Consulta OnLine
SENTENZA
N. 376
ANNO
2003
Commenti alla decisione di
I. Matteo Barbero, Prime
indicazioni della Corte costituzionale in materia di federalismo fiscale (nota a Corte Cost. nn. 370/2003 e 376/2003) (per gentile
concessione del Forum di Quaderni
costituzionali)
II. Antonio Brancasi, Il
coordinamento della finanza pubblica come potestà legislativa e come funzione
amministrativa (per
gentile concessione del Forum di Quaderni
costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Riccardo CHIEPPA Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE
"
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI
"
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Alfio FINOCCHIARO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei
giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 41 della legge 28 dicembre
2001, n. 448, recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002", promossi con ricorsi
delle Regioni Marche, Toscana, Campania, Emilia–Romagna e Umbria notificati il
22, il 27 e il 26 febbraio 2002, depositati in cancelleria il 28 febbraio, il
1°, il 7 e l'8 marzo successivi ed iscritti ai numeri 10, 12, 21, 23 e 24 del
registro dei ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 17
giugno 2003 il Giudice relatore Valerio Onida;
uditi gli avvocati Stefano Grassi per la
Regione Marche, Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Vincenzo Cocozza per la
Regione Campania e Giandomenico Falcon per le Regioni Emilia-Romagna e Umbria e
l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in
fatto
1.– Le Regioni Marche, Toscana, Campania, Emilia-Romagna
ed Umbria, con ricorsi notificati il 22, il 26 e il 27 febbraio e depositati in
cancelleria il 28 febbraio, l'1, il 6, il 7 e l'8 marzo 2002 (reg. ric. nn. 10,
12, 21, 23 e 24 del 2002) hanno impugnato, tra l'altro, l'art. 41 (la Regione
Toscana limitatamente ai commi 1 e 2 e le Regioni Emilia-Romagna ed Umbria
limitatamente al comma 1) della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2002), in riferimento: agli artt. 117, terzo, quarto e sesto comma,
e 119, primo comma, della Costituzione, la Regione Marche; agli artt. 117 e 119
della Costituzione, la Regione Toscana; all'art. 119 della Costituzione ed al
principio di leale collaborazione, la Regione Campania; all'art. 117 della
Costituzione, la Regione Emilia-Romagna e la Regione Umbria.
2.– In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
infondate.
3.– L'art. 41, rubricato «Finanza degli enti
territoriali», prevede, al comma 1, che «Al fine di contenere il costo
dell'indebitamento e di monitorare gli andamenti di finanza pubblica, il
Ministero dell'economia e delle finanze coordina l'accesso al mercato dei
capitali delle province, dei comuni, delle unioni di comuni, delle città
metropolitane, delle comunità montane e delle comunità isolane, di cui
all'articolo 2 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali,
di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché dei consorzi tra
enti territoriali e delle Regioni. A tal fine i predetti enti comunicano
periodicamente allo stesso Ministero i dati relativi alla propria situazione
finanziaria. Il contenuto e le modalità del coordinamento nonché dell'invio dei
dati sono stabiliti con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze da
emanare, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, entro trenta giorni dalla data di entrata
in vigore della presente legge. Con lo stesso decreto sono approvate le norme
relative all'ammortamento del debito e all'utilizzo degli strumenti derivati da
parte dei succitati enti».
Il comma 2 della disposizione stabilisce che gli enti di
cui sopra «possono emettere titoli obbligazionari e contrarre mutui con
rimborso del capitale in unica soluzione alla scadenza, previa costituzione, al
momento dell'emissione o dell'accensione, di un fondo di ammortamento del
debito, o previa conclusione di swap
per l'ammortamento del debito. Fermo restando quanto previsto nelle relative
pattuizioni contrattuali, gli enti possono provvedere alla conversione dei
mutui contratti successivamente al 31 dicembre 1996, anche mediante il
collocamento di titoli obbligazionari di nuova emissione o rinegoziazioni,
anche con altri istituti, dei mutui, in presenza di condizioni di
rifinanziamento che consentano una riduzione del valore finanziario delle
passività totali a carico degli enti stessi, al netto delle commissioni e
dell'eventuale retrocessione del gettito dell'imposta sostitutiva di cui all'articolo
2 del decreto legislativo 1° aprile 1996, n. 239, e successive modificazioni».
