SENTENZA N. 507
ANNO 2002
Commento alla decisione
di Roberto Bin
Le
deboli istituzioni della leale cooperazione (nota a Corte cost. 507/2002: per
"Giur.cost." 2002)
per gentile concessione del Forum
di Quaderni Costituzionali
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Cesare RUPERTO Presidente
- Riccardo CHIEPPA Giudice
- Gustavo ZAGREBELSKY "
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto 8 ottobre 1998 del Ministro dei lavori pubblici, recante "Promozione di programmi innovativi in ambito urbano denominati "Programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio"" al connesso bando e relativi allegati, promosso con ricorso della Regione Veneto, notificato il 26 gennaio 1999, depositato in cancelleria il 5 febbraio 1999 ed iscritto al n. 7 del registro conflitti 1999.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 4 giugno 2002 il Giudice relatore Carlo Mezzanotte;
uditi gli avvocati Alfredo
Bianchini e Luigi Manzi per
Ritenuto in fatto
1.1. Con ricorso notificato il 26 gennaio 1999
La ricorrente premette che con il decreto impugnato il
Ministero dei lavori pubblici ha approvato, d’intesa
con
Ad avviso della Regione Veneto il decreto del Ministro dei lavori pubblici invaderebbe la sfera di attribuzioni, sia legislative che amministrative, delle Regioni nella materia della urbanistica, loro riservata dall’art. 117 della Costituzione, e in quella della difesa del suolo e dell’assetto del territorio, già trasferita alle Regioni dagli artt. 79, 80 e ss. del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e successive modificazioni, e ricondurrebbe alla materia, mantenuta allo Stato, dei programmi innovativi funzioni ed attività che non si identificherebbero con i compiti di rilievo nazionale definiti dall’art. 1, comma 4, lettera c), della legge n. 59 del 1997 e dallo stesso art. 52 del d.lgs. n. 112 del 1998, ma si sostanzierebbero in "normalissimi interventi sul territorio", come tali rientranti, in base alla citata normativa, nella competenza regionale.
1.2. — Secondo la ricorrente il Ministro avrebbe omesso la definizione non solo dei contenuti dei programmi innovativi, ma anche dei principî o criteri di carattere generale che dovrebbero consentirne l’individuazione, giacché, in base al primo comma dell’art. 2 del decreto censurato, tali programmi sono concepiti come "un metodo (sperimentale) di azione amministrativa allo scopo di attivare finanziamenti sulle aree urbane". Il bando allegato al decreto (che doveva limitarsi, ai sensi dell’art. 2, comma 3, del decreto stesso, a stabilire le modalità di presentazione e di selezione di programmi innovativi) ne individuerebbe, invece, i possibili contenuti, che non riguarderebbero tanto e soltanto la sperimentazione sulle azioni amministrative e sui moduli operativi (come prescritto dal citato art. 2), ma contemplerebbero interventi concreti riguardanti strutture direzionali, ricettive, sanitarie, interventi di edilizia residenziale ed abitativa, opere di urbanizzazione, insediamenti produttivi, recupero di aree e di edilizia degradata. Il vero contenuto dei cosiddetti programmi innovativi consisterebbe, quindi, nell’essere "per lo più programmi edilizi di normalissimo assetto del territorio", senza nessuna particolare connotazione che li possa far ricondurre a quei compiti di rilievo nazionale dello Stato o a quel carattere di innovazione, che avrebbero potuto giustificare il mantenimento delle relative funzioni allo Stato stesso.
1.3. —
1.4. — Ad avviso della Regione Veneto l’invasione delle competenze regionali si realizzerebbe anche con riferimento ai mezzi per attuare i citati programmi innovativi. Tanto il decreto ministeriale (art. 1) che il bando (artt. 1, 6-9 e 14) – osserva la ricorrente - disciplinano la modalità di finanziamento dei programmi e sottopongono il finanziamento stesso all’esame ed all’approvazione del Ministero: si tratterebbe, perciò, di erogazioni gestite dallo Stato in una materia di competenza regionale. Lo stesso sistema di finanziamento disciplinato dal decreto ministeriale impugnato non sarebbe riconducibile alla funzione di promozione dei programmi, mantenuta allo Stato dall’art. 54 del d.lgs. n. 112 del 1998, e finirebbe con l’invadere il campo della gestione amministrativa di competenza regionale, come sarebbe dimostrato, tra l’altro, dalla dettagliata procedura per la valutazione dei programmi innovativi che attribuisce al Ministro tutta la fase propriamente amministrativa e gestionale dei programmi stessi, compresa la predisposizione dei modelli per la loro presentazione da parte dei proponenti.
