SENTENZA
N. 173
ANNO
2004
Commento alla decisione di
Giuseppe Marazzita
I
poteri sostitutivi fra emergency clause e assetto dinamico delle competenze
(per gentile
concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Gustavo ZAGREBELSKY Presidente
- Valerio ONIDA Giudice
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI
MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 1
e 3, della legge della Regione Toscana 27 settembre 2002, n. 35, recante
«Modificazioni alla legge regionale 2 gennaio 2002, n. 2 (Soppressione del
Comitato regionale di controllo e disposizioni in materia di cessazione dei
controlli preventivi di legittimità sugli atti degli enti locali e di esercizio dei poteri sostitutivi del Difensore civico
regionale)», che, rispettivamente, sostituiscono l’art. 3, comma 1, e
modificano l’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 2 del 2002, promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 6 dicembre
2002, depositato in cancelleria il 14 successivo e iscritto al n. 92 del
registro ricorsi 2002.
Visto
l’atto di costituzione della Regione Toscana;
udito nell’udienza pubblica
dell’11 novembre 2003 il Giudice relatore Gustavo Zagrebelsky;
uditi l’avvocato dello Stato
Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei
ministri e l’avvocato Mario Loria per la Regione Toscana.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 6 dicembre
2002 e depositato il successivo 14 dicembre, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato i commi 1 e 3 dell’art. 1 della legge della
Regione Toscana 27 settembre 2002, n. 35, recante «Modificazioni alla legge
regionale 2 gennaio 2002, n. 2 (Soppressione del Comitato regionale di
controllo e disposizioni in materia di cessazione dei controlli preventivi di
legittimità sugli atti degli enti locali e di esercizio
dei poteri sostitutivi del Difensore civico regionale)»: il comma 1,
limitatamente alla parte in cui sostituisce l’art. 3, comma 1, della legge
regionale n. 2 del 2002; il comma
2. – Nel sollevare le questioni di
legittimità costituzionale, il ricorrente, rappresentato dall’Avvocatura generale
dello Stato, osserva preliminarmente che la legge regionale n. 2 del 2002 era stata oggetto di ricorso di fronte alla Corte
costituzionale, e che in pendenza di quel giudizio – concluso con l’ordinanza
n. 15 del 2003 – la Regione, «con lodevole apertura alla leale cooperazione»,
aveva approvato la nuova legge n. 35 del 2002, apportando diverse modifiche
alla disciplina allora censurata.
Tra queste modifiche, quelle concernenti
l’art. 3, comma 1 – che, nel nuovo testo, affida al Difensore civico regionale
l’esercizio dei poteri sostitutivi attribuiti dalla legge statale o regionale,
disciplinando il modo di esercizio del potere (che
deve avvenire previa diffida ad adempiere entro un congruo termine e con
successiva nomina di un commissario ad acta) –, e l’art. 5, comma 5 – il quale, nel nuovo
testo, dispone che in caso di vacanza dell’ufficio del Difensore civico, i
poteri in questione siano esercitati «in via transitoria» dal Presidente della
Giunta regionale –, contrasterebbero, tuttavia, con gli stessi parametri
costituzionali invocati nel precedente giudizio, e segnatamente con gli
articoli 114, primo e secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), e 120, secondo comma, della
Costituzione.
2.1. – L’insieme di queste disposizioni,
e in particolare l’art. 120, secondo comma, della Costituzione, demanderebbe
alla legge statale la disciplina dei poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali, stante la carenza di potestà legislativa
della Regione in materia di controlli sostitutivi.
A suffragio della sussistenza di questa
riserva statale di attuazione dell’art. 120, secondo
comma, della Costituzione, secondo i principi di sussidiarietà e di leale
collaborazione, si porrebbero (a) la
«continuità testuale» dei due periodi dell’unitario secondo comma dell’art. 120
della Costituzione, che concerne il potere sostitutivo del Governo e i relativi
casi di esercizio, (b) le «solenni
disposizioni» contenute nell’art. 114, commi primo e secondo, della
Costituzione (con la garanzia dell’autonomia degli enti territoriali), (c) l’assegnazione alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato della materia relativa agli «organi di
governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane»
[art. 117, secondo comma, lettera p),
della Costituzione], (d) la «cogente
esigenza» di una disciplina unitaria – o perlomeno fortemente coordinata –
delle modalità di esercizio dei poteri sostitutivi, a
iniziare dall’individuazione dell’organo chiamato a disporre l’intervento
sostitutivo.
