Commento alla decisione di
Alessandro
Andronio
(per gentile concessione della Rivista telematica federalismi.it)
SENTENZA
N. 88
ANNO 2003
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Riccardo CHIEPPA Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Alfio FINOCCHIARO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi per conflitto di attribuzione sorti
a seguito degli articoli 1 e 2 del decreto del Ministro della salute emesso, di
concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, il 14 giugno
2002, recante "Disposizioni di principio sull’organizzazione e sul
funzionamento dei servizi per le tossicodipendenze delle aziende unità
sanitarie locali – Sert.T, di cui al decreto ministeriale
30 novembre 1990, n. 444", promossi con ricorsi della Provincia di Trento
e della Regione Emilia-Romagna, notificati il 1°
e il 6 agosto 2002, depositati in cancelleria il 7 e il 14 successivo, ed
iscritti ai nn. 34 e 35 del registro conflitti 2002.
Visto
gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 25 febbraio 2003 il
Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi l’avvocato Giandomenico Falcon
per la Provincia di Trento e per la Regione Emilia-Romagna,
nonché l’avvocato dello Stato Antonio Cingolo per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto
in fatto
1.- Con ricorsi depositati
rispettivamente il 7 ed il
14 agosto 2002 la Provincia autonoma
di Trento e la Regione Emilia - Romagna hanno sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei
ministri, in relazione agli artt. 1
e 2 del decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro
del lavoro e delle politiche sociali, del 14 giugno 2002, recante "Disposizioni
di principio sull’organizzazione e sul funzionamento dei servizi per le
tossicodipendenze delle aziende sanitarie locali – Sert.T,
di cui al decreto ministeriale 30 novembre 1990, n. 444", lamentando la
violazione dell’art. 117 commi terzo, quarto e sesto, della Costituzione,
dell’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n.400
(Disciplina dell’attività del Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei ministri), degli artt. 115-118 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in
materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,
cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), nonché del principio di legalità e di quello di leale
collaborazione. Inoltre, la Provincia autonoma di Trento denuncia anche la
violazione degli artt. 8 numero 25, 9 numero 10, 16
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il
Trentino–Alto Adige), nonché del d.P.R.
28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello Statuto per la Regione
Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità), del d.P.R.
28 marzo 1975, n. 469 (Norme di attuazione dello Statuto per la Regione
Trentino-Alto Adige in materia di assistenza e beneficenza pubblica), del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale
di indirizzo e coordinamento), dell’art. 2 del d.lgs.
16 marzo 1992, n. 267 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti modifiche a norme di attuazione già emanate),
dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
Titolo V della parte seconda della Costituzione).
2.- La Regione Emilia-Romagna
premette di essere dotata di competenza legislativa concorrente in materia di
"tutela della salute" e di competenza legislativa residuale in
materia di "assistenza sociale", ai sensi dell’art. 117, commi terzo
e quarto, della Costituzione. Analogamente la Provincia autonoma di Trento
premette di disporre di una potestà primaria in tema
di "assistenza e beneficenza pubblica" (art. 8 n. 25, del d.P.R. n. 670 del 1972) e di una potestà
ripartita in tema di "igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria
e ospedaliera" (art. 9 n. 10, del d.P.R.
n. 670 del 1972), nonché della relativa potestà
amministrativa (art. 16 del d.P.R. n. 670 del 1972).
In tali materie interverrebbe il decreto ministeriale impugnato, con
disposizioni di tipo organizzativo, all’art. 1, nonché
concernenti, all’art. 2, gli specifici compiti spettanti ai Sert.T,
e i criteri e le modalità del loro esercizio.
3.- La prima delle censure della
Regione Emilia- Romagna e della Provincia autonoma di
Trento (quest’ultima rivendicando l’applicazione del sesto comma dell’art. 117 Cost., sulla base di quanto previsto dall’art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001) muove dalla constatazione che il decreto impugnato
sarebbe atto sostanzialmente regolamentare, seppur
emanato in forma di atto amministrativo, e sarebbe quindi stato adottato in
violazione dell’art. 117, comma sesto, della Costituzione.
Dopo la riforma costituzionale
dovrebbe, invece, escludersi che in materie come "l’assistenza sanitaria,
l’assistenza sociale e l’organizzazione dei relativi servizi" possa
esercitarsi un potere regolamentare statale.
