SENTENZA
N. 5
composta dai signori:
-
Riccardo CHIEPPA Presidente
-
Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
-
Valerio ONIDA “
-
Carlo MEZZANOTTE “
-
Fernanda CONTRI “
-
Guido NEPPI MODONA “
-
Piero Alberto CAPOTOSTI “
-
Annibale MARINI “
-
Franco BILE “
-
Giovanni Maria FLICK “
-
Francesco AMIRANTE “
-
Ugo DE SIERVO “
-
Romano VACCARELLA “
-
Paolo MADDALENA“
-
Alfio FINOCCHIARO “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 14,
comma 5-ter, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla
condizione dello straniero), aggiunto dall’art. 13, comma 1, della legge 30
luglio 2002, n. 189 (Modifiche alla normativa in materia di immigrazione e di
asilo), promossi con ordinanze del 29 novembre 2002 dal Tribunale di Ferrara e
del 14 gennaio 2003 (n. 5 ordd.) dal Tribunale di
Torino rispettivamente iscritte ai nn. 99, 184, 185, 186, 187 e 248 del registro
ordinanze 2003 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica nn. 11, 15 e 19, prima serie speciale,
dell’anno 2003.
Visti gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 15
ottobre 2003 il Giudice relatore Giovanni Maria Flick.
Ritenuto in fatto
1.1. — Con ordinanza
emessa il 29 novembre 2002 il Tribunale di Ferrara ha sollevato, in riferimento agli artt. 24 e 25 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 5-ter, del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto dall’art.
13, comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifiche alla normativa in
materia di immigrazione e di asilo), nella parte in
cui punisce con l’arresto da sei mesi ad un anno lo straniero che, «senza giustificato
motivo», si trattiene nel territorio dello Stato in violazione dell’ordine
impartito dal questore ai sensi del comma 5-bis
del medesimo articolo.
Il giudice a quo premette, in punto di fatto, di
essere investito del processo penale nei confronti di quattro stranieri
extracomunitari, imputati del reato di cui all’art. 14, comma 5-ter, del d.lgs.
n. 286 del 1998 per essersi trattenuti, senza giustificato motivo, nel
territorio dello Stato in violazione dell’ordine, ad essi
impartito dal questore ai sensi del comma 5-bis
dello stesso articolo, di lasciare detto territorio entro il termine di cinque
giorni.
Ad avviso del rimettente,
la norma impugnata violerebbe il principio di tassatività
della fattispecie penale sancito dall’art. 25 Cost.,
in quanto la formula «senza giustificato motivo», che descrive uno degli
elementi costitutivi dell’ipotesi criminosa contestata, risulterebbe talmente
indeterminata da rimettere, in sostanza, all’arbitrio dell’interprete
l’identificazione del comportamento incriminato.
Il legislatore penale, in
effetti, potrebbe far ricorso «ad espressioni indicative di comuni esperienze o
a termini presi dal linguaggio comunemente usato», giacché il principio di
legalità stabilito dall’art. 25, secondo comma, Cost. non imporrebbe «in ogni
caso una rigorosa descrizione del fatto», ma con il limite che il contenuto precettivo della norma penale resti comunque
comprensibile sulla base dell’interpretazione della disciplina specifica ed in
relazione ai fini che la legge si propone. Nella specie, per contro, il
significato della locuzione «senza giustificato motivo» non sarebbe in alcun
modo desumibile né dall’articolo denunciato e dalla disciplina in cui esso si iscrive, né dalle finalità che la disciplina stessa si
prefigge. Se, infatti, l’obiettivo perseguito è la
tutela dell’ordine pubblico ed il rafforzamento dell’ordine di espulsione, da
ciò solo non si potrebbe dedurre quando ricorra un giustificato motivo di permanenza
dello straniero espulso, posto che il raffronto con beni costituzionali che riguardano
anche lo straniero — quali il diritto alla vita, alla salute, alla famiglia o
al lavoro — offrirebbe ipotesi interpretative talmente ampie da non potersi
porre come «argine ermeneutico».
Sotto tale aspetto,
sarebbe significativo il raffronto della norma incriminatrice denunciata con quella di cui all’art. 4,
secondo comma, della legge 18 aprile 1975, n. 110 (Norme integrative della
disciplina vigente per il controllo delle armi, delle munizioni e degli
esplosivi), nella quale l’espressione «senza giustificato motivo» parimenti
compare, relativamente all’ipotesi del porto fuori della propria abitazione di
strumenti da punta o da taglio, o comunque atti ad offendere. In quest’ultimo caso, difatti, dal contesto
stesso della disposizione incriminatrice sarebbe
desumibile che il «giustificato motivo» deve essere tale da escludere la
finalità di offesa alla persona, tenuto conto delle circostanze di tempo e di
luogo in cui il porto dello strumento avviene.
La norma impugnata si
porrebbe in contrasto anche con il diritto di difesa, sancito dall’art. 24,
secondo comma, Cost.: essa riverserebbe, difatti, sullo straniero destinatario
dell’ordine di allontanamento — arrestato
obbligatoriamente (ex art. 14, comma
5-quinquies, del d.lgs.
n. 286 del 1998) in quanto si trovi nel territorio
nazionale — l’onere di dare giustificazione della propria permanenza, senza
peraltro che egli sia in grado di conoscere cosa possa giustificarla e quindi
di addurre prove, proprio per l’indeterminatezza della fattispecie.
La questione sarebbe
rilevante, infine, nel giudizio a quo,
in quanto, per poter fare applicazione della norma incriminatrice in parola, il giudice dovrebbe, in ogni
caso, preventivamente stabilirne la portata precettiva:
e ciò indipendentemente dal fatto che gli imputati abbiano o meno addotto un
motivo di permanenza (nel caso di specie, non aver trovato lavoro nei tempi
ristretti concessi dalla legge).
