SENTENZA
N. 236
ANNO
2004
Commenti
alla decisione di
I. Matteo Barbero, La
Corte costituzionale interviene sulla legge “La Loggia” (per
gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
II. Cesare Mainardis, Nuovo Titolo V, poteri sostitutivi statali, autonomie speciali (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)
III. Renzo
Dickmann, Note sul potere sostitutivo
nella giurisprudenza della Corte Costituzionale (per gentile
concessione della Rivista telematica federalismi.it)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori:
- Gustavo ZAGREBELSKY
Presidente
- Valerio ONIDA Giudice
- Carlo MEZZANOTTE “
- Fernanda CONTRI “
- Guido NEPPI MODONA “
- Piero Alberto CAPOTASTI
“
- Annibale MARINI “
- Franco BILE “
- Giovanni Maria FLICK “
- Francesco AMIRANTE “
- Ugo DE SIERVO “
- Romano VACCARELLA “
- Paolo MADDALENA “
- Alfio FINOCCHIARO “
- Alfonso QUARANTA
“
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità
costituzionale degli artt. 7, comma 1; 8, commi da
udito
nella udienza pubblica del 27 aprile 2004 il Giudice relatore Carlo Mezzanotte;
uditi
gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per
Ritenuto in fatto
1.
¾ Con ricorsi ritualmente notificati e depositati, le Province autonome
di Trento e di Bolzano e le Regioni Siciliana, Sardegna e Valle d’Aosta hanno
proposto, insieme ad altre, questione di legittimità
costituzionale degli artt. 7, comma 1; 8, commi da
L’art.
7, comma 1, disciplina il conferimento delle funzioni amministrative a Comuni,
Province e Città metropolitane da parte dello Stato e delle Regioni, secondo le
rispettive competenze e sulla base dei principî di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza. Esso è impugnato dalla Provincia di Bolzano e
dalla Regione Sardegna in riferimento all’art. 117, terzo comma, della
Costituzione, all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3,
agli artt. 8, 9, 10, 16 e 18 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
nonché agli artt. 3, 4, 5 e 6 dello statuto speciale per
Ove
la si reputasse applicabile alle Regioni ad autonomia
differenziata, la disposizione impugnata sarebbe incostituzionale nella parte
in cui prevede che lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze,
«provvedono a conferire a Province, Città metropolitane e Regioni le funzioni
amministrative da loro esercitate alla data di entrata in vigore della presente
legge». L’art. 7, riferendosi all’esercizio anziché alla titolarità delle
funzioni, consentirebbe infatti allo Stato di
conferire ad altri enti funzioni amministrative ormai di competenza regionale,
di cui esso non è più titolare, ma che di fatto ancora esercitava alla data di
entrata in vigore della legge n. 131 del 2003.
L’art. 8, nei commi da
La
disposizione censurata, nella parte in cui estende l’esercizio del potere
sostitutivo del Governo anche alle funzioni normativo-legislative,
risulterebbe lesiva delle attribuzioni regionali. In particolare si lamenta che
riconoscere allo Stato il potere di sostituirsi al legislatore regionale
tramite lo strumento del decreto-legge altererebbe in profondità il nuovo
sistema delle fonti normative, introducendo una stabile deroga al riparto
costituzionale delle competenze legislative. Le ragioni di incostituzionalità
sarebbero aggravate dal fatto che l’art. 8, nel consentire la sostituzione, in
via normativa, istituirebbe in realtà decreti-legge che si discosterebbero per
aspetti essenziali dal tipo delineato nell’art. 77 Cost.
La
disciplina dell’art. 8, proseguono le ricorrenti, sarebbe comunque
incostituzionale anche qualora si escludesse, in via di interpretazione adeguatrice, che i provvedimenti sostitutivi ivi
contemplati possano avere natura legislativa.
Nello
specifico, il comma 1, nel prevedere che alla seduta del Consiglio dei ministri
che adotta i provvedimenti sostitutivi «partecipa il Presidente della Giunta
regionale della Regione interessata al provvedimento», ometterebbe
incostituzionalmente di menzionare il Presidente della Giunta delle Province
autonome, in violazione dell’art. 52, ultimo comma, dello statuto per il
Trentino-Alto Adige.
Il comma 2 dell’art. 8, inoltre, sarebbe incompatibile con la disciplina
speciale della “inadempienza comunitaria” che è posta, per
L’art.
