SENTENZA N. 14
ANNO 2004
Commenti
alla decisione di
II. Roberto Caranta, La
tutela della concorrenza, le competenze legislative e la difficile applicazione
del Titolo V della Costituzione (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
III. Franco
Pizzetti, Guardare
a Bruxelles per ritrovarsi a Roma? (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
IV.
Matteo Barbero, Materie
trasversali e federalismo fiscale: il caso della tutela della concorrenza -
Brevi considerazioni critiche a margine di Corte Cost. 14/2004 (per gentile concessione della Rivista elettronica Amministrazione in
cammino)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori:
- Riccardo CHIEPPA Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
- Valerio ONIDA “
- Carlo MEZZANOTTE “
- Fernanda CONTRI “
- Guido NEPPI MODONA “
- Piero Alberto CAPOTOSTI “
- Annibale MARINI “
- Franco BILE “
- Giovanni Maria FLICK “
- Francesco AMIRANTE “
- Ugo DE SIERVO “
- Romano VACCARELLA “
- Alfio FINOCCHIARO “
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nei
giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 52, comma 83, 59, 60,
comma 1, lettera d), e 67 della legge
28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2002), promossi con ricorsi delle Regioni Marche, Toscana,
Campania, Emilia-Romagna e Umbria notificati il 22, il 27 e il 26 febbraio
2002, depositati in cancelleria il 28 febbraio, il 1°, il 7 e l’8 marzo
successivi ed iscritti ai numeri 10, 12, 21, 23 e 24 del registro ricorsi 2002.
Visti
gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 17 giugno 2003 il Giudice relatore Carlo Mezzanotte;
uditi
gli avvocati Stefano Grassi per
Ritenuto in fatto
1. ¾ Le Regioni Marche, Toscana,
Campania, Emilia-Romagna e Umbria hanno proposto, con distinti ricorsi,
questione di legittimità costituzionale in via principale, in riferimento agli
articoli 117, 118, 119 della Costituzione, nonché al principio di leale
collaborazione, di numerose disposizioni della legge 28 dicembre 2001, n. 448
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
– legge finanziaria 2002) e, tra queste, delle disposizioni di cui agli
articoli 52, comma 83, 59, 60, comma 1, lettera d), e 67.
2. ¾ Le Regioni Marche ed Umbria censurano l’articolo 52,
comma 83, nella parte in cui attribuisce al Ministro delle politiche agricole e
forestali il potere di emanare un decreto per la disciplina delle modalità
operative e gestionali del fondo di cui all’art. 127, comma 2, della legge 23
dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001).
Esso darebbe luogo all’attribuzione di un potere regolamentare in materia
estranea alla competenza esclusiva dello Stato, con violazione dell’art. 117,
sesto comma, Cost. Inoltre la medesima disposizione, nella parte in cui prevede
che il Ministero delle politiche agricole e forestali determini annualmente la
quota di stanziamento per la copertura dei rischi agricoli da destinare alle
azioni di mutualità e di solidarietà, attribuirebbe allo Stato funzioni
amministrative senza che ricorrano le esigenze di esercizio unitario che l’art.
118 Cost. richiede siano a fondamento della competenza statale.
3. ¾
Preliminarmente
Nello specifico,
la ricorrente sostiene che l’art. 59 denunciato violerebbe l’art. 117 Cost., in
quanto gli interventi da esso disposti sarebbero riconducibili alle materie
“industria” e “formazione professionale”, entrambe estranee all’elenco delle
competenze legislative statali esclusive e concorrenti.
Pur volendo ricondurre
la disciplina statale nell’ambito della materia, di potestà concorrente, del
“sostegno all’innovazione per i settori produttivi”, la disposizione censurata
sarebbe comunque incostituzionale, non essendosi limitata alla determinazione
dei principî fondamentali della materia, ma avendo, al contrario, posto una
disciplina di minuto dettaglio.
Risulterebbe
violato anche l’art. 119 Cost., dal momento che lo stanziamento previsto
dall’articolo in discorso sarebbe «sottratto al trasferimento alle Regioni, a
copertura delle loro funzioni ordinarie».
4. ¾ Le Regioni Marche, Toscana,
Campania ed Umbria impugnano l’art. 60, comma 1, lettera d), il quale, nel prevedere che spetti al Ministro delle politiche
agricole e forestali, d’intesa con
5. ¾ Le Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna ed Umbria
denunciano infine l’art. 67, il quale, nel prevedere che i finanziamenti
revocati dal Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE)
ad iniziative nel settore agroalimentare e nella pesca siano assegnati al
finanziamento di nuovi patti territoriali e contratti di programma nel settore
agricolo, regolerebbe una materia assegnata alla potestà legislativa residuale
della Regione. Inoltre, nella parte in cui disciplina un’attività di
programmazione negoziata in agricoltura che fa capo all’amministrazione
statale, la disposizione censurata disattenderebbe, secondo
6. ¾ Si è costituito in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che tutte le questioni sollevate siano dichiarate
inammissibili o infondate.