1.2. — Nel giudizio di
costituzionalità è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto
che la questione sia dichiarata non fondata.
Ad avviso della difesa
erariale, l’argomento di fondo che sostiene
l’ordinanza di rimessione non sarebbe convincente,
avendo il legislatore stabilito, anche se con distinti provvedimenti, in quali
ipotesi il diritto al lavoro ed alla famiglia giustifichi la presenza dello
straniero extracomunitario nel territorio dello Stato.
Non sarebbe dunque
corretto affermare che la norma in esame, anche alla luce del generale contesto normativo, non consenta al giudice l’ordinaria
funzione interpretativa e all’imputato la propria difesa: e ciò senza
considerare che — come lo stesso rimettente ricorda — l’utilizzazione nel
precetto penale di espressioni indicative di comuni esperienze, o di termini
presi dal linguaggio comune, è stata ritenuta più volte compatibile con i
precetti costituzionali.
2.1. — Con ordinanza
emessa il 14 gennaio 2003, nel corso di un processo penale nei confronti di uno
straniero extracomunitario parimenti imputato del reato di trattenimento senza
giustificato motivo nel territorio dello Stato in violazione dell’ordine del questore, il Tribunale di Torino ha sollevato questione
di legittimità costituzionale del medesimo art. 14, comma 5-ter, del d.lgs.
n. 286 del 1998 in riferimento agli artt. 2, 3, 27 e
97 della Costituzione.
Il rimettente osserva
come, alla stregua dell’iter
amministrativo prefigurato per le ipotesi considerate, l’ordine del questore di
lasciare il territorio dello Stato, penalmente sanzionato dalla norma
impugnata, venga impartito quando siano decorsi
sessanta giorni senza che sia stato possibile eseguire il provvedimento di
espulsione dello straniero: in sostanza, ove non si possa trattenere lo
straniero presso un centro di permanenza temporanea e non si sia riusciti – per
i più diversi motivi (quali l’impossibilità di munire l’interessato di valido
documento, o la mancanza di disponibilità economiche per dotare tutti i
destinatari della norma di biglietto di viaggio) – ad eseguire l’espulsione, ci
si affiderebbe alla «buona volontà dell’extracomunitario», punendolo peraltro
con sanzione penale qualora disattenda l’ordine di allontanamento. Nella
pratica operativa, d’altra parte — prosegue il giudice a quo — quella che dovrebbe costituire l’eccezione sarebbe divenuta la regola, non tentandosi neppure, nella
generalità di casi, di procedere preliminarmente all’espulsione con mezzi dello
Stato.
In tale prospettiva, la
norma impugnata violerebbe, quindi, gli artt. 2, 3, 27 e 97 Cost., sotto i profili, rispettivamente, della «mancanza di
solidarietà sociale ed economica», della disparità di trattamento,
dell’introduzione di casi di responsabilità oggettiva e del contrasto con il
principio di buon andamento della pubblica amministrazione.
La condotta imposta allo
straniero, infatti, risulterebbe in concreto
«inesigibile», richiedendosi in pratica ad un soggetto che normalmente versa in
condizioni di indigenza di munirsi di biglietto di viaggio e di documenti nel
termine di soli cinque giorni, quando nemmeno lo Stato, in un termine assai più
ampio e con la possibilità, almeno teorica, «di superare tutta una serie di
barriere burocratiche», è riuscito a dare esecuzione al «precetto». Risulterebbe introdotta, in tal modo, in violazione
dell’art. 27, primo comma, Cost., una ipotesi di responsabilità oggettiva: lo
straniero che, nonostante tutto, volesse eseguire l’ordine per non incorrere
nella sanzione penale, non avrebbe altro mezzo che quello di commettere
ulteriori illeciti, quali l’attraversare Stati confinanti regolati dal trattato
di Schengen senza documenti o approfittare
clandestinamente di un vettore.
D’altro canto, se la
norma dovesse essere intesa nel senso che lo straniero, una volta arrestato,
può utilmente dimostrare al giudice di essersi trovato nell’impossibilità di
eseguire l’ordine, per un verso il precetto «si svuoterebbe di contenuto», risultando detta situazione di impossibilità assolutamente
comune; e, per un altro verso, si verrebbe a sancire un’irragionevole
inversione dell’onere della prova a carico dell’imputato.
L’attuazione della norma
in esame, da ultimo, sarebbe fonte — in contrasto con il principio di cui
all’art. 97, primo comma, Cost. — di un rilevante aggravio per gli uffici giudiziari,
con i connessi costi attinenti all’assistenza
giudiziaria, al traduttore ed alle scorte.
2.2. — Nel giudizio di
costituzionalità è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale ha
chiesto che la questione sia dichiarata non fondata, riportandosi alle difese
già spiegate in rapporto ad analoghe questioni.
3.1. —
La disposizione di cui all’art. 14, comma 5-ter,
del d.lgs. n. 286 del 1998 è stata
ulteriormente sottoposta a scrutinio di costituzionalità, in
riferimento agli artt. 25, secondo comma, e 24, secondo comma, della
Costituzione, dal Tribunale di Torino con quattro ordinanze di
identico tenore, emesse il 14 gennaio 2003 nell’ambito di altrettanti processi
penali nei confronti di persone imputate del reato previsto dalla norma
impugnata.
Il giudice a quo premette che – alla stregua della
vigente disciplina legislativa dell’espulsione dello
straniero, a seguito delle modifiche
apportate al d.lgs. n. 286 del 1998 dalla legge n.