10, comma 5, sarebbe inoltre specificamente lesivo dell’art. 20 dello statuto
speciale della Regione Siciliana, che ascrive al Presidente e agli assessori
regionali non solo la potestà amministrativa in ordine a tutte le materie per
le quali è attribuita alla Regione la potestà legislativa, tanto
esclusiva quanto concorrente, ma anche la competenza in ordine allo
svolgimento di attività amministrativa, da esercitarsi secondo le direttive del
Governo dello Stato, in relazione a tutte le materie sulle quali non sussista
una potestà legislativa regionale. In conformità a tale previsione statutaria,
afferma la difesa della Regione Siciliana, l’esecuzione dei provvedimenti
governativi costituenti esercizio del potere sostitutivo avrebbe
dovuto essere attribuita al Presidente della Regione. Tanto più che
nello statuto siciliano non sarebbe dato identificare alcun “organo statale a
competenza regionale” al quale attribuire l’esercizio della funzione in
discorso, la quale, in quanto espressione di potestà amministrativa in senso stretto,
non potrebbe essere assolta dal Commissario dello Stato per
Anche
L’anzidetto art. 10, comma 5,
si denuncia nel ricorso della Provincia di Trento, violerebbe inoltre le
disposizioni statutarie le quali prevedono che i rapporti fra lo Stato e
2.
¾ Si è costituito in
tutti i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, e ha concluso per la inammissibilità o comunque per la infondatezza dei
ricorsi.
In
relazione alla impugnazione dell’art. 7, la difesa dello Stato osserva che esso
non si applicherebbe alle Regioni ad autonomia speciale, ma solo a quelle a
statuto ordinario. Ciò sarebbe comprovato dall’art. 11 della legge impugnata,
che, con riguardo alle ulteriori materie spettanti alla potestà legislativa
delle Regioni speciali ai sensi dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001,
affida alle commissioni paritetiche la proposta di adozione delle norme di
attuazione per il trasferimento delle risorse occorrenti
all’esercizio delle ulteriori funzioni amministrative.
Quanto
all’art. 8, le censure che su di esso si appuntano
dovrebbero cadere non appena si consideri che esso sarebbe dettato per le sole
Regioni a statuto ordinario, dovendosi procedere, per le Regioni ad autonomia
differenziata, con le modifiche statutarie e le relative norme di attuazione.
Rispetto all’impugnazione, da parte della Provincia di Trento, dell’art.
10, comma 5, si rileva in via preliminare che essa ha denunciato
l’incostituzionalità della norma proponendone contestualmente una interpretazione correttiva, sicché potrebbe dirsi che la
ricorrente chieda alla Corte di verificare la plausibilità dell’interpretazione
della norma che essa accredita. Da ciò la inammissibilità
della questione. Sarebbe invece inammissibile per assoluta genericità il motivo
di ricorso della Regione Sardegna sul medesimo art. 10, comma
5.
Anche
la censura proposta nei confronti dell’art. 10, comma 6, sarebbe inammissibile,
giacché in essa i commissariati di Governo per le
Province autonome di Trento e di Bolzano sono disciplinati, richiamando il
regolamento n. 287 del 2001, “compatibilmente con lo statuto speciale di
autonomia e con le relative norme di attuazione”. Osserva inoltre la difesa
statale che nell’art. 2, comma 2, del predetto
regolamento si dispone che il prefetto titolare dell’Ufficio territoriale di
Governo eserciti le funzioni di commissario di Governo ai sensi dell’art. 13
della legge 23 agosto 1988, n. 400. Anche nella ipotesi di accoglimento del
ricorso, dunque, la norma testé citata resterebbe in vigore, senza che la eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale
del comma 5 ne possa pregiudicare in qualche modo gli effetti normativi.
Nel
merito, prosegue la difesa dello Stato, la questione sarebbe comunque
infondata. L’art. 120, secondo comma, Cost., che in
forza della clausola di favore posta nell’art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001 dovrebbe considerarsi non applicabile alle Regioni a statuto speciale e
alle Province autonome, definisce, secondo l’Avvocatura, principî ai quali gli
statuti devono comunque adeguarsi, poiché gli interessi a presidio dei quali è
posto l’esercizio del potere sostitutivo vanno ben oltre l’ambito di quelli
affidati alle competenze delle Regioni speciali.
