SENTENZA N. 370
ANNO 2003
I. Matteo Barbero, Prime indicazioni della Corte costituzionale in materia di federalismo
fiscale (nota a Corte Cost. nn.
370/2003 e 376/2003) (per gentile
concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
II. Elena Ferioli, Esiti paradossali
dell’innovativa legislazione regionale in tema di asili nido, tra livelli
essenziali ed autonomia finanziaria regionale (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
-Riccardo CHIEPPA Presidente
-Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
-Valerio ONIDA "
-Carlo MEZZANOTTE "
-Fernanda CONTRI "
-Guido NEPPI MODONA"
-Piero Alberto CAPOTOSTI "
-Annibale MARINI "
-Franco BILE "
-Giovanni Maria FLICK"
-Francesco AMIRANTE "
-Ugo DE SIERVO "
-Romano VACCARELLA"
-Alfio FINOCCHIARO"
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 70
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 recante <<Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria
2002>>, promossi con ricorsi delle Regioni Marche, Toscana,
Emilia-Romagna e Umbria, notificati il 22, il 27 e il 26 febbraio 2002,
depositati in cancelleria il 28 febbraio, il 1° e l'8 marzo
successivi ed iscritti ai nn. 10, 12, 23 e 24 del registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 17
giugno 2003 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi gli avvocati Stefano Grassi per
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorsi iscritti rispettivamente al n. 10 del 2002
(notificato il 22 febbraio 2002 e depositato il 28 febbraio 2002), al n. 12 del
2002 (notificato il 22 febbraio 2002 e depositato il 1° marzo 2002),
al n. 23 del 2002 (notificato il 27 febbraio 2002 e depositato l'8 marzo 2002)
e al n. 24 del 2002 (notificato il 26 febbraio 2002 e depositato l'8 marzo
2002) del registro ricorsi, le Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna e
Umbria, nell'impugnare numerose disposizioni della legge 28 dicembre 2001,
n.448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato – legge finanziaria 2002), censurano, tra l'altro, l'art. 70, recante
<<Disposizioni in materia di asili nido>>, per violazione degli
artt. 117, 118 e 119 della Costituzione.
2. –
La ricorrente lamenta innanzitutto che il combinato
disposto dei commi 1, 3, 4 ed 8, dell'art. 70, nel
prevedere l'istituzione di un fondo settoriale di finanziamento degli asili
nido, violerebbe il riparto delle competenze legislative definite dall'art. 117
della Costituzione. La disciplina degli asili nido, infatti, non essendo
riconducibile alle materie elencate dai commi secondo e terzo della citata
norma costituzionale, dovrebbe ritenersi attribuita alla potestà legislativa
residuale delle Regioni, in quanto facente parte della materia della
assistenza. Sarebbe altresì violato l'art. 118 della Costituzione, in quanto
l'attribuzione di funzioni amministrative al livello centrale operata dalla
norma non troverebbe giustificazione né in esigenze di carattere unitario, né
nei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza che, nell'attuale
sistema costituzionale, giustificano ogni allocazione di funzioni
amministrative.
La disposizione censurata, inoltre, nella parte in cui
prevede l'istituzione di un fondo statale a destinazione vincolata per la
costruzione e gestione degli asili nido e dei micro-nidi
nei luoghi di lavoro, violerebbe l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa
riconosciuta alle Regioni dall'art. 119 della Costituzione, il quale, di
regola, non ammetterebbe fondi statali o risorse aggiuntive a destinazione
vincolata.
La ricorrente impugna infine il comma 6, che stabilisce che
le spese per la partecipazione alla gestione dei micro-asili e dei nidi nei
luoghi di lavoro sono deducibili dall'imposta sul reddito dei genitori e dei
datori di lavoro, nella misura determinata con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze. Tale disposizione contrasterebbe con l'art. 117,
secondo comma lettera e) e quarto
comma, nonché con l'art. 119, primo e secondo comma, della Costituzione, nella
parte in cui non esclude che la deducibilità delle spese si possa riferire a
tributi diversi da quelli statali, e quindi consente l'applicazione
dell'agevolazione fiscale anche ai tributi regionali e locali. La norma
censurata, infatti, non sarebbe riconducibile alla competenza statale in
materia di principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario di cui all'art. 119, secondo comma, della Costituzione.
