SENTENZA N. 80
ANNO 1963
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Gaspare AMBROSINI, Presidente
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso dal Presidente della
Regione siciliana con ricorso notificato il 22 novembre 1962, depositato nella
cancelleria della Corte costituzionale il 28 successivo ed iscritto al n. 12 del
Registro ricorsi 1962, per conflitto di attribuzione tra la Regione siciliana e
lo Stato, determinato dal decreto interministeriale n. 5/4812 del 26 luglio
1962 col quale il Ministro delle finanze, di concerto col Ministro
dell'interno, ha approvato la deliberazione 11 luglio 1962 della Giunta
provinciale amministrativa di Siracusa concernente la determinazione dei
criteri di applicazione dell'imposta di famiglia nei Comuni di quella Provincia
per l'anno 1963.
Visto l'atto di
costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza
pubblica del 24 aprile 1963 la relazione del Giudice Giuseppe Branca;
uditi l'avv. Camillo
Ausiello Orlando, per il Presidente della Regione siciliana, e il vice avvocato
generale dello Stato Cesare Arias, per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con decreto
interministeriale n. 5/4812 del 26 luglio 1962 il Ministro delle finanze, di
concerto col Ministro dell'interno, approvava, udito il parere della
Commissione centrale per la finanza locale, la deliberazione 11 luglio 1962
della Giunta provinciale amministrativa di Siracusa riguardante l'applicazione
dell'imposta di famiglia nell'anno 1963, a norma dell'art. 118 del T.U. per la
finanza locale 14 settembre 1931, n. 1175 (determinazione del minimo
imponibile, delle aliquote, del trattamento dei redditi di lavoro subordinato).
Contro questo decreto ha
sollevato conflitto d'attribuzione la Regione siciliana con ricorso 16 novembre
1962 notificato il 22 novembre 1962. Nel ricorso si lamenta la violazione degli
artt. 15, 16 e 20, primo comma, prima parte, dello Statuto speciale per la
Sicilia in relazione all'art. 8 del D.P.R. 19 luglio 1956, n. 977 (norme
d'attuazione sugli enti locali), e agli artt. 3, 116, 83, n. 3, 86 del D.L.
Pres. Reg. sic. 29 ottobre 1955, n. 6.
Osserva la Regione che,
in virtù dell'art. 15 dello Statuto, la potestà legislativa ed esecutiva quanto
all'ordinamento e al controllo degli enti locali spetta esclusivamente ad essa;
che perciò essa ha provveduto a regolare la materia, in conformità del l'art.
16 dello Statuto, col citato D.L. Pres. Reg. 29 ottobre 1955, n. 6, nel quale
l'art. 83, n. 3, e i successivi artt. 84-86 si riferiscono appunto
all'applicazione dei tributi comunali; che, infine, secondo le norme
d'attuazione dello Statuto, le attribuzioni spettanti, in materia di bilancio e
di applicazione di tributi, alla Commissione centrale per la finanza locale e
alle Giunte provinciali amministrative vengono esercitate in Sicilia rispettivamente
da una Commissione regionale nominata dal Presidente regionale e dalle
Commissioni provinciali di controllo (citato art. 8 del D.P.R. 19 luglio 1956,
n. 977).
In questa materia
dell'applicazione dei tributi rientrerebbe anche il procedimento previsto dall'art.
118 del T.U. sulla finanza locale 14 settembre 1931, n. 1175, per la
determinazione dei criteri ed elementi d'applicazione dell'imposta di famiglia.
Ne deriverebbe, perciò, che i poteri deliberativi e consultivi spettanti, in
virtù di tale norma, alle Giunte provinciali amministrative e alla Commissione
centrale per i tributi locali devono essere esercitati dalle suddette
Commissioni provinciali di controllo e Commissione regionale: dimodoché,
trasferite quelle attribuzioni deliberative e consultive da organi centrali ad
organi regionali, anche lo stesso potere di approvazione, in fatto di imposta
di famiglia, spetterebbe agli organi della Regione, cioè a quegli assessori per
le finanze e per gli enti locali che hanno preso il posto, nella Regione, dei
Ministri delle finanze e dell'interno.
Il ricorso si conclude
affermando che il decreto interministeriale sarebbe illegittimo per aver invaso
la competenza della Regione in subiecta materia.
2. - Il Presidente del
Consiglio dei Ministri è intervenuto con atto dell'Avvocatura generale dello
Stato, depositato il 10 dicembre 1962.