La
norma impugnata, prosegue l’Avvocatura, rimette alle norme di attuazione
l’adeguamento della novellata disciplina costituzionale del potere sostitutivo
agli statuti di autonomia speciale. In tal modo la disposizione impugnata
potrebbe assumere il significato che la stessa Provincia di Trento ritiene
plausibile, pur considerandolo inficiato da un «profilo di possibile
illegittimità»; ma proprio il fatto di presentare tale illegittimità come
possibile senza indicare i parametri alla stregua dei quali andrebbe accertata
integra, secondo la difesa statale, una ragione ulteriore di inammissibilità
della questione.
In relazione all’impugnazione della Regione Valle d’Aosta, l’Avvocatura
replica che l’art. 10, nel suo complesso, non è diretto a dare attuazione
all’art. 120, secondo comma, Cost., bensì a colmare il
vuoto determinato dalla soppressione del Commissario del Governo, conseguente
all’abrogazione dell’art. 124 Cost., ed a riassegnare
le funzioni già esercitate da tale organo, per la parte in cui esso è ancora
compatibile con il nuovo assetto costituzionale. A tale fine sarebbe stato
istituito un nuovo organo, il Rappresentante dello Stato per i rapporti con il
sistema delle autonomie locali, cui è preposto il prefetto del capoluogo di
Regione, che avrebbe tra i suoi compiti quello di dare esecuzione ai
provvedimenti sostitutivi deliberati dal Consiglio dei ministri. La
disposizione impugnata avrebbe dunque la sola funzione di individuare l’organo
statale al quale il Governo può affidare, nel rispetto degli statuti speciali e
secondo modalità da stabilire con le norme di
attuazione, l’esecuzione di provvedimenti sostitutivi legittimamente adottati
nei confronti della Regione. La difesa erariale soggiunge che la competenza
contestata dalla Regione in relazione all’esecuzione degli eventuali
provvedimenti sostitutivi è nuova rispetto al precedente ordinamento e quindi
non potrebbe ricadere nell’ambito applicativo della disposizione statutaria
invocata, che avrebbe natura eccezionale, e che inoltre l’esercizio dei poteri
sostitutivi «compete non al Prefetto, ma al Rappresentante dello Stato come
tale».
Per
quel che concerne, infine, l’impugnazione dell’art. 10, comma
6, l’Avvocatura dello Stato rileva che l’applicabilità delle
disposizioni sull’Ufficio territoriale del Governo al Commissario del Governo
di Bolzano e di Trento è esplicitamente limitata alla loro compatibilità con lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione ed aggiunge che il d.P.R. n. 287 del 2001 contiene una serie di disposizioni
aventi per gran parte natura organizzativa, che ben possono essere applicate
dall’Ufficio statale al proprio interno, senza interferire sui rapporti con le
Province autonome.
3.
¾ In prossimità
dell’udienza pubblica del 27 aprile 2004 le Province di Trento e di Bolzano,
4. ¾ In
riferimento all’impugnazione dell’art. 7, comma 1,
Rispetto all’impugnazione dell’art. 8, la difesa provinciale, ricordato
come la stessa Avvocatura ammetta che esso non si applica
alle Regioni speciali, aggiunge che l’unico caso espresso di potere sostitutivo
esercitabile da parte del Governo nei confronti della
Provincia di Bolzano ha come esclusivo presupposto l’inattività degli organi
provinciali che comporti inadempimento degli obblighi comunitari, secondo
quanto prevede l’art. 8 del d.P.R. n. 526 del 1987.
Ebbene, si argomenta, il comma 2 del predetto art. 8 dispone che il
potere sostitutivo possa essere esercitato per rimediare a qualsivoglia
“violazione della normativa comunitaria”; esso può riguardare dunque, oltre
all’ipotesi di inerzia, anche attività e provvedimenti contrastanti con il
diritto comunitario, e pertanto, a giudizio della ricorrente, ne comprime
l’autonomia in misura maggiore rispetto alla disciplina prevista per quel
potere in sede statutaria. In virtù della clausola di favore di cui all’art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001, l’impugnato art. 8 sarebbe pertanto
inapplicabile alla Provincia di Bolzano. Identico ragionamento dovrebbe
condurre ad escluderne l’applicabilità anche nei confronti della Regione
Sardegna, rispetto alla fattispecie di potere sostitutivo
disciplinata nell’art. 6, comma 3, del d.P.R.
n. 348 del 1979, che ha come presupposto l’inattività degli organi regionali
che comporti inadempimento di obblighi comunitari.