189 del 2002; e prescindendo da prassi operative con essa
contrastanti, che pure il rimettente assume diffuse — l’espulsione amministrativa
disposta dal prefetto deve essere sempre eseguita dal questore tramite
accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, ad eccezione del
caso in cui il provvedimento consegua alla scadenza da più di sessanta giorni
del permesso di soggiorno dello straniero, senza che ne sia stato chiesto il
rinnovo (art. 13, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 286 del
1998).
Il comma 1 del successivo
art. 14 prevede, peraltro, in via di eccezione a tale
regola, che quando non è possibile eseguire con immediatezza l’espulsione —
perché occorre procedere al soccorso dello straniero, ad accertamenti
supplementari sulla sua identità o nazionalità, o all’acquisizione di documenti
di viaggio; ovvero per l’indisponibilità di un vettore o di altro mezzo di
trasporto idoneo — il questore dispone che lo straniero sia trattenuto per il
tempo strettamente necessario presso il centro di permanenza temporanea e
assistenza più vicino, tra quelli individuati o costituiti con apposito decreto
ministeriale.
Il comma 5-bis del medesimo art. 14 introduce, a
sua volta, un’«eccezione all’eccezione», stabilendo che quando non sia stato
possibile trattenere lo straniero presso un centro di permanenza temporanea,
ovvero siano trascorsi i termini massimi di permanenza
— suscettibili di arrivare sino a sessanta giorni — senza che l’espulsione sia
stata eseguita, il questore ordina con provvedimento scritto allo straniero di
lasciare il territorio dello Stato entro il termine di cinque giorni.
A tale disposizione si
correla la norma sanzionatoria di cui al comma 5-ter dell’art. 14, oggetto di censura, in
forza della quale lo straniero che, senza giustificato motivo, si trattiene nel
territorio dello Stato in violazione dell’ordine del
questore è punito con l’arresto da sei mesi ad un anno.
Ad avviso del rimettente,
la fattispecie penale così delineata — fattispecie
che, quantunque la condotta incriminata venga descritta in forma apparentemente
commissiva («si trattiene»), ha in realtà carattere
omissivo, concretandosi propriamente nella mancata ottemperanza all’ordine di
allontanamento — risulterebbe carente di determinatezza. Se, infatti, alla
stregua delle previsioni di legge, l’ordine di allontanamento
viene impartito solo in quanto vi siano difficoltà tali da impedire
l’accompagnamento alla frontiera — difficoltà a fronte delle quali o non si
interviene affatto, per l’impossibilità di trattenere lo straniero in un centro
di permanenza; o non si procede all’espulsione, pur dopo averlo trattenuto per
il tempo consentito (il che implica che le difficoltà permangano) — non si
comprenderebbe quale condotta dovrebbe tenere nei cinque giorni successivi il
destinatario dell’ordine, il quale versa nella stessa situazione di grave
difficoltà presupposta dalla norma (per mancanza di documenti di riconoscimento
o di viaggio, di denaro, o per analoghe ragioni), onde evitare di incorrere
nella sanzione penale.
In tal ottica, il
precetto penale censurato risulterebbe persino più
generico di quello dell’art. 7-bis,
comma 1, del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416 (Norme urgenti in materia
di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di
regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel
territorio dello Stato), convertito, con modificazioni, in legge 28 febbraio
1990, n. 39 — aggiunto dall’art. 8 del decreto-legge 14 giugno 1993, n. 187
(Nuove misure in materia di trattamento penitenziario, nonché sull’espulsione
dei cittadini stranieri), convertito, con modificazioni, in legge 12 agosto
1993, n. 296 — il quale puniva lo straniero che non si adoperasse per ottenere
dalla competente autorità diplomatica o consolare il rilascio del documento di
viaggio occorrente per l’esecuzione del provvedimento di espulsione: norma
dichiarata incostituzionale da questa Corte con sentenza n. 34 del
1995 per violazione del principio di legalità di cui al secondo comma
dell’art. 25 Cost., sul rilievo che neppure la valorizzazione dell’elemento finalistico («… per ottenere il rilascio del documento») risultava
nella specie idonea a delimitare e specificare la condotta dell’«adoperarsi»,
dato che la natura omissiva del reato non consentiva di prestabilire una
relazione causale tra condotta e finalità.
La diversa tecnica
descrittiva seguita dal legislatore nell’ipotesi oggi in esame — consistente
nell’individuare la condotta repressa non più nell’omissione di un
comportamento finalizzato ad uno scopo, ma direttamente nel risultato finale
che si intende evitare («si trattiene»), con
indicazione di un preciso termine di adempimento (cinque giorni) — non avrebbe
peraltro superato il problema, ma lo avrebbe anzi aggravato: giacché nella
vecchia disposizione, ancorché in modo indeterminato, era comunque stabilito
che ci si dovesse adoperare per ottenere il documento occorrente per
l’espulsione; nell’attuale situazione, invece, non si riuscirebbe neppure a
capire che cosa si richieda allo straniero, per uscire dalla descritta
situazione di «grave difficoltà» ed evitare di trattenersi nel territorio dello
Stato oltre il termine stabilito.
A rendere l’odierna
fattispecie diversa da quella cancellata dalla sentenza n. 34 del
1995 non varrebbe, d’altro canto, neanche la previsione della non
punibilità del fatto commesso in presenza di un
«giustificato motivo»: e ciò per un duplice ordine di ragioni. In primo luogo,
dovrebbe escludersi che il giustificato motivo possa coincidere con quelle
stesse difficoltà che hanno indotto il legislatore a
prevedere una modalità di esecuzione dell’espulsione diversa
dall’accompagnamento alla frontiera e, quindi, l’intimazione stessa del
questore, posto che, in una simile prospettiva, la norma finirebbe per perdere
ogni significato. Ma se il giustificato motivo deve essere
cercato in ragioni diverse da quelle poste a base dell’ordine del questore,
diventerebbe difficile individuare situazioni idonee ad evitare la sanzione e, in
ogni caso, esse avrebbero un’incidenza concreta del tutto marginale. In secondo
luogo, poi, il giustificato motivo, non essendo un requisito attinente alla
condotta incriminata, non potrebbe comunque valere a
renderla meno indeterminata: tanto più che non risulterebbe neppure ben chiaro
a quali situazioni esso faccia riferimento.
