SENTENZA N. 39
ANNO 1984
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Prof. Leopoldo ELIA, Presidente
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del Presidente
della Regione Friuli - Venezia Giulia, notificato il 3 febbraio 1983,
depositato l'11 successivo ed iscritto al n. 3 del registro 1983, per conflitto
di attribuzione sorto a seguito del provvedimento di autotutela
26 novembre 1982 enunciato nella lettera 26 novembre 1982 n. 2159 del Ministero
delle Finanze concernente l'IGE all'importazione;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 1983 il Giudice relatore Prof. Ettore Gallo;
Uditi l'avvocato Gaspare Pacia,
per il ricorrente e l'Avvocato generale dello Stato Giorgio D'Amato, per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso 2 febbraio 1983, notificato il 3 e depositato l'11
febbraio successivo, il Presidente pro tempore della
Giunta regionale del Friuli - Venezia Giulia ricorreva
contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la risoluzione del
conflitto di attribuzione determinato dal provvedimento enunciato nella lettera
26 novembre 1982 n. 2159 dal Ministero delle Finanze - Direzione Generale per
la finanza locale.
Sosteneva il ricorrente che, in applicazione dell'art. 119, secondo
comma, Cost., alla Regione
furono attribuite quote fisse di alcuni tributi erariali, elencati nell'art. 49
dello Statuto speciale di autonomia (Legge cost. 31 gennaio 1963 n. 1). Fra
tali quote erano compresi anche i cinque decimi dell'IGE, di competenza dello
Stato, riscossa nel territorio della regione. Dal 26 maggio 1964 sino al 1
gennaio 1973, data in cui l'IGE ha cessato di avere applicazione, i detti
cinque decimi sono stati pacificamente calcolati comprendendosi nel gettito
dell'IGE (riferito naturalmente all'ambito regionale) anche i proventi derivanti
dall'IGE all'importazione. Gli stessi cinque decimi, del resto, così
determinati, sono stati sempre inclusi nelle previsioni di entrata
dei bilanci regionali per gli esercizi dal 1964 al 1972 nei relativi rendiconti
consuntivi, approvati (questi ultimi previa parificazione della Corte dei
Conti) con leggi regionali, sottoposte al controllo governativo senza che nulla
mai venisse eccepito. Dal 1973, dopo l'abolizione dell'IGE, é entrato in vigore
un regime transitorio di finanziamento (non ancora cessato) disciplinato
dall'art. 8 primo e secondo comma D.P.R. 26 ottobre 1972 n. 638: in base a tale regime, sono stati da allora devoluti alla
Regione somme pari a quelle attribuite per l'ultimo anno di vigenza dell'IGE, e
quindi somme pari a quei cinque decimi, comprensivi anche dei proventi
derivanti dall'IGE all'importazione. Per 18 anni, pertanto, lo Stato ha dato
attuazione nel senso suddetto, all'art. 49 n. 5 dello Statuto di autonomia F.V.G.
Senonché con la
lettera n. 2159 del 26 novembre 1982 il Ministro delle Finanze, su conforme
parere dell'Avvocatura dello Stato, ha improvvisamente sovvertito siffatta
pacifica interpretazione, pretendendo che i proventi derivanti dall'IGE
all'importazione non dovessero essere ricompresi nel
computo delle somme da corrispondere alla Regione, e perciò addebitando quanto
versato in più nel corso degli anni dal 1973 al 1982, disponendone senz'altro
il recupero secondo criteri unilateralmente fissati.
2. - Lamenta preliminarmente
b) dell'art. 8, primo e secondo comma, D.P.R. 26
ottobre 1972 n.
Sulla base di tali erronee premesse, il
provvedimento del Ministero delle Finanze risulterebbe lesivo dell'autonomia
della Regione perché in contrasto:
1) con l'art. 134 Cost.,
in quanto, prevedendo essa norma che i conflitti fra Stato e Regione vengano
definiti dalla Corte costituzionale, implicitamente escluderebbe che lo Stato
possa esercitare, nei rapporti colla Regione, una qualsivoglia forma di autotutela.