Il comma 3 abroga l'articolo 35, comma 6, primo periodo,
della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e l'articolo 3 del regolamento di cui al
decreto del Ministro del tesoro 5 luglio 1996, n. 420.
Infine, il comma 4 prevede che «Per il finanziamento di
spese di parte corrente, il comma 3 dell'articolo 194 del citato testo unico di
cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si applica limitatamente
alla copertura dei debiti fuori bilancio maturati anteriormente alla data di
entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3».
4.– La Regione Marche (reg. ric. n. 10 del 2002) sostiene
che la norma, nella parte in cui prevede un coordinamento del Ministero
dell'economia e delle finanze nella regolazione dell'accesso al mercato dei
capitali da parte degli enti territoriali, incide direttamente su una materia,
la finanza statale e regionale, sottratta alla competenza legislativa dello
Stato, non essendo ricompresa negli elenchi di cui al secondo ed al terzo comma
dell'art. 117 della Costituzione. Pertanto essa sarebbe lesiva della sfera di
competenza legislativa residuale riconosciuta e garantita alle Regioni dal
quarto comma dell'art. 117 della Costituzione. Inoltre, qualora si ritenga che
la norma riguardi la materia "armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario", attribuita
alla potestà legislativa regionale concorrente dal terzo comma dell'art. 117
della Costituzione, essa sarebbe comunque lesiva delle competenze regionali, in
quanto non stabilirebbe "principi fondamentali", ma recherebbe una
disciplina dalla stringente portata prescrittiva.
Secondo la Regione Marche, la disposizione violerebbe
inoltre l'art. 117, sesto comma, della Costituzione, perché, al di fuori di
materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, affida ad un
regolamento del Ministro dell'economia e delle finanze la definizione del
«contenuto e [del]le modalità del coordinamento nonché
dell'invio dei dati» e l'emanazione delle norme «relative all'ammortamento del
debito e all'utilizzo degli strumenti derivati».
La Regione Toscana (reg. ric. n. 12 del 2002) deduce che l'art.
41, commi 1 e 2, violerebbe gli artt. 117 e 119 della Costituzione, nella parte
in cui si applica anche alle Regioni. L'art. 117 elenca la materia del
coordinamento della finanza pubblica tra quelle oggetto della competenza
concorrente delle Regioni, sicché spetta allo Stato fissare i principi
fondamentali, mentre l'art. 119 della Costituzione in materia di autonomia
finanziaria di entrata e di spesa delle Regioni fa salvi i principi di
coordinamento della finanza pubblica. Tuttavia, la norma impugnata non si
limiterebbe a stabilire i principi fondamentali del coordinamento della finanza
pubblica, ma prevederebbe un coordinamento operativo del Ministero sugli enti
locali e sulle Regioni ed un controllo sui dati finanziari, essendo altresì
lesiva delle attribuzioni regionali la fissazione con un decreto ministeriale
del contenuto e delle modalità del previsto coordinamento. Al riguardo la
ricorrente ricorda che già nel vigore del precedente testo costituzionale la
Corte ha più volte affermato che non è consentito allo Stato, con decreti
ministeriali, interferire nell'esercizio di competenze regionali
costituzionalmente garantite.
Ad avviso della Regione, inoltre, il comma 2 dell'art. 41,
là dove prevede che gli enti locali e le Regioni possono convertire i mutui
contratti dopo il 31 dicembre 1996 anche con la rinegoziazione dei medesimi,
detterebbe una norma irragionevole, non essendo «dato comprendere il senso del
limite temporale», e si porrebbe in contrasto con l'art. 119 della
Costituzione, in quanto preclude il minor onere finanziario che questa rinegoziazione
comporterebbe, per l'avvenuta diminuzione dei tassi di interesse.
