REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
- Valerio ONIDA, Presidente
- Carlo MEZZANOTTE
- Fernanda CONTRI
- Guido NEPPI MODONA
- Piero Alberto CAPOTOSTI
- Annibale MARINI
- Franco BILE
- Giovanni Maria FLICK
- Francesco AMIRANTE
- Paolo MADDALENA
- Alfonso QUARANTA
ha pronunciato la
seguente
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 27
della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), e
dell’art. 4, commi 9 e 10, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2004), promossi con ricorsi della Regione Emilia-Romagna,
notificati il 1° marzo 2003 e il 24 febbraio 2004, depositati in cancelleria il
7 marzo 2003 e il 4 marzo 2004 ed iscritti al n. 25 del registro ricorsi 2003
ed al n. 33 del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 6 luglio 2004 il Giudice
relatore Annibale Marini;
uditi l’avvocato Giandomenico Falcon
per la Regione Emilia-Romagna e l’avvocato dello Stato Franco Favara per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.– La Regione Emilia-Romagna, con ricorso, ritualmente
notificato e depositato, volto ad impugnare numerose
disposizioni della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria
2003), ha censurato, fra l’altro, l’art. 27 della citata legge n. 289 del 2002,
rubricato «Progetto “PC ai giovani”», deducendone il contrasto con gli artt.
117, 118 e 119 della Costituzione nonché con il principio di leale
collaborazione.
1.1.– La disposizione impugnata istituisce un fondo
speciale, denominato «PC ai giovani», destinato a finanziare un progetto
promosso dal Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie della Presidenza
del Consiglio dei ministri per incentivare
l’acquisizione e l’utilizzo degli strumenti informatici fra i giovani che
compiano sedici anni nel 2003; essa prevede che il Ministro dell’economia e
delle finanze emani, di concerto con quello per l’innovazione e le tecnologie,
un decreto ministeriale, espressamente definito «di natura non regolamentare»
con il quale siano stabilite le modalità di presentazione delle istanze nonché
quelle di erogazione degli incentivi, essendo anche prevista la possibilità di
avvalersi della collaborazione di organismi esterni alla pubblica
amministrazione.
Ad avviso della ricorrente la descritta disciplina
non rientrerebbe in alcuna delle materie di cui all’art. 117, commi secondo e terzo, della Costituzione, ricadendo,
pertanto, nella competenza residuale delle Regioni e sarebbe perciò lesiva
della loro potestà legislativa ed amministrativa, in quanto, in contrasto con i
commi quarto e sesto dell’art. 117 della Costituzione, conferirebbe al Ministro
dell’economia e delle finanze poteri sostanzialmente normativi ed al
Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie poteri amministrativi in materia
di competenza regionale. Né potrebbe, in senso contrario, addursi la
circostanza che i decreti ministeriali in parola siano definiti «di natura non
regolamentare», dovendo farsi riferimento, ai fine
della qualificazione di tali atti, più che alla loro “etichetta”, al loro
oggetto sostanziale; sicché, contenendo precetti generali ed astratti,
innovativi dell’ordinamento, i medesimi avrebbero carattere normativo.
Ne discenderebbe poi,
sotto altro aspetto, la lesione della autonomia
finanziaria di essa ricorrente, spettando alle Regioni la autonoma gestione
delle risorse nelle materie di loro competenza
L’illegittimità della
disposizione, peraltro, non sarebbe esclusa neppure nel caso in cui essa fosse
riconducibile ad una materia oggetto di potestà
normativa concorrente.
In definitiva, la norma
impugnata sarebbe illegittima nella parte in cui, non limitandosi a prevedere
la mera ripartizione fra le Regioni delle somme costituenti il fondo,
attribuisce al Ministro dell’economia e delle finanze ed
al Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie poteri normativi ed
amministrativi relativi alla sua gestione.
In subordine la ricorrente
lamenta che l’esercizio dei poteri statali non sia preceduto dalla
intesa «con la Conferenza Stato-Regioni», in violazione del principio di
leale collaborazione che impone forme di coordinamento fra i soggetti
interessati.
2.– Si è costituito nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione
sia dichiarata infondata, non essendo configurabile alcuna lesione delle
competenze riservate alle Regioni, né sotto il profilo della loro autonomia
finanziaria né sotto quello della loro organizzazione.
3.– Con altro ricorso,
ritualmente notificato e depositato, la medesima Regione Emilia-Romagna,
nell’impugnare numerose disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
– legge finanziaria 2004), ha censurato, fra l’altro, l’art. 4,
commi 9 e 10, della citata legge n. 350 del 2003, deducendone il contrasto con
gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, nonché con il principio di leale
collaborazione.
3.1.– Il comma 9 della disposizione censurata stabilisce che il fondo di
cui all’art. 27, comma 1, della legge n. 289 del 2002 sia destinato a
finanziare un progetto, promosso dal Dipartimento per l’innovazione e le
tecnologie, volto a favorire l’acquisizione e l’utilizzo degli strumenti
informatici da parte dei giovani che compiano sedici anni nel corso del 2004,
nonché la loro formazione.