Questi rilievi condurrebbero a interpretare l’espressione contenuta nell’art. 120,
secondo comma, della Costituzione, secondo cui la «legge» definisce le citate
procedure di esercizio dei poteri sostitutivi, alla stregua di una riserva alla
fonte legislativa statale.
2.2. – Il ricorrente osserva inoltre che
nel quadro costituzionale delineato si sarebbe collocato
l’art. 1 del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13 (Disposizioni urgenti per
assicurare la funzionalità degli enti locali), convertito con modificazioni
nella legge 24 aprile 2002, n. 75, che sopprime il Comitato regionale di
controllo sugli atti degli enti locali, e che non potrebbe valere, a sostegno
della normativa regionale censurata, la circostanza che anche la vigente
legislazione statale [art. 136 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali)] attribuisce al
Difensore civico regionale, a mezzo di commissario ad acta dallo
stesso nominato, poteri sostitutivi per omissione o ritardo di atti
obbligatori, poiché comunque la disposizione regionale censurata produrrebbe
l’effetto innovativo derivante dalla sostituzione – in contrasto con i
parametri costituzionali invocati – di una specifica disposizione statale con
una norma regionale.
2.3. – Sotto altro aspetto, si rileva che
la disciplina degli interventi sostitutivi non potrebbe neppure essere
qualificata come normativa «di chiusura» rispetto alle disposizioni legislative
o amministrative regionali che stabiliscono obblighi rimasti inadempiuti o comunque non osservati.
2.4. – Infine, «in via logicamente
subordinata», si sottolinea che lo statuto della
Regione Toscana non parrebbe consentire l’attribuzione al Difensore civico
regionale di funzioni «di tanto spessore».
3. – Nel giudizio così promosso si è
costituita la Regione Toscana, che ha chiesto una pronuncia di
inammissibilità o di infondatezza del ricorso.
4. – Nell’imminenza dell’udienza di
trattazione, la Regione Toscana ha depositato una memoria in cui, ribadendo l’infondatezza del ricorso governativo, si sottolinea
come la legge regionale n. 35 del 2002 ora impugnata, recando modifiche alla
legge regionale n. 2 del 2002, fosse stata approvata dalla Regione proprio per
tenere conto di quanto rilevato dal Governo nel precedente ricorso contro la
legge n. 2 sotto il profilo della competenza a disciplinare il potere
sostitutivo nei confronti degli enti nella materia della finanza locale, e in
relazione al principio di coordinamento con la finanza pubblica (da ciò
l’abrogazione dell’art. 4 della precedente legge).
La disciplina impugnata non attribuirebbe
alcun nuovo potere sostitutivo al Difensore civico regionale, ma si limiterebbe
a «confermare» quanto disposto da singole leggi regionali di settore, che tra
l’altro assegnerebbero al Difensore civico anche poteri sostitutivi nei
confronti degli enti locali e nei confronti di amministrazioni
diverse dagli enti locali, i cui atti non sarebbero più soggetti a controllo da
parte del co.re.co., data la soppressione di quest’ultimo.
Quanto poi al previsto esercizio di poteri
sostitutivi attribuiti al Difensore civico da leggi dello Stato, si tratterebbe
di previsione puramente attuativo-ricognitiva, comunque necessaria per garantire continuità nell’azione
amministrativa, posto che rilevanti funzioni sarebbero state attribuite da
norme statali ai difensori civici regionali.
4.1. – In generale, la difesa regionale
contesta l’assunto di fondo del ricorso, e cioè che il
potere sostitutivo nei confronti degli enti locali spetti esclusivamente al
Governo, secondo gli invocati articoli 114, 117, secondo comma, lettera p), e 120 della Costituzione: al
contrario, si osserva, la disciplina del potere sostitutivo non costituirebbe
una materia a sé, ma un aspetto «di chiusura» della regolazione delle diverse
materie, e dunque seguirebbe i criteri di ripartizione tra Stato e Regioni
delineati dall’art. 117 della Costituzione.