Secondo la
difesa erariale, gli interventi previsti nell’art. 59 rientrano nella materia,
di competenza concorrente dello Stato, del “sostegno all’innovazione nei
settori produttivi” e ciò renderebbe la disposizione denunciata immune dalle
censure ad essa rivolte.
Quanto agli
artt. 52, comma 83, 60, comma 1, e 67, commi 1 e 2, si tratterebbe, ad avviso
dell’Avvocatura, di norme finalizzate alla diretta applicazione di normative
comunitarie, che sarebbero espressione della potestà legislativa esclusiva
statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera a), Cost. Inoltre si osserva che il Consiglio di Stato, con parere
dell’Adunanza generale del 25 febbraio 2002, n. 2/02, ha ritenuto legittime le
disposizioni in oggetto, pur riconoscendone il carattere cedevole nei confronti
della successiva eventuale normativa regionale. Le funzioni conferite con le
norme impugnate, inoltre, devono essere esercitate d’intesa con
Con particolare
riguardo all’art. 60, comma 1, lettera d),
la difesa erariale sostiene che si tratterebbe di una norma statale emanata in
diretta applicazione di obblighi comunitari, in quanto disciplinerebbe effetti
del regolamento CE 1257/99 in tema di aiuti di Stato all’impresa agricola.
Infine, in relazione all’impugnazione dell’art. 67, l’Avvocatura osserva che
tale disposizione si limita a prevedere i criteri di ripartizione dei
finanziamenti revocati dal CIPE, sottratti, in quanto tali, alla competenza
delle Regioni, le quali non potrebbero dunque avanzare alcuna pretesa nella
definizione della loro successiva utilizzazione.
7. ¾ In prossimità dell’udienza pubblica del 17 giugno
2003, tutte le ricorrenti hanno depositato memorie difensive, nelle quali si
insiste nelle conclusioni già rassegnate nei rispettivi ricorsi e si argomenta
ulteriormente anche in replica agli scritti dell’Avvocatura generale dello
Stato.
Con riguardo
all’art. 52, comma 83, nel contestare l’assunto della difesa erariale secondo
cui la disposizione si collocherebbe nell’ambito dei rapporti (senza
intermediazione) dello Stato con l’Unione europea e come tale sarebbe
riconducibile alla competenza statale di cui all’art. 117, secondo comma,
lettera a), Cost.,
Quanto all’art.
59,
Quanto all’art.
60, primo comma, lettera d), della
legge n. 448 del 2001,
In ordine
all’art. 67, le Regioni Marche, Emilia-Romagna e Umbria contestano che la norma
tocchi la disciplina dei rapporti tra Stato ed Unione – come sostenuto dalla
difesa erariale - e osservano, da un lato,
che non è indicato a quali norme comunitarie verrebbe data diretta applicazione
e, dall’altro, che tale attuazione spetta alle Regioni nelle materie di loro
competenza.
7.1. ¾ Ulteriori memorie ha depositato anche l’Avvocatura
dello Stato, la quale premette che la legge finanziaria, oggetto di
impugnazione, «rappresenta lo strumento di decisione unitaria per il
coordinamento della finanza pubblica anche – e oggi soprattutto – in relazione
alla necessità di rispettare i vincoli concordati a livello europeo con il
patto di stabilità».
L’Avvocatura
osserva, riguardo alla censura relativa agli artt. 52, comma 83, 60, comma 1,
lettera d), e 67, che la materia
“agricoltura”, non più enunciata nel testo costituzionale, sarebbe confluita
sotto molti aspetti nelle materie “alimentazione” (di competenza concorrente) e
“tutela dell’ambiente e dell’ecosistema” (di competenza statale esclusiva); in
secondo luogo, trattandosi in tutti questi casi di materia “coperta” dagli
orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato, si verterebbe nelle
materie “rapporti dello Stato con l’Unione Europea” e di “perequazione delle
risorse”, oggetto di legislazione statale esclusiva.
Diversamente da
quanto sostenuto dalle ricorrenti, l’Avvocatura ritiene che l’art. 52, comma
83, attribuisca allo Stato il potere regolamentare limitatamente alla
disciplina di aspetti che attengono alla perequazione delle risorse finanziarie
[art. 117, secondo comma, lettera e)],
in relazione a quanto previsto dall’art. 117 (recte: 119), quinto comma, Cost. Lo Stato, nelle aree svantaggiate
dal punto di vista climatico, destinerebbe risorse aggiuntive per il concorso
nel pagamento dei premi assicurativi delle produzioni e per la
compartecipazione ai fondi rischi di mutualità e solidarietà. L’istituzione di
fondi di mutualità e solidarietà, in quanto funzionale a tutelare l’ambiente
attraverso il mantenimento delle attività agricole, sarebbe comunque
riconducibile nell’ambito della materia “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema
e dei beni culturali”, anch’essa attribuita alla potestà legislativa esclusiva
dello Stato.