L'Avvocatura dello Stato
osserva innanzi tutto che gli artt. 15, 16 dello Statuto e il D. Pres. Reg.
sic. n. 6 del 1955 sono stati male addotti poiché non si riferiscono specificatamente
alla materia tributaria in questione; rileva poi che l'art. 8 delle norme
d'attuazione ha inteso trasferire alle Commissioni provinciali solo le
attribuzioni di controllo, già spettanti alle Giunte provinciali
amministrative, con esclusione delle altre, come risulta anche dagli artt. 1 e
7 delle stesse norme d'attuazione: poiché la determinazione dei redditi minimi,
riservata alle G. P. A., non è atto di controllo ma di amministrazione attiva,
il relativo potere non sarebbe dunque passato alle Commissioni provinciali.
Anzi l'attività delle G.
P. A. in questa materia sarebbe propriamente diretta a completare rispetto
all'imposta di famiglia le disposizioni stabilite dalle leggi tributarie: un
campo nel quale occorre un' uniformità di principi direttivi e di indirizzo
generale che solo nell'intervento dello Stato può trovare garanzia. Perciò non
potrebbe non respingersi la pretesa della Regione siciliana di sottrarre
totalmente agli organi statali la materia relativa ai tributi locali: tanto più
che la potestà della Regione siciliana in tale materia non è affatto esclusiva
e richiede, perché possa esplicarsi amministrativamente, specifiche norme
d'attuazione (sentenza
del 1960, n. 14, della Corte costituzionale); le quali (cioè il citato art.
8 del D.P.R. n. 977 del 1956) hanno trasferito alla Regione le sole funzioni di
controllo delle G. P. A. e delle Commissioni centrali e non le altre, tanto
meno quelle che spettano agli organi attivi dell'amministrazione centrale
(ministeri).
D'altronde, se fosse
vero che anche tali ultime funzioni sono state trasferite agli organi regionali
(assessori), si tratterebbe di esercizio decentrato di potestà amministrativa
statale: dimodoché in questo caso saremmo di fronte a un decreto viziato da
illegittimità pura e semplice perché emesso da certi organi dello Stato invece
che da altri organi (decentrati) dello Stato e non dinanzi a un conflitto
d'attribuzione fra Stato e Regione siciliana.
3. - La Regione
siciliana ha depositato il 9 aprile 1963 una memoria nella quale riafferma le
sue tesi, ribattendo quelle della Presidenza del Consiglio. In particolare
osserva, richiamandosi a decisioni dell'Alta Corte per la Regione siciliana (n.
53 del 1952 e n. 90 del 1955), come la potestà della Regione in materia di
finanza locale derivi dall'art. 15 dello Statuto, che, quando parla di
ordinamento degli enti locali, vi include implicitamente anche quello
finanziario: tanto è vero che il D.L. Pres. Reg. sic. n. 6 del 1955 contiene
norme riguardanti la materia tributaria (artt. 3, 116, 83 e segg.). Quanto poi
all'esigenza dell'uniformità di principi direttivi nell'intero Paese - secondo
la Regione - essa sarebbe garantita dal T.U. per la finanza locale; né occorrerebbero
speciali norme d'attuazione per far passare agli organi regionali il potere di
approvazione già spettante ai Ministri in materia di imposta di famiglia:
infatti tale potere spettava ad organi statali poiché si trattava di approvare,
con l'ausilio di un altro organo statale (Commissione centrale per la finanza
locale), le deliberazioni d'un terzo organo statale (G. P. A.); trasferite alla
Regione le attribuzioni di questi due ultimi organi, ne deriverebbe che anche
l'esercizio della potestà d'approvazione è passato alla Regione.
La Regione conclude
asserendo, contro la tesi della Presidenza del Consiglio, che l'atto impugnato
ha invaso la sfera di competenza di organi regionali stabilita con precise
norme statutarie e con le relative norme d'attuazione: perciò non si tratta
d'una mera illegittimità da far valere dinanzi a un tribunale amministrativo,
ma di vero e proprio conflitto d'attribuzioni.
4. - La Presidenza del
Consiglio ha depositato una memoria il 10 aprile 1963 nella quale assume fra l'altro:
anche a giudicare dall'art. 30 del D.L. Pres. Reg. sic., la Commissione
provinciale di controllo non ha le stesse funzioni della G. P. A., ma soltanto
l'esercizio dei controlli e nessuna norma ha trasferito ad organi regionali i
poteri di approvazione spettanti ai Ministri. Ciò proverebbe che neppure la
potestà di determinare le quote esenti dall'imposta di famiglia è passata dalle
G.P.A. alle Commissioni provinciali di controllo.
La Presidenza del
Consiglio ricorda, infine, come nelle altre Regioni a Statuto speciale le
tabelle dell'imposta di famiglia sono quanto meno sottoposte all'approvazione
dei Ministri.
5. - Nella discussione
orale le parti hanno insistito sulle loro argomentazioni e conclusioni.
Considerato in diritto
1. - Con l'atto che si
impugna il Ministro delle finanze di concerto col Ministro dell'interno,
sentita la Commissione centrale per la finanza locale, ha approvato la
deliberazione della Giunta provinciale amministrativa di Siracusa che
determinava le aliquote e i redditi esenti dall'imposta di famiglia nei Comuni
della Provincia.
