SENTENZA N. 16
ANNO 2004
Commenti alla decisione di
I. Matteo Barbero, Tipizzazione
delle entrate di Regioni ed Enti locali e modalità di finanziamento delle
funzioni amministrative: la posizione della Corte costituzionale (per
gentile concessione della Rivista telematica federalismi.it)
II. Carmela Salazar, L’art.
119 Cost. tra (in)attuazione e “flessibilizzazione”
(per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
In nome del Popolo italiano
composta dai signori:
- Riccardo CHIEPPA Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
- Valerio ONIDA ”
- Carlo MEZZANOTTE ”
- Fernanda CONTRI ”
- Guido NEPPI MODONA ”
- Piero Alberto CAPOTOSTI ”
- Annibale MARINI ”
- Franco BILE ”
- Giovanni Maria FLICK ”
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Romano VACCARELLA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 25, comma 10, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002), promosso con ricorso della Regione Umbria, notificato il 26 febbraio 2002, depositato in cancelleria l’8 marzo successivo ed iscritto al n. 24 del registro ricorsi 2002.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 17 giugno 2003 il Giudice relatore Valerio Onida;
uditi l’avvocato
Giandomenico Falcon per
1. – Con ricorso notificato il 26 febbraio 2002, e depositato nella
cancelleria di questa Corte il successivo 8 marzo (reg. ric. n.
24 del 2002),
La norma denunciata prevede l’istituzione, presso il Ministero
dell’interno, del Fondo per la riqualificazione urbana dei Comuni. Si tratta di
un Fondo istituito ex novo per il 2002, ma destinato a permanere negli esercizi successivi,
diretto a finanziare l’adozione di programmi di sviluppo e riqualificazione del
territorio da parte dei Comuni: una quota non inferiore all'85% è riservata ai
Comuni minori (con popolazione non superiore a 40.000 abitanti), in particolare
delle Regioni meridionali. La norma prevede ancora che le modalità degli
interventi e la ripartizione del Fondo “tra gli enti interessati” saranno
disciplinate con regolamento governativo, sentita
Ad avviso della ricorrente, si tratta di intervento diretto dello Stato a
favore dei Comuni che, sia per quanto riguarda la definizione della tipologia
dei Comuni beneficiari, sia per ciò che attiene alla ripartizione tra le
Regioni di appartenenza, sia infine per la disciplina attuativa, esclude
qualsiasi ruolo delle Regioni. L’unico titolo che lo Stato potrebbe vantare in
materia è la competenza concorrente in materia di “governo del territorio”. Ma
Sarebbero pertanto lese le attribuzioni legislative regionali, sia in generale sia con riferimento ai limiti posti dall'articolo 117, sesto comma, della Costituzione (illegittima attribuzione di poteri regolamentari statali); ne resterebbe altresì leso il principio di leale collaborazione, che non potrebbe essere soddisfatto da un generico richiamo “di stile” al d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 (specie dopo che la disposizione ha espressamente previsto che sia la sola Conferenza Stato-città ed autonomie locali ad essere sentita); ne sarebbe vulnerata, infine, l'autonomia finanziaria delle Regioni, garantita dall'articolo 119 della Costituzione, poiché questo finanziamento, di non trascurabile grandezza, verrebbe sottratto ai trasferimenti finanziari verso le Regioni.
Sotto quest’ultimo profilo,
2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito in giudizio e ha concluso per la non fondatezza della questione.
Ad avviso dell’Avvocatura, limite intrinseco della legislazione riguardante il rapporto Stato-Regioni sarebbe l’interesse nazionale che, nel caso in questione, si rifletterebbe nel principio riguardante la legislazione esclusiva dello Stato in materia di “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” (articolo 117, secondo comma, lettera m, della Costituzione).
Inoltre, la norma denunciata rientrerebbe nell’ambito di quanto previsto dall’articolo 119, quinto comma, della Costituzione circa il potere dello Stato di destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni “per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni”. Questa disposizione costituirebbe l’esatto pendant, in materia di autonomia finanziaria, di quanto previsto nella lettera m del secondo comma dell’articolo 117 della Costituzione.