Anche qualora, peraltro,
si volesse adottare una interpretazione diversa ed
«allargata» del concetto di «giustificato motivo», tale da ricomprendere
in esso le difficoltà esecutive che stanno alla base dell’ordine del questore,
la norma impugnata resterebbe ugualmente lesiva dei principi costituzionali.
Infatti, da un lato, la polizia operante non sarebbe tenuta, né «qualificata»
per verificare al momento dell’arresto l’esistenza del giustificato motivo, con
evidenti riflessi negativi sulla libertà personale dell’interessato; e,
dall’altro lato, si verificherebbe una «pericolosa
inversione dell’onere della prova», in violazione del diritto di difesa
consacrato nell’art. 24, secondo comma, Cost.: violazione che questa Corte
aveva pure ravvisato nella citata sentenza n. 34 del
1995, in rapporto all’art. 7-bis
del decreto-legge n. 416 del 1989. Nella specie, difatti, pur a fronte del
mutamento del tipo di prova che dovrebbe essere offerta
dallo straniero — dovendo egli dimostrare, non più di «essersi adoperato»,
bensì di «essersi trattenuto» nel territorio dello Stato per un «giustificato motivo»
— si determinerebbe ugualmente la situazione che questa Corte aveva in
precedenza censurato, con analoghe incertezze nel prevedere in anticipo quale
possa essere la prova sufficiente a far ritenere soddisfatto il precetto.
3.2. — È intervenuto, in
tutti i giudizi costituzionalità introdotti dalle ordinanze da ultimo indicate,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che la questione sia
dichiarata non fondata, riportandosi alle difese svolte in rapporto ad analoghe
questioni.
Considerato in diritto
1.1. — Il Tribunale di
Ferrara ed il Tribunale di Torino — quest’ultimo con
cinque distinte ordinanze — dubitano della legittimità costituzionale dell’art.
14, comma 5-ter, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti
la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero),
aggiunto dall’art. 13, comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifiche
alla normativa in materia di immigrazione e di asilo),
il quale punisce con l’arresto da sei mesi ad un anno «lo straniero che senza
giustificato motivo si trattiene nel territorio dello Stato in violazione
dell’ordine impartito dal questore ai sensi del comma 5-bis» del medesimo articolo. Poiché le
ordinanze propongono questioni identiche o connesse, i relativi giudizi vanno
riuniti per essere definiti con un’unica decisione.
1.2. — L’ordinanza del
Tribunale di Ferrara si incentra sulla formula «senza
giustificato motivo», utilizzata nella descrizione della fattispecie criminosa:
formula che — ad avviso del rimettente — per la sua assoluta indeterminatezza,
rimetterebbe di fatto all’arbitrio dell’interprete l’identificazione del
comportamento incriminato, ponendo così la norma impugnata in contrasto con il
principio di tassatività della fattispecie penale,
sancito dall’art. 25 Cost.
La facoltà, che pur
compete al legislatore penale, di ricorrere ad espressioni indicative di comuni
esperienze o a termini tratti dal linguaggio corrente, i quali non implichino
una «descrizione rigorosa» del fatto, troverebbe infatti
un limite nell’esigenza che il contenuto precettivo
della norma penale resti comunque comprensibile alla luce della disciplina
complessiva della materia e dei fini che la legge si propone. Nella specie,
viceversa, il significato della locuzione «senza giustificato motivo» non
sarebbe in alcun modo ricavabile con i predetti criteri: giacché se l’obiettivo
perseguito è la tutela dell’ordine pubblico ed il
rafforzamento del provvedimento di espulsione, da ciò solo non si potrebbe
dedurre quando ricorra un giustificato motivo di permanenza dello straniero,
posto che il riferimento a beni costituzionali riguardanti anche quest’ultimo — quali il diritto alla vita, alla salute,
alla famiglia o al lavoro — offrirebbe ipotesi interpretative talmente ampie da
non poter costituire un serio «argine ermeneutico».
Ne deriverebbe anche una
violazione del diritto di difesa, in quanto la norma
impugnata riverserebbe sullo straniero, destinatario dell’ordine, l’onere di
giustificare la propria permanenza nel territorio dello Stato, senza che egli
sia in grado di comprendere — proprio per l’indeterminatezza della fattispecie
— quale sia la giustificazione idonea e conseguentemente di addurre prove.
