SENTENZA
N. 393
ANNO 1992
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici
-
Dott. Aldo
CORASANITI, Presidente
-
Prof. Giuseppe
BORZELLINO
-
Dott. Francesco
GRECO
-
Prof. Gabriele
PESCATORE
-
Avv. Ugo
SPAGNOLI
-
Prof. Francesco
Paolo CASAVOLA
-
Prof. Antonio
BALDASSARRE
-
Prof. Vincenzo
CAIANIELLO
-
Avv. Mauro
FERRI
-
Prof. Luigi
MENGONI
-
Prof. Enzo
CHELI
-
Dott. Renato
GRANATA
-
Prof. Giuliano
VASSALLI
-
Prof. Francesco
GUIZZI
-
Prof. Cesare
MIRABELLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt.
1, secondo comma e 16, della legge 17 febbraio 1992, n. 179 (Norme per
l'edilizia residenziale pubblica), promossi con ricorsi delle Regioni Toscana,
Umbria, Emilia- Romagna e Veneto, notificati
rispettivamente il 27 ed il 30 marzo 1992, depositati in cancelleria il 1 e l'8
aprile successivo ed iscritti ai nn.33, 34, 39 e 40
del registro ricorsi 1992.
Visti gli atti di costituzione del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1992 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
uditi gli avvocati Alberto Predieri
per
Ritenuto in fatto
1. Con due ricorsi d'identico contenuto,
notificati il 27 marzo 1992,
Nei ricorsi si premette che la legge n.
179 del 1992 (intitolata "Norme per l'edilizia residenziale
pubblica"), ha configurato nell'art. 16 un nuovo strumento di governo
territoriale, denominato "programma integrato d'intervento", la cui
formazione è promossa dai comuni al fine di "riqualificare il tessuto
urbanistico, edilizio ed ambientale".
Tale figura o schema di intervento è
approvato dal Consiglio comunale ed è caratterizzato da una pluralità di
funzioni, dalla integrazione di diverse tipologie di
intervento, ivi comprese le opere di urbanizzazione, in una dimensione tale da
incidere sulla riorganizzazione urbana, e dal possibile concorso di più
operatorie risorse finanziarie, pubblici e privati (comma primo). Proposte di
programmi di interventi integrati possono essere presentate da soggetti
pubblici e privati, relativamente "a zone in tutto o in parte edificate o
da destinare anche a nuova edificazione al fine della loro riqualificazione
urbana e ambientale" (comma secondo).
Ove il programma sia in contrasto con
gli strumenti urbanistici previgenti, è prevista la presentazione di
osservazioni da parte di associazioni, di cittadini o di enti, da inviare al
comune entro quindici giorni dall'esposizione nell'albo e dalla pubblicazione
sul giornale locale.
Programma e osservazioni sono trasmessi
alla regione entro dieci giorni e nei centocinquanta giorni successivi la
regione provvede ad approvare il programma o a richiedere modifiche: in
mancanza di qualsiasi provvedimento regionale nel detto termine il programma si
intende approvato (comma quarto).
Le regioni ricorrenti osservano che la
legge prevede, nei primi due commi dell'art. 16, un nuovo tipo di intervento
territoriale, già in sè lesivo dell'autonomia
normativa regionale; inoltre la legge stessa disciplina assai minuziosamente
l'anzidetta nuova figura, determinandone non solo l'oggetto e la finalità, i
soggetti promotori e l'efficacia, ma definendo, altresì, in tutti i
particolari, il procedimento di formazione, nel quale è indicata la posizione
reciproca del comune e della regione, stabilendo i termini e le modalità di
formazione e approvazione, fino alla previsione del silenzio-assenso in caso
d'inerzia regionale.
Alle regioni è demandato - insieme con
l'approvazione dei piani o la richiesta di modifiche - unicamente di concedere
i finanziamenti inerenti al settore dell'edilizia residenziale ad esse
attribuiti, con priorità a quei comuni che provvedono alla formazione dei
suddetti programmi, nonchè di destinare parte delle
somme derivanti dagli stanziamenti della legge alla formazione dei programmi
integrati.
