SENTENZA
N. 236
ANNO 2004
Commenti
alla decisione di
I. Matteo Barbero, La
Corte costituzionale interviene sulla legge “La Loggia”
(per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
II. Cesare Mainardis, Nuovo Titolo V, poteri sostitutivi statali, autonomie speciali (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)
III. Renzo
Dickmann, Note sul potere sostitutivo
nella giurisprudenza della Corte Costituzionale (per gentile concessione
della Rivista telematica federalismi.it)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori Giudici:
- Gustavo ZAGREBELSKY,
Presidente
- Valerio ONIDA
- Carlo MEZZANOTTE
- Fernanda CONTRI
- Guido NEPPI MODONA
- Piero Alberto
CAPOTASTI
- Annibale MARINI
- Franco BILE
- Giovanni Maria FLICK
- Francesco AMIRANTE
- Ugo DE SIERVO
- Romano VACCARELLA
- Paolo MADDALENA
- Alfio FINOCCHIARO
- Alfonso QUARANTA
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nei
giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 7, comma 1; 8, commi da
udito
nella udienza pubblica del 27 aprile 2004 il Giudice relatore Carlo Mezzanotte;
uditi
gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per
Ritenuto in fatto
1.
¾ Con ricorsi ritualmente
notificati e depositati, le Province autonome di Trento e di Bolzano e le
Regioni Siciliana, Sardegna e Valle d’Aosta hanno proposto, insieme ad altre,
questione di legittimità costituzionale degli artt. 7, comma 1; 8, commi da
L’art.
7, comma 1, disciplina il conferimento delle funzioni amministrative a Comuni,
Province e Città metropolitane da parte dello Stato e delle Regioni, secondo le
rispettive competenze e sulla base dei principî di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza. Esso è impugnato dalla Provincia di Bolzano e
dalla Regione Sardegna in
riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, all’art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, agli artt. 8, 9, 10, 16 e 18 dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige nonché agli artt. 3, 4, 5 e 6 dello
statuto speciale per
Ove
la si reputasse applicabile alle Regioni ad autonomia differenziata, la
disposizione impugnata sarebbe incostituzionale nella parte in cui prevede che
lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze, «provvedono a
conferire a Province, Città metropolitane e Regioni le funzioni amministrative
da loro esercitate alla data di entrata in vigore della presente legge». L’art.
7, riferendosi all’esercizio anziché alla titolarità delle funzioni,
consentirebbe infatti allo Stato di conferire ad altri enti funzioni
amministrative ormai di competenza regionale, di cui esso non è più titolare,
ma che di fatto ancora esercitava alla data di entrata in vigore della legge n.
131 del 2003.
L’art. 8, nei commi da
La
disposizione censurata, nella parte in cui estende l’esercizio del potere
sostitutivo del Governo anche alle funzioni normativo-legislative,
risulterebbe lesiva delle attribuzioni regionali. In particolare si lamenta che
riconoscere allo Stato il potere di sostituirsi al legislatore regionale
tramite lo strumento del decreto-legge altererebbe in profondità il nuovo
sistema delle fonti normative, introducendo una stabile deroga al riparto
costituzionale delle competenze legislative. Le ragioni di incostituzionalità
sarebbero aggravate dal fatto che l’art. 8, nel consentire la sostituzione, in
via normativa, istituirebbe in realtà decreti-legge che si discosterebbero per
aspetti essenziali dal tipo delineato nell’art. 77 Cost.
La
disciplina dell’art. 8, proseguono le ricorrenti, sarebbe comunque
incostituzionale anche qualora si escludesse, in via di interpretazione adeguatrice, che i provvedimenti sostitutivi ivi contemplati
possano avere natura legislativa.
Nello
specifico, il comma 1, nel prevedere che alla seduta del Consiglio dei ministri
che adotta i provvedimenti sostitutivi «partecipa il Presidente della Giunta
regionale della Regione interessata al provvedimento», ometterebbe
incostituzionalmente di menzionare il Presidente della Giunta delle Province
autonome, in violazione dell’art. 52, ultimo comma, dello statuto per il
Trentino-Alto Adige. Il comma 2
dell’art. 8, inoltre, sarebbe incompatibile con la disciplina speciale della
“inadempienza comunitaria” che è posta, per
L’art.