Né il decreto ministeriale impugnato
potrebbe trovare giustificazione in quanto operante in
una materia di legislazione esclusiva di cui al secondo comma dell’art. 117
della Costituzione, come la "determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni": ciò perché il suo contenuto atterrebbe alla "tutela
della salute", essendo una nuova applicazione dell’art. 118, comma 1, del d.P.R. n. 309 del 1990, ai sensi del quale era attribuito
al Ministro della sanità, di concerto con il Ministro per gli affari sociali,
il potere di determinare "l’organico e le caratteristiche organizzative e
funzionali dei servizi per le tossicodipendenze da istituire presso ogni Unità
sanitaria locale". Una disposizione che, invece,
dovrebbe essere considerata ormai abrogata o divenuta incostituzionale in
conseguenza del nuovo Titolo V della seconda parte della Costituzione.
4.- Inoltre, i
ricorrenti censurano il decreto in discussione per violazione dell’art. 17
della legge n. 400 del 1988.
Ciò, in quanto risulterebbero violate "le regole
formali di esercizio del potere regolamentare statale", mancando la
denominazione "regolamento" e non essendo stato chiesto su di esso il
parere del Consiglio di Stato, malgrado che il precedente esercizio del
medesimo potere normativo in materia avesse assunto con il d.m.
30 novembre 1990, n. 444 (Regolamento concernente la determinazione
dell’organico e delle caratteristiche organizzative e funzionali dei servizi
per le tossicodipendenze da istituire presso le unità sanitarie locali) la
forma di regolamento ministeriale. L’illegittimità del decreto ministeriale,
peraltro, si tradurrebbe in lesione delle prerogative costituzionali dei
ricorrenti.
I ricorrenti dubitano addirittura
della permanente vigenza dell’art. 118 del d.P.R. n. 309 del 1990, poiché la potestà
regolamentare de qua sarebbe già venuta meno "attraverso
l’evoluzione della legislazione ordinaria".
Ciò, in particolare, per effetto
degli artt. 1 e 3 del d.lgs. n. 502 del 1992, i quali attribuiscono alle Regioni
la "determinazione dei principi sull’organizzazione dei servizi e
sull’attività destinata alla tutela della salute", nonché
"le modalità organizzative e di funzionamento delle unità sanitarie
locali". Tale conclusione sarebbe inoltre confermata, oltre che dall’accordo Stato-Regioni per la riorganizzazione del
sistema di assistenza ai tossicodipendenti del 21 gennaio 1999, anche dal d.lgs. n. 229 del 1999, che avrebbe ulteriormente ribadito le competenze regionali in materia.
5.- I ricorrenti, entrando nel
merito del decreto ministeriale impugnato, espongono specifiche censure
concernenti quella parte del decreto che disciplina il ruolo dei soggetti privati
nella direzione e nella gestione del servizio pubblico. In particolare, si nega
che lo Stato possa "innestare" nell’organizzazione dei Sert.T le associazioni private, spettando tale scelta,
nelle materie di competenza regionale o provinciale, alla discrezionalità delle
Regioni e delle Province autonome, in attuazione dell’art. 118, comma quarto,
della Costituzione.
6.- Ad essere violato sarebbe
inoltre il principio di leale collaborazione, dal momento che – contrariamente
a quanto prevede lo stesso art. 118, comma 1, del d.P.R.
n. 309 del 1990 - il decreto impugnato è stato adottato senza il parere della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome. Parere che – nota il ricorso – "non risulta
neppure che sia stato chiesto".
Né, d’altra parte, il parere della
Conferenza potrebbe ritenersi surrogato dagli accordi citati nella premessa del
decreto, dal momento che tali accordi avrebbero tutt’altro
oggetto, e comunque sarebbero stati violati dall’atto
impugnato, "con conseguente ulteriore violazione del principio di leale
collaborazione". Questa violazione del principio di leale collaborazione
sarebbe stata denunziata nella seduta dell’11 luglio
2002 della Conferenza unificata dai Presidenti delle Regioni, i quali quindi
hanno chiesto il ritiro del decreto de quo.
7.- La Provincia autonoma di Trento
mette inoltre in evidenza il normale rapporto di separazione fra la
legislazione statale e quella della Regione Trentino-Alto Adige e delle
Province autonome. Il sopraggiungere di una nuova normativa statale
determinerebbe l’obbligo di adeguamento – nei limiti
stabiliti dallo statuto – degli ordinamenti regionale e provinciali,
"ferma restando, medio tempore,
l’applicabilità delle norme regionali e provinciali preesistenti".