Così disponendo, secondo le regioni
ricorrenti, l'art. 16 non concreta una disciplinainerente
all'edilizia residenziale pubblica, ma attiene alla materia urbanistica,
riservata alla competenza legislativa regionale, ai sensi del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Rientra infatti
nella potestà legislativa regionale la determinazione delle procedure e della
programmazione urbanistica, con riferimento all'intero territorio (e non solo
agli aggregati urbani) ed alla localizzazione degl'insediamenti di ogni genere
con le relative infrastrutture.
Allo Stato resta la competenza ad
emanare soltanto norme di principio; cosicchè l'art.
16, contenendo una normativa di dettaglio, lederebbe le competenze regionali in
materia urbanistica.
Secondo le regioni ricorrenti, lesione
all'autonomia ed alla potestà legislativa regionale è determinata inoltre
dall'art. 16 anche in riferimento alle competenze regionali in materia di edilizia
residenziale pubblica, nella quale lo Stato può
emanare soltanto normativa di principio e non può quindi introdurre, come ha
fatto con l'art. 16 della legge n.179 del 1992, "programmi integrati
d'intervento", disciplinandone dettagliatamente gli effetti e la
procedura, con un ulteriore elemento d'irrazionalità, derivante dalla rottura
dell'attribuzione integrale della materia alla regione.
Si rileva, poi, che la previsione e la
disciplina posta dall'art. 16 della legge n. 179 del 1992 dei programmi integrati
di intervento formulati e gestiti dai comuni, viene ad incidere anche
sull'ordine delle funzioni e delle competenze degli enti locali quale è
definito dalla legge 8 giugno 1990, n. 142 sul nuovo ordinamento delle
autonomie locali.
In particolare, la possibilità che la
nuova figura di programmai integrati determini
varianti di qualsiasi previsione urbanistica, sia comunale, che provinciale o
regionale, scardinerebbe il sistema di relazioni posto dalla legge n. 142 del
1990, violando le competenze regionali e comunali.
2. Dinanzi a questa Corte si è
costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, col patrocinio
dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano
dichiarate non fondate.
Nell'atto di costituzione si sostiene
che i "programmi integrati d'intervento" sono piani di zona aventi valore di concessione edilizia per le costruzioni ad
essi inerenti, di portata innovativa ridotta, in quanto risultati analoghi
potevano già essere raggiunti con strumenti urbanistici previgenti (si citano
al riguardo i piani previsti dall'art. 27 e segg. della legge 5 agosto 1978, n.
457; quelli di cui all'art. 4 del d.l. 23 gennaio 1982, n. 9, conv. nella l. 25 marzo 1982, n. 94 e all'art.35 della l. 22
ottobre 1971, n. 865).
Passando all'esame delle singole censure
contenute nei ricorsi, l'Avvocatura dello Stato osserva nell'atto di
costituzione che il silenzio- assenso è un istituto di carattere generale,
legittimamente utilizzato nel caso di specie dal legislatore statale a tutela
dell'autonomia comunale.
Quanto alla derogabilità da parte dei
programmi in questione dei previgenti strumenti urbanistici, si tratta di una
caratteristica tipica dei piani di zona.
Per quel che riguarda poi, l'emanazione
di una normativa di dettaglio, l'Avvocatura osserva che il carattere di
dettaglio o di principio di norme statali "rileva unicamente al fine di
valutare la possibilità del legislatore regionale di sovrapporre proprie norme
a quelle statali e non al fine della invalidazione di
queste ultime". Nè, d'altro canto, la l. 8
giugno 1990, n. 142 avrebbe escluso che nelle materie di competenza regionale
la legge statale possa attribuire direttamente ai comuni determinate funzioni
ai sensi dell'art. 118, primo comma, Cost..
3. Analogo ricorso ha proposto
Nel ricorso si rileva e si contesta,
l'illegittimità di detto articolo che, prevedendo e disciplinando
dettagliatamente i "programmi integrati d'intervento", stabilendone
le finalità, il contenuto, gli effetti e la procedura, viola le competenze legislative
in materia di edilizia residenziale pubblica e di urbanistica, attribuite alle
regioni dall'art.117 Cost. e dal d.P.R. n. 616 del
1977, con riferimento, al riguardo, anche alla legge n. 142 del 1990.