Le modalità
di attuazione del progetto e di erogazione dei benefici saranno disciplinate
con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con quello
per l’innovazione e le tecnologie.
Il successivo comma 10 prevede che, entro il limite di 30 milioni di euro, le
risorse del fondo di cui sopra saranno adibite all’istituzione di un ulteriore
fondo, denominato «PC alle famiglie», destinato, nell’ambito di un progetto
promosso dal Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, a finanziare la
concessione di un contributo in favore di quanti, avendo conseguito nell’anno
2002 un reddito non superiore a 15.000 euro, acquistino nell’anno 2004 un personal computer idoneo al collegamento
ad “internet”.
Le modalità
di attuazione di tale progetto saranno stabilite con decreto di natura non
regolamentare, adottato, di concerto con il Ministro dell’economia e delle
finanze, dal Ministro per l’innovazione e le tecnologie, che potrà anche
prevedere la possibilità di avvalersi, al fine di cui sopra, della
collaborazione di organismi esterni alla pubblica amministrazione.
3.2.– Anche in questo
caso, ad avviso della ricorrente, la norma impugnata, non rientrando in alcuna
delle materie di cui ai commi secondo e terzo dell’art. 117 della Costituzione,
violerebbe la autonomia finanziaria della Regione,
stante la gestione ministeriale di fondi settoriali in materie di competenza
regionale.
Essa, peraltro, violerebbe
anche le competenze normative ed amministrative
regionali, in quanto, oltre a regolare dettagliatamente una materia rientrante
nella competenza della ricorrente, attribuirebbe, nella medesima materia, al
Ministro ed al Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie poteri,
rispettivamente, sostanzialmente normativi ed amministrativi, a nulla valendo
la asserita «natura non regolamentare» dei decreti di attuazione della norma
medesima; la astrattezza e generalità dei precetti che essi possono contenere e
la loro idoneità ad innovare l’ordinamento ne dimostrerebbe la natura di atto
normativo.
Conclusivamente, la
Regione ricorrente osserva che anche laddove si ritenesse che la norma
impugnata sia giustificata dall’esistenza di «eccezionali esigenze unitarie»,
essa sarebbe comunque illegittima in quanto non
prevede che i poteri statali siano esercitati, nel rispetto del canone della
leale collaborazione, previa intesa con la «Conferenza Stato-Regioni».
4.– Si è costituito nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la
inammissibilità o l’infondatezza della questione.
5.– In prossimità della udienza pubblica, la Regione Emilia-Romagna ha
depositato, riguardo al primo giudizio, una breve memoria nella quale, ribaditi
gli argomenti già contenuti nel ricorso, ha affermato la irrilevanza, ai fini
della legittimità della disposizione impugnata, del fatto che detta norma
preveda non la ripartizione del fondo, con vincolo di destinazione, fra gli
enti territoriali, ma la sua diretta assegnazione ai privati; anche in tale
ipotesi, la sua autonomia finanziaria sarebbe, infatti, lesa, in quanto essa
Regione sarebbe privata della possibilità di scegliere e di gestire in
autonomia le proprie politiche.
6.– L’Avvocatura dello
Stato ha, a sua volta, depositato memorie illustrative in entrambi i giudizi.
6.1.– Riguardo a quello
avente ad oggetto l’art. 27 della legge n. 289 del
2002, l’Avvocatura rileva che la disposizione impugnata, volta ad agevolare la
«alfabetizzazione informatica» dei giovani, va ricondotta alla materia
«istruzione», nella quale si comprenderebbe «qualsiasi attività, pur svolta al
di fuori delle tradizionali strutture scolastiche, finalizzata a promuovere lo
sviluppo culturale (…) degli appartenenti alla collettività sociale»; in tale
corretta prospettiva essa, collocata nell’ambito delle norme generali di detta
materia, rientrerebbe nella competenza esclusiva dello Stato.
La legittimità della
disposizione impugnata emergerebbe anche per un altro ordine di considerazioni:
infatti, posto che è riservata alla legislazione dello
Stato, ex art. 117, comma secondo,
lettera m), della Costituzione «la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti
civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»
e che non è contestabile che, nell’attuale assetto sociale, l’accesso ai mezzi
informatici vada considerato «un vero e proprio diritto sociale», strumentale
all’esercizio di altri diritti fondamentali, non v’è dubbio che il progetto «PC
ai giovani», volto a garantire su tutto il territorio nazionale, attraverso
misure generali ed omogenee, un livello minimo di accesso per i giovani alla
acquisizione ed utilizzazione degli strumenti informatici, dovrebbe qualificarsi
come misura diretta ad assicurare un «livello essenziale» di «diritti civili e
sociali», sicché esso non potrebbe non ricondursi alla esclusiva potestà
legislativa statale.
6.2.– Riguardo al giudizio
avente ad oggetto la impugnazione dell’art. 4, commi 9
e 10, della legge n. 350 del 2003, la difesa erariale, richiamate, ed estese
anche alla disciplina concernente il progetto «PC alle famiglie», le
argomentazioni già svolte relativamente all’altro ricorso, osserva che la
disciplina impugnata non presenta, nella sua fase applicativa, momenti di
discrezionalità, sicché le Regioni, se fossero chiamate a partecipare alle due
iniziative, non avrebbero materie su cui provvedere.