L’obbligo di adeguamento, quindi, non potrebbe sorgere
se non mediante una legge statale, e non con altra fonte. Il decreto
ministeriale impugnato, dunque, sarebbe anche sotto questo profilo invasivo
delle competenze della Provincia.
8.- La Regione Emilia-Romagna
chiede infine la sospensione cautelare dell’atto impugnato sino alla
definizione del giudizio. Il danno grave e irreparabile per la ricorrente
consisterebbe, da un lato, nella circostanza che la prevista collaborazione con
enti privati – cui andrebbe riconosciuto un "ruolo strategico determinante" – priverebbe la struttura pubblica
"della propria autonoma capacità di valutazione e decisione", con
conseguente delega dell’attività di cura e prevenzione in relazione al fenomeno
della tossicodipendenza a strutture private prive di responsabilità pubblica;
d’altro canto, ove la Regione dovesse dare attuazione al decreto, dovrebbe
modificare radicalmente la propria organizzazione, subendo rilevanti
conseguenze finanziarie.
9.- Si è costituito il Presidente
del Consiglio dei ministri, per mezzo dell’Avvocatura generale dello Stato.
Nell’atto di costituzione si evidenzia, innanzi tutto, come il decreto ministeriale impugnato
contenga "disposizioni volte a garantire la tutela di diritti
basilari che la Costituzione riconosce e protegge sia come diritti fondamentali
della persona che come interessi dell’intera collettività".
Conseguentemente, la competenza esercitata dallo Stato mediante l’atto
impugnato deve essere ricondotta alla "determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale". In
relazione a tale potestà sarebbe quindi "irrilevante"
l’invocazione di competenze regionali, poiché queste ultime sarebbero cedevoli
per le parti concernenti l’individuazione dei livelli minimi essenziali, indefettibilmente rimasta nella competenza esclusiva dello
Stato. Nell’ambito di quest’ultima, andrebbe collocato il disposto del decreto
impugnato, dal momento che con esso si provvederebbe a
"garantire livelli minimi di uniformità di trattamento ed omogeneità di
una serie di strutture che rivestono carattere assolutamente primario sul piano
dei diritti dell’individuo". Ciò premesso, l’Avvocatura dello Stato evidenzia
la necessità che siano respinti tutti gli specifici
motivi di censura. In particolare, la legittima persistenza di un potere regolamentare nella materia de qua sarebbe dimostrata
non solo dalla vigenza dell’art. 1 del d.P.R. n. 309
del 1990, ma anche dalla sussistenza della competenza statale di cui all’art.
117, comma secondo, lett. m), della Costituzione; inoltre, la presunta
violazione dell’art. 17 della legge n. 400 del 1988 sarebbe deducibile in altra
sede – quella del giudizio amministrativo – e non invece dinanzi al giudice
costituzionale.
10.- Nelle more del giudizio la
Regione Emilia-Romagna e la Provincia autonoma di
Trento hanno depositato memorie integrative, nelle quali si svolgono ulteriori considerazioni a sostegno dei ricorsi. In
particolare, si confuta l’assunto di fondo della
difesa statale, ossia che il decreto impugnato determini "livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali" ai
sensi dell’art. 117, comma secondo, lettera m), della Costituzione.
Innanzi tutto il decreto non menziona mai i livelli essenziali, né richiama la
citata norma costituzionale; in secondo luogo, non potrebbe rientrare
nell’ambito di quest’ultima una disciplina dettagliata dell’organizzazione e
delle funzioni dei Sert.T come quella contenuta nel
decreto ministeriale.
Non può inoltre ignorarsi che l’art.
6 del d.l. 18 settembre 2001, n. 347 (Interventi urgenti in materia di spesa
sanitaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2001, n.
405, ha disciplinato la determinazione dei
"livelli essenziali di assistenza" (LEA)
prevedendo un apposito procedimento, nonché il coinvolgimento delle stesse
Regioni. Il decreto impugnato – osservano i ricorrenti
- non richiama tale norma, "né costituisce sua attuazione implicita, né lo
segue proceduralmente". Lo stesso d.P.C.m. 29 novembre 2001, che ha definito appunto i
livelli essenziali di assistenza, pur citato nelle
premesse del decreto ministeriale impugnato, ha un contenuto assai meno
dettagliato, dal momento che si limita alla "indicazione e descrizione di
ciò che il servizio sanitario fornisce o non fornisce".