1.3. — Le cinque
ordinanze del Tribunale di Torino muovono, invece, da una ricognizione
preliminare dei presupposti dell’ordine del questore,
la cui inosservanza integra il reato. Esse pongono segnatamente l’accento sul
fatto che, alla stregua della vigente disciplina legislativa dell’espulsione dello straniero, a seguito delle modifiche apportate al d.lgs. n. 286 del 1998 dalla legge n. 189 del 2002 — e
prescindendo da prassi operative con essa
contrastanti, che si assumono peraltro diffuse — l’ordine in parola viene impartito
allorché sussistono specifiche situazioni ostative all’accompagnamento dello
straniero alla frontiera a mezzo della forza pubblica: accompagnamento che
costituisce la modalità ordinaria di esecuzione dell’espulsione amministrativa,
fatta eccezione per l’ipotesi in cui il provvedimento consegua alla scadenza da
più di sessanta giorni del permesso di soggiorno senza che ne sia stato chiesto
il rinnovo (art. 13, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 286
del 1998). Più precisamente, in presenza di dette
situazioni — legate in particolare all’esigenza di prestare soccorso allo
straniero; o a quella di effettuare accertamenti supplementari sulla sua
identità o nazionalità; ovvero all’acquisizione dei documenti per il viaggio; o
alla indisponibilità di un vettore o altro idoneo mezzo di trasporto — il questore
dispone che lo straniero sia trattenuto per il tempo strettamente necessario
presso il più vicino centro di permanenza e assistenza temporanea (art. 14,
comma 1): e solo in ultima istanza — ossia quando il trattenimento non sia
possibile; o siano spirati i termini massimi di permanenza (che possono
arrivare sino a sessanta giorni) senza che l’espulsione sia stata eseguita —
egli ordina con provvedimento scritto allo straniero di lasciare il territorio
dello Stato entro cinque giorni (art. 14, comma 5-bis).
A fronte di tale
scansione normativa dell’iter dell’espulsione, la prima delle ordinanze del Tribunale di
Torino ritiene che la disposizione impugnata violi gli artt. 2, 3, 27 e 97 Cost., sotto i profili, rispettivamente, della «mancanza di
solidarietà sociale ed economica», della disparità di trattamento,
dell’introduzione di casi di responsabilità oggettiva e del contrasto con il
principio di buon andamento della pubblica amministrazione. La condotta imposta
allo straniero sotto comminatoria di sanzione penale risulterebbe
difatti «inesigibile», in quanto si richiederebbe ad un soggetto che normalmente
versa in condizioni di indigenza di munirsi di biglietto e di documenti di
viaggio in soli cinque giorni, quando nemmeno lo Stato, in un termine assai più
ampio e fruendo di ben maggiori mezzi, è riuscito ad ottemperare al «precetto».
Si sarebbe configurata, così, una ipotesi di
responsabilità oggettiva, dato che lo straniero che volesse eseguire l’ordine
non avrebbe altro mezzo che quello di commettere ulteriori illeciti
(attraversare Stati confinanti senza documenti, approfittare clandestinamente
di un vettore): dovendosi invero escludere che egli possa evitare la sanzione
penale dimostrando di essersi trovato nell’impossibilità di ottemperare (in
forme lecite) all’intimazione, giacché, ove la norma fosse così intesa, da un
lato, il precetto si svuoterebbe di contenuto — essendo detta situazione di
impossibilità la regola — e, dall’altro lato, si verrebbe a sancire un’irragionevole
inversione dell’onere della prova a carico dell’imputato.
In pari tempo, la
previsione punitiva censurata sarebbe fonte di rilevante aggravio per gli
uffici giudiziari, anche sul piano dei costi, in contrasto con il principio
espresso dall’art. 97, primo comma, Cost.
1.4. — Le altre quattro
ordinanze del medesimo Tribunale, di identico tenore,
ravvisano invece, nell’assetto considerato, una violazione del principio di
determinatezza della fattispecie penale, di cui all’art. 25, secondo comma,
Cost., assumendo che se l’ordine di allontanamento viene impartito solo quando
vi siano difficoltà tali da impedire l’accompagnamento alla frontiera, non si
comprenderebbe quale condotta debba tenere nei cinque giorni successivi il
destinatario — che versa nella stessa situazione di difficoltà presupposta
dalla norma — onde non incorrere nella sanzione penale. La disposizione
censurata risulterebbe, sotto questo aspetto, persino
più generica di quella — dichiarata incostituzionale da questa Corte con sentenza n. 34 del
1995 per violazione del principio di legalità — di cui all’art. 7-bis, comma 1, del decreto-legge 30 dicembre
1989, n. 416, convertito, con modificazioni, in legge 28 febbraio 1990, n. 39,
che puniva lo straniero il quale non si adoperasse per ottenere dalla
competente autorità diplomatica o consolare il rilascio del documento di
viaggio occorrente per l’esecuzione del provvedimento di espulsione: e ciò
perché mancherebbe, nella nuova norma, qualsiasi indicazione (presente invece
nella vecchia, sia pure in modo indeterminato) riguardo alla concreta attività
richiesta allo straniero onde evitare di trattenersi nel territorio dello Stato
oltre il termine stabilito. Né, a rendere l’odierna fattispecie diversa da
quella già dichiarata incostituzionale, varrebbe la previsione della non
punibilità dell’inottemperanza per «giustificato motivo»: quest’ultimo
non potrebbe consistere, difatti, nelle stesse difficoltà che costituiscono il
presupposto dell’ordine del questore, pena la perdita di significato della
norma, mentre ragioni giustificative diverse (peraltro non agevolmente
identificabili) resterebbero di incidenza pratica
affatto marginale; d’altra parte, trattandosi di requisito non attinente alla
condotta incriminata, esso non potrebbe comunque servire a renderla meno indeterminata.
Anche qualora si
adottasse, peraltro, una lettura «allargata» del concetto di giustificato
motivo, comprensiva delle difficoltà esecutive che stanno alla base dell’ordine
del questore, la norma impugnata resterebbe — secondo le ordinanze in esame —
ugualmente lesiva dei principi costituzionali: giacché, da un lato, la polizia
giudiziaria non sarebbe tenuta a verificare l’esistenza del giustificato motivo
in sede di accertamento del reato, con riflessi
negativi sulla libertà personale dell’interessato in rapporto al regime di
arresto obbligatorio previsto dall’art. 14, comma 5-quinquies, d.lgs. n. 286 del 1998; e,
dall’altro lato, si verificherebbe una «pericolosa
inversione dell’onere della prova», in violazione del diritto di difesa sancito
dall’art. 24, secondo comma, Cost.: violazione che questa Corte aveva pure
ravvisato nella citata sentenza n. 34 del 1995, in
rapporto all’art. 7-bis del
decreto-legge n. 416 del 1989.
