SENTENZA N. 116
ANNO 1994
REPUBBLICA ITALIANA
In
nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Giudici
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
Dott. Renato GRANATA
Prof. Giuliano VASSALLI
Prof. Cesare MIRABELLI
Prof. Fernando SANTOSUOSSO
Avv. Massimo VARI
Dott. Cesare RUPERTO
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi delle
Regioni Lazio, Emilia- Romagna, Liguria, Lombardia, Veneto, Toscana e Valle
d'Aosta notificati il 25, 30, e 31 agosto 1993, depositati in cancelleria il 3,
11, 14, 15 e 19 settembre 1993, per conflitti di attribuzione sorti a seguito
del d.P.R. 24 dicembre 1992 (Definizione dei livelli
uniformi di assistenza sanitaria) ed iscritti ai nn.
27, 28, 29, 30, 31, 32 e 33 del registro conflitti 1993.
Visti gli atti di costituzione del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8
febbraio 1994 il Giudice relatore Antonio Baldassarre;
uditi gli Avvocati Giandomenico Falcon, per la Regione Emilia-Romagna, Valerio Onida, per le Regioni Liguria, Lombardia, Toscana e Veneto,
Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'Aosta, Achille Chiappetti
per la Regione Lazio e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto
in fatto
1.- Le Regioni a statuto ordinario
Lazio, Emilia-Romagna, Liguria, Lombardia, Veneto e Toscana e la Regione a
statuto speciale Valle d'Aosta hanno proposto distinti ricorsi per conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del Presidente
della Repubblica 24 dicembre 1992 (Definizione dei livelli uniformi di
assistenza sanitaria), lamentando la lesione delle competenze in materie ad
esse costituzionalmente assegnate (artt. 117 e 118 della Costituzione e artt.
2, 3 e 4 dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta) e della propria autonomia
finanziaria (art. 119 della Costituzione), nonchè per
violazione degli artt. 77, 100, 103, 108, 116 e 125 della Costituzione.
Sebbene i ricorsi siano distinti, le ricorrenti
propongono profili di lesività delle proprie attribuzioni in larga parte
coincidenti.
Tutte le ricorrenti premettono che
l'atto impugnato è stato emanato sulla base dell'art. 6, primo comma, del
decreto- legge 19 settembre 1992, n. 384, convertito dalla legge 14 novembre
1992, n. 438, articolo il quale prevede che il Governo, entro il 30 novembre
1992, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, definisce i livelli uniformi
di assistenza sanitaria da garantire a tutti i cittadini a decorrere dal 1o
gennaio 1993 e, ove l'intesa non intervenga, lo stesso Governo è autorizzato a
provvedere direttamente entro il 15 dicembre 1992. Non essendosi realizzata
l'intesa, l'atto impugnato è stato emanato ed ha fissato sei distinti livelli
di assistenza, i cui parametri di finanziamento, peraltro, non sono stati
ammessi al visto della Corte dei conti. Questi, pertanto, non sono indicati nel
testo del decreto impugnato, mentre viene riportato nello stesso testo, seppure
riprodotto in carattere corsivo, il parametro di finanziamento capitario
globale lordo.
Sotto un primo profilo, le Regioni
Liguria, Lombardia, Veneto e Toscana sostengono che l'atto contestato sia stato
adottato sulla base di una disposizione di legge, cioé
l'art.6 del decreto-legge n. 384 del 1992, non più in vigore, essendo stato
pubblicato quell'atto dopo che era intervenuto il decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, che, all'art.1, affida al piano sanitario nazionale il
compito di determinare i livelli uniformi di assistenza sanitaria.
Un secondo profilo di lesività è
individuato dalla Regione Emilia-Romagna nella asserita retroattività dell'atto
impugnato, dovuta al fatto che questo fa iniziare a circa sei mesi prima della
sua pubblicazione la decorrenza dei previsti livelli di spesa delle prestazioni
sanitarie, in conseguenza della quale risulterebbe menomata l'effettiva
capacità delle regioni di programmare la propria spesa sanitaria.