In relazione all’art.
59, l’Avvocatura ribadisce che le previsioni in esso contenute rientrano nella
materia, di competenza concorrente dello Stato, del “sostegno all’innovazione
nei settori produttivi”.
Con riferimento,
infine, alle censure mosse all’art. 60, comma 1, lettera d), la difesa erariale sostiene che la norma censurata rientra
nelle materie oggetto di legislazione concorrente “rapporti con l’Unione
europea delle Regioni” e “coordinamento della finanza pubblica e del settore
tributario” (si tratta infatti di crediti di imposta ai beneficiari), in ordine
alle quali lo Stato, anche in forza della propria responsabilità per
l’attuazione del diritto comunitario, sarebbe abilitato a disporre norme di
dettaglio cedevoli sino all’esercizio della potestà legislativa regionale e a
svolgere funzioni amministrative, in via suppletiva e sussidiaria.
Considerato in diritto
1.
¾ Le Regioni
Marche, Toscana, Campania, Emilia-Romagna e Umbria hanno proposto questione di
legittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 117, 118 e 119 della
Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione, di numerose
disposizioni della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2002).
2.
¾ Le impugnazioni
relative agli artt. 52, comma 83, 59, 60, comma 1, lettera d), e 67 vengono qui trattate separatamente rispetto alle altre
questioni proposte negli stessi ricorsi e, per omogeneità di materia, possono
essere decise con la medesima sentenza.
3.
¾ Tutte le
impugnazioni pongono, sia pure senza evocarla espressamente, la questione
cruciale del rapporto tra le politiche statali di sostegno del mercato e le
competenze legislative delle Regioni nel nuovo Titolo V, Parte II, della
Costituzione. Specificamente, il tema su cui occorre soffermarsi in via
preliminare può essere ridotto all’interrogativo se lo Stato, nell’orientare la
propria azione allo sviluppo economico, disponga ancora di strumenti di
intervento diretto sul mercato, o se, al contrario, le sue funzioni in materia
si esauriscano nel promuovere e assecondare l’attività delle autonomie. Vera
questa seconda ipotesi lo Stato dovrebbe limitarsi ad erogare fondi o disporre
interventi speciali in favore di Regioni, Province, Città metropolitane e
Comuni, i quali sarebbero quindi da considerare come gli effettivi titolari di
una delle leve più importanti della politica economica.
Per
sciogliere il dilemma è necessario collocare gli interventi pubblici in un più
ampio contesto sistematico. Tali interventi, quale che ne sia l’entità e quale
che sia la natura delle imprese che ne beneficiano, sono qualificati nel
diritto comunitario “aiuti di Stato”; coinvolgono pertanto i rapporti con
l’Unione europea e incidono sulla concorrenza, la cui disciplina si articola,
nell’attuale fase di integrazione sovranazionale, su due livelli: comunitario e
statale.
Quanto
alla Comunità, è suo principio ordinatore quello di un’economia di mercato
aperta e in libera concorrenza (art. 4, comma 1, del Trattato CE). In
conformità a tale principio
4.
¾ Dal punto di
vista del diritto interno, la nozione di concorrenza non può non riflettere
quella operante in ambito comunitario, che comprende interventi regolativi, la
disciplina antitrust e misure
destinate a promuovere un mercato aperto e in libera concorrenza. Quando l’art.
117, secondo comma, lettera e),
affida alla potestà legislativa esclusiva statale la tutela della concorrenza,
non intende certo limitarne la portata ad una sola delle sue declinazioni di
significato. Al contrario, proprio l’aver accorpato, nel medesimo titolo di
competenza, la moneta, la tutela del risparmio e dei mercati finanziari, il
sistema valutario, i sistemi tributario e contabile dello Stato, la
perequazione delle risorse finanziarie e, appunto, la tutela della concorrenza,
rende palese che quest’ultima costituisce una delle leve della politica economica
statale e pertanto non può essere intesa soltanto in senso statico, come
garanzia di interventi di regolazione e ripristino di un equilibrio perduto, ma
anche in quell’accezione dinamica, ben nota al diritto comunitario, che
giustifica misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire le condizioni
di un sufficiente sviluppo del mercato o ad instaurare assetti concorrenziali.