2. — Le questioni non
sono fondate.
2.1. — Quanto alle
denunce di violazione del principio di determinatezza della fattispecie penale,
il relativo dubbio ha motivo di porsi, in effetti, unicamente in rapporto alla
clausola negativa, a carattere elastico, «senza giustificato motivo», che
figura nella descrizione dell’ipotesi criminosa: per il resto ed “in positivo”, difatti, la condotta omissiva incriminata
dall’art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n.
286 del 1998 si presenta — a differenza di quella già repressa dall’art. 7-bis, comma 1, del decreto-legge n. 416
del 1989 — pienamente definita sul piano contenutistico, ivi incluso il profilo
temporale, consistendo nel mancato abbandono del territorio dello Stato da
parte dello straniero nei cinque giorni successivi
alla ricezione del relativo ordine. È evidente, nondimeno, come nella prospettiva dei giudici rimettenti il difetto di
determinatezza della clausola in questione travolgerebbe comunque l’intera
fattispecie criminosa, stante il ruolo chiave che — anche a fronte dei particolari
presupposti dell’ordine sanzionato — detta clausola assolverebbe nella
determinazione dei limiti dell’inadempienza penalmente rilevante.
Così puntualizzato
l’oggetto dell’indagine, giova peraltro osservare come la formula «senza
giustificato motivo» e formule ad essa equivalenti od omologhe — «senza giusta causa», «senza giusto motivo»,
«senza necessità», «arbitrariamente», ecc. — compaiano con particolare
frequenza nel corpo di norme incriminatrici, ubicate
tanto all’interno dei codici (cfr. artt. 616, 618,
619, 620, 621, 622, 633, 652, 727, 731 cod. pen.;
artt. 111, 113, 117, 123, 124, 125, 147, 148, 151, 243 cod. pen. mil.
pace; artt. 63, 94, 96, 100, 101,
126, 145, 146, 151, 168, 170, 184, 185, 218, 221, 222 cod. pen. mil. guerra)
che in leggi speciali (cfr., ex plurimis, art. 4 della legge 18 aprile
1975, n. 110; art. 5 della legge 22 maggio 1975, n. 152; art. 180 del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58; art. 56 del d.lgs. 28 agosto 2000, n. 274; nonché art. 6, comma 3,
dello stesso d.lgs. n. 286 del 1998), e descrittive
di reati di natura non soltanto commissiva, ma anche omissiva, quale quello in esame (cfr.,
ad esempio, artt. 652 e 731 cod. pen.; artt. 113, 117, 123, 125, 147, 148, 151, 243 cod. pen. mil. pace;
art. 108 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361; art. 89
del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570; art. 6, comma 3,
del d.lgs. n. 286 del 1998).
Dette clausole sono
destinate in linea di massima a fungere da “valvola di sicurezza” del meccanismo
repressivo, evitando che la sanzione penale scatti allorché — anche al di fuori
della presenza di vere e proprie cause di giustificazione — l’osservanza del
precetto appaia concretamente “inesigibile” in ragione, a
seconda dei casi, di situazioni ostative a carattere soggettivo od
oggettivo, di obblighi di segno contrario, ovvero della necessità di tutelare
interessi confliggenti, con rango pari o superiore
rispetto a quello protetto dalla norma incriminatrice,
in un ragionevole bilanciamento di valori.
Il carattere “elastico”
della clausola si connette, nella valutazione legislativa (come rileva, del
resto, lo stesso Tribunale di Torino nella prima delle sue ordinanze di rimessione), alla impossibilità
pratica di elencare analiticamente tutte le situazioni astrattamente idonee a
“giustificare” l’inosservanza del precetto. Una simile elencazione sconterebbe
immancabilmente — a fronte della varietà delle contingenze di vita e della
complessità delle interferenze dei sistemi normativi — il rischio di lacune:
lacune che, peraltro, tornerebbero non a vantaggio, ma a danno del reo, posto
che la clausola in parola assolve al ruolo, negativo,
di escludere la punibilità di condotte per il resto corrispondenti al tipo
legale.
La frequenza dell’impiego
di una determinata formula nella legislazione ordinaria non equivale ancora,
ovviamente, ad una patente di legittimazione sul piano costituzionale:
rimanendo ferma, al contrario, l’esigenza di accertare, in
relazione al singolo contesto di utilizzo, che la locuzione de qua — in quanto incidente, sia pure
in negativo, sulla delimitazione dell’area dell’illiceità penale — non ponga la
norma incriminatrice in contrasto con il fondamentale
principio di determinatezza, rimettendo di fatto all’arbitrio giudiziale la
fissazione dei confini d’intervento della sanzione criminale.
Deve essere peraltro di
guida, in tale indagine, il criterio, reiteratamente affermato da questa Corte,
per cui la verifica del rispetto del principio di
determinatezza va condotta non già valutando isolatamente il singolo elemento
descrittivo dell’illecito, ma raccordandolo con gli altri elementi costitutivi
della fattispecie e con la disciplina in cui questa si inserisce. L’inclusione
nella formula descrittiva dell’illecito penale di espressioni
sommarie, di vocaboli polisensi, ovvero — come nella specie — di clausole
generali o concetti “elastici”, non comporta un vulnus del parametro costituzionale evocato, quando la descrizione
complessiva del fatto incriminato consenta comunque al giudice — avuto riguardo
alle finalità perseguite dall’incriminazione ed al più ampio contesto ordinamentale in cui essa si colloca — di stabilire il
significato di tale elemento, mediante un’operazione interpretativa non
esorbitante dall’ordinario compito a lui affidato: quando cioè quella
descrizione consenta di esprimere un giudizio di corrispondenza della
fattispecie concreta alla fattispecie astratta, sorretto da un fondamento ermeneutico controllabile; e, correlativamente,
permetta al destinatario della norma di avere una percezione sufficientemente
chiara ed immediata del relativo valore precettivo (cfr., ex plurimis, sentenze n. 34 del
1995; n. 31 del
1995; n. 122
del 1993; n.