Un ulteriore motivo di censura è
proposto dal le Regioni Emilia-Romagna, Liguria, Lombardia, Veneto e Toscana,
in relazione al fatto che l'atto impugnato non indica le ragioni della mancata
intesa fra il Governo e la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome, in assenza delle quali, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, il dovere di perseguire l'intesa risulterebbe
totalmente vanificato.
Un quarto profilo di lesività è
individuato dalle Regioni Emilia-Romagna, Liguria, Lombardia, Veneto e Toscana
nella circostanza che l'atto contestato avrebbe un contenuto diverso da quello
configurato nell'art. 6, primo comma, del decreto-legge n. 384 del 1992, e per
ciò stesso sarebbe privo di qualsiasi base legislativa, considerato che, anzichè indicare ciò che al cittadino deve essere comunque
garantito in tema di prestazioni sanitarie quantificandone i costi relativi, si
limiterebbe a elencare obiettivi generici, fissando un tetto capitario globale
presumibilmente limitato soltanto dai vincoli di bilancio.
Infine, tutte le ricorrenti prospettano
la lesione delle proprie competenze in conseguenza della determinazione dei
parametri capitari di finanziamento. In particolare, i motivi di doglianza
consistono tanto nel rilievo che non siano stati determinati i parametri
capitari parziali, quanto nella circostanza che il parametro capitario globale
non sia ricollegabile alle prestazioni imposte a causa della mancata
indicazione degli standards organizzativi utilizzati
per la sua determinazione. In altri termini, il parametro di finanziamento
capitario globale non sarebbe altro che un livello di spesa garantito dal
"fondo sanitario nazionale" e determinato attraverso una mera
operazione di divisione fra l'ammontare del "fondo" e il numero dei
cittadini beneficiari, mentre le norme di legge sul le quali l'atto impugnato è
basato sembrano supporre che si dovessero determinare le prestazioni da
assicurare ai cittadini calcolando il costo di tali prestazioni, salvo poi a ridurle
in caso di insufficienza delle risorse finanziarie disponibili.
2.- Si è costituito in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri per chiedere che i ricorsi siano
dichiarati in parte inammissibili e, comunque, non fondati.
Sul primo dei profili prima ricordati,
l'Avvocatura dello Stato rileva che esso sarebbe palesemente non fondato, dal
momento che l'atto impugnato è stato emanato prima del decreto legislativo n.
502 del 1992.
Riguardo alla pretesa retroattività
dell'atto impugnato, la parte resistente osserva che questa non ha alcun
fondamento, poichè, a suo avviso, la pubblicazione in
Gazzetta Ufficiale dell'atto contestato avrebbe una funzione meramente
notiziale.
A proposito dell'emanazione dell'atto
impugnato in mancanza della preventivata intesa fra il Governo e la Conferenza
permanente per i rapporti fra lo Stato e le regioni, l'Avvocatura dello Stato,
ricordando che la predetta conferenza è un organo amministrativo statale di
carattere collegiale, afferma che l'espressione "d'intesa con"
dovrebbe essere interpretata come se configurasse un mero onere di
informazione, finalizzato a ricercare, all'interno di quell'organo, la
cooperazione delle regioni.
Circa la asserita difformità dell'atto
impugnato rispetto alla disposizione legislativa che lo prevede, l'Avvocatura
dello Stato osserva che, se non inammissibile per la mancata invasività di tale
preteso vizio, la censura appare infondata, per il fatto che il decreto
contestato conterrebbe, per ciascuno dei livelli di assistenza previsti, l'indicazione
dei relativi obiettivi e l'indicazione analitica delle attività e delle
prestazioni.
Infine, quanto ai profili concernenti i
parametri capitari di finanziamento, l'Avvocatura dello Stato sostiene che la
mancata determinazione di questi ultimi non produrrebbe alcuna lesione
dell'autonomia regionale, la quale, anzi, risulterebbe accresciuta dalla
determinazione del solo parametro globale.
3.- In prossimità dell'udienza hanno
depositato memorie le Regioni Emilia-Romagna, Liguria, Lombardia, Veneto, Toscana
e Valle d'Aosta, sviluppando ulteriormente gli argomenti esposti nei ricorsi a
sostegno dell'accoglimento di questi ultimi e confermando le proprie posizioni
anche con repliche alle critiche formulate dall'Avvocatura dello Stato.