La Regione siciliana ha
sollevato conflitto di attribuzione assumendo che la deliberazione poteva
essere presa solo dalla Commissione provinciale di controllo e l'approvazione
poteva essere data solo da organi regionali (assessori per le finanze e per gli
enti locali) sentita la Commissione provinciale per la finanza locale: tutti i
poteri spettanti, in materia di imposta di famiglia, ad organi statali
(Ministri, G. P. A., Commissione centrale per la finanza locale) sarebbero
passati, almeno in virtù d'una norma d'attuazione dello Statuto siciliano (art.
8 del D.P.R. 19 luglio 1956, n. 977), ad organi regionali.
Questa tesi è esatta
solo in parte poiché, ad avviso della Corte, il ricordato potere d'approvazione
spettante ai Ministri delle finanze e dell'interno non è stato attribuito agli
assessori regionali.
2. - Com'è noto, lo
Statuto siciliano dà la più ampia autonomia amministrativa e finanziaria ai
Comuni (ed ai consorzi comunali). Nell'ambito di questa autonomia esso
attribuisce alla Regione la potestà legislativa esclusiva e la potestà
amministrativa in materia di ordinamento e di controllo degli atti degli enti
locali.
L'esercizio della
potestà legislativa regionale si è concretato nel D.L. Pres. Reg. sic. n. 6 del
29 ottobre 1955, che sull'esempio della legge comunale e provinciale ha dato
fra l'altro ai Comuni siciliani la potestà di imporre tributi locali, come le
imposte di consumo, l'imposta di famiglia, ecc. Contemporaneamente la stessa
legge regionale (artt. 30 e segg., 78 e segg.) creava e disciplinava le
Commissioni provinciali di controllo, organi regionali che dovevano prendere il
posto della Giunta provinciale amministrativa ed esercitare il controllo
generale sugli atti degli enti locali, compresi gli atti relativi ai tributi
(artt. 83 e segg.), già spettante alla Giunta provinciale amministrativa.
L'art. 1 delle norme d'attuazione dello Stato (cit. D.P.R. n. 977 del 1956),
per parte sua, trasferiva tali poteri di controllo da quest'organo statale
decentrato a quelle Commissioni.
Sennonché la materia
tributaria non conosce soltanto quel controllo generale sugli atti impositivi
dei Comuni che è previsto rispettivamente dagli artt. 98 e segg. della legge
com. e prov. e dai corrispondenti, ora ricordati, artt. 83 e segg. del D.L.
Pres. Reg. sic. del 1955, n. 6. Esiste anche un particolare controllo che viene
esercitato in tutto il territorio nazionale dagli organi centrali (Ministeri) e
che in certi casi si traduce in pura e semplice omologazione (es. art. 21 del
T.U. sulla finanza locale), in altri è vera e propria approvazione (es. art.
118 del T.U. cit.). Che quel potere generale di controllo non includa anche
questo potere di omologazione e di approvazione, sembra certo: infatti, i due
tipi di controllo sono diversi non soltanto perché si richiamano a differenti
gruppi di norme, ma perché, rispondendo a diverse finalità, sono in generale
distinti nello stesso art. 273, primo comma, del citato T.U. della finanza locale
(e v. anche art. 97, primo comma, della legge comunale e provinciale).
Perciò non può essere
accolto l'assunto della Regione siciliana secondo cui il conferimento alle
Regioni del potere generale di controllo abbia portato con sé il potere
speciale di omologazione e approvazione già spettante ai Ministri.
3. - Giova poi rilevare
come l'imposizione tributaria locale, se riguarda innanzi tutto i Comuni, che
ne traggono principale alimento per i propri bilanci, interessa direttamente
anche la Regione e lo Stato: la Regione, poiché le finanze comunali sono parte
integrante della finanza regionale, dalla quale inoltre ricevono sostegno ed
aiuto; lo Stato, poiché è bene che i modi dell'imposizione tributaria locale
rispondano a criteri in certo grado uniformi nell'intero Paese e poiché
anch'esso concorre al risanamento dei bilanci comunali. E questo il motivo per
cui la materia rientra nella competenza ad un tempo dei Comuni, della Regione e
dello Stato.
Infatti, il potere di
imposizione dei Comuni è espressione della loro stessa autonomia amministrativa
e finanziaria, riconosciuta dall'art. 15, secondo comma, dello Statuto
siciliano, e riposa sull'art. 3 del D.L. Pres. Reg. sic. n. 6 del 1955, in
tutto analogo all'art. 93 della legge com. e prov. e all'art. 10 del T.U. sulla
finanza locale; però l'autonomia comunale, benché sia la "più ampia"
in virtù della citata norma statutaria (art. 15, secondo comma), non esclude,
anzi ammette, oltreché un controllo di legittimità, anche un c. d. controllo di
merito esercitato ora da organi che vivono nell'ordinamento regionale
(Commissioni provinciali di controllo): controllo di merito che, appunto per
rispetto di quella autonomia, dà luogo tutt' al più ad un rinvio per nuovo
esame (D.L. Pres. Reg. sic. n. 6 del 1955, art. 82, e norme d'attuazione in
D.P.R. n. 977 del 1956, art. 1).
