dell’entrata in vigore della norma impugnata, con
conseguente dichiarazione di non ripetibilità ai sensi della previgente
disciplina, ed i pensionati nei confronti dei quali – a parità di ogni altra
circostanza, ed in particolare dell’epoca di insorgenza dell’indebito, del
reddito percepito superiore all’importo di euro 8.263,31 e dell’assenza di dolo
– il recupero sia stato promosso dopo l’entrata in vigore della menzionata
legge n. 448 del 2001, nel regime di limitata ripetibilità da quest’ultima
previsto, con conseguente inadeguatezza della tutela previdenziale per i
percettori dell’indebito (art. 38 Cost.);
che si è
costituito l’INPS concludendo per l’inammissibilità o l’infondatezza della
sollevata questione di costituzionalità e rilevando in particolare la mancanza
nell’ordinanza di rimessione di qualsiasi riferimento all’applicabilità del
richiamato jus superveniens
alla fattispecie esaminata dal Tribunale;
che è
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo parimenti per
l’inammissibilità o l’infondatezza della questione;
che con ordinanza del 10 aprile 2003 il
Tribunale di Macerata, nel giudizio pendente, in sede di rinvio dopo la
pronuncia della Corte di cassazione n. 6747 del 1999, tra l’INPS e Giovanni Panfini, avente ad oggetto la ripetizione di una
prestazione pensionistica percepita indebitamente prima del 1° gennaio
che – secondo
il Tribunale – era risultato che il Panfini aveva
percepito nel 2000 un reddito superiore al limite di cui al comma 7 dell’art.
38 della legge n. 448 del 2001;
che pertanto
sussistevano i presupposti per la ripetibilità dell’indebito pensionistico, ma
– ad avviso del rimettente – permanevano, anche in riferimento all’art. 38
della legge n. 448 del 2001, tutte le ragioni che avevano fondato il sospetto
di illegittimità costituzionale dei
commi 260 e 261 dell’art. 1 della legge n. 662 del 1996 nella precedente
ordinanza di rimessione, stante la sostanziale identità delle due normative;
che, secondo il rimettente, la disciplina
censurata dell’indebito previdenziale è irragionevolmente diretta a colpire
emolumenti pensionistici di assai modesto importo, garantiti dall’art. 38 Cost.
per categorie di cittadini più deboli, i quali tuttavia risultano esposti alla
ripetizione di un indebito maturato prima dell’entrata in vigore della
disciplina medesima;
che anche in
questo giudizio l’INPS si è costituito concludendo per l’inammissibilità o
l’infondatezza della sollevata questione di costituzionalità;
che si è
costituita anche la parte privata che ha concluso per l’accoglimento della
questione di costituzionalità aderendo alle argomentazioni svolte
dall’ordinanza di rimessione.
Considerato che i due
giudizi possono essere riuniti avendo ad oggetto la medesima disposizione (art.
38, commi 7 e 8, della legge 28 dicembre 2001, n. 448);
che tale normativa prevede che nei confronti
dei soggetti i quali hanno percepito indebitamente prestazioni pensionistiche o
quote di prestazioni pensionistiche o trattamenti di famiglia, a carico
dell’INPS, per periodi anteriori al 1° gennaio 2001, non si fa luogo al
recupero dell’indebito qualora i soggetti medesimi siano percettori di un
reddito personale imponibile ai fini dell’IRPEF per l’anno 2000 di importo pari
o inferiore ad euro 8.263,31 e, ove invece tale soglia reddituale sia superata,
non si fa luogo al recupero dell’indebito nei limiti di un quarto dell’importo
riscosso;
che
con una disposizione analoga il precedente art. 1, commi 260 e 261, della legge
23 dicembre 1996, n. 662, aveva stabilito che nei confronti dei soggetti che
avevano percepito indebitamente prestazioni pensionistiche o quote di prestazioni
pensionistiche o trattamenti di famiglia nonché rendite, anche se liquidate in
capitale, a carico degli enti pubblici di previdenza obbligatoria, per periodi
anteriori al 1° gennaio 1996, non si faceva luogo al recupero dell’indebito
qualora i soggetti medesimi fossero percettori di un reddito personale
imponibile ai fini dell’IRPEF per l’anno 1995 di importo pari o inferiore a
lire 16.000.000 e parimenti, ove invece tale soglia reddituale fosse superata,
il recupero dell’indebito avveniva nei limiti di un quarto dell’importo
riscosso;
che nei giudizi pendenti innanzi ai
giudici rimettenti, concernenti entrambi fattispecie di indebiti pensionistici
maturati prima del 1° gennaio 1996, sia l’una che l’altra disposizione
sarebbero astrattamente idonee – secondo distinti ed attualmente contrastanti
orientamenti della giurisprudenza di legittimità – a rendere parzialmente
ripetibili le prestazioni previdenziali indebitamente erogate dall’INPS, sì da
frapporsi entrambe all’applicabilità della disciplina a regime dell’indebito
previdenziale, che i giudici rimettenti mirano ad applicare una volta rimossa
la norma sospettata di incostituzionalità;
che sulla rilevanza della sollevata
questione di legittimità costituzionale incide il rapporto tra tali due
disposizioni, atteso che di esse solo l’art. 38, commi 7 e 8, della legge n.
448 del 2001 è oggetto delle censure dei giudici rimettenti, onde diviene
determinante l’applicabilità dell’una o dell’altra disciplina agli indebiti
previdenziali insorti prima del 1° gennaio 1996;
che
entrambi i giudici rimettenti – limitandosi ad affermare, in termini meramente
assertivi, l’applicabilità dell’art. 38, commi 7 e 8, della legge n. 448 del
2001, e non già dell’art. 1, commi 260 e 261, della legge n. 662 del 1996 – non
affrontano motivatamente tale problema interpretativo, benché con la precedente
citata ordinanza n.
249 del 2002 di restituzione degli atti questa Corte avesse precisato che
la sopravvenienza legislativa, costituita dalla disposizione attualmente
censurata, richiedesse una motivata “riconsiderazione della natura transitoria
o meno degli effetti sulle ripetizioni di indebito pregresso”;
che d’altra parte i rimettenti, pur muovendo
da tale non motivato presupposto, omettono poi del tutto di esaminare il
rapporto tra le due disposizioni per verificare se l’art. 38, commi 7 e 8,
della legge n. 448 del 2001 – che comunque rende inapplicabile per gli indebiti
previdenziali anteriori al 1° gennaio 2001 la disciplina a regime posta
dall’art. 13 della legge 30 dicembre 1991, n. 412 – operi allo stesso modo
anche sull’art. 1, commi 260 e 261, della legge n. 662 del 1996, ovvero ne
comporti l’abrogazione per incompatibilità;
che – ai fini di ritenere la rilevanza
della questione – i rimettenti avrebbero dovuto motivare non solo
sull’applicabilità dell’art. 38, commi 7 e 8, citato, anche agli indebiti
previdenziali sorti prima del 1° gennaio 1996, ma altresì sulla negazione di
ogni residuale operatività dell’art. 1, commi 260 e 261, citato, a seguito
dell’eventuale caducazione della prima disposizione,
da essi sollecitata;
che sotto entrambi i profili la motivazione sulla rilevanza della sollevata questione di legittimità costituzionale si rivela carente, onde quest’ultima è manifestamente inammissibile.