3. –
Impugna inoltre il comma 2 dell'art. 70 per violazione
dell'art. 117 della Costituzione, poiché la materia degli asili nido e, in
generale, dei servizi sociali rientrerebbe nell'ambito della potestà
legislativa residuale delle Regioni.
Tale previsione, nella parte in cui sottrae le suddette
strutture alla normativa regionale prevista per tutti gli asili nido,
violerebbe l'art. 117, quarto comma, della Costituzione.
4. – Le Regioni Emilia-Romagna ed Umbria, con
argomentazioni tra loro pressoché identiche, sostengono l'illegittimità
costituzionale dell'art. 70 della legge n. 448 del 2001 che, istituendo un
apposito fondo statale, gestito dal Ministero del lavoro da ripartire
annualmente fra le Regioni, contrasterebbe, oltre che con l'art. 117, quarto
comma, della Costituzione, anche con l'art. 119, quarto comma, il quale prevede
che le funzioni ordinarie attribuite alle Regioni e agli enti locali siano
integralmente finanziate dallo Stato.
In particolare, il comma 2, della disposizione impugnata,
definendo come "competenze fondamentali dello Stato, delle Regioni e degli
enti locali" gli asili nido, violerebbe l'art. 117, secondo comma lettera p), il quale attribuisce alla competenza
esclusiva della legge statale la definizione delle "funzioni
fondamentali" con esclusivo riferimento a quelle dei Comuni, delle
Province e delle Città metropolitane.
Quest'ultima norma censurata, infine, lederebbe le
competenze legislative riconosciute alle Regioni dall'art. 117,
quarto comma, della Costituzione.
5. – Si è costituito in ciascuno dei giudizi il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato, secondo la quale le censure proposte dalle Regioni sarebbero
infondate. La disciplina degli asili nido, infatti, data la loro "particolarissima
valenza", non potrebbe essere ricompresa tra le materie di competenza
delle Regioni e degli enti locali, ma rientrerebbe tra quelle affidate alla
legislazione esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione,
relativa alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale. La norma censurata, inoltre, sarebbe conforme all'art.
119, quarto comma, della Costituzione.
La difesa erariale, infine, nella memoria di costituzione
depositata nel giudizio introdotto dalla Regione Umbria, sostiene che la
materia in questione rientrerebbe nell'ambito di quell'interesse nazionale che
è sotteso alla disciplina del Titolo V della Costituzione, "come limite, implicito ma imprescindibile di cui si deve tener conto al
fine di valutare" la sussistenza del potere statale di intervenire per
assicurare i diritti primari dei cittadini.
6. – Nelle memorie depositate in prossimità dell'udienza,
le Regioni Emilia-Romagna e Umbria, con analoghe argomentazioni, confutano le
eccezioni prospettate dalla difesa erariale. In particolare, sostengono che la
pretesa riconducibilità della disciplina alla competenza statale in materia di
"livelli essenziali delle prestazioni" di cui alla lettera m) dell'art. 117, secondo comma, Cost.,
sarebbe palesemente infondata, dal momento che nella disposizione impugnata non
si troverebbe nulla che sia rivolto a determinare il livello essenziale del
servizio "asilo nido", né che abbia una funzione anche lontanamente
corrispondente.