Tale, invece, sarebbe l'impugnato provvedimento che, insorgendo su di una
situazione di lunga e pacifica certezza, la capovolge unilateralmente e ne
dispone l'esecuzione d'ufficio.
Ma
2) Con l'art. 65 dello Statuto speciale di autonomia
della Regione F.V.G. che, per l'attuazione dello
Statuto, prevede appositi decreti legislativi, su parere di una commissione
paritetica. Secondo
3) Con l'art. 29 dello Statuto speciale F.V.G., in quanto, come s'è rilevato, le quote di IGE
all'importazione sono state sempre incluse sia nelle previsioni di entrata dei
bilanci regionali sia nei rendiconti consuntivi, entrambi approvati con leggi
regionali, sulle quali mai il Governo ha eccepito alcunché. Si sarebbe, perciò,
determinata una preclusione al riesame a causa dell'intangibilità di dette
leggi.
Soggiungeva peraltro il ricorso che i bilanci regionali, a prescindere
dal loro valore di leggi formali, documentano i
bisogni della Regione per le spese necessarie all'adempimento delle sue
ordinarie funzioni (art. 119 cpv. Cost.). A tali bisogni corrispondono le
previsioni dell'entrata ordinaria sulla base dei proventi indicati nell'art. 49
n. 5 dello Statuto: essendo stati i bisogni soddisfatti e le spese
correttamente erogate secondo previsioni di bilancio mai contestate, si sarebbe
determinata una situazione irreversibile, analoga a quella che la
giurisprudenza amministrativa ritiene validamente opponibile alle richieste di
ripetizione d'indebito per somme percepite in buona fede.
Concludeva
3. - Con atto 16 febbraio, depositato il 22 successivo, si costituiva,
tramite l'Avvocatura Generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei
ministri chiedendo che il ricorso venisse dichiarato
inammissibile o, comunque, respinto.
Nelle deduzioni l'Avvocatura Generale, per quanto riguarda i rilievi
preliminari della Regione, oppone innanzitutto che la
previsione dell'art. 49 n. 5 dello Statuto speciale F.V.G.,
col suo semplice riferimento all'IGE, non può ritenersi estesa all'IGE sulla
importazione, in quanto, sul piano normativo, l'IGE é sempre stata considerata
a sé stante rispetto all'imposta sull'importazione.
L'uso normativo, infatti, sarebbe contrario ad una pretesa considerazione
"unitaria" dell'IGE, come dimostrerebbe la formulazione di specifiche
norme estensive all'imposta sull'importazione della disciplina già disposta per
l'imposta interna. L'autonomia normativa delle due imposte sarebbe d'altronde
confermata dalla distinta considerazione fattane nella disposizione che
sopprime l'IGE (art. 90 n. 1 D.P.R. 633/1972).
Occorre poi ricordare, per quanto riguarda specificamente gli ordinamenti
finanziari regionali, che solo nello Statuto speciale della Val d'Aosta é detto
espressamente che alla Regione sono devoluti i nove decimi "dell'imposta
generale nell'entrata, compresa quella all'importazione, riscossa nel
territorio regionale". Negli statuti delle altre Regioni a Statuto speciale manca questo specifico riferimento. Il che
significa che, quando si é voluto attribuire in via eccezionale alla Regione
anche il provento da IGE all'importazione, lo si é
detto espressamente.
Sostiene infine l'Avvocatura che "tenendo conto del criterio della
localizzazione territoriale nell'ambito regionale del fenomeno giuridico -
economico, cui sono correlate le imposizioni che normalmente vengono
attribuite alle Regioni, l'imposta all'importazione, stante la sua correlazione
con un presupposto impositivo (importazione) che non
é localizzabile se non con ampio riferimento a tutto il territorio
nazionale..."., non si presta ad essere compresa fra i tributi devoluti
alle Regioni...".