Pertanto, nelle materie affidate alla
potestà legislativa, esclusiva o concorrente, della Regione, a quest’ultima (con l’esclusione dei casi di diretta
intestazione allo Stato di talune funzioni amministrative in applicazione del
principio di sussidiarietà) spetterebbe dettare la normativa applicabile,
disciplinare i rapporti amministrativi e «allocare» l’esercizio delle funzioni,
ciò che attrarrebbe anche la disciplina delle eventuali conseguenze previste in
caso di inadempienza o inerzia degli enti locali
nell’esercizio delle funzioni conferite, pena la paralisi del sistema.
La disciplina del potere sostitutivo
posta con legge regionale, in materie di competenza propria, a fronte di accertate inadempienze indicate nella legge stessa,
ovvero di richieste di intervento degli stessi enti locali in ipotesi
eccezionali e patologiche, non potrebbe dirsi dunque lesiva di alcuno dei
parametri costituzionali invocati dallo Stato: (a) non dell’art. 114, che – anzi – porrebbe su un piano di parità
tutti gli enti costitutivi della Repubblica; (b) non dell’art. 117, secondo comma, lettera p), perché il potere sostitutivo regionale riguarderebbe solo
l’area affidata, ratione materiae,
alla legislazione regionale; (c) non
dell’art. 120, che contemplerebbe un potere sostitutivo generale – ma
eccezionale – del Governo, connesso a presupposti del tutto particolari, in
vista della garanzia dell’unità stessa del sistema, con una norma che darebbe
ora «copertura» costituzionale ai poteri sostitutivi del Governo già prima
stabiliti dall’ordinamento e giustificati, anche alla luce della giurisprudenza
costituzionale, da esigenze unitarie.
Che la previsione costituzionale non
esaurisca l’intera gamma dei poteri sostitutivi
sarebbe, d’altra parte, confermato dalla stessa legislazione statale: ad
esempio, dalla disciplina della sostituzione nei confronti degli enti locali in
caso di mancata approvazione dei bilanci di previsione (legge n. 75 del 2002,
confermata dalla successiva legge 20 maggio 2003, n. 116), che assegna tale
potere al Prefetto, in relazione alla materia della finanza degli enti locali. Se fosse vera la premessa del ricorrente, anche queste
previsioni poste da norme statali dovrebbero ritenersi incostituzionali, poiché
non in linea con quanto disposto dall’art. 120 della Costituzione.
Dovrebbe, quindi, affermarsi la
legittimità del potere sostitutivo regolato con normative regionali, nelle
materie sostanziali di competenza della Regione, fermi restando il necessario
rispetto dei principi di leale collaborazione e proporzionalità, nonché la salvaguardia della potestà statutaria e
regolamentare e dell’autonomia organizzativa degli enti locali: il sindacato di
costituzionalità sulle leggi regionali potrebbe svolgersi, allora, solo di
volta in volta, in relazione alla verifica del rispetto dei limiti e dei
principi sopra indicati.
L’interpretazione esposta troverebbe
conferma – ad avviso della difesa regionale – anche nella legge 5 giugno 2003,
n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), che non conterrebbe alcuna
previsione dalla quale desumere l’esclusione della disciplina del potere
sostitutivo dall’ambito della legislazione regionale.
4.2. – Sotto un diverso profilo, la
difesa regionale contesta, poi, l’affermazione governativa secondo cui lo
statuto regionale non ammetterebbe competenze del Difensore civico regionale
come quella in questione. A tal riguardo, si sottolinea
come lo statuto definisca l’attività dell’organo in termini del tutto generici,
demandando alla legge regionale la disciplina puntuale, ciò che sarebbe
avvenuto con l’attribuzione anche di poteri sostitutivi nei confronti degli
enti locali (legge regionale 12 gennaio 1994, n. 4, recante «Nuova disciplina
del Difensore Civico»).
4.3. – Infine, la Regione Toscana
sostiene l’impossibilità di seguire l’impostazione propria del ricorso statale,
per le conseguenze inaccettabili che ne deriverebbero: la Regione, infatti, in
quanto priva del potere di disciplinare gli interventi sostitutivi nei
confronti degli enti locali, dovrebbe segnalare al Governo, a norma dell’art.
120 della Costituzione, i casi in cui gli enti locali risultassero
inadempienti, e sarebbe perciò affidata al Governo la valutazione sulla
sussistenza del presupposto di un intervento sostitutivo in base alla norma
costituzionale.