Anche
Quanto alla violazione dell'art. 118 Cost.,
Sulla violazione dell'art. 119 Cost.,
la ricorrente insiste sulla inammissibilità di un fondo statale destinato agli
asili nido, dal momento che la nuova disposizione costituzionale ha tipizzato
le fonti di entrata delle Regioni e degli enti locali prevedendo solo due tipi
di trasferimento da parte dello Stato: il fondo perequativo senza vincoli di
destinazione; le risorse aggiuntive e gli interventi speciali, assegnati come
trasferimenti a carattere selettivo e non a tutti gli enti del medesimo livello
istituzionale. In nessuna di tali figure potrebbe in alcun modo rientrare il
fondo previsto dalla disposizione impugnata.
Infine, con specifico riferimento al
comma 6 dell'art. 70, censurato per la parte in cui si riferisce anche a
tributi regionali e locali,
Anche l'Avvocatura dello Stato, nel giudizio introdotto
dalla Regione Marche (ric. n. 10 del 2002), ha presentato una memoria nella
quale si limita a ribadire quanto già dedotto nell'atto di costituzione e
conclude per la piena riconducibilità della disciplina impugnata all'art. 117,
secondo comma, lettera m), e all'art.
119, quarto comma, Cost.
Considerato in diritto
1. – Le Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna ed Umbria,
nell'impugnare numerose disposizioni della legge 28 dicembre 2001, n. 448
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
– legge finanziaria 2002), censurano, tra l'altro, l'art. 70 di tale legge
(Disposizioni in materia di asili nido).
Per ragioni di omogeneità di materia, la trattazione della
questione di costituzionalità indicata viene separata
da quella delle altre, sollevate con i medesimi ricorsi, oggetto di distinte
decisioni.
L'art. 70, al comma 1, istituisce un fondo per gli asili
nido nell'ambito dello stato di previsione del Ministero del lavoro e delle
politiche sociali.
Il comma 2 qualifica poi gli asili nido come strutture
volte a "garantire la formazione e la socializzazione delle bambine e dei
bambini" dai tre mesi ai tre anni e definisce le funzioni ad essi inerenti come "competenze fondamentali dello
Stato, delle Regioni e degli enti locali".
Il comma 3 dispone che il fondo speciale venga
ripartito annualmente tra le Regioni, sentita
Il comma 4 stabilisce che le Regioni, "nei limiti
delle proprie risorse ordinarie di bilancio e di quelle aggiuntive"
costituite appunto dal Fondo, ripartiscono le risorse finanziarie tra i Comuni
che ne fanno richiesta per la costruzione e la gestione degli asili nido e dei
micro-nidi nei luoghi di lavoro.
Il comma 5 consente alle amministrazioni dello Stato e
degli enti pubblici nazionali di istituire nell'ambito dei propri uffici, dei
micro-nidi quali strutture destinate alla cura e all'accoglienza dei figli dei
dipendenti, e riserva la definizione degli standard
minimi organizzativi alla Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle
attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con
Il comma 6 dispone inoltre che le spese di partecipazione
alla gestione dei micro-nidi e dei nidi nei luoghi di lavoro sono deducibili
dalle imposte sul reddito dei genitori e dei datori di lavoro, nella misura
determinata con decreto da emanarsi dal Ministro dell'economia.
Il comma 7 consente alla Cassa depositi e prestiti di
concedere ai Comuni, anche in deroga ai limiti di indebitamento previsti, i
mutui necessari per il finanziamento della costruzione degli asili nido.
Infine, il comma 8 stabilisce la dotazione del fondo
istituito dal comma 1, per gli anni 2002, 2003, 2004, nonché le modalità per la
determinazione di tale dotazione a decorrere dall'anno 2005.
2. – Tutte le Regioni ricorrenti censurano l'art. 70 della
legge n. 448 del 2001 nella parte in cui prevede l'istituzione di un fondo a
destinazione vincolata, ritenendo tale disposizione in contrasto con l'art.
117, quarto comma, della Costituzione, in quanto disporrebbe in ambiti affidati
alla potestà legislativa residuale delle Regioni, nonché con l'art. 119 della
Costituzione, il quale non consentirebbe la creazione di fondi statali a
destinazione vincolata.