Quanto poi all'art. 8 D.P.R. 638/1972, oppone l'Avvocatura che la
disciplina in via transitoria dei rapporti finanziari Stato - Regione
successivi al 1972 non si riferisce ad una "res facti"
(vale a dire all'ammontare delle somme in concreto affluite alle Casse
regionali nel 1972, comunque ed anche se erroneamente
computate) ma bensì alla effettiva spettanza alle Regioni di un determinato
tributo, e cioé al titolo, non al fatto della
devoluzione alla Regione. Né - secondo l'Avvocatura - col provvedimento in
esame lo Stato avrebbe in alcun modo violato un asserito principio
costituzionale di divieto di autotutela
nei rapporti di Stato - Regione.
Si precisa, infatti, che lo Stato non ha autonomamente deciso una
questione, ma solo rettificato un proprio comportamento, alla cui definizione
normativa e attuativa
Tanto meno - ad avviso dell'Avvocatura - si verifica
violazione dell'art. 65 dello Statuto speciale del F.V.G.,
posto che é stata
Con memoria 24 maggio 1983, depositata il 25 successivo, la difesa della
Regione, rispondendo diffusamente alle obiezioni dell'Avvocatura, ribadiva le ragioni esposte nell'atto introduttivo, approfondendole
e ulteriormente sviluppandole.
Considerato in diritto
1. - Quantunque la soluzione del conflitto s'imponga su altro versante,
Lo é in dottrina, dove - pur con qualche leggera prevalenza
dell'orientamento favorevole alla seconda alternativa
- si sostiene generalmente che comune ad ambo i tributi é la causa o funzione
dell'imposta, che é quella di colpire l'entrata proveniente da scambio di merci
o di servizi. Ciò che diversificherebbe il contenuto
dell'art. 17 della legge 762/40 da quello dell'art. 1 sarebbe, perciò, soltanto
l'accertamento: che é autoaccertamento (o
accertamento cogli altri sistemi indicati nella legge citata) per gli scambi
all'interno del territorio nazionale, ed é, invece, accertamento obiettivo
dell'importazione, come presupposto dell'imposta, per gli scambi
internazionali. Si vuole, tuttavia, in contrario, che l'importazione vada
considerata come fatto obiettivo, indipendentemente dal trasferimento di
ricchezza che riguarda invece le entrate che si verificano
sul territorio nazionale: per cui la sola relazione esistente fra l'art. 1 e
l'art. 17 sarebbe rappresentata dai parametri per la determinazione
dell'aliquota dell'imposta da applicarsi al momento dell'importazione.
Né minore é l'incertezza della giurisprudenza della Corte di cassazione
per la quale, ad un primo indirizzo che riconosceva nelle due imposte forme impositive autonome e distinte, é seguito
un contrario insegnamento, poscia consolidato dalle Sezioni Unite con numerose
sentenze. Il che non ha impedito qualche ritorno alle
originarie posizioni; anche se poi le Sezioni Unite, nuovamente intervenute ma incidenter tantum, non sembrano averlo confermato.
Nell'unica sentenza in cui la giurisprudenza di questa Corte, ha lambito
il problema (ma a proposito di caso ben diverso
dall'attuale), si é data premura di avvertire espressamente, riverberando quell'incertezza, che "i dubbi, apparsi in dottrina,
sulla natura dell'IGE all'importazione, non toccano la controversia, per
risolvere la quale basta aver considerato il collegamento delle due imposte coi
fatti di importazione - esportazione e con le operazioni doganali. Ché se una più rigorosa impostazione teorica e qualche fine
pratico consigliassero di inquadrare i due tributi, come specie a genere, nelle
imposte sugli affari e quell'imposta generale
sull'entrata, la soluzione sarebbe irrilevante in questa sede" (sent. 12 dicembre 1967 n. 146). In realtà, colla citata
sentenza, questa Corte non ha ravvisato incompatibilità fra la qualificazione
dell'IGE all'importazione di cui all'art. 17 quale
"provento" doganale (non però, quale "dazio" doganale) e il suo rapporto di specie a genere coll'imposta generale sull'entrata di cui all'art. 1 della
legge 762/1940.