Anche prescindendo dall’appesantimento
procedurale, una simile impostazione risulterebbe
fortemente lesiva dell’autonomia delle Regioni, in quanto sarebbe il Governo a
decidere circa la possibilità o l’opportunità di perseguire un determinato
obiettivo posto dal legislatore regionale con l’attivazione del potere
sostitutivo. Per prevenire una simile conseguenza, la Regione finirebbe dunque
per essere indotta a trattenere a sé – in patente dissonanza con il sistema
disegnato a seguito della riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione – l’esercizio di funzioni amministrative reputate di particolare rilievo,
con la distorsione del principio di sussidiarietà e con l’accentuazione del
criterio di adeguatezza.
In definitiva, l’idea che la disciplina
del potere sostitutivo sia estranea alla competenza regionale non sarebbe sostenibile, dovendosi al contrario ammetterne
la possibilità, nel quadro dei criteri sopra illustrati, conformemente a quanto
espresso nella giurisprudenza costituzionale più recente (sentenza n. 313 del
2003), che ha definito presupposti e modi del potere di sostituzione.
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dei commi 1
e 3 dell’art. 1 della legge della Regione Toscana 27 settembre 2002, n.
35, recante «Modificazioni alla legge regionale 2 gennaio 2002, n. 2
(Soppressione del Comitato regionale di controllo e disposizioni in materia di
cessazione dei controlli preventivi di legittimità sugli atti degli enti locali
e di esercizio dei poteri sostitutivi del Difensore
civico regionale)»: il comma 1, limitatamente alla parte in cui sostituisce
l’art. 3, comma 1, della legge regionale n. 2 del 2002; il comma
Ad avviso del ricorrente, l’art. 1, comma
1, della legge regionale n. 35 del 2002 – che, sostituendo l’art. 3, comma 1,
della legge n. 2 del 2002, affida al Difensore civico regionale l’esercizio dei
poteri sostitutivi attribuiti dalla legge, statale o regionale, e disciplina il
modo di esercizio del potere (che deve avvenire previa
diffida ad adempiere entro un congruo termine e con successiva nomina di un
commissario ad acta)
–, e l’art. 1, comma 3, della stessa legge n. 35 del 2002 – che modifica l’art.
5, comma 5, della legge n. 2 del 2002, disponendo che, in caso di vacanza
dell’ufficio del Difensore civico, i poteri in questione siano esercitati «in
via transitoria» dal Presidente della Giunta regionale –, contrasterebbero con
gli articoli 114, primo e secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), e 120, secondo comma, della
Costituzione.
Alla luce di queste disposizioni
costituzionali, risulterebbe, infatti, riservata allo Stato la disciplina degli
interventi sostitutivi.
Tale conclusione sarebbe sorretta (a) dalla «continuità testuale» dei due
periodi dell’unitario secondo comma dell’art. 120 della Costituzione, che
concerne il potere sostitutivo del Governo e i relativi casi di
esercizio, (b) dalle «solenni
disposizioni» contenute nell’art. 114, commi primo e secondo, della
Costituzione (con la garanzia dell’autonomia degli enti territoriali), (c) dall’assegnazione alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato della materia relativa agli «organi di
governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane»
[art. 117, secondo comma, lettera p),
della Costituzione], (d) dalla
«cogente esigenza» di una disciplina unitaria – o perlomeno fortemente
coordinata – delle modalità di esercizio dei poteri
sostitutivi, a iniziare dall’individuazione dell’organo chiamato a disporre
l’intervento sostitutivo.
La disciplina dettata dal legislatore
regionale, nel sostituirsi a una specifica disciplina
statale, rivelerebbe altresì il suo carattere innovativo, in contrasto con i parametri
costituzionali invocati.
Infine, sarebbe dubbia la possibilità di
attribuire al Difensore civico regionale, sulla base dello statuto della
Regione Toscana, funzioni «di tanto spessore» quali quelle attribuite
dalle disposizioni impugnate.
2. – La questione è fondata.
2.1. – Questa Corte ha già affermato che
l’art. 120, secondo comma, della Costituzione non preclude, in linea di
principio, la possibilità che la legge regionale, intervenendo in materie di
propria competenza e nel disciplinare l’esercizio di funzioni amministrative di
competenza degli enti locali, preveda anche poteri sostitutivi in capo a organi regionali nel caso di inerzia o di inadempimento da
parte dell’ente ordinariamente competente (sentenze numeri 43, 69, 70, 71, 72,
73 e 112 del 2004).