11.- Le memorie inoltre evidenziano
come la procedura prevista dal d.l. n. 347 del 2001, convertito in legge n. 16
novembre 2001, n. 405, richieda l’intesa con la Conferenza
Stato-Regioni. Dal momento che tale norma non sarebbe stata osservata
nel procedimento di formazione del decreto ministeriale impugnato, si sarebbe
prodotta un’ulteriore violazione del principio di
leale collaborazione.
Infine, i ricorrenti espongono
alcune argomentazioni contrarie all’eccezione di parziale inammissibilità dei
motivi di ricorso relativi alla mancanza di fondamento
legale del decreto ministeriale; si afferma, infatti, che la mancanza di
fondamento legislativo del decreto, lungi dal poter essere fatto valere solo
dinanzi ai giudici amministrativi, costituisce una specifica lesione della
protezione costituzionale delle Regioni.
Considerato
in diritto
1.- La Provincia autonoma di Trento
e la Regione Emilia - Romagna hanno sollevato due distinti conflitti di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in
relazione agli artt. 1 e 2
del decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro del lavoro e
delle politiche sociali, del 14 giugno 2002 (Disposizioni di principio
sull’organizzazione e sul funzionamento dei servizi per le tossicodipendenze
delle aziende sanitarie locali – Ser.T, di cui al
decreto ministeriale 30 novembre 1990, n. 444).
La censura di
fondo attiene alla compressione della sfera di autonomia degli enti
ricorrenti ad opera di un decreto ministeriale fondato su una previsione
regolamentare contenuta in una disposizione legislativa da considerare inutilizzabile
dopo la riforma del Titolo V della seconda parte della Costituzione, mentre
questo testo non appare riconducibile alla competenza statale relativa alla
determinazione dei "livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali" riconosciuta dal nuovo art. 117, comma secondo,
lettera m), della Costituzione.
Malgrado la parziale diversità delle censure addotte
dai due enti ricorrenti, l’identità dell’oggetto permette che i ricorsi siano
risolti con unica decisione.
2.- Il contenuto del decreto
ministeriale adottato comprime indubbiamente la sfera di autonoma
organizzazione delle Regioni e delle Province autonome in relazione ai servizi
preposti alle tossicodipendenze e pone l’obbligo di erogare livelli
assistenziali diversi ed ulteriori rispetto a quanto determinato in materia dal
d.P.C.m. 29 novembre 2001 (Definizione dei livelli
essenziali di assistenza), adottato sulla base dell’art. 6 del decreto-legge 18
settembre 2001, n. 347 (Interventi urgenti in materia di spesa sanitaria), convertito
in legge, con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2001, n. 405.
Le caratteristiche organizzative e
funzionali dei Ser.T sono disciplinate dal decreto
ministeriale 30 novembre 1990, n. 444 (Regolamento concernente la
determinazione dell’organico e delle caratteristiche organizzative e funzionali
dei servizi per le tossicodipendenze da istituire presso le unità sanitarie
locali), sulla base di un’apposita previsione
contenuta nell’art. 118, comma 1, del d.P.R. n. 309 del 9 ottobre 1990 (Testo unico delle leggi in materia di
disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione
dei relativi stati di tossicodipendenza).
L’evidente rilevanza generale degli
interessi sanitari e sociali connessi con il fenomeno della tossicodipendenza hanno legittimato in questo testo unico una parziale ed
eccezionale compressione dell’autonomia organizzativa e funzionale delle
Regioni e Province autonome (si vedano, ad esempio, le sentenze di questa Corte
n. 1044 del 1988, n. 243 del 1987, n. 31 del 1983), evidenziata anche dalla prescrizione che
sul progetto di regolamento ministeriale in materia debba essere "sentita
la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano".
Alcune ulteriori
specificazioni dell’azione sanitaria e sociale in questa materia sono state
individuate dall’accordo Stato-Regioni per la "riorganizzazione del
sistema di assistenza ai tossicodipendenti", sancito con provvedimento 21
gennaio 1999 in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, senza peraltro vincolare
rigidamente né il modello organizzativo, né la stessa erogazione delle
prestazioni.
Il decreto ministeriale impugnato,
invece, all’art. 1 (intitolato "Principi generali") limita in modo ulteriore, rispetto alle disposizioni regolamentari, l’autonomia
organizzativa di Regioni e Province autonome in materia sanitaria, prevedendo
anzitutto che i Sert.T siano unità operative
"coordinate nell’ambito di uno specifico dipartimento per le dipendenze
patologiche", del quale vengono individuate le funzioni fondamentali, e
poi prescrivendo al suo interno "la diretta partecipazione a livello
operativo e decisionale del privato sociale accreditato o autorizzato operante
nel territorio o richiesto da altri territori per specifiche competenze …".