Né alcun rilievo avrebbe la deduzione della Regione ricorrente circa
l’indeterminatezza degli enti destinatari delle risorse, posto che l’articolo
25, comma 10, della legge n. 448 del 2001 prevede, proprio al fine di
rispettare l’autonomia degli enti interessati, che la ripartizione del Fondo
non sia stabilita a priori ma avvenga, avuto riguardo alle
esigenze concrete, su proposta del Ministro dell’interno, “sentita
3. – Nella memoria depositata in prossimità dell’udienza,
Attraverso la costituzione di questo Fondo si tenderebbe a ricreare il “corto circuito” tra Governo (Ministero dell’interno) ed enti locali, escludendo le Regioni dagli interventi e dalla relativa potestà normativa.
Replicando alla difesa dell’Avvocatura,
Secondo
Né a fondare la legittimità della norma denunciata varrebbe il richiamo all’articolo 119, quinto comma, della Costituzione, il quale, ad avviso della Regione, riguarda enti territoriali specificatamente indicati e non categorie di enti.
Considerato in diritto
1.–
Sarebbero lese dunque le attribuzioni legislative regionali; sarebbe violato il divieto di attribuzione di potestà regolamentare allo Stato in materie in cui esso non abbia competenza legislativa esclusiva; sarebbe altresì violato il principio di leale collaborazione, e sarebbe lesa l’autonomia finanziaria delle Regioni, poiché il finanziamento in questione verrebbe sottratto ai trasferimenti finanziari a favore delle Regioni.
2. – La presente decisione concerne esclusivamente la questione di legittimità costituzionale sollevata nei confronti dell’articolo 25, comma 10, della legge n. 448 del 2001, restando riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni sollevate col ricorso della Regione Umbria.
3. – La questione è fondata.
Il Fondo in esame ha i suoi antecedenti in diversi provvedimenti
legislativi statali anteriori alla riforma del Titolo V, parte II, della
Costituzione recata dalla legge costituzionale n. 3 del
Dopo le modifiche apportate alla legge n. 179 del 1992 del decreto legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493, il finanziamento di “programmi di riqualificazione urbana” fu disposto ai sensi del decreto del Ministro dei lavori pubblici 21 dicembre 1994, successivamente più volte modificato e integrato con altri decreti ministeriali.
L’articolo 11 del decreto legge n. 398 del 1993 prevedeva a sua volta dei “programmi di recupero urbano” che godevano di contributo statale.
L’articolo 54, comma 1, lettera e, del d.lgs.
31 marzo 1998, n.
4. – La presente questione di legittimità costituzionale deve invece essere esaminata e decisa alla stregua del nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione.
Rilevano a questo proposito, da un lato, i nuovi principi relativi alla attribuzione delle funzioni legislative a Stato e Regioni, e delle funzioni amministrative a Comuni, altri enti locali, Regioni e Stato; dall’altro lato i nuovi principi in tema di autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali.
Per quanto attiene alle funzioni amministrative, la legge statale non è più competente a determinare “le funzioni” dei Comuni e delle Province, né ad attribuire loro le funzioni “di interesse esclusivamente locale” nelle materie di competenza regionale, come accadeva alla stregua degli articoli 128 e 118, primo comma, del vecchio testo, ma solo a disciplinare le “funzioni fondamentali” degli enti locali territoriali (articolo 117, secondo comma, lettera p). Per il resto, il legislatore statale può dettare norme nelle sole materie di competenza esclusiva elencate nell’articolo 117, secondo comma, e principi fondamentali in quelle di competenza concorrente elencate nell’articolo 117, terzo comma.
Sul piano finanziario, in base al nuovo articolo 119, gli enti locali e le Regioni hanno “autonomia finanziaria di entrata e di spesa” (primo comma) e godono di “risorse autonome” (secondo comma). Tributi ed entrate proprie, da essi stessi stabiliti secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica, compartecipazioni al gettito di tributi statali riscossi sul loro territorio, e accesso ad un fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale, da utilizzarsi “senza vincoli di destinazione”, sono le risorse che debbono consentire a Regioni ed enti locali di “finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite” (secondo, terzo e quarto comma). Per il resto, è prevista solo la possibilità che lo Stato destini risorse aggiuntive ed effettui interventi finanziari speciali “in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni” per gli scopi indicati, o “diversi dal normale esercizio delle loro funzioni” (quinto comma).