Tutte le ricorrenti censurano specificamente anche il comma
2 dell'art. 70, nella parte in cui riconosce "funzioni fondamentali"
in materia di asili nido allo Stato, oltre che alle Regioni e agli enti locali
per violazione dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione.
Deve essere precisato che le censure mosse dalle Regioni
Emilia-Romagna e Umbria, per quanto formalmente riferite all'intero
articolo 70, tuttavia, in considerazione del loro effettivo contenuto,
devono ritenersi limitate ai commi 1, 2 e 3.
Considerata la loro sostanziale identità, i quattro
ricorsi, per la parte relativa all'art. 70 della legge n.448 del 2001, vanno
riuniti per essere trattati congiuntamente e decisi con un'unica sentenza.
3. – Appare necessario, in via preliminare, individuare la riferibilità
della disciplina in tema di asili nido alle categorie utilizzate nell'art. 117
della Costituzione per definire le diverse competenze legislative di Stato e
Regioni.
La più risalente disciplina legislativa statale configurava
gli asili nido come servizi aziendali di carattere sanitario ed assistenziale a
favore delle madri che lavoravano nelle maggiori aziende industriali e
commerciali. La stessa creazione dei primi asili nido pubblici a livello
territoriale era finalizzata a conseguire "in ogni centro industriale
l'istituzione di un asilo-nido aperto ai figli di tutte le donne costrette per
qualsiasi genere di lavoro ad assentarsi dalla casa ed ubicato in modo che le
madri (potessero) agevolmente e senza perdita di tempo recarvisi per l'allattamento"
(art. 137, secondo comma, del regio decreto 15 aprile 1926, n. 718 che approva
il regolamento per l'esecuzione della legge 10 dicembre 1925, n. 2277 sulla
protezione e l'assistenza della maternità e dell'infanzia).
Solo nel dopoguerra, in presenza
di profonde trasformazioni economiche, sociali e di costume, gli asili nido
divengono progressivamente un vero e proprio servizio sociale a favore
dell'infanzia e della famiglia, aperto tendenzialmente alla totalità della
popolazione.
La legge 6 dicembre 1971, n. 1044 (Piano quinquennale per
l'istituzione di asili-nido comunali con il concorso dello Stato), all'art. 1,
secondo comma, definisce come "servizio sociale di interesse
pubblico" l'assistenza negli asili nido ai bambini fino a tre anni, ma
individua ancora come scopo di tali strutture quello "di provvedere alla
temporanea custodia dei bambini per assicurare una adeguata
assistenza alla famiglia e anche per facilitare l'accesso della donna al lavoro
nel quadro di un completo sistema di sicurezza sociale".
Successivamente, peraltro, diverse leggi
delle Regioni e delle Province autonome – cui l'art. 6 della legge n. 1044 del
1971 demanda la fissazione dei criteri per la costruzione, la gestione e il
controllo degli asili nido – hanno riconosciuto a tali istituzioni anche
funzioni educative, al tempo stesso procedendo ad una maggiore qualificazione
del relativo personale (si vedano, ad esempio, tra le più significative, la
legge regionale della Toscana 2 settembre 1986, n. 47 recante "Nuova disciplina
degli asili nido"; la legge regionale della Liguria del 6 giugno 1988, n.
21 recante "Riordino e programmazione dei servizi sociali della Regione
Liguria"; la legge regionale dell'Umbria del 2 giugno 1987 n. 30 recante
"Nuova disciplina della istituzione e del funzionamento degli
asili-nido"; nonché, più di recente la legge della Regione Emilia-Romagna
del 10 gennaio 2000, n. 1 recante "Norme in materia di servizi educativi
per la prima infanzia"; e la legge della Regione Toscana del 26 luglio
2002, n. 32 recante "Testo unico della normativa della Regione Toscana in
materia di educazione, istruzione, orientamento, formazione professionale e
lavoro".