2. - Ma - come si é accennato - il presente conflitto di
attribuzione necessariamente prescinde dalla soluzione di un siffatto
quesito. Se questa, infatti, e soltanto questa, fosse la regiudicanda,
potrebbe addirittura dubitarsi che un siffatto
oggetto costituisca materia di conflitto, giacché la
mera rivendicazione di beni, la pretesa a contenuto prettamente patrimoniale, e
l'interpretazione della normativa che ad esse si riferisce, sono sicuramente
materia di competenza della giurisdizione ordinaria (cfr.
Corte cost. 24 maggio 1970 n. 97;
23 aprile 1976
n. 111; 15
giugno 1979 n. 61).
Vero é che, spostando l'accento dal contenuto economico della pretesa
alla "categoria dei beni" attorno a cui si controverte, potrebbe già
su questo piano rilevarsi che il decidere sulle categorie dei beni spettanti o
non alla Regione rappresenta di per se stesso un
profilo che investe la competenza e la funzione istituzionale della Regione,
costituzionalmente protette (Corte cost. 8
maggio 1959 n. 31).
In realtà, nel caso di specie, la rivendicazione patrimoniale é soltanto
il momento conseguenziale di più delicati problemi
che stanno a monte e che concernono la tematica di un
atto asseritamente invasivo o, comunque, lesivo della
competenza della Regione, il che é, invece, sicuramente oggetto di conflitto di
attribuzione. Del che sarà subito detto.
Non prima, però, di avere constatato che l'atto
amministrativo contestato non si presta a dubbi sulla sua impugnabilità.
La giurisprudenza di questa Corte ha da tempo chiarito che non occorrono atti
definitivi, essendo impugnabili anche atti preparatori (Corte cost. 18
dicembre 1972 n. 211), né sull'impugnabilità influisce il carattere formale
dell'atto: si é ritenuto, infatti, proponibile il ricorso de quo anche nei
confronti di una circolare (Corte cost. 2
ottobre 1979 n. 120). E sufficiente, perciò, un qualsiasi atto di organo statale che affermi in concreto la propria
competenza ad esercitare un certo potere (Corte cost. 12
dicembre 1967 n. 153), e ciò ovviamente, anche se l'atto integri un
provvedimento revocativo di altro provvedimento (Corte cost. 30
maggio 1968 n. 69).
Tutti tali requisiti sono ravvisabili nella nota 26 novembre 1982 n. 2159
del Ministero delle Finanze - Direzione generale per la finanza
locale - diretta alla Regione Friuli - Venezia Giulia.
3. - Ritiene
Il D.P.R. 23 gennaio 1965, n. 114, che detta norme
di attuazione dello Statuto speciale Friuli-Venezia
Giulia in materia di finanza locale, dopo aver dato atto nell'esordio che é
stata sentita la commissione paritetica di cui all'art. 65 dello Statuto
speciale, dispone all'art. 10 che "alla determinazione..." delle somme spettanti alla Regione per le quote fisse di
proventi erariali indicate nell'art. 49 dello Statuto" "sarà
provveduto con decreto del Ministro per le finanze di concerto con il Ministro
per il Tesoro, di intesa con il Presidente della Giunta regionale". E difatti il D.M. 18 aprile 1967, premesso che "il Presidente
della Giunta regionale ha manifestato la propria intesa sul presente decreto
", recita all'art. 1 "é approvato l'unito prospetto - che é parte
integrante del presente decreto - per la liquidazione delle quote di proventi
erariali spettanti alla Regione Friuli - Venezia Giulia ai sensi dell'art. 49
dello Statuto per il primo esercizio finanziario regionale...".