10, comma 5, sarebbe inoltre specificamente lesivo dell’art. 20 dello statuto
speciale della Regione Siciliana, che ascrive al Presidente e agli assessori
regionali non solo la potestà amministrativa in ordine a tutte le materie per
le quali è attribuita alla Regione la potestà legislativa, tanto esclusiva
quanto concorrente, ma anche la competenza in ordine allo svolgimento di
attività amministrativa, da esercitarsi secondo le direttive del Governo dello
Stato, in relazione a tutte le materie sulle quali non sussista una potestà
legislativa regionale. In conformità a tale previsione statutaria, afferma la
difesa della Regione Siciliana, l’esecuzione dei provvedimenti governativi costituenti
esercizio del potere sostitutivo avrebbe dovuto essere attribuita al Presidente
della Regione. Tanto più che nello statuto siciliano non sarebbe dato
identificare alcun “organo statale a competenza regionale” al quale attribuire
l’esercizio della funzione in discorso, la quale, in quanto espressione di
potestà amministrativa in senso stretto, non potrebbe essere assolta dal
Commissario dello Stato per
Anche
L’anzidetto
art. 10, comma 5, si denuncia nel ricorso della Provincia di Trento, violerebbe
inoltre le disposizioni statutarie le quali prevedono che i rapporti fra lo
Stato e
2.
¾ Si è costituito in
tutti i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, e ha concluso per la
inammissibilità o comunque per la infondatezza dei ricorsi.
In
relazione alla impugnazione dell’art. 7, la difesa dello Stato osserva che esso
non si applicherebbe alle Regioni ad autonomia speciale, ma solo a quelle a
statuto ordinario. Ciò sarebbe comprovato dall’art. 11 della legge impugnata,
che, con riguardo alle ulteriori materie spettanti alla potestà legislativa
delle Regioni speciali ai sensi dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001,
affida alle commissioni paritetiche la proposta di adozione delle norme di
attuazione per il trasferimento delle risorse occorrenti all’esercizio delle
ulteriori funzioni amministrative.
Quanto
all’art. 8, le censure che su di esso si appuntano dovrebbero cadere non appena
si consideri che esso sarebbe dettato per le sole Regioni a statuto ordinario,
dovendosi procedere, per le Regioni ad autonomia differenziata, con le
modifiche statutarie e le relative norme di attuazione.
Rispetto all’impugnazione, da parte della Provincia di Trento, dell’art.
10, comma 5, si rileva in via preliminare che essa ha denunciato
l’incostituzionalità della norma proponendone contestualmente una
interpretazione correttiva, sicché potrebbe dirsi che la ricorrente chieda alla
Corte di verificare la plausibilità dell’interpretazione della norma che essa
accredita. Da ciò la inammissibilità della questione. Sarebbe invece
inammissibile per assoluta genericità il motivo di ricorso della Regione
Sardegna sul medesimo art. 10, comma 5.
Anche
la censura proposta nei confronti dell’art. 10, comma 6, sarebbe inammissibile,
giacché in essa i commissariati di Governo per le Province autonome di Trento e
di Bolzano sono disciplinati, richiamando il regolamento n. 287 del 2001,
“compatibilmente con lo statuto speciale di autonomia e con le relative norme
di attuazione”. Osserva inoltre la difesa statale che nell’art. 2, comma 2, del
predetto regolamento si dispone che il prefetto titolare dell’Ufficio
territoriale di Governo eserciti le funzioni di commissario di Governo ai sensi
dell’art. 13 della legge 23 agosto 1988, n. 400. Anche nella ipotesi di
accoglimento del ricorso, dunque, la norma testé citata resterebbe in vigore,
senza che la eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale del comma
5 ne possa pregiudicare in qualche modo gli effetti normativi.
Nel
merito, prosegue la difesa dello Stato, la questione sarebbe comunque
infondata. L’art. 120, secondo comma, Cost., che in forza della clausola di
favore posta nell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 dovrebbe considerarsi
non applicabile alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome,
definisce, secondo l’Avvocatura, principî ai quali gli statuti devono comunque
adeguarsi, poiché gli interessi a presidio dei quali è posto l’esercizio del
potere sostitutivo vanno ben oltre l’ambito di quelli affidati alle competenze
delle Regioni speciali.