Una
volta riconosciuto che la nozione di tutela della concorrenza abbraccia nel
loro complesso i rapporti concorrenziali sul mercato e non esclude interventi
promozionali dello Stato, si deve tuttavia precisare che una dilatazione
massima di tale competenza, che non presenta i caratteri di una materia di
estensione certa, ma quelli di una funzione esercitabile sui più diversi
oggetti, rischierebbe di vanificare lo schema di riparto dell’art. 117 Cost.,
che vede attribuite alla potestà legislativa residuale e concorrente delle
Regioni materie la cui disciplina incide innegabilmente sullo sviluppo
economico. Si tratta allora di stabilire fino a qual punto la riserva allo
Stato della predetta competenza trasversale sia in sintonia con l’ampliamento
delle attribuzioni regionali disposto dalla revisione del Titolo V. E’ il
criterio sistematico che occorre utilizzare al fine di tracciare la linea di
confine tra il principio autonomistico e quello della riserva allo Stato della
tutela della concorrenza.
In tale
prospettiva, proprio
l’inclusione di questa competenza
statale nella lettera e) dell’art.
117, secondo comma, Cost., evidenzia l’intendimento del legislatore
costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di politica
economica che attengono allo sviluppo dell’intero Paese; strumenti che, in
definitiva, esprimono un carattere unitario e, interpretati gli uni per mezzo
degli altri, risultano tutti finalizzati ad equilibrare il volume di risorse
finanziarie inserite nel circuito economico. L’intervento statale si
giustifica, dunque, per la sua rilevanza macroeconomica: solo in tale quadro è
mantenuta allo Stato la facoltà di adottare sia specifiche misure di rilevante
entità, sia regimi di aiuto ammessi dall’ordinamento comunitario (fra i quali
gli aiuti de minimis),
purché siano in ogni caso idonei, quanto ad accessibilità a tutti gli operatori
ed impatto complessivo, ad incidere sull’equilibrio economico generale.
Appartengono,
invece, alla competenza legislativa concorrente o residuale delle Regioni gli
interventi sintonizzati sulla realtà produttiva regionale tali comunque da non
creare ostacolo alla libera circolazione delle persone e delle cose fra le
Regioni e da non limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte
del territorio nazionale (art. 120, primo comma, Cost.). Non può essere
trascurato che sullo sfondo degli aiuti pubblici alle imprese vi è la figura
dell’imprenditore con le relative situazioni di libertà di iniziativa
economica, che postulano eguali chances di accesso al mercato e, nell’ipotesi di aiuti
pubblici, standard minimi di
sostegno.
Ad un riparto di funzioni non dissimile da quello
appena delineato è ispirata, del resto, la disciplina attualmente vigente
sull’amministrazione del patrimonio e contabilità dello Stato (legge 5 agosto
1978, n. 468 “Riforma di alcune norme di contabilità generale dello Stato in
materia di bilancio”). L’art. 3 di tale legge, sotto la rubrica “documento di
programmazione economico-finanziaria”, configura come interventi propri dello
Stato solo quelli che riguardano obiettivi macroeconomici, con particolare
riferimento allo sviluppo del reddito e dell’occupazione, giacché solo a
livello statale i grandi aggregati dell’economia nazionale possono essere
orientati verso la stabilità e insieme la crescita. La lettera i-ter)
dell’art. 11, terzo comma, introdotta dalla legge 25 giugno 1999, n. 208, nel
confermare che nella legge finanziaria possono essere contenute norme che
comportano aumenti di spesa o riduzioni di entrata finalizzate direttamente al
sostegno o al rilancio dell’economia, esclude, invece, che riguardino la
programmazione economico-finanziaria dello Stato interventi di carattere
localistico o microsettoriale e quindi non
qualificabili come macroeconomici.
4.1.
¾ Non rientra
nelle competenze di questa Corte la valutazione della correttezza economica
delle scelte del legislatore, stabilire cioè se un intervento abbia effetti
così rilevanti sull’economia da trascendere l’ambito regionale. Tali scelte,
tuttavia, non possono sottrarsi ad un controllo di costituzionalità diretto a
verificare che i loro presupposti non siano manifestamente irrazionali e che
gli strumenti di intervento siano disposti in una relazione ragionevole e
proporzionata rispetto agli obiettivi attesi. Quando venga in considerazione il
titolo di competenza funzionale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che non definisce ambiti
oggettivamente delimitabili, ma interferisce con molteplici attribuzioni delle
Regioni, è la stessa conformità dell’intervento statale al riparto
costituzionale delle competenze a dipendere strettamente dalla ragionevolezza
della previsione legislativa. Ove sia dimostrabile la congruità dello strumento
utilizzato rispetto al fine di rendere attivi i fattori determinanti
dell’equilibrio economico generale, la competenza legislativa dello Stato di
cui all’art. 117, secondo comma, lettera e),
non potrà essere negata.
E’
sulla base di questo criterio di giudizio che si deve procedere all’esame delle
singole questioni.