5. ¾ Rispetto alla denunciata
incostituzionalità dell’art. 10, comma 5, hanno svolto
ulteriori argomentazioni
La prima, in replica alla difesa erariale, nega che nei giudizi in via
principale la prospettazione di una interpretazione
alternativa a quella posta a base del ricorso sia motivo di inammissibilità
dello stesso. Neppure si potrebbe sostenere, prosegue la difesa provinciale,
che la censura da essa formulata sia generica, per
omessa indicazione del parametro costituzionale; al contrario nel ricorso si
chiarirebbe che l’illegittimità deriva dal fatto che l’individuazione
dell’organo statale competente ad eseguire i provvedimenti sostitutivi dovrebbe
essere compiuta dalle norme di attuazione e non dalla legge impugnata. In
ordine alla terza eccezione di inammissibilità formulata dall’Avvocatura,
secondo la quale, anche in caso di accoglimento del ricorso, resterebbe in vita
l’art. 13, comma 3, della legge n. 400 del 1988, che
conserverebbe gli effetti normativi della disposizione impugnata,
Nel merito, la difesa della Provincia di Trento rammenta che la stessa
Avvocatura ammetterebbe che l’estensione alle Province autonome del potere
sostitutivo di cui all’art. 120 può essere disposta solo dallo statuto speciale
e dalle norme di attuazione e comunque soggiunge che l’adeguamento degli
statuti dovrebbe avvenire solo per le norme più favorevoli, non anche per
quelle peggiorative dell’attuale regime di autonomia.
Anche
6. ¾ Per quel che concerne
l’impugnazione dell’art. 10, comma 6, la ricorrente
Provincia di Bolzano, ribadite le conclusioni rassegnate nel ricorso, pone in
risalto come alcune disposizioni regolamentari contenute nell’anzidetto d.P.R. n. 287 del 2001 e specificamente gli artt. 1, 2 e 3, lungi dallo spiegare un’efficacia meramente
interna all’amministrazione statale, abbiano al contrario forti ricadute sui
rapporti fra Stato e Provincia autonoma.
7. ¾ L’Avvocatura dello Stato,
nel confermare le conclusioni raggiunte nell’atto di costituzione,
ulteriormente articola le sue difese.
Si osserva innanzitutto, in linea generale, che alle Regioni speciali e
alle Province autonome dovranno
applicarsi tutte le disposizioni del Titolo V della Parte II della
Costituzione, e che l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 intenderebbe solo
sancire che le norme che determinano un ampliamento delle forme di autonomia
sono di applicazione immediata, mentre per quelle che comportano limiti è
necessario attendere l’adeguamento degli statuti.
In ordine all’impugnazione dell’art. 10, comma 5,
la difesa erariale sostiene che esso, siccome diretto ad individuare l’organo
statale competente ad intrattenere rapporti con il sistema delle autonomie,
sarebbe riconducibile alla materia di legislazione statale esclusiva della
“organizzazione dello Stato” (art. 117, secondo comma, lettera g). Inoltre, con la legge impugnata si
sarebbe dettata una disciplina che diverrebbe operativa solo
quando gli statuti speciali saranno stati adeguati; in essi si dovrà
disciplinare anche il potere sostitutivo di cui all’art. 120 Cost., ma con le
modalità previste da apposite norme di attuazione.
Con specifico riguardo al ricorso promosso dalla Regione Siciliana,
l’Avvocatura nega che l’art. 20 dello statuto speciale di autonomia abbia il
valore assoluto che ad esso
Anche il secondo motivo del ricorso siciliano
sarebbe infondato. In proposito la difesa erariale precisa che l’art. 10, comma 5, per quanto riguarda le modalità di
esercizio del potere sostitutivo, rinvia alle «apposite norme di attuazione»;
non introduce quindi alcuna disciplina procedimentale e pertanto non si espone
a censure di illegittimità costituzionale.
Considerato in diritto
1. ¾ Le Province autonome di
Trento e di Bolzano e le Regioni Siciliana, Sardegna e
Valle d’Aosta hanno proposto questione di legittimità costituzionale di
numerose disposizioni della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3).