La
norma impugnata, prosegue l’Avvocatura, rimette alle norme di attuazione l’adeguamento
della novellata disciplina costituzionale del potere sostitutivo agli statuti
di autonomia speciale. In tal modo la disposizione impugnata potrebbe assumere
il significato che la stessa Provincia di Trento ritiene plausibile, pur
considerandolo inficiato da un «profilo di possibile illegittimità»; ma proprio
il fatto di presentare tale illegittimità come possibile senza indicare i
parametri alla stregua dei quali andrebbe accertata integra, secondo la difesa
statale, una ragione ulteriore di inammissibilità della questione.
In relazione all’impugnazione della Regione Valle d’Aosta, l’Avvocatura
replica che l’art. 10, nel suo complesso, non è diretto a dare attuazione
all’art. 120, secondo comma, Cost., bensì a colmare il vuoto determinato dalla
soppressione del Commissario del Governo, conseguente all’abrogazione dell’art.
124 Cost., ed a riassegnare le funzioni già esercitate da tale organo, per la
parte in cui esso è ancora compatibile con il nuovo assetto costituzionale. A
tale fine sarebbe stato istituito un nuovo organo, il Rappresentante dello
Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie locali, cui è preposto il
prefetto del capoluogo di Regione, che avrebbe tra i suoi compiti quello di
dare esecuzione ai provvedimenti sostitutivi deliberati dal Consiglio dei
ministri. La disposizione impugnata avrebbe dunque la sola funzione di
individuare l’organo statale al quale il Governo può affidare, nel rispetto
degli statuti speciali e secondo modalità da stabilire con le norme di attuazione,
l’esecuzione di provvedimenti sostitutivi legittimamente adottati nei confronti
della Regione. La difesa erariale soggiunge che la competenza contestata dalla
Regione in relazione all’esecuzione degli eventuali provvedimenti sostitutivi è
nuova rispetto al precedente ordinamento e quindi non potrebbe ricadere
nell’ambito applicativo della disposizione statutaria invocata, che avrebbe
natura eccezionale, e che inoltre l’esercizio dei poteri sostitutivi «compete
non al Prefetto, ma al Rappresentante dello Stato come tale».
Per
quel che concerne, infine, l’impugnazione dell’art. 10, comma 6, l’Avvocatura
dello Stato rileva che l’applicabilità delle disposizioni sull’Ufficio
territoriale del Governo al Commissario del Governo di Bolzano e di Trento è
esplicitamente limitata alla loro compatibilità con lo statuto speciale e le
relative norme di attuazione ed aggiunge che il d.P.R.
n. 287 del 2001 contiene una serie di disposizioni aventi per gran parte natura
organizzativa, che ben possono essere applicate dall’Ufficio statale al proprio
interno, senza interferire sui rapporti con le Province autonome.
3.
¾ In prossimità
dell’udienza pubblica del 27 aprile 2004 le Province di Trento e di Bolzano,
4. ¾ In riferimento
all’impugnazione dell’art. 7, comma 1,
Rispetto all’impugnazione dell’art. 8, la difesa provinciale, ricordato
come la stessa Avvocatura ammetta che esso non si applica alle Regioni
speciali, aggiunge che l’unico caso espresso di potere sostitutivo esercitabile
da parte del Governo nei confronti della Provincia di Bolzano ha come esclusivo
presupposto l’inattività degli organi provinciali che comporti inadempimento
degli obblighi comunitari, secondo quanto prevede l’art. 8 del d.P.R. n. 526 del 1987.
Ebbene, si argomenta, il comma 2 del predetto art. 8 dispone che il
potere sostitutivo possa essere esercitato per rimediare a qualsivoglia
“violazione della normativa comunitaria”; esso può riguardare dunque, oltre
all’ipotesi di inerzia, anche attività e provvedimenti contrastanti con il
diritto comunitario, e pertanto, a giudizio della ricorrente, ne comprime
l’autonomia in misura maggiore rispetto alla disciplina prevista per quel
potere in sede statutaria. In virtù della clausola di favore di cui all’art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001, l’impugnato art. 8 sarebbe pertanto
inapplicabile alla Provincia di Bolzano. Identico ragionamento dovrebbe
condurre ad escluderne l’applicabilità anche nei confronti della Regione
Sardegna, rispetto alla fattispecie di potere sostitutivo disciplinata
nell’art. 6, comma 3, del d.P.R. n. 348 del 1979, che
ha come presupposto l’inattività degli organi regionali che comporti
inadempimento di obblighi comunitari.