247 del 1989; v., altresì, sentenza n. 263 del
2000; ordinanza
n. 270 del 1997).
2.2. – Il criterio
suddetto appare rispettato nel caso di specie. Contrariamente a quanto
sostenuto dai rimettenti, e in particolare dal Tribunale di Ferrara, la valenza
della clausola «senza giustificato motivo» riceve infatti
adeguata luce dalla finalità dell’incriminazione e dal quadro normativo su cui
essa si innesta.
Sotto il primo profilo,
deve tenersi conto della circostanza che la norma incriminatrice,
mirando a rendere effettivo il provvedimento di espulsione,
persegue l’obiettivo di rimuovere situazioni di illiceità o di pericolo
correlate alla presenza dello straniero nel territorio dello Stato, nella
cornice del più generale potere — che al legislatore indubbiamente compete — di
regolare la materia dell’immigrazione, in correlazione ai molteplici interessi
pubblici da essa coinvolti ed ai gravi problemi connessi a flussi migratori
incontrollati (cfr. sentenza
n. 105 del 2001): avendo detto provvedimento come presupposto, a mente
dell’art. 13, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 286 del
1998, motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello
Stato, nel caso di espulsione disposta dal Ministro dell’interno; ovvero, la
condizione di clandestinità (ingresso nel territorio dello Stato con elusione dei controlli di frontiera), irregolarità (carenza
di valido permesso di soggiorno) o pericolosità sociale dello straniero
(appartenenza a talune delle categorie indicate nell’art. 1 della legge 27 dicembre
1956, n. 1423, o nell’art. 1 della legge 31 maggio 1965, n. 575), nel caso di
espulsione disposta dal prefetto. Situazioni, queste, alle quali l’ordinamento
peraltro reagisce, di regola — come ricordano e sottolineano
gli stessi rimettenti — con l’accompagnamento immediato dello straniero alla
frontiera a mezzo della forza pubblica o, in subordine, con il suo trattenimento
in un “centro di permanenza temporanea”; salvo ricorrere in via di eccezione al
meccanismo dell’intimazione penalmente sanzionata, quando sussistano speciali
ragioni impeditive, legalmente tipizzate.
Sotto il secondo profilo,
l’istituto dell’espulsione si colloca in un quadro sistematico che, pur nella
tendenziale indivisibilità dei diritti fondamentali, vede regolati in modo
diverso — anche a livello costituzionale (art. 10, terzo comma, Cost.) —
l’ingresso e la permanenza degli stranieri nel Paese, a seconda che si tratti
di richiedenti il diritto di asilo o rifugiati, ovvero
di c.d. “migranti economici”. E così, per l’aspetto che qui interessa, mentre
il pericolo di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di
cittadinanza, di religione, di opinioni politiche o di
condizioni personali o sociali preclude l’espulsione o il respingimento dello
straniero (art. 19, comma 1, del d.lgs. n. 286 del
1998), analoga efficacia “paralizzante” è negata, in linea di principio, alle
esigenze che caratterizzano la seconda figura.
In simile prospettiva, la
clausola in questione, se pure non può essere ritenuta evocativa delle sole
cause di giustificazione in senso tecnico — lettura che la renderebbe pleonastica, posto che le scriminanti
opererebbero comunque, in quanto istituti di ordine generale — ha tuttavia
riguardo a situazioni ostative di particolare pregnanza, che incidano sulla
stessa possibilità, soggettiva od oggettiva, di adempiere all’intimazione,
escludendola ovvero rendendola difficoltosa o pericolosa; non anche ad esigenze
che riflettano la condizione tipica del “migrante economico”, sebbene espressive
di istanze in sé e per sé pienamente legittime, sempre che — come è ovvio — non
ricorrano situazioni riconducibili alle scriminanti
previste dall’ordinamento.
Il
coordinamento della norma incriminatrice con le altre
disposizioni del d.lgs. n. 286 del 1998 (si pensi, ad esempio,
alle indicazioni ricavabili, anche a contrario
sensu, dall’art. 19, in tema di divieti di espulsione e respingimento) e con gli ulteriori testi
normativi riguardanti lo straniero offre d’altro canto puntuali agganci, onde
riempire di più precisi contenuti la clausola considerata. In
particolare — per quanto attiene al profilo di maggior rilievo, anche ai fini
della risoluzione degli odierni incidenti di costituzionalità — i motivi che a
mente dell’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 286
del 1998 legittimano la pubblica amministrazione a non procedere, in deroga al drastico imperativo di cui all’art. 13, comma 4
(«l’espulsione è sempre eseguita …»), all’accompagnamento coattivo dello
straniero alla frontiera — necessità di soccorso; difficoltà nell’ottenimento
dei documenti per il viaggio; indisponibilità di vettore o di altro mezzo di
trasporto idoneo (non, però, ovviamente, la mera difficoltà di accertare
l’identità o la nazionalità dello straniero, che debbono presumersi a lui ben
note) — non possono non costituire sicuri indici di riconoscimento di
situazioni nelle quali può ravvisarsi, per lo straniero, la sussistenza di
«giustificati motivi» per non ottemperare all’ordine del questore. E ciò in
specie (ad impossibilia
nemo tenetur) quando
l’inadempienza dipenda dalla condizione di assoluta impossidenza dello straniero, che non gli consenta di
recarsi nel termine alla frontiera (in particolare aerea o marittima) e di
acquistare il biglietto di viaggio; ovvero dipenda dal mancato rilascio, da
parte della competente autorità diplomatica o consolare, dei documenti
necessari, pure sollecitamente e diligentemente richiesti (conclusioni, queste,
sulle quali concorda, in effetti, la giurisprudenza di merito largamente
maggioritaria).