Tuttavia, nel prevedere ipotesi di interventi sostitutivi, da configurarsi come eccezionali
rispetto al normale esercizio delle funzioni, la legge regionale è tenuta al
rispetto di alcuni principi derivanti dall’esigenza di salvaguardare, pur nella
sostituzione, il valore costituzionale dell’autonomia degli enti locali. Tra
questi principi, rileva nel caso in esame quello secondo il quale l’esercizio
del potere sostitutivo deve essere affidato a un
organo di governo della Regione o deve comunque svolgersi sulla base di una
decisione di questo (cfr. sentenze n. 313 del 2003,
n. 342 del 1994,
n. 460 del 1989),
stante l’attitudine dell’intervento a incidere sull’autonomia costituzionale
dell’ente sostituito.
2.2. – L’art. 1, comma 1, della legge
della Regione Toscana n. 35 del 2002 non si conforma al principio suddetto,
enucleato nelle citate pronunce di questa Corte, e ciò a causa
dell’attribuzione del potere di sostituzione nei
confronti degli enti locali al Difensore civico regionale.
Come questa Corte ha già avuto modo di
più ampiamente argomentare (cfr. sentenza
n. 112 del 2004), il Difensore civico, indipendentemente da ogni
qualificazione giuridica, è titolare, generalmente, di funzioni connesse alla
tutela della legalità e della regolarità dell’amministrazione, funzioni
assimilabili, in larga misura, a quelle di controllo, spettanti – anteriormente
all’abrogazione dell’art. 130 della Costituzione – ai comitati regionali di
controllo, ai quali tale figura era già stata equiparata dall’art. 17 della
legge 15 maggio 1997, n. 127 [ora art. 136 del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali)] e da
alcune leggi regionali successive.
Anche nella Regione Toscana, il Difensore
civico regionale ha compiti di questo tipo, essendo chiamato, a norma dell’art.
2 della legge regionale 12 gennaio 1994, n. 4 (Nuova disciplina del Difensore
Civico), ad assicurare «la tutela non giurisdizionale dei diritti soggettivi,
degli interessi legittimi e degli interessi collettivi o diffusi dei cittadini
e degli enti, dei residenti e degli utenti dei servizi, singoli o associati»
(comma 1), e a intervenire «in caso di ritardo,
irregolarità ed omissione nell’attività e nei comportamenti dei pubblici
uffici, al fine di garantire l’effettivo rispetto dei principi di legalità,
trasparenza, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa» (comma
2).
La natura del Difensore civico e le
funzioni da esso esercitate impediscono dunque la sua
configurazione alla stregua di un organo di governo regionale, che, sola,
consente di esercitare nei confronti degli enti locali interventi di tipo
sostitutivo. Questi ultimi, infatti, per il loro tradursi in spostamenti
eccezionali di competenze, e per la loro incidenza diretta sull’autonomia
costituzionalmente garantita di enti politicamente
rappresentativi, non possono non provenire dagli organi regionali di vertice,
cui istituzionalmente competono le determinazioni di politica generale delle
quali essi stessi assumono la responsabilità.
2.3. – Le medesime ragioni che fondano il
contrasto dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Toscana n. 35 del
2002 con la Costituzione valgono anche per il comma 3 del medesimo art. 1, il
quale, nel prevedere la disciplina dell’esercizio dei poteri sostitutivi
regionali nel caso di vacanza dell’ufficio del
Difensore civico, illegittimamente presuppone in quest’ultimo
la titolarità dell’ordinaria competenza in tema di sostituzione.
per questi motivi
la Corte costituzionale
dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione
Toscana 27 settembre 2002, n. 35, recante «Modificazioni alla legge regionale 2
gennaio 2002, n. 2 (Soppressione del Comitato regionale di controllo e
disposizioni in materia di cessazione dei controlli preventivi di legittimità
sugli atti degli enti locali e di esercizio dei poteri
sostitutivi del Difensore civico regionale)», nella parte in cui sostituisce
l’art. 3, comma 1, della legge regionale n. 2 del 2002; e dell’art. 1, comma 3,
della medesima legge della Regione Toscana n. 35 del 2002, che sostituisce
l’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 2 del 2002.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 giugno
2004.
F.to:
Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente e Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 15 giugno
2004.