In particolare, le Regioni Liguria,
Lombardia, Veneto e Toscana fanno presente che la Corte dei conti non ha
vistato la determinazione delle quote capitarie, nè
quella relativa al parametro globale. Questo rilievo, secondo le ricorrenti,
confermerebbe la fondatezza dei ricorsi e della richiesta di annullamento
dell'atto impugnato, essendo stati pubblicati, quest'ultimo, con la menzione
dell'avvenuta registrazione e, l'allegato, con l'indicazione del parametro
globale.
4.- Anche l'Avvocatura dello Stato ha
depositato memorie in relazione ai ricorsi delle Regioni Liguria, Lombardia,
Veneto e Toscana, insistendo sulle proprie richieste. In particolare,
relativamente alla mancata indicazione nell'atto impugnato dei motivi che hanno
indotto il Governo ad emanarlo pur in mancanza dell'intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti fra Stato e regioni, l'Avvocatura dello Stato, nel
depositare i verbali delle corrispondenti sedute, afferma che da questi
emergerebbe che il mancato raggiungimento dell'intesa sarebbe dovuto al timore
delle regioni di non riuscire, a consuntivo, a fronteggiare finanziariamente i
costi dell'assistenza sanitaria.
In ogni caso, la stessa parte resistente
osserva che, a parte il rilievo che la predetta Conferenza esprime anche le
indicazioni del Governo, non v'è alcuna norma costituzionale che prevede
l'onere per lo Stato della motivazione contestuale in caso di mancata intesa
con le regioni e che, comunque, una volta che vi sia stato un ampio dialogo,
non si vede cosa potrebbe aggiungere l'inserimento formale nel testo della
motivazione.
L'Avvocatura rileva, infine, che,
essendo nel frattempo intercorsa l'intesa fra lo Stato e le regioni sul piano
sanitario nazionale, il quale fissa i nuovi livelli di assistenza e le nuove
quote capitarie, la Corte dovrebbe adottare una pronunzia di cessazione della
materia del contendere.
Considerato in diritto
1.- Con distinti ricorsi le Regioni ad
autonomia comune Lazio, Emilia-Romagna, Liguria, Lombardia, Veneto e Toscana, nonchè la Regione ad autonomia differenziata Valle d'Aosta,
hanno proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in
relazione al decreto del Presidente della Repubblica 24 dicembre 1992
(Definizione dei livelli uniformi di assistenza sanitaria), denunziando la
lesione delle competenze legislative ed amministrative loro assegnate dalla
Costituzione (artt. 117 e 118) o dallo Statuto speciale per la Regione Valle
d'Aosta (artt. 2, 3 e 4) e della propria autonomia finanziaria (art. 119 della
Costituzione; art. 29 dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta), oltrechè la violazione dei principi stabiliti negli artt.
77, 100, 103, 108, 116 e 125 della Costituzione.
Poichè i ricorsi sollevano profili attinenti a lesioni
delle proprie competenze aventi contenuto identico o analogo, i relativi giudizi
vanno riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
2.- I ricorsi vanno accolti.
L'art. 6 del decreto-legge 19 settembre
1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico
impiego, nonchè disposizioni fiscali), convertito dalla
legge 14 novembre 1992, n. 438, dispone che, entro il 30 novembre 1992, il
Governo, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, definisce i livelli
uniformi di assistenza sanitaria da garantire a tutti i cittadini a decorrere
dal 1 gennaio 1993 e che, ove la predetta intesa non intervenga, lo stesso
Governo provvede direttamente entro il 15 dicembre 1992.
La previsione dell'intesa fra lo Stato e
le regioni (e le province autonome) in tema di definizione dei livelli uniformi
di assistenza sanitaria è indubbiamente giustificata, poichè,
per quanto tale definizione risponda all'interesse nazionale di assicurare le
condizioni minime per la tutela su tutto il territorio statale della salute dei
cittadini (art.32 della Costituzione), tuttavia essa interferisce sia con le
competenze regionali in materia di assistenza sanitaria e ospedaliera (artt.117
e 118 della Costituzione, per le regioni a statuto ordinario; art.3, lettera l e
4 dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta), sia con l'autonomia finanziaria
delle regioni, pur soggetta al coordinamento con la finanza statale, essendo
posti i predetti livelli a carico del "fondo sanitario nazionale"
(art. 119 della Costituzione).