5. ¾ Le Regioni Marche e Umbria
hanno proposto ricorso, in riferimento agli artt. 117, sesto comma, e 118
Cost., avverso l’art. 52, comma 83, della legge n. 448 del 2001, il quale, nel
modificare l’ultimo periodo dell’art. 127, comma 2, della legge 22 dicembre
2000, n. 388, prevede il concorso dello Stato nella costituzione e nella
dotazione annuale del fondo di mutualità e solidarietà per i rischi in
agricoltura; dispone che le modalità operative e gestionali del fondo sono
stabilite con decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali,
d’intesa con
5.1. ¾ La questione non è fondata.
In base alla disposizione in esame lo Stato destina
risorse per il concorso nel pagamento dei premi assicurativi delle produzioni e
per la compartecipazione ai fondi rischi di mutualità e solidarietà che i
consorzi di difesa, le cooperative agricole ed i consorzi di cooperative
agricole possono istituire per il risarcimento dei danni da avversità
atmosferiche sulle produzioni agricole degli associati. Si tratta di una
disciplina che, in coerenza con orientamenti comunitari di politica agricola
(Trattato CE, artt. 32-38; orientamento 1/2/2000, paragrafo 4), favorisce la
costituzione di consorzi di coassicurazione (o di co-riassicurazione)
destinati a fare fronte a rischi che possono essere difficilmente garantiti per
la loro dimensione, rarità o novità e pertanto è diretta a sostenere il livello
degli investimenti nel settore agricolo e la sua competitività, attraverso la
riduzione dei costi relativi ad eventi calamitosi occorsi su qualunque parte
del territorio nazionale. Proprio la destinazione della misura a tutte le
imprese operanti a livello nazionale, e insieme la finalità evidente di
stimolare la propensione agli investimenti e l’espansione del mercato di
settore, rappresentano indici dell’attinenza dell’intervento alla funzione di
stabilizzazione macroeconomica propria dello Stato e della sua riconducibilità
alla materia “tutela della concorrenza”, nel suo profilo dinamico e
promozionale.
Chiarito che si versa in
materia di competenza legislativa esclusiva statale, l’attribuzione al Ministro
delle politiche agricole e forestali della potestà regolamentare al fine di
disciplinare le modalità operative e gestionali del fondo risulta conforme al
riparto delineato nel sesto comma dell’articolo 117 Cost. e si sottrae pertanto
alle censure regionali.
Anche
la questione sollevata in riferimento all’art. 118 Cost. non può trovare
accoglimento. L’affidamento al Ministro delle politiche agricole del potere di
determinare annualmente le quote di stanziamento del fondo di mutualità trova
giustificazione, infatti, proprio nella necessità di riservare allo Stato la
gestione concreta della misura affinché possa corrispondere efficacemente agli
obiettivi di politica economica che la legge statale assegna ad essa.
6. ¾
Secondo la ricorrente l’intervento
previsto dalla disposizione impugnata contrasterebbe con l’art. 117 Cost. in
quanto riconducibile a materie, quali “industria” e “formazione professionale”,
estranee all’elenco delle competenze legislative statali e delle competenze
concorrenti. Ma anche se si volesse ascrivere la disciplina statale alla
materia, di potestà concorrente, del “sostegno all’innovazione per i settori
produttivi”, l’art. 59 sarebbe comunque incostituzionale, non essendosi
limitato alla determinazione dei principî fondamentali della materia, ma
avendo, al contrario, posto una disciplina di minuto dettaglio. Risulterebbe
violato anche l’art. 119 Cost., dal momento che lo stanziamento previsto dalla
norma censurata sarebbe «sottratto al trasferimento alle Regioni, a copertura
delle loro funzioni ordinarie».
6.1. ¾ La questione non è fondata.
Per
comprendere appieno la portata della disposizione è necessario richiamare il
contenuto dell’art. 103 della legge n. 388 del 2000 (legge finanziaria per il
2001), collocato nel Capo XVI sotto
la rubrica “Disposizioni per agevolare l’innovazione“. Esso prevede, al comma
5, che “per il settore produttivo tessile, dell’abbigliamento e calzaturiero,
il Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato adotta specifiche
misure per la concessione di contributi in conto capitale nei limiti degli
aiuti de minimis”.
La disciplina quadro di tale finanziamento è dettata dal comma 6 dello stesso
art. 103, secondo cui “alla selezione delle iniziative finanziabili ai sensi
del comma 5 si provvede tramite bandi pubblici, nei quali sono indicate le
tipologie dei soggetti destinatari degli interventi, con priorità verso forme
associative e consortili tra piccole e medie imprese, mirando a favorire
iniziative comuni delle stesse, nonché le spese ammissibili e le misure delle
agevolazioni”. La gestione dei suddetti interventi, dispone ancora il comma 6,
è attribuita al Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato, il
quale a tal fine “può avvalersi, sulla base di apposite convenzioni, di enti
pubblici, ovvero di altri soggetti individuati con le procedure di cui all’art.