2.1. — Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, tramite l’Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque respinto.
Ad avviso della difesa erariale il decreto ministeriale impugnato, attuativo degli artt. 52 e 54, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 112 del 1998, dovrebbe essere qualificato come "strumento fondamentale di programmazione e promozione" e sarebbe del tutto inidoneo a ledere le sfere di attribuzioni regionali in materia di urbanistica, difesa del suolo e assetto del territorio, con conseguente inammissibilità del ricorso.
In ogni caso, il ricorso sarebbe anche infondato perchè, contrariamente a quanto ritenuto dalla ricorrente, l’oggetto del decreto sarebbe quello di fissare le modalità di individuazione dei contenuti dei programmi innovativi attraverso una articolata e definita procedimentalizzazione, all’interno della quale non sarebbe stato trascurato l’apporto delle istanze centrali o locali interessate.
2.2. Secondo l’Avvocatura la scelta dei Comuni (e, d’intesa con essi, anche delle Province e delle Regioni) come enti promotori dei programmi sarebbe "coerente con gli assetti istituzionali vigenti" e non potrebbe essere considerata come una "sub-delega statale", giacché il decreto non intende trasferire funzioni scavalcando soggetti gerarchicamente sovraordinati, ma utilizzare una metodologia di ricognizione delle esigenze prioritarie, anche al fine di reperire i relativi finanziamenti, senza che ciò significhi abdicare a compiti istituzionalmente appartenenti alla amministrazione centrale e sovvertire l’assetto delle competenze istituzionali.
Né risponderebbe a verità l’affermazione secondo cui le
Regioni sarebbero relegate al mero ruolo di proponenti, in quanto il decreto
distinguerebbe opportunamente i soggetti "promotori" dai soggetti
"proponenti" (artt. 4 e 5 del bando), ricomprendendo
nei primi i soli enti territoriali (tra cui sarebbe inclusa anche
2.3. L’Avvocatura dello Stato rileva poi che le risorse finanziarie destinate direttamente dal decreto non atterrebbero alla realizzazione dei contenuti dei programmi, ma sarebbero invece finalizzate all’attuazione della fase programmatoria, come dimostrato dal fatto che l’art. 6 del bando attribuisce l’importo massimo stanziato per ogni programma (quattro miliardi di lire) alla sola copertura dei costi relativi all’assistenza tecnica per la predisposizione dei programmi medesimi e alla copertura, anche parziale, dei costi relativi alla progettazione, oltre che al concorso alla realizzazione di infrastrutture pubbliche e ad incentivi per il recupero del patrimonio edilizio residenziale.
2.4. Secondo la difesa erariale, infine, lo Stato, con il decreto oggetto di ricorso, avrebbe individuato, proprio nella sua veste di promotore, un meccanismo organizzatorio generale per giungere alla definizione dei programmi e avrebbe coerentemente regolato anche le fasi successive a quelle meramente promozionali, garantendo, con un procedimento concorsuale a modalità rigidamente predeterminate, la selezione delle sole esigenze primarie, in base alla loro rispondenza ai criteri prefissati. In questo quadro anche la predisposizione di moduli dettagliati, da utilizzare da parte dei proponenti, sarebbe soltanto strumentale alle finalità promozionali e programmatorie proprie del decreto, che punterebbe in definitiva a porre in essere un coordinato strumento di supporto formativo, culturale e finanziario per gli enti locali.
3.1. — In prossimità dell’udienza pubblica del 12
dicembre 2000 hanno depositato memorie tanto
3.2. —
Sotto il primo profilo, la procedura di valutazione e selezione dei programmi (art. 13 del bando) attribuirebbe alla Regione un ruolo tutt’altro che preminente, essendo previsto un solo rappresentante per ciascuna Regione nel comitato di valutazione e selezione, a fronte della massiccia partecipazione delle amministrazioni centrali, e potendo le Regioni esprimere in sede di valutazione, su un punteggio complessivo pari a 100, soltanto 20 punti.
Quanto al secondo profilo, la ricorrente rileva che le esigenze prioritarie sulle quali, a detta dell’Avvocatura dello Stato, dovrebbe operarsi la selezione dei programmi verrebbero individuate da enti locali sottordinati, e cioè dai Comuni, che sarebbero i veri (e sostanzialmente unici) soggetti promotori dei programmi medesimi.