Si insiste, altresì, sull'assenza di
esigenze di salvaguardia degl'interessi nazionali o
d'interessi unitari e indivisibili, che possano giustificare la disciplina
dettata dall'art. 16 pur attenendo la norma a materie di competenza regionale.
Anche nel giudizio così promosso,
dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
col patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso
sia dichiarato non fondato, con osservazioni e rilievi in gran parte conformi a
quelli esposti in relazione ai ricorsi già indicati.
4. Con ricorso 30 marzo 1992
Nel ricorso si lamenta che con detto
art. 16 il legislatore ha alterato radicalmente il quadro dei principi
fondamentali in materia di pianificazione urbanistica.
Secondo la regione, tale normativa
contrasterebbe innanzitutto con l'art. 3 Cost., avendo irrazionalmente
sovvertito tutti i principi della materia; sarebbe parimenti violato l'art. 97
Cost., in quanto la disciplina ha eliminato ogni verifica tecnica sui programmi
in questione, demandandone la formulazione e l'approvazione ad organi politici,
"palesemente inidonei a compiere quelle imparziali verifiche
tecnico-amministrative di cui la fase attuativa della pianificazione
abbisogna".
Il suddetto art. 16, inoltre, secondo la
regione, avrebbe violato anche l'art. 117 Cost., attenendo a materia demandata
alla competenza legislativa regionale, nella quale lo Stato può emanare
soltanto norme di principio.
Un particolare profilo d'illegittimità,
poi, viene dedotto riguardo all'equiparazione tra approvazione del programma e
concessione edilizia, non essendo fatta salva la "necessità degli speciali
nulla osta e autorizzazioni che la legislazione vigente, a tutela di valori
costituzionali, prevede come necessari, affidandoli ad autorità dotate di
particolare competenza tecnica, quali quelle preposte alla tutela dei valori
architettonici, artistici, storici e paesistici". La suddetta
equiparazione lederebbe l'art. 9, comma secondo, Cost..
Illegittime sarebbero, infine, anche le
disposizioni finanziarie dettate nei commi 7 e 9 dell'art. 16, nonchè nel comma secondo dell'art. 1 della l. n.179 del
192, essendo esse viziate da incongruità e incoerenza, in quanto i
"programmi integrati d'intervento" sarebbero sostanzialmente estranei
alla materia dell'edilizia residenziale pubblica, cosicchè
non si giustificherebbe l'imposizione alle regioni di destinare ai programmi
integrati parte dei finanziamenti assegnati a tale edilizia (art.1, comma
secondo), nè la priorità nell'assegnazione dei fondi
ai comuni (art. 16, comma settimo), nè l'intervento
contributivo dello Stato (art.16, comma nono).
Anche in tale giudizio, dinanzi a questa
Corte è intervento il Presidente del Consiglio dei ministri, col patrocinio
dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
non fondato e respinto, con argomentazioni in gran parte analoghe a quelle già
esposte.
In particolare rileva la
inidoneità dei piani integrati d'intervento di disattendere piani
paesistici o piani territoriali (con o senza valenza paesistica), o piani
settoriali, ovvero di escludere la necessità dei procedimenti previsti da altre
leggi a tutela dei beni culturali e ambientali.
Osserva, infine, che la doglianza
relativa all'art. 1, comma secondo, deve essere frutto di un errore, avendo
l'articolo un solo comma.
Essa va riferita, infatti, all'art. 2,
comma secondo: su di essa e su quelle relative ai commi 7 e 9 dell'art.
5. Successivamente le regioni ricorrenti
hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive conclusioni e contestando
le argomentazioni dell'Avvocatura generale dello Stato.
In particolare le Regioni Umbria e
Toscana sottolineano la lesione della riserva di legge regionale stabilita
dall'art. 3 della legge n. 142 del 1990 ed evidenziano che
Ferma restando ogni riserva sulla loro
legittimità, dette regioni non si oppongono all'interpretazione dei commi terzo
e quarto dell'art.16 nel senso che le norme ivi contenute abbiano un valore
meramente suppletivo e siano destinate, perciò, ad operare solo fin quando le
regioni non abbiano emanato proprie norme in argomento.