5. – In questo contesto, non possono trovare oggi spazio interventi finanziari diretti dello Stato a favore dei Comuni, vincolati nella destinazione, per normali attività e compiti di competenza di questi ultimi, fuori dall’ambito dell’attuazione di discipline dettate dalla legge statale nelle materie di propria competenza, o della disciplina degli speciali interventi finanziari in favore di determinati Comuni, ai sensi del nuovo articolo 119, quinto comma. Soprattutto non sono ammissibili siffatte forme di intervento nell’ambito di materie e funzioni la cui disciplina spetta invece alla legge regionale, pur eventualmente nel rispetto (quanto alle competenze concorrenti) dei principi fondamentali della legge dello Stato.
Gli interventi speciali previsti dall’articolo 119, quinto comma, a loro volta, non solo debbono essere aggiuntivi rispetto al finanziamento integrale (articolo 119, quarto comma) delle funzioni spettanti ai Comuni o agli altri enti, e riferirsi alle finalità di perequazione e di garanzia enunciate nella norma costituzionale, o comunque a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni, ma debbono essere indirizzati a determinati Comuni o categorie di Comuni (o Province, Città metropolitane, Regioni). L’esigenza di rispettare il riparto costituzionale delle competenze legislative fra Stato e Regioni comporta altresì che, quando tali finanziamenti riguardino ambiti di competenza delle Regioni, queste siano chiamate ad esercitare compiti di programmazione e di riparto dei fondi all’interno del proprio territorio.
Ove non fossero osservati tali limiti e criteri, il ricorso a finanziamenti ad hoc rischierebbe di divenire uno strumento indiretto ma pervasivo di ingerenza dello Stato nell’esercizio delle funzioni degli enti locali, e di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza.
6. – La norma impugnata non rispetta i criteri ed i limiti ora indicati. Essa istituisce infatti un Fondo per il finanziamento di interventi comunali definiti in modo alquanto generico, come diretti allo “sviluppo e riqualificazione del territorio” o alla “riqualificazione urbana dei comuni”. Finalità la cui genericità è resa evidente dal fatto che ogni intervento sul territorio può di per sé essere presentato come volto allo “sviluppo” o alla “riqualificazione” del territorio medesimo. E del resto lo schema di decreto sottoposto dal Ministero dell’interno alla Conferenza Stato-città per l’attuazione della norma in questione (e non tradottosi finora in un provvedimento approvato), prevede che possono essere concessi i finanziamenti, nella misura dal 20 al 50 per cento della spesa complessiva, per la “progettazione e realizzazione di opere pubbliche” e per “istituzione, incremento e miglioramento di servizi pubblici” (articolo 2); e, nell’elencare, all’articolo 3, i tipi di interventi ammissibili al finanziamento per i tre settori (essi stessi comprensivi pressoché della totalità dei compiti dei Comuni) dei “servizi a rete”, dei “trasporti e telecomunicazioni” e dei “servizi alla collettività”, indica praticamente tutto l’universo degli interventi, dei servizi e delle infrastrutture comunali: dagli impianti relativi ad acqua, fognatura, depurazione, gas, smaltimento dei rifiuti, ai servizi e alle infrastrutture di trasporto e mobilità, alle infrastrutture di ogni genere (scolastiche, di assistenza, di tempo libero), agli interventi “destinati a stimolare l’aggregazione sociale” o di “risanamento e restauro ambientale”.
E’ palese come si sia in presenza semplicemente di uno strumento di finanziamento, fra l’altro sempre solo parziale, di normali opere e servizi comunali, cui possono accedere tutti i Comuni, salva la sola riserva di una quota non inferiore all’85 per cento del Fondo a favore di Comuni piccoli e medio-piccoli (con meno di 40.000 abitanti) situati nelle Regioni meridionali (nonché in Abruzzo e in Molise) o in altri territori svantaggiati in termini di occupazione.