2. ¾ Le questioni relative agli
artt. 7, comma 1; 8, commi da
3.
¾ L’art. 7, comma 1, è
impugnato dalla Provincia di Bolzano e dalla Regione Sardegna in riferimento all’art. 117, terzo comma, della
Costituzione, all’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, agli artt.
8, 9, 10, 16 e 18 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige nonché agli
artt. 3, 4, 5 e 6 dello statuto speciale per
La
disposizione censurata, nella parte che qui si denuncia come illegittima,
prevede che «lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze,
provvedono a conferire le funzioni amministrative da loro esercitate alla data
di entrata in vigore della presente legge, sulla base dei principî di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, attribuendo a Province, Città
metropolitane, Regioni e Stato soltanto quelle di cui occorra assicurare
l’unitarietà di esercizio, per motivi di buon andamento, efficienza o efficacia
dell’azione amministrativa ovvero per motivi funzionali o economici o per
esigenze di programmazione o di omogeneità territoriale, nel rispetto, anche ai
fini dell’assegnazione di ulteriori funzioni, delle attribuzioni degli enti di
autonomia funzionale, anche nei settori della promozione dello sviluppo
economico e della gestione dei servizi».
Le
ricorrenti sostengono in via preliminare che il principio di sussidiarietà non
sarebbe operante nei loro confronti. La clausola di maggior favore di cui
all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, si argomenta,
impone di applicare le disposizioni del Titolo V anche alle Regioni speciali,
ma solo «per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a
quelle già attribuite». L’art. 118 Cost., che
individua nella sussidiarietà il criterio di allocazione delle funzioni
amministrative, risulterebbe tuttavia penalizzante rispetto alla regola,
sancita nei rispettivi statuti (art. 16 dello statuto per il Trentino-Alto
Adige, art. 6 dello statuto sardo), secondo la quale
Si lamenta inoltre nei ricorsi che la disposizione impugnata autorizza lo
Stato a conferire a Province e Comuni funzioni esercitate alla data di entrata
in vigore della legge n. 131 del 2003, anche se ormai alcune di queste
funzioni, a seguito della revisione del Titolo V della Parte II della
Costituzione e segnatamente dell’art. 118, sarebbero divenute
di competenza regionale.
3.1. ¾ La questione è inammissibile.
È errato il presupposto
interpretativo dal quale muovono le ricorrenti, e cioè che l’art. 7 della legge
n. 131 del 2003 trovi applicazione nei confronti delle Regioni a statuto
speciale. Decisivo è in proposito il rilievo che l’art. 11 della medesima
legge, rubricato “attuazione dell’articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
In definitiva, il censurato art. 7, come le stesse parti hanno
riconosciuto nella discussione orale, riguarda solo le
Regioni a statuto ordinario e non anche le Regioni speciali e le Province
autonome. Non si applica pertanto alle ricorrenti Regione
Sardegna e Provincia di Bolzano, con conseguente inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale concernente l’art. 7, comma 1.
4. ¾ L’art. 8, nei commi da
La disposizione in oggetto, nel dare
attuazione all’art. 120, secondo comma, Cost., in tema
di potere sostitutivo, stabilisce che «nei casi e per le finalità previsti» da
tale articolo «il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro competente per materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti
locali, assegna all’ente interessato un congruo termine per adottare i
provvedimenti dovuti o necessari» e prosegue disponendo che, quando sia decorso
inutilmente tale termine, «il Consiglio dei ministri, sentito l’organo
interessato, su proposta del Ministro competente o del Presidente del Consiglio
dei ministri, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina
un apposito commissario». Alla riunione del Consiglio dei ministri – così si
chiude il primo comma dell’articolo impugnato – «partecipa il Presidente della
Giunta regionale della Regione interessata al provvedimento».
Nei successivi commi sono
disciplinate puntualmente le modalità procedimentali di esercizio del potere
sostitutivo diretto a porre rimedio alla violazione della normativa comunitaria
(comma 2), di quello riguardante Comuni, Province e
Città metropolitane (comma 3) e di quello di natura preventiva, da disporre
«nei casi di assoluta urgenza, qualora l’intervento sostitutivo non sia
procrastinabile senza mettere in pericolo le finalità tutelate dall’articolo
120 della Costituzione».