Quanto alla possibilità d'interpretare
l'art. 16 nel senso che i programmi integrati d'intervento debbano rispettare i
preesistenti strumenti urbanistici ed essere accompagnati dalle normali
autorizzazioni attinenti alla tutela dei beni culturali e ambientali, nonchè alla sicurezza e alla sanità, la regione la
contesta, tenuto conto dell'espressa statuizione (art. 16, comma quarto) di
derogabilità delle previsioni urbanistiche e la mancanza, nella procedura, di
ogni accenno alle suddette autorizzazioni.
Considerato in diritto
1. I ricorsi proposti investono
questioni analoghe o connesse; essi vanno riuniti e decisi con un'unica
sentenza.
2. Le questioni di costituzionalità
sollevate consistono nello stabilire se l'art. 16 della l. 17 febbraio 1992, n.
179 - prevedendo e disciplinando un nuovo strumento urbanistico, denominato
"programma integrato d'intervento" (avente la finalità di riqualificare
il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale), in se stesso considerato e
nella relativa disciplina operativa, con la previsione della procedura di
promozione, approvazione ed efficacia - contrasti:
a) con gli artt. 115, 117 e 118 Cost.,
in quanto rientrano nella competenza legislativa regionale tanto la
determinazione delle procedure e della programmazione urbanistica, con
riferimento all'intero territorio regionale, alla localizzazione degl'insediamenti e alle relative infrastrutture, quanto la
materia dell'edilizia residenziale pubblica, potendo lo Stato emanare al
riguardo solo norme di principio (questione proposta dalle Regioni Umbria,
Toscana, Veneto ed Emilia-Romagna);
b) con gli artt. 3, 115, 117, 118 e 128
Cost., poichè la disciplina da parte dell'art. 16
della legge n. 179 del 1992 dei programmi integrati di intervento, formulati e
gestiti dai comuni, viene ad incidere sull'ordine delle funzioni e delle
competenze degli enti locali, quale è definito dalla legge 8 giugno 1990, n.
142, che è legge di principio e non può essere derogata "se non mediante
espressa modificazione delle sue disposizioni", mentre l'art.
c) con l'art. 3 Cost., avendo derogato
ai principi fondamentali in materia di programmazione urbanistica, consentendo
una procedura semplificata e meno garantista proprio in relazione ad interventi
che, per la loro complessità, richiedevano maggiori garanzie, a fronte degl'interessi economici coinvolti (ricorso della Regione
Emilia-Romagna);
d) con l'art. 97 Cost., in quanto la
disciplina da esso dettata ha eliminato ogni verifica tecnica sui programmi in
questione, demandandone la formulazione e l'approvazione ad organi politici,
inidonei a compiere quelle imparziali verifiche tecnico-amministrative necessarie
nella fase attuativa della pianificazione (ricorso della Regione Emilia- Romagna);
e) con l'art. 9, secondo comma, Cost.,
in quanto deroga alle norme che impongono speciali nulla osta ed autorizzazioni
a tutela dei valori architettonici, artistici e paesistici coinvolti dal piano
(ricorso della Regione Emilia-Romagna).
L'impugnativa dell'art. 1, secondo
comma, della l. 17 febbraio 1992, n. 179 - come si evince dal contesto del
ricorso - in effetti va riferita all'art.2, comma
secondo, della legge in esame.
3. Va premesso che la legge 17 febbraio
1992, n. 179, nell'art. 16 configura un nuovo strumento di programmazione
territoriale, denominato programma integrato di intervento. La normativa che lo
concerne ha carattere provvisorio (art. 1 della legge) fino all'entrata in
vigore della nuova disciplina dell'intervento pubblico nell'edilizia
residenziale.
Il primo comma
dell'anzidetto art. 16 stabilisce che, "al fine di riqualificare il
tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale, i comuni promuovono la formazione
di programmi integrati. Il
programma integrato è caratterizzato dalla presenza di pluralità di funzioni, dalla integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi
comprese le opere di urbanizzazione, da una dimensione tale da incidere sulla
riorganizzazione urbana e dal possibile concorso di più operatori e risorse
finanziarie pubblici e privati". Il secondo comma dispone che
"soggetti pubblici e privati, singolarmente o riuniti in consorzio o
associati fra di loro, possono presentare al comune
programmi integrati relativi a zone in tutto o in parte edificate o da
destinare anche a nuova edificazione al fine della loro riqualificazione urbana
ed ambientale".