Nel regolare siffatto strumento di
cooperazione fra lo Stato e le Regioni, il legislatore nazionale, sulla base
dell'esperienza negativa occorsa nell'attuazione dell'art. 4 della legge 30
dicembre 1991, n. 412 (in relazione alla quale la mancata intesa fra lo Stato e
le regioni ha impedito che si addivenisse a qualsiasi determinazione dei
livelli uniformi di assistenza sanitaria), ha previsto, nel ricordato art. 6
del decreto-legge n. 384 del 1992, un meccanismo sostitutivo nell'ipotesi di
non raggiungimento dell'intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti
fra Stato e regioni (e province autonome). Tale meccanismo consiste nel fatto
che, superato un certo termine entro il quale l'intesa non è stata raggiunta,
il Governo può direttamente provvedere definendo esso stesso i livelli uniformi
di assistenza sanitaria.
3.- Interventi del genere in
sostituzione della mancata intesa sono stati esaminati in passato da questa
Corte, che li ha giudicati non contrari a Costituzione a condizione che il
Governo, nell'adottare il provvedimento sul quale non è intercorsa l'intesa nel
termine, fornisca un'adeguata motivazione, volta a manifestare, in relazione
agli argomenti addotti dalla parte regionale a sostegno del rifiuto
dell'accordo, le ragioni d'interesse nazionale che abbiano determinato lo
stesso Governo a decidere unilateralmente (v., da ultimo, sent. n. 204 del 1993).
Contrariamente a quanto suppone
l'Avvocatura dello Stato, in tali casi l'obbligo di motivazione non deve essere
necessariamente previsto in una previa norma di legge, come pure talvolta
accade (v. art. 1, primo comma, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502, nel testo modificato dal decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517).
Infatti, nella sentenza appena citata, questa Corte ha già precisato che il
predetto obbligo deve ritenersi "connaturato al principio stesso di
"leale cooperazione" cui deve ispirarsi il sistema complessivo dei
rapporti tra Stato e Regioni". Di modo che, considerato che in base a tale
principio il confronto rivolto al raggiungimento dell'intesa deve essere
caratterizzato da un atteggiamento delle parti ispirato alla correttezza e
all'apertura verso le posizioni altrui (v. sent. n. 379 del 1992),
l'ipotetica previsione del potere di una delle parti di provvedere in assenza
dell'intesa, senza dover addurre motivo alcuno sulle ragioni del mancato
accordo e sulla superiore esigenza di provvedere unilateralmente, si
risolverebbe in una violazione o in una elusione del principio di leale
cooperazione, in conseguenza dell'irragionevole preferenza accordata alla parte
che, dopo una certa data, potrà decidere, oltrechè
non tenendo conto delle posizioni della controparte, al di fuori di qualsiasi
possibilità di controllo sulla "lealtà" del comportamento tenuto.
Del resto, l'obbligo di motivazione da
parte del Governo, allorchè provvede direttamente
dopo che è fallito il confronto per pervenire a un'intesa con le regioni, è il
requisito minimo in grado di legittimare la decisione unilaterale dello stesso
Governo in una materia connotata dalla stretta connessione delle competenze
statali con quelle delle regioni. In proposito non è senza significato
ricordare che, negli ordinamenti stranieri comparabili con quello italiano, in
ipotesi come quelle oggetto dei presenti giudizi, al rischio di paralisi
decisionale, conseguente alla mancata intesa fra lo Stato e gli enti dotati di
autonomia costituzionalmente garantita, si pone rimedio deferendo la decisione
a un collegio arbitrale o a un organo statale in posizione più elevata ovvero assegnando
la decisione al medesimo organo statale interessato al raggiungimento
dell'intesa, che tuttavia è chiamato a decidere secondo un procedimento più
aggravato rispetto a quello ordinario (ad esempio, con un obbligo di sentire il
parere di un organo terzo).