Le ricorrenti sostengono in via
preliminare che l’art. 120 Cost., e l’art. 8 che lo
attua, non sarebbero applicabili alle Regioni speciali, in quanto regolano
l’intervento sostitutivo secondo modalità peggiorative rispetto alle tipologie
previste nei rispettivi statuti, con conseguente inoperatività
della più volte ricordata clausola di favore dell’art. 10 della legge cost. n.
3 del 2001.
Sempre da parte di entrambe le
ricorrenti si denuncia inoltre la previsione, nel comma 1 dell’art. 8, di un
potere sostitutivo di natura normativa, osservando, da un lato, che con legge
formale ordinaria si sarebbe configurato un
decreto-legge atipico, discosto dal modello definito dall’art. 77 Cost.;
lamentando, dall’altro, che la sostituzione normativa consentirebbe al Governo,
in via preventiva e d’urgenza, di derogare al riparto costituzionale della
potestà legislativa e regolamentare delineato nell’art. 117 Cost. e quindi
autorizzerebbe a porre, con atto secondario statale, un vincolo di validità-efficacia
alle fonti regionali di rango legislativo.
Il medesimo art. 8, si prosegue in
entrambi i ricorsi, sarebbe incompatibile pure con la disciplina
dell’intervento sostitutivo derivante da inadempienza comunitaria, che è posta,
per
Una censura più specifica sul
medesimo art. 8 è infine proposta dalla Provincia di Bolzano, la quale ritiene
che la mancata previsione, nel comma 1, che alla seduta del Consiglio dei
ministri in cui si adottano i provvedimenti sostitutivi partecipi il Presidente
della Provincia interessata sia in contrasto con l’art. 52, ultimo comma, dello
statuto per il Trentino-Alto Adige, che tale partecipazione imporrebbe come
obbligatoria.
4.1.
¾ Tutte le questioni
proposte sono inammissibili.
L’art. 120, secondo comma, Cost., attribuisce al
Governo il potere di sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città
metropolitane, delle Province e dei Comuni «nel caso di mancato rispetto di
norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di
pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo
richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in
particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi
locali».
La disposizione è posta a presidio di fondamentali esigenze di
eguaglianza, sicurezza, legalità che il mancato o l’illegittimo esercizio delle
competenze attribuite, nei precedenti artt. 117 e 118, agli enti sub-statali,
potrebbe lasciare insoddisfatte o pregiudicare gravemente. Si evidenzia
insomma, con tratti di assoluta chiarezza - si pensi alla tutela dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
che forma oggetto della competenza legislativa di cui all’art. 117, secondo
comma, lettera m) -, un legame indissolubile fra il conferimento di una attribuzione e la previsione di un intervento
sostitutivo diretto a garantire che la finalità cui essa è preordinata non
sacrifichi l’unità e la coerenza dell’ordinamento. La previsione del potere
sostitutivo fa dunque sistema con le norme costituzionali di allocazione delle
competenze, assicurando comunque, nelle ipotesi patologiche, un intervento di
organi centrali a tutela di interessi unitari. E tale sistema non potrebbe
essere disarticolato, in applicazione della “clausola di favore”, nei confronti
delle Regioni ad autonomia differenziata, dissociando il titolo di competenza
dai meccanismi di garanzia ad esso immanenti. È quindi
da respingere la tesi secondo la quale i principî dell’art. 120 Cost. non
sarebbero in astratto applicabili alle Regioni
speciali. Al contrario deve concludersi che un potere sostitutivo potrà trovare
applicazione anche nei loro confronti, e che, riguardo alle competenze già
disciplinate dai rispettivi statuti, continueranno nel frattempo ad operare le
specifiche tipologie di potere sostitutivo in essi (o
nelle norme di attuazione) disciplinate.