Del nuovo strumento non sono determinati
gli obiettivi specifici, che ne consentano la collocazione qualificata nel
sistema degli interventi sul territorio e ciò anche in conseguenza
dell'unificazione in un unico disegno di legge governativo, concernente i
programmi integrati, di diverse proposte parlamentari di legge, non ispirate ad
un concetto unitario e ad una valutazione omogenea della funzione del nuovo
strumento nel quadro della disciplina "urbanistica, edilizia ed
ambientale".
Si coglie, invero nell'anzidetto schema
programmatico l'obbiettivo plurifunzionale,
riconducibile alle ora enunciate categorie
(urbanistica, edilizia e ambientale), anche se non appaiono del tutto precisi i
limiti di operatività e di coordinamento con gli strumenti tipici di disciplina
di settore, soprattutto in relazione ai piani di coordinamento e a quelli
paesistici, nonchè ai piani regolatori generali.
Siffatta incertezza non sembra peraltro
riflettersi in modo tale sulle competenze regionali, da dar fondamento alle
questioni di legittimità costituzionale dei primi due commi dell'art. 16 della
l. n. 179 del 1972, sollevate in riferimento agli artt. 115, 117 e 118 Cost..
É da rilevare subito che le ora dette censure si riferiscono allo schema di programma
integrato come tipo in sè, prescindendo cioè dagli
effetti concreti che esso è destinato ad esplicare e che formano oggetto di
apposite impugnative. Tale ambito è chiaramente delimitato nei ricorsi dal
riferimento al primo e secondo comma della l. n. 179, il cui contenuto si è già
indicato. Detti commi, concernendo gli scopi, le caratteristiche ed i soggetti
legittimati alla formazione dei nuovi programmi di intervento, non invadono
settori di competenza regionale, dato che regolano materie che appartengono
alla competenza dello Stato.
Spetta, invero, a quest'ultimo la
determinazione del tipo di intervento programmatico destinato ad operare su
tutto il suo territorio e diretto a fissare le linee essenziali e gli elementi
caratteristici di una nuova figura. Si tratta di normativa di principio, che
non può trovare ostacolo nella potestà di programmazione territoriale
attribuita alle Regioni, in quanto fissa schemi e modelli, che consentono a
detta potestà di esplicarsi in modo unitario ed omogeneo.
L'art. 81 del d.P.R.
n. 616 del 1977 è chiaro in tal senso, quando nella lett. a) attribuisce allo
Stato, nell'esercizio della funzione di indirizzo e di coordinamento,
l'identificazione delle linee fondamentali dell'assetto del territorio
nazionale, con particolare riferimento all'articolazione territoriale degli
interventi di interesse statale, alla tutela ambientale ed ecologica del
territorio ed alla difesa del suolo.
Per queste ragioni si supera anche il
profilo della censura, che ravvisa la violazione delle competenze regionali,
collegandola al combinato disposto degli artt. 3 e 15 della l. n. 142 del 1990,
che attribuisce alla regione, con il concorso degli enti locali dalla legge
stessa indicati (provincia e comune), la determinazione degli obiettivi
generali della programmazione economico- sociale e
territoriale, nonchè la disciplina
dell'approvazione e del concorso dei comuni alla formazione dei programmi
pluriennali e dei piani territoriali di coordinamento.
Questa Corte (sent. 15 luglio
1991, n. 343) ha chiarito l'ambito della competenza regionale nel quadro
della programmazione territoriale, come regolata dalla l. n. 142 del 1990 e i
limiti di incidenza su essa delle competenze dei diversi soggetti pubblici
territoriali stabilite dalla legge stessa.
Pare qui opportuno rilevare che la Corte
ha affermato l'appartenenza alle regioni del potere di individuare, nelle
materie ad esse attribuite, il carattere unitario nei rispettivi territori
delle relative funzioni e l'ambito di incidenza del piano territoriale di
coordinamento provinciale condizionato da tale preventiva individuazione, ma
non ha toccato il tema della competenza statale nella determinazione di schemi
o tipi uniformi di intervento sul territorio, rispetto ai
quali valgono le considerazioni già svolte; da esse discende il riconoscimento
allo Stato dei relativi poteri normativi.