La Regione Campania (reg. ric. n. 21 del 2002) ritiene che
l'art. 41 violi l'art. 119 della Costituzione ed il principio di leale
collaborazione, stabilendo vincoli all'attività e alle iniziative della Regione
nell'esercizio della autonomia finanziaria costituzionalmente ad essa
garantita, che non sarebbero «in linea con i contenuti necessari e le possibili
alternative di scelta coerenti con la detta autonomia». Ad avviso della
ricorrente, il nuovo impianto costituzionale imporrebbe una disciplina dei
rapporti finanziari Stato-Regione-enti locali differente da quella stabilita
dalla norma in esame, tenuto conto che l'autonomia di entrata e di spesa
consente a Regioni, province, comuni e città metropolitane di finanziare
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. La norma censurata, sotto
la formula del coordinamento dell'accesso al mercato dei capitali, finirebbe
invece per affidare all'autorità statale un forte potere di controllo e di
incidenza sulle scelte che spettano a detti enti. Inoltre, il rinvio a un
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze per la disciplina del
coordinamento operativo realizzerebbe un arretramento rispetto al previgente
assetto in tema di modalità di realizzazione del coordinamento finanziario, che
era riservato alle leggi dello Stato conformative dell'autonomia. La lesione
della norma costituzionale non sarebbe esclusa dal ruolo, marginale, attribuito
alla Conferenza unificata, che deve essere soltanto "sentita" nella
fase di determinazione delle modalità del coordinamento, in violazione anche
del principio di leale collaborazione.
La Regione Emilia-Romagna (reg.
ric. n. 23 del 2002) impugna il comma 1 del citato art. 41, nella parte in cui
attribuisce «ad un singolo Ministro un potere di coordinamento addirittura
innominato», prevedendo che «i contenuti del coordinamento, insieme alle
modalità, sono unilateralmente stabiliti dallo stesso Ministro, con atto
unilaterale di natura sostanzialmente regolamentare». Ad avviso della
ricorrente, già anteriormente alla riforma del Titolo V della Costituzione, il
potere di coordinamento doveva essere esercitato, secondo la giurisprudenza
costituzionale, dal Governo nella sua collegialità, mentre l'art. 8, comma 1,
della legge 15 marzo 1997, n. 59, in attuazione del principio di leale
cooperazione, aveva stabilito la necessità della previa intesa in sede di
Conferenza Stato-Regioni. Nel nuovo ordinamento non sarebbe più ammessa la
funzione di indirizzo e coordinamento in via amministrativa; in ogni caso,
anche volendola ritenere ammissibile in materia di coordinamento della finanza
pubblica, sarebbe illegittima la previsione del suo esercizio da parte di un
singolo Ministro come anche l'attribuzione al Ministro di un potere normativo.
La Regione Umbria (reg. ric. n. 24 del 2002) censura
l'art. 41, comma 1, sotto gli stessi profili e con argomentazioni pressoché
identiche a quelle svolte dalla Regione Emilia-Romagna.
5.– La difesa erariale – in
riferimento al ricorso della Regione Marche – conclude per l'infondatezza delle
censure, in quanto l'art. 41, commi 1 e 2, recherebbe norme di principio in
tema di indebitamento pubblico delle Regioni, in linea con il principio
dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza
pubblica (articoli 117, terzo comma, e 119, ultimo comma, della Costituzione).
Con riguardo al ricorso della Regione Toscana,
l'Avvocatura osserva che l'art. 117 della Costituzione comprende la materia del
coordinamento della finanza pubblica tra quelle di competenza regionale
concorrente, sicché lo Stato può fissare i principi fondamentali, mentre l'art.
119 della Costituzione, pur con riferimento all'autonomia finanziaria di
entrata e di spesa delle Regioni, fa salvi i principi di coordinamento della
finanza pubblica.
In riferimento al ricorso della Regione Campania, la difesa
erariale deduce, inoltre, che l'art. 41 della legge n. 448 del 2001 è volto a
garantire un coordinamento tra i diversi indirizzi di finanza locale, che
presuppone e non impedisce l'esplicarsi dell'autonomia dell'ente locale.
Queste argomentazioni sono sostanzialmente riprodotte nell'atto
difensivo depositato in relazione ai ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna ed
Umbria.
6.– In prossimità dell'udienza, tutte le Regioni
ricorrenti hanno depositato memorie illustrative.
La Regione Marche ribadisce che l'art. 41 della legge n.