Non può negarsi che, in
questo particolare contesto — come segnalano i giudici a quibus — la formula «senza giustificato
motivo» riduce notevolmente, in fatto, l’ambito applicativo della norma incriminatrice. Nel sistema della legge, in effetti — e
prescindendo dalle “deviazioni” della prassi cui pure accennano
i rimettenti, le quali, proprio perché contrastanti con la norma, non
potrebbero comunque influire sulla valutazione della stessa — l’ordine di allontanamento
viene emesso, in surroga dell’accompagnamento, proprio nei casi in cui il
destinatario versa in una situazione di rilevante difficoltà ad adempierlo.
Si tratta peraltro di
fenomeno che, per un verso, discende non dalla sola norma incriminatrice
denunciata, ma dall’architettura complessiva della nuova disciplina
dell’espulsione, di cui detta norma costituisce un semplice e conclusivo
tassello; e, per un altro verso, incide comunque sul
piano dell’opportunità delle scelte politico-criminali sottese a tale disciplina,
e non su quello della loro legittimità costituzionale.
2.3. — Le considerazioni da ultimo svolte valgono, per altro verso, a rendere palese
l’insussistenza dei profili di contrasto con gli artt. 2, 3 e
27 Cost. dedotti nella prima ordinanza del Tribunale di Torino.
Della eventualità, infatti, che
l’ottemperanza all’ordine del questore risulti concretamente «inesigibile» —
anche, ed in primis, per la ragione
indicata dal giudice a quo: ossia per
la pratica impossibilità, in cui si trovi lo straniero, di munirsi di documenti
e di biglietto di viaggio nel breve termine di cinque giorni — il legislatore
si è fatto carico proprio con la clausola «senza giustificato motivo», la quale
esclude la configurabilità del reato in una simile
eventualità. La norma impugnata, pertanto, non delinea
alcuna ipotesi di responsabilità oggettiva, né prefigura un trattamento
irragionevolmente parificato di situazioni eterogenee (quali quelle dello
straniero che è in grado di adempiere all’intimazione e dello straniero che non
lo é).
2.4. — Esclusa la configurabilità di un vulnus
al principio di determinatezza, cade, di riflesso, anche la correlata censura
di violazione del diritto di difesa, sotto il profilo
della “non conoscibilità” a priori
delle situazioni idonee ad integrare il «giustificato motivo», da parte del
destinatario del precetto.
Né, d’altra parte, può
condividersi l’assunto per cui la clausola in parola
implicherebbe un’inversione dell’onere della prova in danno dell’imputato.
S’intende, infatti, che, come in tutti gli altri casi in cui compare la formula
«senza giustificato motivo» — fermo restando il potere-dovere del giudice di
rilevare direttamente, quando possibile, l’esistenza di ragioni legittimanti
l’inosservanza del precetto penale — lo straniero avrà, dal canto suo, un
semplice onere di allegazione dei motivi non conosciuti
né conoscibili dal giudicante. Nell’un caso e nell’altro — ossia tanto nel caso
di rilievo ex officio che in quello di allegazione da parte dell’imputato — le situazioni
integrative del «giustificato motivo» si tradurranno, quindi, in altrettanti
temi di prova per le parti e per i poteri officiosi del giudice.
Priva di fondamento
risulta, per il resto, la doglianza inerente al fatto che la polizia
giudiziaria non sarebbe tenuta a (né «qualificata» per) apprezzare la sussistenza
del «giustificato motivo» in occasione dell’arresto dello straniero per il
reato in esame. A prescindere dal rilievo che la censura
appare riferibile più al trattamento processuale della fattispecie criminosa
(e, in particolare, alla previsione dell’arresto obbligatorio) – non posto in
discussione in questa sede - che non alla definizione legale del tipo, si deve
osservare, in contrario, che l’art. 385 cod. proc.
pen. esclude in via generale
l’arresto quando, tenuto conto delle circostanze, il fatto appare compiuto
nell’adempimento di un dovere o nell’esercizio di una facoltà legittima, ovvero
in presenza di una causa di non punibilità: e la stessa regola non può non
valere, a fortiori,
quando si tratti, come nella specie, di elemento negativo interno allo stesso
fatto tipico.
2.5. — Quanto, infine,
alla dedotta violazione dell’art. 97 Cost., la
giurisprudenza di questa Corte è costante nel ritenere che il principio del
buon andamento della pubblica amministrazione, pur potendo riferirsi anche
all’amministrazione della giustizia, attiene esclusivamente alle leggi
concernenti l’ordinamento degli uffici giudiziari e il loro funzionamento sotto
l’aspetto amministrativo, mentre è del tutto estraneo all’esercizio della
funzione giurisdizionale (cfr., ex plurimis, sentenza n. 115 del
2001; ordinanze
n. 458 del 2002 e n. 152 del 2000).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 5-ter, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla
condizione dello straniero), aggiunto dall’art. 13, comma 1, della legge 30
luglio 2002, n. 189 (Modifiche alla normativa in materia di immigrazione e di
asilo), sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 24, 25, 27
e 97 della Costituzione, dal Tribunale di Ferrara e dal Tribunale di Torino con
le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Giovanni Maria FLICK,
Redattore
Depositata in Cancelleria il 13 gennaio 2004.