Conformemente a questa evoluzione, lo stesso art. 70,
oggetto del presente giudizio, al comma 2, definisce
gli asili nido come "strutture dirette a garantire la formazione e la
socializzazione delle bambine e dei bambini di età compresa tra i tre mesi ed i
tre anni ed a sostenere le famiglie ed i genitori".
Parallelamente a questo processo evolutivo delle finalità
del servizio prestato, la realizzazione e la gestione degli asili nido è stata
essenzialmente affidata ai Comuni, sulla base di un piano annuale predisposto
dalle Regioni (legge n. 1044 del 1971, e legge 29 novembre 1977, n. 891 recanti
"Norme per il rifinanziamento del piano degli asili nido e modifica della
legge istitutiva 6 dicembre 1971, n. 1044"). Al fine di consentire la
realizzazione di tali strutture, è stato istituito presso il Ministero della
sanità, un apposito fondo speciale da ripartire tra le Regioni per la
erogazione di contributi ai Comuni. A questi ultimi, inoltre, sono state
attribuite le funzioni amministrative relative agli asili nido prima svolte
dall'Opera nazionale per la maternità e l'infanzia (ONMI), in occasione del suo
scioglimento (legge 23 dicembre 1975, n. 698, recanti "Scioglimento e
trasferimento delle funzioni dell'Opera nazionale per la protezione della
maternità e dell'infanzia"). In questa legislazione, oltre alla funzione
di ripartizione dei finanziamenti, viene attribuita alle Regioni anche una
funzione di tipo programmatorio consistente nella elaborazione del piano
annuale degli asili nido, predisposto sulla base delle richieste dei Comuni, in
cui vengono fissate le priorità di intervento. E' inoltre riconosciuta una
funzione legislativa concernente la determinazione dei "criteri generali
per la costruzione, la gestione e il controllo degli asili-nido" (art. 6
della legge n. 1044 del 1971) e le "funzioni trasferite relativamente alla
protezione ed all'assistenza alla maternità ed infanzia in rapporto ai servizi
sanitari ed assistenziali esistenti, coordinandole con l'assistenza
all'infanzia" (art. 4 della legge n. 698 del 1975).
Non mancano inoltre le disposizioni generali che operano il
trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni ad
autonomia ordinaria, là dove gli asili nido debbono ritenersi ricompresi nelle
vaste nozioni di "servizi sociali" di cui agli artt. 17 e seguenti
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1
della legge 22 luglio 1975, n. 382) e agli artt. 128 e seguenti del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del
Capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59).
In
riferimento alla disciplina costituzionale precedentemente vigente, la
giurisprudenza di questa Corte, a più riprese, ha affermato che gli asili nido
erano speciali servizi sociali di interesse pubblico, riconducibili alla materia
"assistenza e beneficenza pubblica" di cui al precedente art. 117
Cost. (si vedano le sentenze n. 139 del 1985; n. 319 del 1983; n. 174 del 1981).
Più di recente, questa Corte, nella sentenza n. 467 del 2002, anche in considerazione della evoluzione legislativa in
materia e proprio sulla base dell'art.
4. – Su questa base, ed in riferimento al nuovo Titolo V
della seconda parte della Costituzione, caratterizzato – come ben noto – dalla
individuazione espressa dei poteri legislativi dello Stato, vi è anzitutto da
escludere che la disciplina legislativa degli asili nido dettata dalla
normativa in esame possa spettare allo Stato sulla base del secondo comma
dell'art. 117 della Costituzione, che enumera le materie di esclusiva
competenza legislativa dello Stato.
Né a ciò si può giungere, come pure sostiene la difesa
erariale, in considerazione del potere esclusivo dello Stato di determinare, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma lettera m),
della Costituzione, i "livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale": l'articolo 70 della legge n. 448 del 2001 non ha affatto le
caratteristiche sostanziali e formali che potrebbero farlo annoverare fra gli
atti espressivi di questo potere di predeterminazione normativa dei livelli
essenziali (si vedano al riguardo le sentenze n. 88 del 2003 e n. 282 del 2002).