448 del 2001, nella parte in cui prevede un coordinamento del Ministero
dell'economia e delle finanze nella regolazione dell'accesso al mercato dei
capitali da parte degli enti territoriali, interverrebbe in un settore non
attribuito alla competenza legislativa dello Stato, non essendo riconducibile a
materie comprese negli elenchi di cui al secondo ed al
terzo comma dell'art. 117 della Costituzione. Pertanto, esso sarebbe lesivo
della sfera di competenza legislativa residuale riconosciuta e garantita alle
Regioni dal quarto comma dell'art. 117 della Costituzione
In ogni caso, la norma andrebbe al di là della semplice
enucleazione di "principi fondamentali", cui il legislatore regionale
deve uniformarsi nelle materie di competenza concorrente, giacché contiene
norme direttamente operative e dalla stringente portata prescrittiva.
In particolare, la norma impugnata disciplinerebbe con
previsioni di dettaglio l'indebitamento degli enti territoriali, che
costituisce una componente dell'autonomia finanziaria degli enti locali.
In base all'art. 119, secondo comma,
della Costituzione, essi esercitano la propria autonomia finanziaria secondo i
principi di coordinamento della finanza pubblica che l'art. 117, terzo comma,
della Costituzione attribuisce alla competenza concorrente di Stato e Regioni.
Secondo la Regione Marche, i "principi" di
coordinamento non possono coincidere con i "principi fondamentali"
adottati dallo Stato nella materia, appunto, del coordinamento della finanza
pubblica.
Dal sistema costituzionale vigente si ricaverebbe che gli
enti locali devono esercitare la loro autonomia finanziaria secondo le norme di
coordinamento emanate dalle Regioni in conformità ai principi fondamentali
stabiliti dallo Stato: lo Stato non può quindi disciplinare l'indebitamento
degli enti locali, ma può soltanto stabilire i principi a cui
le Regioni devono attenersi nel disciplinarlo.
L'art. 41 si porrebbe, inoltre, in contrasto con l'art.
117, sesto comma, della Costituzione, nella parte in cui affida ad un
regolamento del Ministro dell'economia e delle finanze il compito di
determinare "il contenuto e le modalità del coordinamento nonché
dell'invio dei dati" oltre alla definizione delle norme "relative
all'ammortamento del debito e all'utilizzo degli strumenti derivati",
posto che l'oggetto di tale regolamento si riferirebbe a materie sottratte alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Né sarebbe possibile sostenere che l'art. 41 non preveda
l'esercizio di un potere regolamentare, bensì provveda a conferire una funzione
amministrativa al Ministero dell'economia e delle finanze. Al di là della veste
formale neutra di decreto ministeriale, dovrebbe guardarsi al contenuto
normativo che, per i caratteri di generalità ed astrattezza, l'intervento
ministeriale, nella sostanza, riveste (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 88 del 2003). Lo Stato
potrebbe riservarsi competenze amministrative solamente in materie nelle quali disponga
della potestà legislativa esclusiva.
La Regione Toscana conferma i rilievi formulati nel
ricorso introduttivo.
Secondo la Regione Campania, il coordinamento finanziario ex art. 119 della Costituzione deve
muoversi nell'ambito di prescrizioni di rango legislativo: esso non potrebbe
essere affidato al Ministro dell'economia e delle finanze, un atto ministeriale
non essendo abilitato, sulla base del precetto costituzionale, ad incidere
sull'autonomia delle Regioni.
Le Regioni Emilia-Romagna ed
Umbria escludono che la norma denunciata costituisca una corretta espressione
della potestà legislativa concorrente. Ad avviso delle ricorrenti, essa non
solo non contiene alcun "principio fondamentale" (tale non essendo
certo l'enunciazione della generica esigenza di "contenere il costo
dell'indebitamento e di monitorare gli andamenti di finanza pubblica"), ma
in realtà rinvia il potere di coordinamento al singolo Ministro, a cui è
demandato di definire "il contenuto e le modalità" di tale potere.
La disposizione contiene dunque una norma in bianco attributiva di un potere di difficile
qualificazione e quantificazione. Non sembrerebbe trattarsi di coordinamento
"meramente tecnico", dato che – prescindendo dal problema se sia
ancora ammesso tale potere nel nuovo ordinamento costituzionale e a quali
garanzie procedurali eventualmente il suo esercizio dovrebbe corrispondere – il
potere attribuito al Ministro si riferisce, tra l'altro, all'emanazione di
"norme relative all'ammortamento del debito e all'utilizzo degli strumenti
derivati da parte dei succitati enti".