3.3. — Nella propria memoria, l’Avvocatura generale dello
Stato ribadisce che i PRUSST non sarebbero altro che programmi economici di
sostegno finanziario e non configurerebbero strumenti di governo del
territorio, tant’è che l’art. 4 del bando precisa che
gli interventi devono essere "in coerenza" con gli strumenti
urbanistici e che, in mancanza di tale coerenza, occorre una intesa
cui partecipino anche
Una volta sgomberato il campo dall’erroneo riferimento alla materia "urbanistica", l’Avvocatura osserva che l’alternativa al finanziamento statale dei programmi in questione non potrebbe essere il dirottamento dei fondi presso le casse delle Regioni, ma, semmai, la soppressione dell’intervento finanziario dello Stato a favore degli enti locali, soppressione che nessun parametro costituzionale imporrebbe.
4.1. In prossimità della successiva udienza pubblica del 25
settembre 2001, alla quale il giudizio era stato nel frattempo rinviato, hanno
depositato ulteriori memorie
4.2. Nella propria memoria
4.3. Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva che dal
raffronto tra l’intesa raggiunta in data 10 settembre
Ad avviso dell’Avvocatura un atto statale emanato in piena conformità con un’intesa multilaterale regolarmente raggiunta in seno alla Conferenza Stato-Regioni o alla Conferenza unificata non potrebbe essere oggetto di un conflitto di attribuzione da parte di una soltanto delle Regioni partecipanti alla Conferenza. Tale atto, infatti, sarebbe solo formalmente riferibile allo Stato, poiché nella sostanza esso sarebbe espressione di una convenzione, della quale – se multilaterale - sarebbero parti stipulanti anche le altre Regioni. Agli accordi ed alle intese andrebbe riconosciuta, quindi, la capacità di produrre impegni e vincoli giuridici e non soltanto una valenza politica, sicché nel caso in cui una Regione, dopo avere partecipato alla Conferenza unificata, rimanendo in quella sede isolata, non accetti la volontà ivi collegialmente espressa e proponga un individuale ricorso per conflitto di attribuzione tendente a demolire quella volontà, tale ricorso dovrebbe essere dichiarato inammissibile.
Nel merito, l’Avvocatura dello Stato ribadisce che i PRUSST non sarebbero strumenti urbanistici e non conformerebbero il territorio, dovendo anzi in linea di principio (salva l’intesa di cui all’art. 4, comma 1, del bando tra Comune proponente, Regione e Provincia) essere "in coerenza" con le vigenti previsioni urbanistiche; con il che sarebbe esclusa ogni lesione delle competenze regionali in materia di urbanistica.
La difesa erariale conclude, quindi, ricordando che numerosi programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio (PRUSST) sono già stati finanziati e sono in corso di realizzazione o già realizzati in varie Regioni italiane, e tra questi anche un programma proposto dalla Regione Veneto, e che dall’annullamento del decreto impugnato non potrebbe giammai discendere l’attribuzione dei fondi alle Regioni
4.4. In data 11 settembre 2001 il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato copia del provvedimento in data 19 settembre 2000, n. 1354, della Direzione generale coordinamento territoriale del Ministero dei lavori pubblici, avente ad oggetto la definizione dei criteri di valutazione dei programmi di iniziativa comunitaria per promuovere uno sviluppo urbano sostenibile (URBAN II), analoghi ai PRUSST.
5. All’esito dell’udienza pubblica del 25 settembre 2001,
questa Corte ha disposto l’acquisizione, tramite
Nella memoria, peraltro, si ricorda che
La documentazione trasmessa dalla Presidenza del Consiglio
dei ministri a seguito della ordinanza istruttoria di questa Corte, in ogni
caso, non consentirebbe di verificare se i commi espunti dal testo definitivo
del decreto siano effettivamente quelli cui faceva riferimento
Considerato in diritto
1.
Ad avviso della ricorrente gli atti impugnati, nel loro complesso e nelle singole previsioni, invaderebbero la sfera di attribuzioni, sia legislative che amministrative, delle Regioni nella materia della urbanistica, loro riservata dall’art. 117 della Costituzione, e in quella della difesa del suolo e dell’assetto del territorio, già trasferita alle Regioni dagli artt. 79, 80 e ss. del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e successive modificazioni, in quanto farebbero rientrare nella materia, mantenuta allo Stato, dei programmi innovativi funzioni ed attività che in realtà non potrebbero essere ricomprese tra i compiti di rilievo nazionale definiti dall’art. 1, comma 4, lettera c), della legge n. 59 del 1997 e dallo stesso art. 52 del decreto legislativo n. 112 del 1998, ma si sostanzierebbero in "normalissimi interventi sul territorio", come tali riconducibili, sulla base della citata normativa, alla competenza regionale.