Ma poiché questi stessi
organi, come vuole l'art. 15, primo comma, dello Statuto siciliano,
sostituiscono nella Regione le G. P. A., che in materia tributaria avevano
inoltre speciali poteri consultivi, di controllo e di amministrazione attiva,
compreso quello di determinare le aliquote e i redditi esenti dall'imposta di
famiglia (artt. 21, 106, 111, 118 ecc. del T.U. sulla finanza locale), anche
tali poteri sono stati conferiti alle Commissioni provinciali: dimodoché l'art.
8 delle norme d'attuazione, che li ha appunto attribuiti, attua principi
contenuti negli artt. 15, terzo comma, e 36 dello Statuto in quanto dà ad
organi dell'ordinamento regionale poteri di amministrazione in materia di interesse
regionale. Interesse regionale, che la stessa norma d'attuazione ha
riconosciuto nel campo tributario in cui operava la Commissione centrale per la
finanza locale (artt. 306, 332 e segg. della legge com. e prov. e art. 118 del
T.U. sulla finanza locale); il che ha indotto a conferire la potestà di questa
Commissione centrale, compreso il potere consultivo in materia di aliquote e di
esenzioni nell'imposta di famiglia, ad un organo della Regione appositamente
creato (la Commissione regionale per la finanza locale): la stessa creazione
d'un organo speciale della Regione esclude che, come invece assume in subordine
la Presidenza del Consiglio, si tratti di esercizio decentrato di competenza
statale. Nella orbita di quell'interesse e della relativa potestà la Regione
può dare direttive ai Comuni senza perciò compromettere la loro autonomia (art.
116 del D.L. Pres. Reg. sic. n. 6 del 1955); ma occorre che tali direttive non
colpiscano la sfera di competenza dello Stato.
Infatti, la materia
della finanza locale, come s' è premesso, non è estranea alle dirette esigenze
dello Stato, cosicché anche per essa dovrà ripetersi quanto la Corte ha
generalmente affermato in relazione alle imposte in senso stretto regionali; e
cioè che la potestà legislativa ed amministrativa della Regione si trova
necessariamente a concorrere con la potestà legislativa e amministrativa dello
Stato, della cui legislazione devono essere osservati e rispettati i principi
generali per le singole materie. E, siccome rispetto alle imposte comunali tali
principi riposano nel T.U. per la finanza locale e nella legge com. e prov.,
che conferiscono speciali poteri di omologazione e approvazione ai Ministri,
questi poteri non sono stati trasferiti alla Regione: tanto è vero che non ne
fanno cenno né le norme d'attuazione né il D.L. Pres. Reg. sic. n. 6 del 1955.
4. - Per concludere, non
sembra discutibile che la potestà di approvare le deliberazioni relative alle
aliquote e ai redditi esenti dall'imposta di famiglia appartenga tuttora al
Ministro delle finanze di concerto col Ministro dell'interno (art. 118 del T.U.
della finanza locale). Sotto questo aspetto il decreto impugnato non merita
censura. Ma esso è stato emanato su parere della Commissione centrale per la
finanza locale e su deliberazione di una G. P. A., mentre si sarebbe dovuta
sentire la Commissione regionale per la finanza locale su deliberazione della
Commissione provinciale di controllo. Perciò il decreto ministeriale ha invaso
la competenza di organi regionali, e deve essere annullato.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spetta al Ministro
delle finanze di concerto col Ministro dell'interno approvare la deliberazione
che determina, ai sensi dell'art. 118 del T.U. sulla finanza locale, le
aliquote e i redditi esenti dall'imposta di famiglia;
dichiara inoltre che, ai
fini di questa approvazione, spetta alla Commissione provinciale di controllo
di emettere la deliberazione con cui si determinano le aliquote e i redditi
esenti e che spetta alla Commissione regionale per la finanza locale emettere
il parere di cui all'art. 118 del T.U. sulla finanza locale;
annulla, pertanto, il
decreto emesso il 26 luglio 1962 dal Ministro delle finanze di concerto col
Ministro dell'interno in approvazione della deliberazione della Giunta
provinciale amministrativa di Siracusa.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 25 maggio
1963.
Gaspare AMBROSINI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - GIUSEPPE CHIARELLI.
Depositata in cancelleria: 8 giugno 1963.
Presidente
AMBROSINI
Relatore BRANCA