3, comma 2, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
La
normativa appena illustrata è connessa alla disciplina comunitaria in tema di
aiuti de minimis
e, segnatamente, al reg. CE n. 69/2001 della Commissione, del 12 gennaio 2001.
Sono aiuti che ogni Stato membro può concedere ad imprese di qualsiasi settore
[ad eccezione di talune specifiche ipotesi previste dalle lettere a), b)
e c), dell’art. 1 del reg. n.
69/2001] che non possono superare, su un periodo di tre anni, l’importo
complessivo di 100.000 euro per ciascuna impresa (art. 2 del citato
regolamento). Se contenuto entro questi limiti, l’aiuto è considerato, con
valutazione generale, non lesivo del divieto di cui all’art. 87, paragrafo 1,
del Trattato CE e, come tale, non soggetto all’obbligo di notifica previsto dal
successivo art. 88, paragrafo 3.
6.2.
¾ L’art. 59 della
legge n. 448 del 2001 è censurato dunque sul presupposto che allo Stato non
sarebbe consentito alcun intervento diretto a sostegno delle imprese e della
produzione, in quanto materia riservata alla potestà legislativa regionale
residuale o, tutt’al più, rientrante nella competenza concorrente del “sostegno
all’innovazione per i settori produttivi”.
L’assunto
della Regione, nella sua assolutezza, non può essere condiviso, poiché lo
Stato, lungi dall’essere privo della potestà di intervenire sul mercato con
proprie misure, è titolare, in astratto, nei termini ed entro i limiti sopra
precisati, di una specifica competenza in materia di aiuti che risulta dal
congiunto operare delle lettere a) ed
e) del secondo comma dell’art. 117
Cost.
Misure di
sostegno alle imprese che, singolarmente considerate, possono apparire di
entità tale da non trascendere l’ambito regionale, viste nel loro insieme sono
suscettibili di assumere rilevanza sul piano macroeconomico e di superare lo
scrutinio di costituzionalità. Nella fattispecie, a parte il rilievo che
assumono, nel sistema produttivo nazionale, i settori di riferimento
(calzaturiero, abbigliamento e tessile), ciò che di per sé non esclude la
competenza regionale, è possibile riconoscere indici della dimensione macroeconomica
dell’intervento sia nel fatto che gli aiuti sono estesi all’intero territorio
nazionale ed accessibili, su base concorsuale, a tutti gli operatori dei
settori interessati, quindi non limitati a questa o quella particolare zona di
produzione; sia nella circostanza che le misure medesime sono destinate ad
agire simultaneamente, senza che tra un aiuto e l’altro vi siano discontinuità
temporali e territoriali che ne attenuino l’impatto sull’economia nazionale.
Corrobora l’esito di siffatta
verifica anche la considerazione che l’intervento statale previsto dalla
disposizione censurata viene a realizzarsi a carico del “Fondo speciale
rotativo per l’innovazione tecnologica”, di cui all’art. 14 della legge n. 46
del 1982 e cioè di quel fondo con la cui istituzione e riserva di gestione allo
Stato il legislatore, come questa Corte ha avuto modo di rilevare, si è
prefisso “obiettivi di politica economica che, inquadrando gli specifici
interventi in una cornice complessivamente unitaria, garantiscano l’eguaglianza
delle condizioni a tutte le piccole imprese, con una manovra di sostegno mirata
ad uno sviluppo equilibrato del sistema produttivo nazionale, per assicurargli
competitività in vista della realizzazione del mercato unico europeo”; senza
peraltro disconoscere alle Regioni la possibilità di effettuare interventi
finanziari aggiuntivi a sostegno delle imprese operanti nel loro territorio (sentenza n. 427 del
1992).
L’art. 117 Cost. e il tipo
di riparto di funzioni fra Stato e Regioni sopra delineato si pone, del resto,
in linea di continuità con quanto era già previsto dal d.lgs. n. 112 del 1998.
Chiamato dalla legge 15 marzo 1997, n.
Il processo avviato dal
d.lgs. n. 112 del 1998 nel volgere di breve tempo ha propiziato la formulazione
della lettera e) dell’art. 117,
secondo comma, Cost., la quale è anch’essa il prodotto di quella medesima
tendenza all’ampliamento delle autonomie, da cui non era però disgiunta la
preoccupazione di preservare significativi ambiti di indirizzo statale in campo
economico. Di tale indirizzo è espressione la disposizione censurata, la quale
interseca le competenze regionali senza violarle. Nell’esercizio delle loro
attribuzioni, infatti, le Regioni, come era ad esse già del resto consentito
dall’art. 19 del d.lgs. n. 112 del 1998, ben potranno intervenire con misure
(non esclusa la concessione di aiuti de minimis, secondo la normativa comunitaria) calibrate sul
proprio ambito territoriale per incentivare lo sviluppo economico.