Va rilevato, dunque, che l'art. 10 del D.P.R. 114/65 sembra preoccuparsi
di pretendere l'intesa col Presidente della Regione sulla determinazione in
concreto delle somme spettanti alla Regione proprio nell'intento di predisporre
una sede in cui trovassero soluzione concordata eventuali disparità di vedute in ordine all'uno o all'altro accredito: ed in realtà il
prospetto allegato al successivo Decreto ministeriale, alla voce "Imposta
generale sull'entrata", determinava effettivamente proprio le somme che,
per essa voce, si era convenuto pacificamente di assegnare alla Regione.
Ben é vero che una siffatta determinazione si rendeva tanto più
necessaria in quanto il primo esercizio, a causa del momento in cui andava in
vigore, restava limitato al periodo 26 maggio - 31 dicembre 1964. Tale
circostanza, però, non diminuisce il valore significativo
della disposizione, giacché per calcolare le somme spettanti, ritagliandole nel
più limitato periodo del primo esercizio, le parti hanno dovuto necessariamente
tener conto di quanto lo Stato aveva incassato nel territorio della Regione per
il titolo di cui alla voce "Imposta generale sull'entrata": ed é
pacifico, proprio per il fatto che ora lo Stato ne pretende la restituzione,
che in quel primo calcolo sicuramente le parti, di comune intesa, determinarono
le somme spettanti sulla base di un preciso criterio: calcolando, cioè, in
quella voce anche l'ora contestata IGE all'importazione. Qualunque fosse
all'origine la corrispettiva interpretazione delle norme presupposte
dall'intesa del 1967, é certo, comunque, che essa in
linea di fatto fu raggiunta in tal senso: e si trattò di intesa nemmeno tanto
anomala rispetto alle tendenze degli orientamenti ordinamentali,
se ora il legislatore va estendendo esplicitamente anche ad altre Regioni
differenziate la compartecipazione nel gettito dell'IGE all'importazione (cfr. da ultimo per
Né quell'intesa può essere assunta con effetti
limitati alla determinazione del primo periodo di esercizio,
come si potrebbe essere tentati di arguire dalla qualifica di
"transitoria" che la rubrica sembrerebbe attribuire alla disposizione
di cui all'art. 10 del citato D.M. 18 aprile 1967; e ciò perché - a parte la
considerazione secondo cui la norma sembra avere carattere piuttosto
"finale" che transitorio - l'intesa col Presidente della Regione
informa come principio generale il contenuto del D.P.R. 23 gennaio 1965 n. 114.
Così l'art. 4 prevede l'intesa per la determinazione dell'ammontare dei
proventi, derivanti alla Regione da maggiorazioni di aliquote
o da altre modificazioni successive al Decreto, quando quei proventi siano
stati destinati per legge a copertura di nuove o maggiori spese a carico del
bilancio statale.
Benché, dunque, una legge segni il destino di
quei proventi, che sicuramente, perciò, dovranno essere riversati allo Stato,
il legislatore impone tuttavia che la determinazione del loro ammontare avvenga
d'intesa col Presidente della Regione: evidentemente proprio perché il
provvedimento incide sulle entrate regionali toccando la sfera di competenza
della Regione.
Altrettanto dicasi per quanto concerne i servizi
relativi all'accertamento e alla riscossione dei tributi istituiti dalla
Regione (servizi disimpegnati dallo Stato), le cui modalità di esecuzione
devono essere determinate con Decreto del Ministro delle finanze, ma sempre
previa intesa col Presidente della Giunta regionale (art. 7). Ancora una volta
il legislatore esige l'intesa perché quelle procedure interessano da vicino le
entrate regionali.
Parimenti in ordine alla determinazione
dell'ammontare delle spese che spettano in rimborso alla Regione per
l'esercizio, mediante suoi uffici, di funzioni di competenza statale (art. 9).
Tutte norme queste certamente non transitorie, come appare dalla stessa collocazione, e tuttavia improntate allo spirito di comune
intesa che domina la disciplina generale del Decreto. Spirito, del resto, che
presiede anche ad altra norma fra quelle definite "transitorie e
finali": si vuole alludere alla disposizione di cui all'art. 13, la quale pure
prescrive la stessa intesa per la liquidazione delle spese che dovranno essere
addebitate alla Regione, in ordine a quegli uffici
statali che adempiono a funzioni regionali e che alla Regione dovranno poi
essere trasferiti.