A sua volta, l’art. 2 del decreto
ministeriale impugnato (intitolato "Norme di principio sul funzionamento
dei Sert.T"), dopo aver affermato che "i Sert.T operano nel rispetto dei criteri fissati dai livelli
essenziali di assistenza di cui al d.P.C.m.
29 novembre 2001", determina in realtà analiticamente tutta una numerosa
serie di servizi e di attività che i Sert.T devono
assicurare nei settori delle patologie correlate alle tossicodipendenze e delle
infezioni da HIV, ben al di là di quanto contenuto nel d.P.C.m.
29 novembre 2001.
3.- Una serie di censure concerne la
natura e la procedura di adozione del decreto ministeriale, poiché se ne
asserisce l’illegittimità in quanto atto sostanzialmente regolamentare adottato
senza garantire la partecipazione delle Regioni e delle Province autonome, così
come previsto dall’ art. 118, comma 1, del d.P.R. n. 309 del 1990, e violando l’art. 17 della legge n. 400 del 1988, non
avendo assunto la forma di regolamento, così eludendo la prescrizione che lo
Stato non può adottare regolamenti nelle materie diverse da quelle "di
legislazione esclusiva" (art. 117, comma sesto della Costituzione).
Non vi sono dubbi, in realtà, che il
decreto ministeriale impugnato, pur non avendo assunto la forma di regolamento,
si fondi sul primo comma dell’art. 118 del d.P.R. n. 309 del 1990, che prevede appunto un potere regolamentare del Ministro, e che le disposizioni del
decreto ministeriale impugnato sostanzialmente integrino e modifichino il
decreto ministeriale 30 novembre 1990, n. 444. Né il decreto risulta
preceduto dal parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano (anzi, è documentato
un successivo esplicito dissenso, per tale motivo, del rappresentante della
Conferenza dei Presidenti regionali).
Anche a voler prescindere dal
problema relativo alla ulteriore utilizzabilità
dell’art. 118 del d.P.R. n. 309 del 1990 alla luce
del nuovo Titolo V della Costituzione ed in particolare del terzo e del sesto
comma dell’art. 117 Cost.,
risulta evidente che la violazione dello specifico procedimento di
consultazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano e quindi del principio di
leale collaborazione, rendono illegittima la compressione dei poteri delle
Regioni e delle Province autonome (fra le molte, si vedano le sentenze n. 39 del 1984, n. 206 del 1985, n. 116 del 1994).
4.- Una diversa ricostruzione della
natura del decreto ministeriale 14 giugno 2002, appena accennata nel decreto
stesso, è stata sostenuta dall’Avvocatura dello Stato, secondo la quale il
decreto sarebbe "esplicazione della competenza statale esclusiva prevista
dall’art. 117, comma secondo, lettera m), della Costituzione".
In realtà, il decreto in parola cita
nelle premesse, tra l’ altro, anche il d.P.C.m. 29 novembre 2001, recante "definizione dei
livelli essenziali di assistenza", nella parte relativa alle prestazioni
di assistenza territoriale sia ambulatoriale e domiciliare sia semiresidenziale
e residenziale, ma poi si riferisce a questo atto solo nel primo comma
dell’art. 2, per rammentare che "i Sert.T
operano nel rispetto dei criteri fissati dai livelli essenziali di assistenza
di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 29 novembre 2001
con specifico riferimento alle indicazioni relative alle sezioni assistenza
territoriale semi-residenziale e residenziale".
L’inserimento nel secondo comma
dell’art. 117 del nuovo Titolo V della Costituzione, fra le materie di
legislazione esclusiva dello Stato, della "determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale" attribuisce al
legislatore statale un fondamentale strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti
di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di
autonomia regionale e locale decisamente accresciuto. La conseguente forte
incidenza sull’esercizio delle funzioni nelle materie assegnate alle competenze
legislative ed amministrative delle Regione e delle
Province autonome impone evidentemente che queste scelte, almeno nelle loro
linee generali, siano operate dallo Stato con legge, che dovrà inoltre
determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle
specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie nei vari
settori.
Nel settore sanitario, fin dall’art.