4. Quanto alle altre censure di
legittimità proposte sempre nei confronti del primo e secondo comma dell'art.
16 della l. n.
Le censure non sono, peraltro, fondate.
L'impugnativa, anche in questa parte, ha
sempre ad oggetto la norma che prevede il nuovo tipo di intervento
territoriale, denominato "programma integrato", prescindendo dalla
valutazione della sua azione e dei suoi effetti. Non è dato riscontrare, nella
detta configurazione dello schema dell'intervento, irrazionalità censurabili in
base all'art.3 Cost. o elementi in contrasto con il principio del buon
andamento della p.a. ovvero con la disciplina dei rapporti tra regioni ed enti
locali minori, nè infine con le esigenze della tutela
del paesaggio.
La normativa censurata ha invero,
carattere ricognitivo-descrittivo dello strumento,
per quanto riguarda il suo oggetto, e fa riferimento astratto ai soggetti
pubblici e privati che vi possono partecipare, senza delineare alcuna azione
concreta ad essi riferibile, con mancanza di interferenza sull'ambito
regionale. É da segnalare inoltre la funzione di coordinamento, che è nota
qualificante della nuova figura programmatica, funzione che, in sè considerata, non è, per se stessa, lesiva.
Anche in riferimento ai parametri ora
indicati sono quindi non fondate le questioni di legittimità costituzionali del
primo e secondo comma dell'art.16.
5. Fondate sono, invece, le censure che
hanno ad oggetto i commi terzo, quarto, quinto, sesto
dell'art. 16 con riguardo agli artt.115, 117, 118, 3 e 97 della Costituzione.
Si tratta di normativa delle operazioni
concrete o di carattere finanziario che, dopo la configurazione-descrizione del
tipo di strumento, compiuta nei primi tre commi dello stesso art. 16, regola il
programma integrato nell'azione e negli effetti.
Si dispone che tale programma è
approvato dal consiglio comunale e l'approvazione ha "gli effetti
dell'art. 4 della legge 28 gennaio 1977, n.10".
Qualora il programma sia in contrasto
con le previsioni degli strumenti urbanistici, la delibera di approvazione è
soggetta alle osservazioni da parte di associazioni, di cittadini e di enti, da
inviare al comune entro quindici giorni dalla data della sua esposizione
all'albo pretorio. Il programma, con le relative osservazioni, è trasmesso alla
regione entro dieci giorni e quest'ultima deve provvedere alla
approvazione o alla richiesta di modifiche entro i successivi
centocinquanta giorni, "trascorsi i quali si intende approvato"
(comma quarto). Il programma può derogare alle disposizioni planovolumetriche
previgenti in relazione ai singoli edifici, purchè
non sia superata la densità complessiva preesistente dell'intero ambito
territoriale (comma quinto) e può essere realizzato anche al di fuori della
programmazione urbanistica pluriennale prevista dall'art. 13 della legge n. 10
del 1977 (comma sesto).
La disciplina ora esposta determina gli
effetti sostanziali, oltre che il meccanismo di formazione del programma integrato,
con particolare riferimento al potere di deroga alla legislazione urbanistica
vigente.
Sotto questo aspetto è evidente
l'incidenza di essa sulla potestà legislativa (art. 117, primo comma, Cost.) e
sulle attribuzioni amministrative (art. 118, primo comma, Cost.) delle Regioni,
con violazione dell'autonomia garantita dall'art. 115 Cost..
In base al terzo e quarto comma
dell'art. 16 della l. n. 179, il programma integrato opera come strumento di
governo delle materie, alle quali si riferisce, a regime normativo privilegiato
e con potere di deroga agli strumenti urbanistici in vigore, in base alla sola
approvazione del consiglio comunale, resa particolarmente incisiva
dall'operatività della regola del silenzio-assenso da parte della regione
(quarto comma).
Detti programmi sono dotati, poi, di
particolare energia per quanto attiene alla fase procedimentale del rilascio
delle concessioni edilizie, per effetto della soppressione della verifica della
conformità del progetto concreto alle previsioni del piano. Esemplare al
riguardo è il terzo comma dell'art. 16 che attribuisce ai programmi integrati "gli
effetti di cui all'art. 4 della legge 28 gennaio 1977, n. 10".