Ebbene, il criterio adottato concordamente
nel 1967 (ma con efficacia dal 26 maggio 1964) non fu più evidentemente
abbandonato dalle parti se - come si evince dalla stessa ministeriale - esso fu osservato, e senza obiezioni, per ulteriori cinque anni
ed oltre, fino a quando, cioè, il tributo fu sospeso dall'art. 90 n. 1 del
D.P.R. 26 ottobre 1972 n. 633. Cinque anni e più durante i quali lo Stato ha
mantenuto fede ai criteri adottati nell'intesa raggiunta col Presidente della
Regione in occasione della determinazione delle somme spettanti sul primo
bilancio di esercizio.
Una siffatta concordia, peraltro, perdura ulteriormente per altri dieci
anni ancora, ma va rilevato che, dopo l'avvento della citata legge soppressiva, sopravviene una situazione nuova che consolida
e fissa nel tempo quell'intesa: si allude al
procedimento novativo introdotto dal legislatore coll'art. 8, primo comma, del
coevo D.P.R. n. 638. Dispone, infatti, questa norma che alle Regioni differenziate vengano corrisposte somme d'importo pari a
quelle devolute per l'anno 1972 per tributi e compartecipazioni a tributi
erariali soppressi. Dove manifestamente il riferimento al
titolo di devoluzione svolge ruolo di mero criterio d'identificazione delle
somme in concreto effettivamente corrisposte. Lo attesta eloquentemente
la rubrica del Decreto che testualmente recita: " Disposizioni per
l'attribuzione di somme agli enti indicati nell'art. 14 della l. 9 ottobre 1971
n.
Non può esservi dubbio, pertanto, a questo punto che il legislatore si é preoccupato di predisporre adeguata normativa per
assicurare nel tempo la continuità della concreta erogazione di quelle stesse
somme (parzialmente indicizzate negli anni) che fino a quel momento
erano state pacificamente corrisposte sulla base delle intese raggiunte: e ciò
fino a quando non sarebbe stato attuato il
coordinamento della disciplina delle entrate tributarie delle Regioni a Statuto
speciale, così come previsto dalla l. 9 ottobre 1971 n. 825 (Delega al Governo
per la riforma tributaria). E poiché il coordinamento tarda a venire, il
Parlamento con successivi provvedimenti proroga di anno
in anno la continuità della novazione (l. 27 gennaio 1978 n. 43; l. 8 gennaio
1979 n. 3; l. 7 luglio 1980 n. 299; l. 23 aprile 1981 n. 153; l. 26 febbraio
1982 n. 51; l. 26 aprile 1983 n. 131).
Vero é che quella preoccupazione del legislatore muoveva da intenti
sostanziali di cui subito sarà detto ma appare
evidente frattanto che, già sul piano formale, l'intervento unilaterale del
Ministero delle finanze ha violato una precisa competenza della Regione: quella
che prevedeva l'intesa col Presidente della Giunta regionale in ordine alla
determinazione delle somme spettanti per la compartecipazione nei tributi.
Ammesso, infatti, che fossero superabili gli effetti novativi del D.P.R. n. 638/72 e che si trattasse di verificare l'errore interpretativo alla base dell'intesa raggiunta nel 1967, non potevasi pretermettere un nuovo intervento del Presidente della Giunta regionale. Si tratta, in sostanza, di un meccanismo costituzionale di collaborazione fra Stato e Regione che non può essere eluso quando é espressamente previsto. La sua inosservanza comporta l'annullamento del provvedimento viziato, giusta costante giurisprudenza di questa Corte (si vedano le sentenze 25 maggio 1963 n. 80; 14 luglio 1976 n. 180; e, argomentando a contrario, la sent. 17 luglio 1980 n. 123
).