5. ¾ Rispetto alla denunciata
incostituzionalità dell’art. 10, comma 5, hanno svolto ulteriori argomentazioni
La prima, in replica alla difesa erariale, nega che nei giudizi in via
principale la prospettazione di una interpretazione alternativa a quella posta
a base del ricorso sia motivo di inammissibilità dello stesso. Neppure si
potrebbe sostenere, prosegue la difesa provinciale, che la censura da essa
formulata sia generica, per omessa indicazione del parametro costituzionale; al
contrario nel ricorso si chiarirebbe che l’illegittimità deriva dal fatto che
l’individuazione dell’organo statale competente ad eseguire i provvedimenti
sostitutivi dovrebbe essere compiuta dalle norme di attuazione e non dalla
legge impugnata. In ordine alla terza eccezione di inammissibilità formulata
dall’Avvocatura, secondo la quale, anche in caso di accoglimento del ricorso,
resterebbe in vita l’art. 13, comma 3, della legge n. 400 del 1988, che
conserverebbe gli effetti normativi della disposizione impugnata,
Nel merito, la difesa della Provincia di Trento rammenta che la stessa
Avvocatura ammetterebbe che l’estensione alle Province autonome del potere
sostitutivo di cui all’art. 120 può essere disposta solo dallo statuto speciale
e dalle norme di attuazione e comunque soggiunge che l’adeguamento degli
statuti dovrebbe avvenire solo per le norme più favorevoli, non anche per
quelle peggiorative dell’attuale regime di autonomia.
Anche
6. ¾ Per quel che concerne
l’impugnazione dell’art. 10, comma 6, la ricorrente Provincia di Bolzano,
ribadite le conclusioni rassegnate nel ricorso, pone in risalto come alcune
disposizioni regolamentari contenute nell’anzidetto d.P.R.
n. 287 del 2001 e specificamente gli artt. 1, 2 e 3, lungi dallo spiegare
un’efficacia meramente interna all’amministrazione statale, abbiano al
contrario forti ricadute sui rapporti fra Stato e Provincia autonoma.
7. ¾ L’Avvocatura dello Stato,
nel confermare le conclusioni raggiunte nell’atto di costituzione,
ulteriormente articola le sue difese.
Si osserva innanzitutto, in linea generale, che alle Regioni speciali e
alle Province autonome dovranno applicarsi
tutte le disposizioni del Titolo V della Parte II della Costituzione, e che
l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 intenderebbe solo sancire che le
norme che determinano un ampliamento delle forme di autonomia sono di
applicazione immediata, mentre per quelle che comportano limiti è necessario
attendere l’adeguamento degli statuti.
In ordine all’impugnazione dell’art. 10, comma 5, la difesa erariale
sostiene che esso, siccome diretto ad individuare l’organo statale competente
ad intrattenere rapporti con il sistema delle autonomie, sarebbe riconducibile
alla materia di legislazione statale esclusiva della “organizzazione dello
Stato” (art. 117, secondo comma, lettera g).
Inoltre, con la legge impugnata si sarebbe dettata una disciplina che diverrebbe
operativa solo quando gli statuti speciali saranno stati adeguati; in essi si
dovrà disciplinare anche il potere sostitutivo di cui all’art. 120 Cost., ma
con le modalità previste da apposite norme di attuazione.
Con specifico riguardo al ricorso promosso dalla Regione Siciliana,
l’Avvocatura nega che l’art. 20 dello statuto speciale di autonomia abbia il
valore assoluto che ad esso
Anche il secondo motivo del ricorso siciliano
sarebbe infondato. In proposito la difesa erariale precisa che l’art. 10, comma
5, per quanto riguarda le modalità di esercizio del potere sostitutivo, rinvia
alle «apposite norme di attuazione»; non introduce quindi alcuna disciplina
procedimentale e pertanto non si espone a censure di illegittimità
costituzionale.