Si determina così una grave deroga al
principio di distinzione tra programmazione territoriale, come diretta a
regolare la destinazione e l'uso del territorio, e legittimazione all'esecuzione
dell'opera, conferita al soggetto interessato con il rilascio dell'atto
amministrativo senza il controllo di coerenza dell'intervento specifico con gli
indirizzi programmatici, controllo particolarmente necessario, per
l'osservanza, che esso consente, del precetto dell'art. 4, comma primo, della
stessa l. n. 10 del 1977, secondo il quale la concessione è data in conformità
alle previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi.
L'unificazione di momenti diversificati
sulla base di una lunga tradizione della legislazione urbanistica, realizzata
nel programma integrato si riflette sulla determinazione e sul funzionamento
della licenza edilizia, che viene a configurarsi come elemento automatico della
previsione programmatica; si priva, così, l'atto concessivo della necessaria
autonomia, che è la base necessaria per la ponderazione degli interessi
coinvolti e per l'adeguamento della concessione alle esigenze del programma
stesso.
Quanto all'interpretazione differenziata
data al comma terzo dell'art.16 dalla Regione Emilia-
Romagna, secondo la quale la regola del silenzio- assenso farebbe riferimento
non già al rilascio della licenza edilizia, ma alla procedura di approvazione
dei programmi integrati, resa particolarmente incisiva per il funzionamento
della regola stessa, è da rilevare che, pur essendo configurabili nei confronti
della regione comportamenti che rendono operante tale principio (e il quarto
comma dell'art. 16 ne rende significativo esempio), nella fattispecie prevista
dal terzo comma dell'articolo cit., il riferimento all'art.
Il giudizio di legittimità della norma
impugnata deve, quindi, limitarsi a questo angolo visuale, alla stregua delle
considerazioni svolte.
6. I risultati operativi del nuovo
strumento territoriale appaiono in contrasto con le esigenze di un razionale
uso del territorio, con possibilità di interventi indiscriminati, non
confortati dall'assistenza di meccanismi diversificati e di organi tecnici, con
conseguenti limitazioni della stessa potestà di annullamento dell'atto
concessivo, non accompagnato nella formazione e nell'azione di adeguate misure
di riscontro.
É da rilevare, inoltre, che i commi quinto e sesto dell'art.16 della l. n. 179 del 1992
consentono una deroga molto ampia ai preesistenti limiti planovolumetrici;
contravvenendosi così ancora al principio, posto
dall'art. 4, primo comma, della l. n. 10 del 1977, espressione di lunga prassi
normativa, della conformità della concessione agli strumenti urbanistici.
La possibilità che il programma
integrato determini le modificazioni di precedenti previsioni urbanistiche, con
l'impiego di procedimento eventuale ed elastico di garanzia (quarto comma
dell'art. 16), si pone come ulteriore causa di alterazione del quadro dei
rapporti tra competenze attribuite alle regioni ed agli enti locali nel vigente
sistema di programmazione urbanistica, nelle sue articolazioni territoriali e
di settore. Risulta chiara l'irrazionalità ed il contrasto della normativa che
la produce col principio di buon andamento della pubblica amministrazione,
considerata anche la già detta mancanza del diversificato contributo degli
organi e uffici competenti in base alle norme generali.
Va dichiarata, pertanto, l'illegittimità
del terzo, quarto, quinto e sesto comma dell'art. 16 della l. 17 febbraio 1992,
n. 179.
7. I ricorsi proposti dalle Regioni
Umbria, Toscana e Veneto investono l'intero art. 16 della legge n. 179 del
In mancanza della necessaria, adeguata
proposizione di motivi, va dichiarata l'inammissibilità dei ricorsi delle
Regioni Umbria, Toscana e Veneto, in riferimento all'enunciata censura dei
commi ottavo e nono della legge n.179 del 1992 (cfr. le sentenze n. 49 del
1991 e n.1111
del 1988).