Né, tanto meno, è invocabile – come pure sostiene
l'Avvocatura dello Stato - la sussistenza di un "interesse
nazionale", che sarebbe "sotteso alla disciplina del Titolo quinto
della Costituzione, come limite, implicito ma imprescindibile, di cui tener
conto al fine di disciplinare settori essenziali per
garantire i diritti primari dei cittadini". Una categoria giuridica del
genere è infatti estranea al disegno costituzionale vigente, come questa Corte
ha rilevato, affermando che "l'interesse nazionale non costituisce più un
limite di legittimità, né di merito, alla competenza legislativa
regionale" (sentenza n. 303 del 2003).
Neppure può essere accolta la tesi sostenuta dalle
ricorrenti secondo la quale la disciplina concernente
gli asili nido sarebbe riconducibile alle materie che il quarto comma dell'art.
117 della Costituzione attribuisce alla competenza legislativa
"residuale" delle Regioni e, in particolare, alle materie
dell'assistenza e dei servizi sociali. Tale ricostruzione, che porterebbe ad
escludere radicalmente ogni possibilità di disciplina degli asili nido da parte
del legislatore statale, non tiene conto dell'evoluzione della legislazione in
tema di asili nido, che ha progressivamente assegnato al servizio in esame
anche una funzione educativa e formativa, oltre che una funzione di tutela del
lavoro, in quanto servizio volto ad agevolare i genitori lavoratori.
In via generale, occorre inoltre affermare l'impossibilità
di ricondurre un determinato oggetto di disciplina normativa all'ambito di
applicazione affidato alla legislazione residuale delle Regioni ai sensi del
comma quarto del medesimo art. 117, per il solo fatto che tale oggetto non sia
immediatamente riferibile ad una delle materie elencate nei
commi secondo e terzo dell'art. 117 della Costituzione.
Per quel che attiene in particolare agli asili nido, per
quanto già evidenziato in relazione alle funzioni educative e formative
riconosciute loro, nonché in considerazione della finalità di rispondere alle
esigenze dei genitori lavoratori, è indubbio che, utilizzando un criterio di
prevalenza, la relativa disciplina non possa che ricadere nell'ambito della
materia dell'istruzione (sia pure in relazione alla fase pre-scolare del bambino),
nonché per alcuni profili nella materia della tutela del lavoro, che l'art.
117, terzo comma, della Costituzione, affida alla potestà legislativa
concorrente; fatti salvi, naturalmente, gli interventi del legislatore statale
che trovino legittimazione nei titoli "trasversali" di cui all'art. 117, secondo comma, della Costituzione.
L'art. 70 della legge n. 448 del 2001, dunque, facendo
espresso riferimento alle funzioni educative e formative riconosciute agli
asili nido (comma 2), nonché in considerazione della finalità di "favorire
la conciliazione tra esigenze professionali e familiari dei genitori
lavoratori" (comma 5), costituisce indubbiamente esercizio di potestà
legislativa concorrente, nell'ambito della quale il legislatore statale è
abilitato alla determinazione dei relativi principi fondamentali.
L'articolo in esame contiene inoltre alcune disposizioni in
settori di sicura competenza esclusiva dello Stato, come l'organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali (comma 5) e il
sistema tributario dello Stato (comma 6).
5. – Sulla base di tali considerazioni, è possibile
esaminare le singole censure proposte dalle Regioni ricorrenti.
Vanno anzitutto accolte le censure delle ricorrenti
relative al comma 2 dell'art. 70: appare, infatti, estraneo e contraddittorio
con l'art. 117 della Costituzione affermare che gli asili nido rientrino
"tra le competenze fondamentali dello Stato". Tale disposizione
appare del tutto estranea al quadro costituzionale sopra ricostruito; riferita
alle funzioni amministrative, la disposizione contrasta con l'art. 118 della
Costituzione e con il principio di sussidiarietà individuato da tale
disposizione quale normale criterio di allocazione di tali funzioni, che ne
impone la ordinaria spettanza agli enti territoriali minori, anche in
considerazione della circostanza che la legislazione vigente in materia di
asili nido già le attribuisce ai Comuni e alle Regioni.