Considerato in diritto
1. ¾ Le Province autonome di
Trento e di Bolzano e le Regioni Siciliana, Sardegna e Valle d’Aosta hanno
proposto questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni della
legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
2. ¾ Le questioni relative agli
artt. 7, comma 1; 8, commi da
3.
¾ L’art. 7, comma 1, è
impugnato dalla Provincia di Bolzano e dalla Regione Sardegna in riferimento
all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, all’art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, agli artt. 8, 9, 10, 16 e 18 dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige nonché agli artt. 3, 4, 5 e 6 dello statuto
speciale per
La
disposizione censurata, nella parte che qui si denuncia come illegittima,
prevede che «lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze,
provvedono a conferire le funzioni amministrative da loro esercitate alla data
di entrata in vigore della presente legge, sulla base dei principî di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza, attribuendo a Province, Città metropolitane,
Regioni e Stato soltanto quelle di cui occorra assicurare l’unitarietà di
esercizio, per motivi di buon andamento, efficienza o efficacia dell’azione
amministrativa ovvero per motivi funzionali o economici o per esigenze di
programmazione o di omogeneità territoriale, nel rispetto, anche ai fini
dell’assegnazione di ulteriori funzioni, delle attribuzioni degli enti di
autonomia funzionale, anche nei settori della promozione dello sviluppo
economico e della gestione dei servizi».
Le
ricorrenti sostengono in via preliminare che il principio di sussidiarietà non
sarebbe operante nei loro confronti. La clausola di maggior favore di cui
all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, si argomenta,
impone di applicare le disposizioni del Titolo V anche alle Regioni speciali,
ma solo «per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a
quelle già attribuite». L’art. 118 Cost., che individua nella sussidiarietà il
criterio di allocazione delle funzioni amministrative, risulterebbe tuttavia
penalizzante rispetto alla regola, sancita nei rispettivi statuti (art. 16
dello statuto per il Trentino-Alto Adige, art. 6 dello statuto sardo), secondo
la quale
Si lamenta inoltre nei ricorsi che la disposizione impugnata autorizza lo
Stato a conferire a Province e Comuni funzioni esercitate alla data di entrata
in vigore della legge n. 131 del 2003, anche se ormai alcune di queste funzioni,
a seguito della revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione e
segnatamente dell’art. 118, sarebbero divenute di competenza regionale.
3.1. ¾ La questione è inammissibile.
È errato il presupposto
interpretativo dal quale muovono le ricorrenti, e cioè che l’art. 7 della legge
n. 131 del 2003 trovi applicazione nei confronti delle Regioni a statuto
speciale. Decisivo è in proposito il rilievo che l’art. 11 della medesima
legge, rubricato “attuazione dell’articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
In definitiva, il censurato art. 7, come le stesse parti hanno
riconosciuto nella discussione orale, riguarda solo le Regioni a statuto
ordinario e non anche le Regioni speciali e le Province autonome. Non si
applica pertanto alle ricorrenti Regione Sardegna e Provincia di Bolzano, con
conseguente inammissibilità della questione di legittimità costituzionale
concernente l’art. 7, comma 1.
4. ¾ L’art. 8, nei commi da
La disposizione in oggetto, nel dare
attuazione all’art. 120, secondo comma, Cost., in tema di potere sostitutivo,
stabilisce che «nei casi e per le finalità previsti» da tale articolo «il
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente per
materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegna
all’ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o
necessari» e prosegue disponendo che, quando sia decorso inutilmente tale
termine, «il Consiglio dei ministri, sentito l’organo interessato, su proposta
del Ministro competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i
provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito
commissario». Alla riunione del Consiglio dei ministri – così si chiude il
primo comma dell’articolo impugnato – «partecipa il Presidente della Giunta
regionale della Regione interessata al provvedimento».
Nei successivi commi sono
disciplinate puntualmente le modalità procedimentali di esercizio del potere
sostitutivo diretto a porre rimedio alla violazione della normativa comunitaria
(comma 2), di quello riguardante Comuni, Province e Città metropolitane (comma
3) e di quello di natura preventiva, da disporre «nei casi di assoluta urgenza,
qualora l’intervento sostitutivo non sia procrastinabile senza mettere in
pericolo le finalità tutelate dall’articolo 120 della Costituzione».