Ci si troverebbe pertanto di fronte alla seguente
alternativa. O il potere attribuito al Ministro è di natura regolamentare (come
sembra alludere l'espressione "con lo stesso decreto sono approvate le
norme …"), e allora la disposizione sarebbe illegittima perché in
contrasto con l'art. 117, sesto comma, della Costituzione, che delimita il
potere regolamentare dello Stato. Oppure si tratta di un'attribuzione di potere
di indirizzo e coordinamento. Ma in questo caso dovrebbe considerarsi: che la
sopravvivenza della funzione di indirizzo e coordinamento alla riforma
costituzionale del Titolo V è in dottrina fortemente contestata (quando è
ammessa, viene collegata ai titoli di competenza statale di cui all'art. 117,
secondo comma, allorché essi richiedano interventi in via non legislativa);
che, anche a volerla ammettere, tale funzione non potrebbe essere esercitata a
condizioni meno favorevoli per le Regioni e con garanzie più attenuate di
quelle previste dalla giurisprudenza e dalla legislazione precedente alla
riforma, tra cui la collegialità governativa dell'esercizio del potere e la
necessità della previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.
7.– Anche l'Avvocatura ha depositato una memoria nel
giudizio promosso dalla Regione Marche, ribadendo che la disposizione censurata
rientra nella normale competenza statale a dettare norme di principio in
materia di potestà legislativa concorrente (art. 117, terzo
comma, della Costituzione nonché art. 119, ultimo comma, della
Costituzione).
Considerato
in diritto
1.– Per ragioni di omogeneità di materia, la presente decisione
riguarda solo le censure sollevate nei confronti dell'articolo 41 della legge
28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002) con
i ricorsi delle Regioni Marche (r. ric. n. 10 del 2002), Toscana (r. ric. n.
12), Campania (r. ric. n. 21), Emilia-Romagna (r. ric. n. 23) e Umbria (r. ric.
n. 24).
I giudizi, aventi in parte lo stesso oggetto, devono
essere riuniti per essere decisi con unica pronunzia.
2.– L'art. 41 in questione è impugnato nella sua totalità
(dalle Regioni Marche e Campania), ovvero nei commi 1 e 2
(dalla Regione Toscana), o nel solo comma 1 (dalle Regioni Emilia-Romagna e
Umbria). Ma i ricorsi che lo investono in
toto in realtà motivano censure relative al solo comma 1. Il comma 3 (che
abroga alcune disposizioni di legge e di regolamento in tema di emissioni
obbligazionarie e di prestiti all'estero degli enti territoriali) e il comma 4
(che riguarda la limitazione del ricorso degli enti locali a mutui per il
finanziamento di debiti fuori bilancio relativi a spese di parte corrente) non
sono oggetto di censure in alcuno dei ricorsi: onde le questioni che la Corte è
chiamata a decidere devono intendersi circoscritte ai due primi commi del
medesimo art. 41.
Il comma 1 stabilisce che "al fine di contenere il
costo dell'indebitamento e di monitorare gli andamenti di finanza pubblica, il
Ministero dell'economia e delle finanze coordina l'accesso al mercato dei
capitali" degli enti locali, anche associativi, e dei loro consorzi,
nonché delle Regioni (primo periodo); che "a tal fine i predetti enti
comunicano periodicamente allo stesso Ministero i dati relativi alla propria
situazione finanziaria"(secondo periodo); e che "il contenuto e le
modalità del coordinamento nonché dell'invio dei dati sono stabiliti con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze da emanare sentita la
Conferenza unificata" Stato-Regioni-autonomie locali (terzo periodo), con il quale sono altresì "approvate le norme relative
all'ammortamento del debito e all'utilizzo degli strumenti derivati da parte
dei succitati enti" (quarto periodo).
A norma del comma 2 "gli enti di cui al comma 1
possono emettere titoli obbligazionari e contrarre mutui con rimborso del
capitale in unica soluzione alla scadenza, previa costituzione, al momento
dell'emissione o dell'accensione, di un fondo di ammortamento del debito, o
previa conclusione di swap per
l'ammortamento del debito" (primo periodo); il secondo periodo stabilisce
che, fermo quanto previsto dalle relative pattuizioni contrattuali, gli enti
possono provvedere alla conversione dei mutui contratti successivamente al 31
dicembre 1996, anche mediante il collocamento di titoli obbligazionari o
rinegoziazioni dei mutui, in presenza di date
condizioni di rifinanziamento.