6. – Del pari va accolto il rilievo sollevato dalla Regione
Toscana relativamente alla previsione, contenuta nel comma 5 dell'art. 70, che
– in relazione ai micro-nidi da realizzare nelle amministrazioni statali e
negli enti pubblici nazionali – prescrive che i relativi standard minimi organizzativi debbano essere "definiti in sede
di Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281".
Anche a questo specifico proposito, infatti, non possono
non valere le considerazioni svolte sopra in relazione alla molteplicità di
ambiti materiali toccati dalla disciplina degli asili nido, da cui discende
l'impossibilità di negare la competenza legislativa delle singole Regioni, in
particolare per la individuazione di criteri per la
gestione e l'organizzazione degli asili, seppure nel rispetto dei principi
fondamentali stabiliti dal legislatore statale.
7. – I maggiori rilievi sollevati dalle Regioni ricorrenti
riguardano la creazione del fondo per gli asili nido (comma 1); la
determinazione delle modalità del riparto annuo ad opera del Ministro del
lavoro e delle politiche sociali (comma 3); la ripartizione, da parte delle
Regioni, delle risorse finanziarie tra i Comuni operanti nel settore "nei
limiti delle proprie risorse ordinarie di bilancio e di quelle aggiuntive di
cui al comma 3" (comma 4); la quantificazione dell'ammontare del fondo
(comma 8).
Le Regioni ricorrenti sostengono che queste disposizioni
violerebbero l'art. 119 Cost., poiché quest'ultimo non
ammetterebbe "fondi statali o risorse aggiuntive a destinazione vincolata,
ad eccezione di quanto previsto dal comma quinto in relazione agli speciali
interventi a favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e
Regioni".
Questi rilievi sono fondati.
Occorre preliminarmente osservare che il decreto del
Ministero del lavoro 11 ottobre 2002 (Istituzione del fondo per gli asili nido)
ha provveduto a ripartire tra le Regioni, per l'anno 2002, le risorse del fondo
istituito dall'art.
Il meccanismo di finanziamento delineato dalla norma
censurata, tuttavia, se era coerente con il precedente assetto legislativo di
cui alla legge n. 1044 del 1971 e alla legge n. 891 del 1977, non è più
utilizzabile a seguito dei rilevanti mutamenti introdotti dalla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della seconda parte della
Costituzione).
Il nuovo art. 119 della Costituzione, prevede
espressamente, al quarto comma, che le funzioni pubbliche regionali e locali
debbano essere "integralmente" finanziate tramite i proventi delle
entrate proprie e la compartecipazione al gettito dei tributi erariali
riferibili al territorio dell'ente interessato, di cui al secondo comma, nonché
con quote del "fondo perequativo senza vincoli di destinazione", di
cui al terzo comma. Gli altri possibili finanziamenti da parte dello Stato,
previsti dal quinto comma, sono costituiti solo da risorse eventuali ed
aggiuntive "per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la
solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per
favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a
scopi diversi dal normale esercizio" delle funzioni, ed erogati in favore
"di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni".
Pertanto, nel nuovo sistema, per il finanziamento delle
normali funzioni di Regioni ed Enti locali, lo Stato può erogare solo fondi
senza vincoli specifici di destinazione, in particolare tramite il fondo
perequativo di cui all'art. 119, terzo comma, della
Costituzione.
Dal momento che l'attività dello speciale servizio pubblico
costituito dagli asili nido rientra palesemente nella sfera delle funzioni
proprie delle Regioni e degli enti locali, è contraria alla disciplina
costituzionale vigente la configurazione di un fondo settoriale di
finanziamento gestito dallo Stato, che viola in modo palese l'
autonomia finanziaria sia di entrata che di spesa delle regioni e degli
enti locali e mantiene allo Stato alcuni poteri discrezionali nella materia cui
si riferisce.