Secondo l’Avvocatura, il
ricorso sarebbe espressione di un «aprioristico contrasto» verso l’esercizio
unitario di funzioni di interesse generale non
differenziabile, non potendosi, viceversa, negare allo Stato la possibilità di
intervenire con misure generali ogniqualvolta siano coinvolti i «diritti
fondamentali di cittadinanza ed i diritti civili e sociali».
Considerato in diritto
1.– Con due distinti
ricorsi la Regione Emilia-Romagna ha impugnato alcune disposizioni della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003) e della legge 24 dicembre
2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria 2004), tra l’altro censurando, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione
ed al principio di leale collaborazione, l’art. 27 della legge n. 289 del 2002
e l’art. 4, commi 9 e 10, della legge n. 350 del 2003, istitutivi di fondi
speciali destinati ad incentivare l’acquisto e l’utilizzo di personal computer, da parte di giovani o
di soggetti aventi determinati requisiti reddituali, mediante l’erogazione di
contributi economici.
Secondo la Regione
ricorrente le norme impugnate, istituendo fondi settoriali in una materia
appartenente alla competenza esclusiva regionale ed
attribuendo al Ministro dell’economia e delle finanze ed a quello per
l’innovazione e le tecnologie poteri normativi ed al Dipartimento per
l’innovazione e le tecnologie poteri amministrativi relativamente alla gestione
dei detti fondi, violerebbero la autonomia finanziaria, legislativa ed
amministrativa delle Regioni.
Sarebbe altresì violato il
principio di leale collaborazione, in quanto i poteri
statali disciplinati dalle norme impugnate sarebbero esercitati senza la
previsione di alcuna forma di coordinamento con le Regioni.
2.– Considerata la
sostanziale identità di oggetto, i giudizi vanno riuniti per essere trattati
congiuntamente e decisi con un’unica sentenza, restando, peraltro, riservata a
separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni sollevate, con i medesimi ricorsi, dalla Regione Emilia-Romagna
relativamente ad altre disposizioni di legge.
3.– Le questioni non sono
fondate.
3.1.– La normativa oggetto
di impugnazione si sostanzia nella mera previsione di
contributi finanziari, da parte dello Stato, erogati con carattere di
automaticità in favore di soggetti individuati in base all’età o al reddito e
finalizzati all’acquisto di personal
computer abilitati alla connessione ad “internet”, in un ottica
evidentemente volta a favorire la diffusione, tra i giovani e nelle famiglie,
della cultura informatica.
Siffatto intervento, non
accompagnato da alcuna disciplina sostanziale riconducibile a specifiche
materie, non risulta invasivo di competenze
legislative regionali. Esso corrisponde a finalità di interesse
generale, quale è lo sviluppo della cultura, nella specie attraverso l’uso
dello strumento informatico, il cui perseguimento fa capo alla Repubblica in
tutte le sue articolazioni (art. 9 della Costituzione) anche al di là del
riparto di competenze per materia fra Stato e Regioni di cui all’art. 117 della
Costituzione (cfr., in senso analogo, nel contesto del previgente titolo V,
parte seconda, della Costituzione, sentenze nn. 276 del 1991, 348 del 1990, 829 e 562 del 1988).
Quanto alla lamentata
violazione dell’autonomia finanziaria regionale, basti osservare che la
provvista destinata ad alimentare i due fondi contemplati dalle disposizioni
oggetto di censura è costituita, secondo quanto espressamente previsto dall’art.
27 della legge n. 289 del 2002, dalle «disponibilità,
non impegnate alla data di entrata in vigore della presente legge, di cui
all’articolo 103, comma 4, della legge 23 dicembre 2000, n. 388», cioè dalle
residue disponibilità del fondo istituito presso il Ministero del tesoro, del
bilancio e della programmazione economica a garanzia dei crediti al consumo
erogati dalle banche nel quadro di un precedente programma di incentivazione
della diffusione fra i giovani delle tecnologie informatiche, restando così
esclusa qualsiasi riduzione della ordinaria provvista finanziaria destinata
alle Regioni.
Alla stregua delle
considerazioni che precedono si rivela infine inconferente anche il riferimento al principio di leale
collaborazione, non risultando nella fattispecie coinvolta alcuna potestà
regionale.
per
questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi e riservata a
separate pronunce la decisione delle questioni di legittimità costituzionale,
proposte dalla ricorrente Regione Emilia-Romagna, di altre disposizioni delle
leggi 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), e 24 dicembre
2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria 2004),
dichiara non fondate le questioni
di legittimità costituzionale dell’art. 27 della legge 27 dicembre 2002, n.
289, e dell’art. 4, commi 9 e 10, della legge 24 dicembre 2003, n. 350,
sollevate, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione ed al
principio di leale collaborazione, dalla Regione Emilia-Romagna con i due
ricorsi in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 13 ottobre 2004.
Valerio ONIDA, Presidente
Annibale MARINI, Redattore
Depositata in Cancelleria il 21
ottobre 2004.