I ricorsi, nei riguardi del comma 1,
lamentano la violazione della competenza legislativa regionale, ritenuta
residuale (dalla Regione Marche) o concorrente (dalla Regione Marche, in
subordine, e dalla Regione Toscana), cui apparterrebbe la materia della finanza
regionale e locale, sull'assunto del carattere di dettaglio delle disposizioni
ivi dettate; la violazione dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione per
l'attribuzione al Ministro di una potestà regolamentare in materia non
riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (Regioni Marche,
Emilia-Romagna e Umbria), o comunque l'illegittimità della attribuzione al
Ministro di una potestà di coordinamento "innominato" (Regioni
Toscana, Campania, Emilia-Romagna e Umbria); la violazione dell'autonomia
finanziaria garantita dall'art. 119 della Costituzione nonché del principio di
leale collaborazione per il ruolo marginale attribuito alla conferenza
unificata in ordine al decreto ministeriale previsto (Regione Campania).
Nei riguardi del comma 2, la censura, mossa dalla sola
Regione Toscana, investe la previsione, ritenuta irragionevole e lesiva
dell'art. 119 Cost., secondo cui non si consentirebbe
di rinegoziare i mutui contratti prima del 31 dicembre 1996.
3.– La questione relativa al comma 1 è infondata nei
termini di seguito specificati.
La disciplina delle condizioni e dei limiti dell'accesso
degli enti territoriali al mercato dei capitali rientra principalmente
nell'ambito di quel "coordinamento della finanza pubblica" che
l'articolo 117, terzo comma, della Costituzione attribuisce alla potestà
legislativa concorrente delle Regioni, vincolata al rispetto dei principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato (cfr. ad esempio, quanto alle
Regioni, art. 10 della legge 16 maggio 1970, n. 281; art. 23 del d.lgs. 28
marzo 2000, n. 76; quanto agli enti locali, articoli 202-205 del d.lgs. 18
agosto 2000, n. 267; nonché, in materia di emissione di titoli obbligazionari
da parte di enti territoriali, art. 35 della legge 23 dicembre 1994, n. 724).
Tuttavia, il coordinamento finanziario può richiedere, per
la sua stessa natura, anche l'esercizio di poteri di ordine amministrativo, di regolazione
tecnica, di rilevazione di dati e di controllo: onde, attesa la specificità
della materia, non può ritenersi preclusa alla legge statale la possibilità,
nella materia medesima, di prevedere e disciplinare tali
poteri, anche in forza dell'art. 118, primo comma, della Costituzione.
Il carattere "finalistico" dell'azione di coordinamento esige che al
livello centrale si possano collocare non solo la determinazione delle norme
fondamentali che reggono la materia, ma altresì i poteri puntuali eventualmente
necessari perché la finalità di coordinamento – che di per sé eccede
inevitabilmente, in parte, le possibilità di intervento dei livelli
territoriali sub-statali – possa essere concretamente realizzata.
D'altronde, in tema di accesso degli enti territoriali al
mercato dei capitali, i poteri di coordinamento che possono legittimamente
essere attribuiti ad organi centrali sono altresì connessi per l'oggetto con la
competenza statale in materia di "tutela del risparmio e mercati
finanziari" di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera e, della Costituzione, che
riguarda in particolare la disciplina delle forme e dei modi in cui i soggetti
– e così anche, in particolare, gli enti territoriali – possono ottenere
risorse finanziarie derivanti da emissione di titoli o contrazione di debiti.
Naturalmente i poteri in questione devono essere
configurati in modo consono all'esistenza di sfere di autonomia,
costituzionalmente garantite, rispetto a cui l'azione
di coordinamento non può mai eccedere i limiti, al di là dei quali si
trasformerebbe in attività di direzione o in indebito condizionamento
dell'attività degli enti autonomi.