Appare evidente che la attuazione
dell'art. 119 Cost. sia urgente al fine di concretizzare davvero quanto
previsto nel nuovo Titolo V della Costituzione, poiché altrimenti si verrebbe a
contraddire il diverso riparto di competenze configurato dalle nuove
disposizioni; inoltre, la permanenza o addirittura la istituzione di forme di
finanziamento delle Regioni e degli enti locali contraddittorie con l'art. 119
della Costituzione espone a rischi di cattiva funzionalità o addirittura di blocco
di interi ambiti settoriali.
Sulla base di quanto detto, va dichiarata la illegittimità costituzionale dell'art. 70, commi 1, 3 e
8, nonché comma 4, limitatamente all'inciso "nei limiti delle proprie
risorse ordinarie di bilancio e di quelle aggiuntive di cui al comma 3".
La particolare rilevanza sociale del servizio degli asili-nido, relativo a
prestazioni che richiedono continuità di erogazione in relazione ai diritti
costituzionali implicati, comporta peraltro che restino salvi gli eventuali procedimenti
di spesa in corso, anche se non esauriti.
8. – Infondato, infine, deve ritenersi il rilievo di
costituzionalità sollevato dalla Regione Marche in relazione al comma 6
dell'art. 70, "nella parte in cui non esclude che la deducibilità delle
spese di partecipazione alla gestione dei micro-asili e dei nidi nei luoghi di
lavoro si possa riferire a tributi diversi da quelli statali". A tale
disposizione è stata data attuazione con il d.m. 17 maggio del 2002
(Deducibilità delle spese di partecipazione alla gestione di micro-nidi e dei
nidi nei luoghi di lavoro) il quale, per gli anni 2002, 2003,
Il
rilievo prospettato è basato su una erronea lettura
del comma 6 dell'art. 70 (oggetto anche di una interpretazione autentica da
parte del comma 6 dell'art. 91 della legge n. 289 del 2002, (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2003). per profili peraltro
irrilevanti ai fini del presente giudizio). Esso, infatti, non si riferisce a
imposte regionali o locali, ma riguarda le sole imposte statali sui redditi dei
genitori e dei datori di lavoro, rispetto alle quali le Regioni e gli Enti
locali possono semplicemente aggiungere aliquote addizionali, senza peraltro
alcun potere in tema di determinazione degli oneri deducibili (sugli attuali
limitati poteri tributari delle Regioni, si vedano le sentenze n. 311,
n. 297 e n. 296 del 2003).
riservata ogni decisione sulle restanti questioni di legittimità
costituzionale della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria 2002), sollevate dalle Regioni Marche, Toscana,
Emilia-Romagna, e Umbria con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi relativi all'art. 70 della legge 28 dicembre
2001, n. 448;
dichiara l'illegittimità costituzionale, nei limiti di cui in
motivazione, dell'art. 70, commi 1, 3 e 8, della legge n. 448 del 2001;
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 70, comma 2,
limitatamente alle parole "fondamentali dello Stato", della legge n.
448 del 2001;
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 70, comma 4,
limitatamente alle parole "nei limiti delle proprie risorse ordinarie di
bilancio e di quelle aggiuntive di cui al comma 3", della legge n. 448 del
2001;
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 70, comma 5,
limitatamente alle parole "i cui standard
minimi organizzativi sono definiti in sede di Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281" della legge n.
448 del 2001;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 70, comma 6, della legge n. 448 del 2001, sollevata dalla Regione
Marche, per violazione degli artt. 117, secondo comma lettera e), e quarto
comma e 119, primo e secondo comma della Costituzione, con il ricorso indicato
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 dicembre 2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore
Depositata in Cancelleria il 23 dicembre 2003.