6.3. ¾ Alla luce delle argomentazioni che precedono appare
chiaro, infine, che nessun vulnus è
arrecato all’art. 119 Cost., giacché lo stanziamento previsto dall’art. 59
denunciato non viene sottratto al trasferimento alle Regioni, a copertura delle
loro funzioni ordinarie, ma è attinto dalla finanza statale per l’esercizio di
una competenza propria dello Stato.
7.
¾ Le Regioni
Marche, Toscana, Campania ed Umbria hanno impugnato, in riferimento agli artt.
117, quarto comma, e 118 Cost., l’art. 60, comma 1, lettera d), della medesima legge n. 448 del
2001, nella parte in cui prevede che
spetti al Ministro delle politiche agricole e forestali, d’intesa con
Secondo le ricorrenti la
disposizione in oggetto occuperebbe un ambito materiale riservato alla
legislazione residuale delle Regioni. Le Regioni Marche, Toscana ed Umbria
lamentano inoltre che, in materia non ascrivibile alla potestà legislativa
esclusiva statale, sarebbe stato attribuito al Ministro un potere
regolamentare, con violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost. Quand’anche si
volesse ritenere che il conferimento al Ministro del potere di determinare le
tipologie di investimento costituisca manifestazione di una funzione
amministrativa e non normativa, si argomenta infine nel ricorso della Regione
Marche, sarebbe comunque violato l’art. 118 Cost., poiché tale conferimento non
potrebbe essere fondato su esigenze di esercizio unitario, né di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza.
7.1. ¾ La questione non è fondata.
Per renderne ragione è
sufficiente una sommaria ricognizione della cornice normativa entro la quale la
disposizione impugnata, che aggiunge il comma 7-bis all’art. 8 della legge n. 388 del 2000, si inseriva al momento
della sua entrata in vigore. Nell’art. 8, nel testo all’epoca vigente, sotto la
rubrica “Agevolazione per gli investimenti nelle aree svantaggiate”, si
stabiliva, al primo comma, che ai soggetti titolari di reddito di impresa,
esclusi gli enti non commerciali i quali, a decorrere dal periodo di imposta in
corso al 31 dicembre 2000 e fino alla chiusura del periodo di imposta in corso
alla data del 31 dicembre 2006, effettuano nuovi investimenti nelle aree
territoriali individuate dalla Commissione CE come destinatarie di aiuti a
finalità regionale di cui alle deroghe previste dall’art. 87, paragrafo 3,
lettere a) e c), del Trattato CE, fosse attribuito un credito di imposta, entro
la misura massima consentita, nel rispetto dei criteri e dei limiti di
intensità di aiuto stabiliti dalla predetta Commissione. La disposizione
impugnata include espressamente tra i beneficiari le imprese operanti nel
settore agricolo e specificamente quelle di trasformazione e
commercializzazione dei prodotti.
Beneficiari dell’aiuto non
sono quindi le imprese che hanno stabilimento in determinate Regioni, ma tutti
i soggetti titolari di reddito di impresa nell’ipotesi in cui si risolvano a
trasferire o impiantare in determinate aree attività di trasformazione e
commercializzazione dei prodotti. E’ chiaro l’intendimento di favorire,
attraverso lo strumento fiscale del credito d’imposta, la riallocazione dei
fattori produttivi sul territorio nazionale, così da renderne beneficiarie aree
geografiche economicamente svantaggiate e meno produttive: finalità, questa,
che presuppone una visione generale delle condizioni del mercato agricolo e la
capacità di adottare misure la cui efficacia si estenda simultaneamente all’intero
settore. Anche la considerevole entità degli aiuti (1.725 milioni di euro per
il solo 2003) che, con le successive modifiche della legge n. 388 del 2000 (in
particolare, decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138, convertito, con
modificazioni, nella legge 8 agosto 2002, n. 178) sono stati destinati al
riequilibrio territoriale testimonia del non irragionevole intendimento del
legislatore di agire sui grandi aggregati dell’economia.
La disposizione denunciata
si fonda quindi sulle competenze statali previste dalla lettera e) del secondo comma dell’art. 117
Cost., che, come si è già rilevato, non possono essere isolate una dall’altra
ma sono unificate finalisticamente dalla ratio di
mantenere in capo allo Stato un’ampia gamma di interventi capaci di incidere
sulle principali variabili del sistema economico.