Quanto, invece, all'impugnativa che si
riferisce agli artt.16, comma nono, e 2, comma secondo, della l. n. 179,
proposta dalla Regione Emilia- Romagna, va osservato
che tali norme sono da interpretare nel contesto generale nel quale esse si
collocano. In tale quadro ragioni sostanziali, oltre che di riferimento al
sistema, comportano che i finanziamenti in questione dovranno o potranno essere
destinati dalle regioni o dallo Stato, ai programmi integrati ai sensi,
rispettivamente, del secondo comma dell'art. 2, del settimo e nono comma
dell'art. 16, soltanto se detti programmi siano riferibili all'edilizia residenziale
pubblica.
In base alla valutazione interpretativa
ora esposta, la questione non appare fondata, tenuto anche conto che i vincoli
di destinazione previsti dall'art. 2, comma secondo e 16
- ad eccezione, come si dirà, del comma settimo - non sono incompatibili con il
rispetto dell'autonomia regionale, consentendosi alle regioni nell'ambito di
una priorità stabilita, in relazione ad interessi valutati dal legislatore
nazionale di particolare rilevanza ed intensità margini di discrezionalità
nella distribuzione e nella gestione degli interventi, secondo scelte ad esse
riservate (cfr. al riguardo le sentenze n. 279 del
1991 e n. 505
del 1989).
É da accogliere, invece, la censura con
riferimento al comma settimo, che fa obbligo alle regioni di concedere i
finanziamenti inerenti al settore dell'edilizia residenziale con priorità a
quei comuni che provvedono alla formazione dei programmi integrati.
Com'è noto, la materia dell'edilizia
residenziale pubblica è devoluta alla competenza legislativa regionale, ai
sensi dell'art.117, primo comma, Cost.; in tale materia confluiscono
attribuzioni inerenti all'urbanistica ed ai lavori pubblici d'interesse
regionale (sentenza
n. 16 del 1992). La normativa interposta del d.P.R.
24 luglio 1977, n.616, sul presupposto della competenza regionale, riserva allo
Stato la sola determinazione dei criteri di assegnazione degli alloggi (art.
88, n. 13), conferendo alle regioni ampi poteri di programmazione e di gestione
degli interventi pubblici (art. 93, primo comma), nonchè
l'organizzazione del servizio, da esercitare in conformità dei principi
stabiliti dalla legge di riforma delle autonomie locali (sentenze n. 594 del 1990;
nn.1115 e 727 del 1988).
Una volta devoluti alle regioni i poteri
di gestire i fondi in materia di edilizia residenziale, spetta all'autonomia di
esse destinarli, nel loro oggetto e modalità, senza vincoli imposti dallo
Stato. La destinazione preferenziale, operata dalla legge n. 179 (comma settimo
dell'art.16), di detti fondi ai programmi integrati costituisce una deviazione
dal criterio base, alterando irrazionalmente il principio della competenza
decisoria regionale, che ben potrebbe esplicarsi con la destinazione dei fondi
stessi all'edilizia residenziale comunale, prescindendo dal criterio di
priorità determinato dalla adozione dei programmi
integrati.
Va pertanto dichiarata l'illegittimità
del comma settimo dell'art. 16 della legge impugnata, che viola l'art. 3 della
Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
riuniti i ricorsi indicati in epigrafe:
a) dichiara l'illegittimità
costituzionale dei commi terzo, quarto, quinto, sesto
e settimo dell'art. 16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179 (Norme per
l'edilizia residenziale pubblica);
b) dichiara inammissibile la questione
di legittimità costituzionale dei commi ottavo e nono dell'art. 16 della legge
17 febbraio 1992, n. 179, sollevata dalle Regioni Umbria, Toscana e Veneto, con
i ricorsi indicati in epigrafe, in riferimento agli artt. 3, 115, 117, 118 e
128 della Costituzione;
c) dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dei commi primo e secondo dell'art. 16 della legge
17 febbraio 1992, n.179, sollevata dalle regioni Umbria, Toscana, Veneto ed
Emilia-Romagna con i ricorsi indicati in epigrafe, in riferimento agli artt. 3,
9, 97, 115, 117, 118 e 128 della Costituzione;
d) dichiara non fondate, nei sensi di
cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale del comma nono
dell'art. 16, nonchèdell'art. 2, secondo comma, della
legge 17 febbraio 1992, n. 179, sollevate in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il
07/10/92.
Aldo CORASANITI, Presidente
Gabriele PESCATORE, Redattore
Depositata in cancelleria il 19/10/92.