53 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario
nazionale), si è parlato di "livelli delle prestazioni sanitarie che
devono essere, comunque, garantite a tutti i
cittadini", ma in particolare il secondo comma dell’art. 1 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina
in materia sanitaria, a norma dell’art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421),
quale modificato dal d.lgs. 19 giugno 1999, n.229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario
nazionale, a norma dell’art.1 della legge 30 novembre
1998, n. 419), afferma che il Servizio sanitario nazionale "assicura (……)
i livelli essenziali e uniformi di assistenza definiti dal piano sanitario
nazionale nel rispetto dei principi della dignità della persona umana, del
bisogno di salute, dell’equità nell’accesso all’assistenza, della qualità delle
cure e della loro appropriatezza riguardo alle
specifiche esigenze, nonché dell’economicità
nell’impiego delle risorse"; a loro volta, i commi 6 e 7 compiono alcune
specificazioni generali relativamente ai livelli di assistenza compresi od
esclusi dai livelli erogati a carico del Servizio sanitario nazionale.
Dopo l’entrata in vigore del nuovo
Titolo V della seconda parte della Costituzione, a questa disposizione si è
riferito l’emendamento apportato all’art. 6 del d.l. 18 settembre 2001, n. 347,
dalla legge di conversione 16 novembre 2001, n. 405, per potersi giungere alla
definizione dei livelli essenziali di assistenza nel
settore sanitario; in questa occasione, peraltro, si è anche disciplinato il
procedimento di adozione dei livelli essenziali di assistenza attraverso
l’attribuzione ad un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
del compito di definirli, e la previsione del coinvolgimento delle Regioni e
Province autonome attraverso la previa intesa con il Governo, da conseguire in
sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano.
Ed in realtà, dopo un apposito accordo conseguito in sede di Conferenza permanente
il 22 novembre 2001 fra Governo e Regioni e Province autonome, è intervenuto il
d.P.C.m 29 novembre 2001, che ne ha recepito i
contenuti, definendo "i nuovi livelli essenziali di assistenza",
entro i quali rientrano anche quelli relativi (per quanto rileva nella presente
causa) alla "attività sanitaria e sociosanitaria rivolta alle persone
dipendenti da sostanze stupefacenti e psicotrope e da alcool".
Mentre questo atto
non prevede ulteriori procedimenti di specificazione o di integrazione,
successivamente l’art. 54 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2003), ha confermato per il futuro la utilizzabilità dei
"livelli essenziali di assistenza previsti dall’art. 1, comma 6, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni",
ha affermato che "le prestazioni riconducibili ai suddetti livelli di
assistenza e garantite dal Servizio sanitario nazionale" sono quelle di
cui al d.P.C.m 29 novembre 2001, ha previsto
esplicitamente (quanto già era implicito nella preesistente disciplina e cioè)
che eventuali modificazioni agli allegati del citato d.P.C.m
debbano essere "definite con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, di intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano".
Al di là di ogni valutazione di merito sul procedimento
configurato e sulla stessa adeguatezza dei livelli essenziali in tal modo
individuati, resta indubbio che in tutto il settore sanitario esiste attualmente
una precisa procedura, individuata con fonte legislativa, per la determinazione
di quanto previsto nell’art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione e che questa determinazione è intervenuta appunto con il d.P.C.m 29 novembre 2001.
Risulta quindi del tutto infondata la pretesa che il
decreto ministeriale, adottato da un organo e con una procedura radicalmente
difforme da quella così disciplinata, possa essere ritenuto espressivo del
potere statale garantito dall’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
5.- La presente pronuncia di merito
assorbe la decisione sull’istanza di sospensione dell’atto impugnato da parte
della Regione Emilia-Romagna.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara che non spetta allo Stato determinare
ulteriori limiti organizzativi e funzionali in materia di Sert.T,
con forme e modalità non riconducibili alla speciale procedura di
determinazione dei livelli essenziali di assistenza nel settore sanitario legislativamente stabilita, e di conseguenza annulla
il decreto ministeriale 14 giugno 2002, recante "Disposizioni di principio
sull’organizzazione e sul funzionamento dei servizi per le tossicodipendenze
delle aziende sanitarie locali – Sert.T, di cui al
decreto ministeriale 30 novembre 1990, n. 444".
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13
marzo 2003.
Riccardo CHIEPPA,
Presidente
Ugo DE SIERVO,
Redattore
Depositata in Cancelleria il 27
marzo 2003.