8. ¾ Le Regioni Marche, Toscana,
Emilia-Romagna ed Umbria censurano infine, in riferimento agli artt. 117, 118 e
119 Cost., l’art. 67 della legge n. 448 del 2001. Secondo le ricorrenti, tale
norma regola una materia assegnata alla potestà legislativa residuale delle
Regioni.
8.1. ¾ La questione non è fondata.
La disposizione oggetto di impugnazione
destina al finanziamento di nuovi patti territoriali e contratti di programma
riguardanti il settore agroalimentare e della pesca i finanziamenti revocati
dal Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) ad
iniziative di programmazione negoziata nel settore medesimo. Nel comma 2 si
chiarisce che con decreto del Ministro per le attività produttive, di concerto
con il Ministro delle politiche agricole e forestali, sono predisposti
contratti di programma ed emanati bandi di gara per patti territoriali,
attivabili e finanziabili su tutto il territorio nazionale previa delibera del
CIPE secondo gli orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato per
l’agricoltura, nei limiti delle risorse rese disponibili attraverso le revoche di
cui al comma 1.
La peculiarità delle iniziative
promosse dallo Stato è che i relativi contratti di programma e i patti
territoriali si riferiscono all’intero territorio nazionale, nei limiti e nella
misura in cui ciò sia reso possibile dalla disciplina comunitaria. Tali
iniziative sono infatti inserite nel quadro complessivo della programmazione
comunitaria degli aiuti con finalità di coesione economico-sociale, coinvolgono
i rapporti dello Stato con l’Unione europea e richiedono una visione degli assetti
del mercato nazionale, del quale sono intese a rafforzare l’efficienza. Con
esse vengono poste in competizione, insieme alle imprese che sono coinvolte
nell’attività programmatoria, le stesse Regioni e gli
enti locali che se ne devono fare promotori. Consente di ascrivere l’intervento
alle funzioni legislative statali di cui alla lettera e) dell’art. 117, secondo comma, Cost., e segnatamente alla tutela
della concorrenza, nel senso dinamico di cui si è detto, e alla perequazione
delle risorse finanziarie, proprio la non irragionevolezza dell’obiettivo di
rendere attivi i fattori della produzione su scala nazionale e di accrescere in
tal modo la competitività complessiva del sistema. Tale obiettivo è infatti
perseguito dal legislatore attraverso una strumentazione programmatoria
diretta a favorire una trama di processi localizzati di sviluppo, provvisti, in
virtù del loro congiunto realizzarsi, di un plusvalore sistematico.
Non rileva ai fini della presente
decisione il fatto che, successivamente, sotto la spinta di istanze
autonomistiche, i finanziamenti revocati dal CIPE debbano essere utilizzati
obbligatoriamente all’interno del territorio regionale e non più sull’intero
territorio nazionale (delibera CIPE 25 luglio 2003, n. 26/2003, adottata sulla
base degli artt. 60 e 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e a seguito di
accordo in sede di Conferenza unificata del 15 aprile 2003 per il coordinamento
della regionalizzazione degli strumenti di sviluppo locale). Con tale nuova
disciplina lo Stato ha scelto di non più esercitare in questa materia quella
funzione di riequilibrio generale di cui la disposizione censurata era
espressione, senza che ciò comporti l’illegittimità della precedente opzione
legislativa.
per
questi motivi
riservate
a separate decisioni le restanti questioni di legittimità costituzionale della
legge 28 dicembre 2001, n. 448, sollevate dalle Regioni Marche, Toscana,
Campania, Emilia-Romagna e Umbria con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti
i giudizi,
1)
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 52, comma 83, della legge 28 dicembre
2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato -
legge finanziaria 2002), sollevata, in riferimento agli articoli 117, quarto e
sesto comma, e 118 della Costituzione, dalla Regione Marche e, in riferimento
agli articoli 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 della Costituzione, dalla
Regione Umbria, con i ricorsi indicati in epigrafe;
2)
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 59 della medesima legge n. 448 del
2001, sollevata, in riferimento agli articoli 117 e 119 della Costituzione,
dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso indicato in epigrafe;
3)
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 60, comma 1, lettera d), della stessa legge n. 448 del 2001,
sollevata, in riferimento agli articoli 117, quarto e sesto comma, della
Costituzione, dalle Regioni Toscana e Umbria, in riferimento agli articoli 117,
quarto e sesto comma, e 118 della Costituzione, dalla Regione Marche, e, in
riferimento all’articolo 117 della Costituzione, dalla Regione Campania, con i
ricorsi indicati in epigrafe;
4)
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 67 della predetta legge n. 448 del
2001, sollevata, in riferimento agli articoli 117, quarto comma, e 118 della
Costituzione, dalla Regione Marche e, in riferimento agli articoli 117 e 119
della Costituzione, dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Umbria, con i
ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Carlo MEZZANOTTE, Redattore
Depositata in Cancelleria il 13 gennaio
2004.