4.- Come anche riconoscono concordemente
tutte le parti del presente giudizio, il decreto impugnato è stato adottato in
mancanza del raggiungimento dell'intesa prevista dall'art.6 del decreto-legge
n. 384 del 1992. Sulla base dei principi precedentemente ricordati, il Governo
avrebbe dovuto provvedere direttamente adducendo, nel contempo, i motivi della
mancata intesa e le ragioni d'interesse nazionale che l'hanno determinato a
decidere unilateralmente. Ma, poichè non v'è traccia
alcuna di tale motivazione nell'atto impugnato, quest'ultimo dev'essere
annullato, dal momento che lede tanto le competenze costituzionalmente
riconosciute alle regioni ricorrenti in materia di assistenza sanitaria, quanto
l'autonomia finanziaria garantita alle medesime.
Nè tale conclusione può essere contraddetta dalle
argomentazioni addotte dall'Avvocatura dello Stato nelle proprie memorie
difensive.
Innanzitutto, non si può sostenere che
l'intesa comporta un semplice onere di informazione da parte dello Stato,
finalizzato a ricercare la cooperazione delle regioni, una volta che questa
Corte ha più volte chiarito che l'intesa "è una tipica forma di
coordinamento paritario, in quanto comporta che i soggetti partecipanti siano
posti sullo stesso piano in relazione alla decisione da adottare, nel senso che
quest'ultima deve risultare come il prodotto di un accordo e, quindi, di una
negoziazione diretta fra il soggetto cui la decisione è giuridicamente imputata
e quello la cui volontà deve concorrere alla decisione stessa" (v. sent.
n. 337 del 1989, nonchè sentt.
nn. 21 del 1991, 220 del 1990 e 747 del 1988).
In secondo luogo, non può condividersi
l'opinione che la sede nella quale, a norma dell'art. 6 del decreto-legge n.
384 del 1992, deve essere per seguita l'intesa - cioé
la Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province
di Trento e di Bolzano - debba essere configurata come un organo statale o,
quantomeno, un organo che esprime anche le indicazioni dello Stato. Per quel
che qui rileva, la Conferenza disciplinata dall'art. 12 della legge 23 agosto
1988, n. 400, lungi dall'essere un organo appartenente all'apparato statale o a
quello delle regioni (e delle pro vince autonome) e deputato a manifestare gli
orientamenti dell'uno e/o delle altre, è la sede privilegiata del confronto e
della negoziazione politica fra lo Stato e le regioni (e province autonome),
prevista dal predetto art. 12 al fine di favorire il raccordo e la
collaborazione fra l'uno e le altre. In quanto tale, la Conferenza è un'istituzione
operante nell'ambito della comunità nazionale come strumento per l'attuazione
della cooperazione fra lo Stato e le regioni (e le province autonome).
Infine, nessun rilievo può accordarsi,
ai fini della decisione dei presenti giudizi, alla pubblicazione sulla Gazzetta
Ufficiale del 12 gennaio 1994 dell'approvazione da parte del Consiglio dei
ministri di un "Atto di intesa fra Stato e Regioni per la definizione del
piano sanitario nazionale relativo al triennio 1994-1996" contenente anche
la determinazione dei livelli uniformi di assistenza sanitaria, per il semplice
fatto che tale atto, peraltro concernente una fase preliminare rispetto alla
definitiva approvazione del Piano con decreto presidenziale, si riferisce ad
anni successivi al 1993 e, pertanto, riguarda un periodo diverso da quello
coinvolto nei conflitti di attribuzione esaminati in questi giudizi.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi dichiara che non
spetta allo Stato, senza addurre adeguata motivazione, provvedere direttamente
a definire i livelli uniformi di assistenza sanitaria da garantire a tutti i
cittadini a decorrere dal 1 gennaio 1993, ove non sia intervenuta l'intesa con
la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, e, conseguentemente, annulla il decreto del
Presidente della Repubblica 24 dicembre 1992 (Definizione dei livelli uniformi
di assistenza sanitaria).
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23/03/94.
Francesco Paolo CASAVOLA, Presidente
Antonio BALDASSARRE, Redattore
Depositata in cancelleria il 31/03/94.