Le ricorrenti sostengono in via
preliminare che l’art. 120 Cost., e l’art. 8 che lo attua, non sarebbero
applicabili alle Regioni speciali, in quanto regolano l’intervento sostitutivo
secondo modalità peggiorative rispetto alle tipologie previste nei rispettivi
statuti, con conseguente inoperatività della più volte ricordata clausola di
favore dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
Sempre da parte di entrambe le
ricorrenti si denuncia inoltre la previsione, nel comma 1 dell’art. 8, di un
potere sostitutivo di natura normativa, osservando, da un lato, che con legge
formale ordinaria si sarebbe configurato un decreto-legge atipico, discosto dal
modello definito dall’art. 77 Cost.; lamentando, dall’altro, che la
sostituzione normativa consentirebbe al Governo, in via preventiva e d’urgenza,
di derogare al riparto costituzionale della potestà legislativa e regolamentare
delineato nell’art. 117 Cost. e quindi autorizzerebbe a porre, con atto
secondario statale, un vincolo di validità-efficacia alle fonti regionali di
rango legislativo.
Il medesimo art. 8, si prosegue in
entrambi i ricorsi, sarebbe incompatibile pure con la disciplina
dell’intervento sostitutivo derivante da inadempienza comunitaria, che è posta,
per
Una censura più specifica sul
medesimo art. 8 è infine proposta dalla Provincia di Bolzano, la quale ritiene
che la mancata previsione, nel comma 1, che alla seduta del Consiglio dei
ministri in cui si adottano i provvedimenti sostitutivi partecipi il Presidente
della Provincia interessata sia in contrasto con l’art. 52, ultimo comma, dello
statuto per il Trentino-Alto Adige, che tale partecipazione imporrebbe come
obbligatoria.
4.1.
¾ Tutte le questioni
proposte sono inammissibili.
L’art. 120, secondo comma, Cost., attribuisce al Governo il potere di
sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e
dei Comuni «nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o
della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la
sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica
o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini
territoriali dei governi locali».
La disposizione è posta a presidio di fondamentali esigenze di
eguaglianza, sicurezza, legalità che il mancato o l’illegittimo esercizio delle
competenze attribuite, nei precedenti artt. 117 e 118, agli enti sub-statali,
potrebbe lasciare insoddisfatte o pregiudicare gravemente. Si evidenzia
insomma, con tratti di assoluta chiarezza - si pensi alla tutela dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
che forma oggetto della competenza legislativa di cui all’art. 117, secondo
comma, lettera m) -, un legame indissolubile fra il conferimento di una
attribuzione e la previsione di un intervento sostitutivo diretto a garantire
che la finalità cui essa è preordinata non sacrifichi l’unità e la coerenza
dell’ordinamento. La previsione del potere sostitutivo fa dunque sistema con le
norme costituzionali di allocazione delle competenze, assicurando comunque,
nelle ipotesi patologiche, un intervento di organi centrali a tutela di
interessi unitari. E tale sistema non potrebbe essere disarticolato, in
applicazione della “clausola di favore”, nei confronti delle Regioni ad
autonomia differenziata, dissociando il titolo di competenza dai meccanismi di
garanzia ad esso immanenti. È quindi da respingere la tesi secondo la quale i
principî dell’art. 120 Cost. non sarebbero in astratto applicabili alle Regioni
speciali. Al contrario deve concludersi che un potere sostitutivo potrà trovare
applicazione anche nei loro confronti, e che, riguardo alle competenze già
disciplinate dai rispettivi statuti, continueranno nel frattempo ad operare le
specifiche tipologie di potere sostitutivo in essi (o nelle norme di
attuazione) disciplinate.