Ai fini della presente questione, tuttavia, deve osservarsi che il
concreto trasferimento alle Regioni ad autonomia speciale delle funzioni
ulteriori attratte dal nuovo Titolo V deve essere effettuato con le procedure
previste dall’art. 11 della legge n. 131 del 2003, ossia con norme di
attuazione degli statuti adottate su proposta delle
commissioni paritetiche. Ne segue che fino a quando tali norme di attuazione
non saranno state approvate, la disciplina del potere
sostitutivo di cui si contesta la legittimità resta nei loro confronti priva di
efficacia e non è idonea a produrre alcuna violazione delle loro attribuzioni
costituzionali. Da ciò l’inammissibilità di tutte le censure
proposte avverso l’art. 8, commi da
5. ¾ L’art. 10, comma 5, è impugnato
dalla Provincia di Trento e dalle Regioni Siciliana, Sardegna e Valle d’Aosta, in riferimento all’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001,
all’art. 20 dello statuto speciale della Regione Siciliana, all’art. 44 dello
statuto speciale di autonomia della Regione Valle d’Aosta e all’art. 4, primo comma, del decreto legislativo luogotenenziale 7
settembre 1945, n. 545 (Ordinamento amministrativo della Valle d’Aosta).
La disposizione censurata stabilisce
che all’esecuzione dei provvedimenti del Consiglio dei ministri di esercizio
del potere sostitutivo provvedono, per le Regioni speciali, «gli organi statali
a competenza regionale previsti dai rispettivi statuti, con le modalità
definite da apposite norme di attuazione».
Con una prima
doglianza tutte le ricorrenti lamentano che l’art. 10, comma 5, avrebbe
illegittimamente esteso alle Regioni ad autonomia differenziata la disciplina
costituzionale del potere sostitutivo di cui all’art. 120, secondo comma, Cost.
Una censura non dissimile nei
confronti del medesimo art. 10, comma 5, svolge
5.1. ¾ Le questioni sono inammissibili.
Valgono al riguardo le considerazioni già svolte in precedenza al punto 4.1.
circa l’inattualità della lesione lamentata dalle ricorrenti. Il potere
sostitutivo di cui si denuncia l’incostituzionalità, dunque quello relativo
alle competenze aventi fondamento non statutario, ma
costituzionale, sarà infatti esercitabile solo nel
momento in cui avrà luogo il concreto trasferimento delle ulteriori funzioni ai
sensi dell’art. 11 della legge n. 131 del 2003.
6. ¾
Lo
Stato – si argomenta nel ricorso provinciale – avrebbe in tal modo disciplinato
le funzioni del Commissario di Governo unilateralmente e per di più facendo
rinvio ad una fonte secondaria, mentre sarebbe stato necessario, nel rispetto
dell’autonomia costituzionale della Provincia ricorrente, fare ricorso alle
norme di attuazione approvate secondo la procedura collaborativa di cui
all’art. 107 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige.
6.1.
¾ La questione è fondata.
Giova premettere, per una corretta comprensione della censura, che con il
d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma dell’organizzazione del Governo, a norma
dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), le preesistenti prefetture
sono state trasformate in Uffici territoriali del Governo e che, in sede di
attuazione del predetto decreto legislativo, il regolamento di cui al d.P.R. 17 maggio 2001, n. 287 (Disposizioni in materia di
ordinamento degli uffici territoriali del Governo, ai sensi dell’articolo 11
del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300), all’art.
per questi motivi
riservate a separate decisioni le restanti questioni di legittimità costituzionale
della legge 5 giugno 2003, n. 131, sollevate dalle Province autonome di Trento
e di Bolzano e dalle Regioni Siciliana, Sardegna e Valle d’Aosta con i ricorsi
indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’art. 10, comma 6, della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3);
2) dichiara inammissibile la
questione di legittimità costituzionale dell’art. 7, comma 1, della legge 5
giugno 2003, n. 131, sollevata dalla Provincia autonoma di Bolzano e dalla
Regione Sardegna in
riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, all’art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, agli artt. 8, 9, 10, 16 e 18 dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige nonché agli artt. 3, 4, 5 e 6 dello
statuto speciale per
3) dichiara inammissibile la
questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, commi da
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 10, comma 5, della medesima legge, sollevata dalla Provincia autonoma
di Trento e dalle Regioni Siciliana, Sardegna e Valle d’Aosta, in riferimento all’art. 10 della legge costituzionale n. 3
del 2001, all’art. 20 dello statuto speciale della Regione Siciliana, all’art.
44 dello statuto speciale di autonomia della Regione Valle d’Aosta e all’art.
4, primo comma, del decreto legislativo luogotenenziale 7 settembre 1945, n.
545, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, l'8 luglio
2004.
Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente
Carlo MEZZANOTTE, Redattore
Depositata in Cancelleria il 19 luglio 2004.