4.– Il potere di coordinamento attribuito dal comma 1 dell'impugnato articolo 41 al Ministero
dell'economia deve essere inteso in armonia con i criteri ora indicati: vale a
dire come potere di adottare le misure tecniche necessarie per assicurare che
l'accesso al mercato da parte degli enti territoriali, comprese le Regioni,
avvenga con modalità idonee, come si esprime l'incipit della stessa norma, a consentire di "contenere il
costo dell'indebitamento e di monitorare gli andamenti di finanza
pubblica", in armonia con i vincoli e gli indirizzi concernenti la
cosiddetta finanza pubblica allargata. In questo senso circoscritto deve
intendersi anche il riferimento al "contenuto" del coordinamento, la
cui determinazione è rimessa dalla norma impugnata al decreto del Ministro.
E' dunque escluso che si attribuisca al Ministero il
potere di incidere sulle scelte autonome degli enti quanto alla provvista o
all'impiego delle loro risorse, effettuate nei limiti dei principi di
armonizzazione stabiliti dalle leggi statali, o, peggio, di adottare
determinazioni discrezionali che possano concretarsi in trattamenti di favore o
di sfavore nei confronti di singoli enti.
La previsione del parere della Conferenza unificata sullo
schema di decreto costituisce una garanzia procedimentale – in sé sufficiente,
atteso l'oggetto della disciplina – atta a contrastare l'eventuale assunzione,
da parte del decreto medesimo, di contenuti lesivi della autonomia garantita
agli enti territoriali: ferma restando, naturalmente, la possibilità per questi
di esperire, nell'ipotesi di lesioni, i rimedi consentiti dall'ordinamento, ivi
compreso, se del caso, il conflitto di attribuzioni davanti a questa Corte.
Così intesa, la norma denunciata non contrasta con i
parametri costituzionali invocati.
Né contrasta con essi la
previsione della comunicazione periodica al Ministero dei dati relativi alla
situazione finanziaria degli enti, poiché un siffatto obbligo, espressione di un
coordinamento meramente informativo, non è di per sé idoneo a pregiudicare
l'autonomia dell'azione degli enti medesimi (cfr. sentenze n. 279 del 1992, n. 412 del 1994, n. 421 del 1998).
Non è violato, infine, nemmeno il sesto
comma dell'articolo 117 della Costituzione, poiché il potere
regolamentare del Ministro è riferibile per il suo contenuto, come sopra
precisato, alla disciplina dei poteri rientranti nella competenza statale e
legittimamente attribuiti al Ministero, e pertanto non eccede i limiti entro i
quali la potestà regolamentare può essere esplicata dallo Stato.
5.– La questione relativa al comma 2 dell'art. 41,
sollevata dalla sola Regione Toscana, non è fondata.
Il contenuto
della norma, nella parte in cui essa è contestata (vale a dire nel solo secondo
periodo del comma), si risolve nella facoltà riconosciuta agli enti
territoriali di convertire i mutui contratti e di rinegoziare i loro rapporti
debitori. La limitazione temporale ai mutui contratti dopo il 31 dicembre 1996,
di cui si duole la ricorrente, si spiega con il fatto che, quanto ai mutui in
essere al 31 dicembre 1996, analoga previsione era già contenuta, sia pure
limitatamente agli enti locali, nell'art. 49, comma 15, della legge 27 dicembre
1997, n. 449. Né del resto, anche riguardo alle Regioni, la norma in questione
è idonea a precludere determinazioni e attività che gli enti autonomi possano porre
in essere nell'esplicazione della propria capacità contrattuale, nei rapporti
con gli istituti di credito.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunzie ogni decisione sulle ulteriori
questioni sollevate con i ricorsi in epigrafe;
riuniti i giudizi, relativamente alle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 41 della legge 28 dicembre 2001 n. 448,
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 41, comma 1, della legge 28
dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002), sollevata, in riferimento
agli articoli 117 e 119 della Costituzione, nonché in riferimento al principio
di leale collaborazione, dalle Regioni Marche, Toscana, Campania,
Emilia-Romagna e Umbria con i ricorsi in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 41, comma 2, della predetta legge n. 448 del 2001, sollevata,
in riferimento agli articoli 117 e 119 della Costituzione, dalla Regione
Toscana con il ricorso in epigrafe (r. ric. n. 12 del 2002).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
ValerioONIDA, Redattore
Depositata in Cancelleria il 30 dicembre 2003.