2. L’Avvocatura dello Stato ha eccepito
l’inammissibilità del ricorso poiché sarebbe stata
raggiunta in sede di Conferenza unificata un’intesa con le Regioni e gli enti
locali. A tale eccezione ha replicato
Entrambe le allegazioni della Regione Veneto sono, in fatto, prive di fondamento. Dal verbale della seduta del
10 settembre 1998, data in cui l’intesa è stata raggiunta, non risulta che
I documenti in atti smentiscono gli assunti della ricorrente in ordine al mancato perfezionamento di una valida intesa. Anche a prescindere dalla questione se in simili casi sia consentito alla Regione promuovere conflitto di attribuzione a tutela delle proprie competenze costituzionali, il ricorso è inammissibile.
3. Va premesso che il ricorso deve essere scrutinato alla luce delle disposizioni costituzionali sulla competenza vigenti nel momento in cui il decreto impugnato è stato adottato, a nulla rilevando il successivo mutamento del parametro conseguente all’entrata in vigore del nuovo Titolo V della Parte seconda della Costituzione. Il procedimento predisposto dal decreto per l’ammissione al finanziamento e la conseguente allocazione delle risorse si è esaurito prima dell’entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, né a questa è data la capacità di rendere invalidi atti posti in essere in conformità al previgente riparto di competenze.
4. E’ del resto alla disciplina previgente
che
Ma l’impugnato decreto è privo di qualsiasi attitudine lesiva delle competenze della Regione in materia urbanistica.
Gli artt. 52 e 54 del decreto legislativo n. 112 del 1998, che individuano, nell’ambito della materia urbanistica, i compiti di rilievo nazionale e, rispettivamente, le funzioni mantenute allo Stato, tra le quali espressamente, alla lettera e), quelle relative alla promozione di programmi innovativi in ambito urbano che implichino un intervento coordinato di diverse amministrazioni, non sarebbero stati rispettati dal decreto impugnato, in quanto, ad avviso della ricorrente, i programmi in esso individuati non afferirebbero a compiti di rilievo nazionale e non avrebbero alcunché di innovativo, ma si risolverebbero in normali interventi sul territorio rientranti nelle competenze regionali in materia urbanistica.
Così argomentando,
5. Alcune argomentazioni difensive della stessa
ricorrente pongono peraltro in evidenza il reale interesse che ha mosso
Ma una simile conseguenza non avrebbe alcun fondamento normativo. Va, infatti, ricordato che l’art. 1 del decreto ministeriale impugnato stabilisce che i programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio (PRUSST) sono finanziati con le disponibilità del Ministero dei lavori pubblici – Direzione generale del coordinamento territoriale, derivanti dalle somme non utilizzate per i precedenti programmi di riqualificazione urbana di cui al decreto ministeriale 21 dicembre 1994, provenienti a loro volta dal fondo di lire 288 miliardi di cui all’art. 2, comma 2, della legge 17 febbraio 1992, n. 179 (Norme per l’edilizia residenziale e pubblica) e successive modificazioni ed integrazioni. L’art. 61 del decreto legislativo n. 112 del 1998 stabilisce che dal 1° gennaio 1999 sono accreditate alle singole Regioni le disponibilità finanziarie concernenti le funzioni conferite in materia di edilizia residenziale pubblica relativamente agli impegni di spesa previsti da una serie di disposizioni di legge specificamente elencate, tra le quali non è inclusa quella del menzionato art. 2, comma 2, della legge n. 179 del 1992; tali disponibilità restano pertanto di pertinenza dello Stato.
Se dunque l’interesse che sostiene il ricorso consiste
soprattutto nell’acquisizione e nella disponibilità delle somme da parte della
Regione Veneto, ne è evidente l’inconsistenza. Esso è infatti
basato su una erronea rappresentazione della disciplina finanziaria della
materia. L’eventuale accoglimento del ricorso non potrebbe giammai comportare
il dirottamento dei fondi statali verso le casse della Regione, ma al più la
soppressione dell’intervento finanziario dello Stato e il dovere di rifondere
le somme percepite in virtù di un titolo invalido.
per questi motivi
dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione di cui in epigrafe, proposto dalla Regione Veneto.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2002.
Cesare RUPERTO, Presidente
Carlo MEZZANOTTE, Redattore
Depositata in Cancelleria il 4 dicembre 2002.