Ai fini della presente questione, tuttavia, deve osservarsi che il
concreto trasferimento alle Regioni ad autonomia speciale delle funzioni
ulteriori attratte dal nuovo Titolo V deve essere effettuato con le procedure
previste dall’art. 11 della legge n. 131 del 2003, ossia con norme di
attuazione degli statuti adottate su proposta delle commissioni paritetiche. Ne
segue che fino a quando tali norme di attuazione non saranno state approvate,
la disciplina del potere sostitutivo di cui si contesta la legittimità resta
nei loro confronti priva di efficacia e non è idonea a produrre alcuna
violazione delle loro attribuzioni costituzionali. Da ciò l’inammissibilità di
tutte le censure proposte avverso l’art. 8, commi da
5. ¾ L’art. 10, comma 5, è impugnato
dalla Provincia di Trento e dalle Regioni Siciliana, Sardegna e Valle d’Aosta,
in riferimento all’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, all’art. 20 dello
statuto speciale della Regione Siciliana, all’art. 44 dello statuto speciale di
autonomia della Regione Valle d’Aosta e all’art. 4, primo comma, del decreto
legislativo luogotenenziale 7 settembre 1945, n. 545 (Ordinamento
amministrativo della Valle d’Aosta).
La disposizione censurata stabilisce
che all’esecuzione dei provvedimenti del Consiglio dei ministri di esercizio
del potere sostitutivo provvedono, per le Regioni speciali, «gli organi statali
a competenza regionale previsti dai rispettivi statuti, con le modalità
definite da apposite norme di attuazione».
Con una prima doglianza tutte le
ricorrenti lamentano che l’art. 10, comma 5, avrebbe illegittimamente esteso
alle Regioni ad autonomia differenziata la disciplina costituzionale del potere
sostitutivo di cui all’art. 120, secondo comma, Cost.
Una censura non dissimile nei
confronti del medesimo art. 10, comma 5, svolge
5.1. ¾ Le questioni sono inammissibili.
Valgono al riguardo le considerazioni
già svolte in precedenza al punto 4.1. circa l’inattualità della lesione
lamentata dalle ricorrenti. Il potere sostitutivo di cui si denuncia
l’incostituzionalità, dunque quello relativo alle competenze aventi fondamento
non statutario, ma costituzionale, sarà infatti esercitabile solo nel momento
in cui avrà luogo il concreto trasferimento delle ulteriori funzioni ai sensi
dell’art. 11 della legge n. 131 del 2003.
6. ¾
Lo
Stato – si argomenta nel ricorso provinciale – avrebbe in tal modo disciplinato
le funzioni del Commissario di Governo unilateralmente e per di più facendo
rinvio ad una fonte secondaria, mentre sarebbe stato necessario, nel rispetto
dell’autonomia costituzionale della Provincia ricorrente, fare ricorso alle
norme di attuazione approvate secondo la procedura collaborativa di cui
all’art. 107 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige.
6.1.
¾ La questione è fondata.
Giova premettere, per una corretta comprensione della censura, che con il
d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma dell’organizzazione del Governo, a norma
dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), le preesistenti prefetture
sono state trasformate in Uffici territoriali del Governo e che, in sede di
attuazione del predetto decreto legislativo, il regolamento di cui al d.P.R. 17 maggio 2001, n. 287 (Disposizioni in materia di
ordinamento degli uffici territoriali del Governo, ai sensi dell’articolo 11
del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300), all’art.
per questi motivi
riservate a
separate decisioni le restanti questioni di legittimità costituzionale della
legge 5 giugno 2003, n. 131, sollevate dalle Province autonome di Trento e di
Bolzano e dalle Regioni Siciliana, Sardegna e Valle d’Aosta con i ricorsi
indicati in epigrafe;
riuniti i
giudizi,
1) dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’art. 10, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3);
2) dichiara inammissibile la
questione di legittimità costituzionale dell’art. 7, comma 1, della legge 5
giugno 2003, n. 131, sollevata dalla Provincia autonoma di Bolzano e dalla
Regione Sardegna in riferimento
all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, all’art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, agli artt. 8, 9, 10, 16 e 18 dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige nonché agli artt. 3, 4, 5 e 6 dello
statuto speciale per
3) dichiara inammissibile la
questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, commi da
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 10, comma 5, della medesima legge, sollevata dalla Provincia autonoma
di Trento e dalle Regioni Siciliana, Sardegna e Valle d’Aosta, in riferimento
all’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, all’art. 20 dello statuto
speciale della Regione Siciliana, all’art. 44 dello statuto speciale di
autonomia della Regione Valle d’Aosta e all’art. 4, primo comma, del decreto legislativo
luogotenenziale 7 settembre 1945, n. 545, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, l'8 luglio 2004.
Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente
Carlo MEZZANOTTE, Redattore
Depositata in Cancelleria il 19 luglio 2004.