Uno strumento di finanziamento che non può in alcun modo configurarsi come appartenente alla sfera degli “interventi speciali” di cui al quinto comma dell’articolo 119 della Costituzione, sia perché non risulta alcuna specifica finalità qualificante degli stessi, diversa dal “normale esercizio” delle funzioni dei Comuni (cui spetta sviluppare e riqualificare il proprio territorio), sia perché esso è disposto in favore non già di “determinati” Comuni, ma della generalità degli enti, sia pure con un criterio di preferenza a favore di Comuni di dimensioni date, situati in alcune aree del paese, individuate a loro volta con un criterio assai generico.
D’altra parte la “riqualificazione urbana” dei Comuni rappresenta una
finalità non riconducibile a materie o compiti di competenza esclusiva dello
Stato, e riconducibile invece a materie e ambiti di competenza concorrente (a
partire dal “governo del territorio”) o “residuale” delle Regioni. La norma
impugnata non prevede peraltro alcun ruolo delle Regioni volta a volta
interessate nella attribuzione dei finanziamenti, mentre si limita a chiamare
In definitiva l’intervento in questione si atteggia come prosecuzione di una pratica di trasferimento diretto di risorse dal bilancio dello Stato ai Comuni per scopi determinati dalla legge statale, in base a criteri stabiliti, nell’ambito della stessa legge, dall’amministrazione dello Stato: pratica che ha trovato nel passato frequente impiego, sulla base della premessa per cui la finanza locale era materia rimessa alla legislazione statale e alla gestione amministrativa del Ministero dell’interno (al quale, significativamente, la norma impugnata attribuisce il compito di disporre dei finanziamenti in questione), ma che oggi risulta del tutto estranea al quadro costituzionale delineato dal nuovo articolo 119 della Costituzione.
E’ ben vero che, per quanto riguarda l’assetto dei tributi locali, l’attuazione di tale norma costituzionale richiede il preventivo intervento del legislatore statale, che detti principi e regole di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, non potendosi ammettere, in mancanza di ciò, l’emanazione di discipline autonome delle singole Regioni o dei singoli enti locali (cfr. sentenze n. 296, n. 297 e n. 311 del 2003). Ma ciò non vale, invece, per quanto riguarda la disciplina della spesa e il trasferimento di risorse dal bilancio statale: in questo campo, fin d’ora lo Stato può e deve agire in conformità al nuovo riparto di competenze e alle nuove regole, disponendo i trasferimenti senza vincoli di destinazione specifica, o, se del caso, passando attraverso il filtro dei programmi regionali, coinvolgendo dunque le Regioni interessate nei processi decisionali concernenti il riparto e la destinazione dei fondi, e rispettando altresì l’autonomia di spesa degli enti locali.
Né, infine, la previsione del Fondo può giustificarsi, come vorrebbe l’Avvocatura erariale, sulla base di un presunto interesse nazionale, che si rifletterebbe, nella specie, nella attribuzione allo Stato della competenza esclusiva in materia di “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” (art. 117, secondo comma, lettera m, della Costituzione). Da un lato, infatti, l’interesse nazionale non è più, oggi, un limite autonomo della legislazione regionale, né può essere autonomo fondamento di un intervento legislativo statale in materie di competenza regionale (cfr. sentenze n. 303 e n. 370 del 2003). Dall’altro lato, è palese che le finalità del Fondo in questione non hanno nulla a che fare con la garanzia, su tutto il territorio nazionale, di livelli essenziali di prestazioni concernenti diritti delle persone.
La norma impugnata deve dunque essere dichiarata costituzionalmente illegittima. Poiché la caducazione di tale norma – a differenza di altre, contenute nella stessa legge, oggetto di pronunzie di accoglimento di questa Corte (sentenze n. 370 del 2003 e n. 13 del 2004) – non comporta diretto e immediato pregiudizio per diritti delle persone, non sussistono ragioni di ordine costituzionale che si oppongano ad una dichiarazione di incostituzionalità in toto: con la conseguenza che i fondi in questione dovranno essere assoggettati, se del caso, ad una nuova disciplina legislativa, rispettosa della Costituzione, per essere destinati alla finanza locale.
per questi motivi
riservata ogni decisione sulle ulteriori questioni sollevate col ricorso in epigrafe,
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 25, comma 10, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 gennaio 2004.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Valerio ONIDA, Redattore
Depositata in Cancelleria il 16 gennaio 2004.