SENTENZA N. 14
ANNO 2004
Commenti
alla decisione di
II. Roberto Caranta, La
tutela della concorrenza, le competenze legislative e la difficile applicazione
del Titolo V della Costituzione (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
III.
Franco Pizzetti, Guardare
a Bruxelles per ritrovarsi a Roma? (per
gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
altre pagine web rilevanti in merito a questa decisione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori:
- Riccardo CHIEPPA Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
- Valerio ONIDA “
- Carlo MEZZANOTTE “
- Fernanda CONTRI “
- Guido NEPPI MODONA “
- Piero Alberto CAPOTOSTI “
- Annibale MARINI “
- Franco BILE “
- Giovanni Maria FLICK “
- Francesco AMIRANTE “
- Ugo DE SIERVO “
- Romano VACCARELLA “
- Alfio FINOCCHIARO “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità
costituzionale degli articoli 52, comma 83, 59, 60, comma 1, lettera d), e 67 della legge 28 dicembre 2001,
n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato -
legge finanziaria 2002), promossi con ricorsi delle Regioni Marche, Toscana,
Campania, Emilia-Romagna e Umbria notificati il 22,
il 27 e il 26 febbraio 2002, depositati in cancelleria il 28 febbraio, il 1°,
il 7 e l’8 marzo successivi ed iscritti ai numeri 10, 12, 21, 23 e 24 del
registro ricorsi 2002.
Visti
gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 17 giugno 2003 il Giudice relatore Carlo Mezzanotte;
uditi
gli avvocati Stefano Grassi per
Ritenuto in fatto
1. ¾ Le Regioni Marche, Toscana,
Campania, Emilia-Romagna e Umbria hanno proposto, con
distinti ricorsi, questione di legittimità costituzionale in via principale, in riferimento agli articoli 117, 118, 119 della
Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione, di numerose
disposizioni della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria
2002) e, tra queste, delle disposizioni di cui agli articoli 52, comma 83, 59,
60, comma 1, lettera d), e 67.
2. ¾ Le Regioni Marche ed Umbria censurano l’articolo 52,
comma 83, nella parte in cui attribuisce al Ministro delle politiche agricole e
forestali il potere di emanare un decreto per la disciplina delle modalità
operative e gestionali del fondo di cui all’art. 127, comma 2,
della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001).
Esso darebbe luogo all’attribuzione di un potere regolamentare in materia
estranea alla competenza esclusiva dello Stato, con violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost. Inoltre la medesima disposizione,
nella parte in cui prevede che il Ministero delle politiche agricole e
forestali determini annualmente la quota di stanziamento per la copertura dei
rischi agricoli da destinare alle azioni di mutualità e di solidarietà,
attribuirebbe allo Stato funzioni amministrative senza che ricorrano le
esigenze di esercizio unitario che l’art. 118 Cost. richiede siano a fondamento
della competenza statale.
3. ¾
Preliminarmente
Nello specifico,
la ricorrente sostiene che l’art. 59 denunciato violerebbe l’art. 117 Cost., in quanto gli interventi da esso disposti sarebbero
riconducibili alle materie “industria” e “formazione professionale”, entrambe
estranee all’elenco delle competenze legislative statali esclusive e
concorrenti.
Pur volendo
ricondurre la disciplina statale nell’ambito della materia, di potestà
concorrente, del “sostegno all’innovazione per i settori produttivi”, la
disposizione censurata sarebbe comunque incostituzionale, non essendosi
limitata alla determinazione dei principî fondamentali della materia, ma
avendo, al contrario, posto una disciplina di minuto dettaglio.
Risulterebbe
violato anche l’art. 119 Cost., dal momento che lo
stanziamento previsto dall’articolo in discorso sarebbe «sottratto al
trasferimento alle Regioni, a copertura delle loro funzioni ordinarie».
4. ¾ Le Regioni Marche, Toscana,
Campania ed Umbria impugnano l’art. 60, comma 1,
lettera d), il quale, nel prevedere
che spetti al Ministro delle politiche agricole e forestali, d’intesa con
5. ¾ Le Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna
ed Umbria denunciano infine l’art. 67, il quale, nel prevedere che i
finanziamenti revocati dal Comitato interministeriale per la programmazione
economica (CIPE) ad iniziative nel settore agroalimentare
e nella pesca siano assegnati al finanziamento di nuovi patti territoriali e contratti
di programma nel settore agricolo, regolerebbe una materia assegnata alla
potestà legislativa residuale della Regione. Inoltre, nella parte in cui
disciplina un’attività di programmazione negoziata in agricoltura che fa capo
all’amministrazione statale, la disposizione censurata disattenderebbe, secondo
6. ¾ Si è costituito in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che tutte le questioni sollevate siano
dichiarate inammissibili o infondate.
Secondo la difesa
erariale, gli interventi previsti nell’art. 59 rientrano nella materia, di
competenza concorrente dello Stato, del “sostegno all’innovazione nei settori
produttivi” e ciò renderebbe la disposizione denunciata immune dalle censure ad
essa rivolte.
Quanto agli
artt. 52, comma 83, 60, comma 1, e 67, commi 1 e 2, si
tratterebbe, ad avviso dell’Avvocatura, di norme finalizzate alla diretta
applicazione di normative comunitarie, che sarebbero espressione della potestà
legislativa esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera a), Cost. Inoltre si osserva che il
Consiglio di Stato, con parere dell’Adunanza generale del 25 febbraio 2002, n.
2/02, ha ritenuto legittime le disposizioni in oggetto, pur riconoscendone il
carattere cedevole nei confronti della successiva eventuale normativa
regionale. Le funzioni conferite con le norme impugnate, inoltre, devono essere
esercitate d’intesa con
Con particolare
riguardo all’art. 60, comma 1, lettera d), la difesa erariale sostiene che si
tratterebbe di una norma statale emanata in diretta applicazione di obblighi
comunitari, in quanto disciplinerebbe effetti del regolamento CE 1257/99 in
tema di aiuti di Stato all’impresa agricola. Infine, in relazione
all’impugnazione dell’art. 67, l’Avvocatura osserva che tale disposizione si
limita a prevedere i criteri di ripartizione dei finanziamenti revocati dal
CIPE, sottratti, in quanto tali, alla competenza delle Regioni, le quali non
potrebbero dunque avanzare alcuna pretesa nella definizione della loro
successiva utilizzazione.
7. ¾ In prossimità dell’udienza pubblica del 17 giugno
2003, tutte le ricorrenti hanno depositato memorie difensive, nelle quali si
insiste nelle conclusioni già rassegnate nei rispettivi ricorsi e si argomenta
ulteriormente anche in replica agli scritti dell’Avvocatura generale dello
Stato.
Con riguardo
all’art. 52, comma 83, nel contestare l’assunto della difesa erariale secondo
cui la disposizione si collocherebbe nell’ambito dei rapporti (senza
intermediazione) dello Stato con l’Unione europea e come tale sarebbe
riconducibile alla competenza statale di cui all’art. 117, secondo comma,
lettera a), Cost.,
Quanto all’art.
59,
Quanto all’art.
60, primo comma, lettera d), della
legge n. 448 del 2001,
In ordine
all’art. 67, le Regioni Marche, Emilia-Romagna e
Umbria contestano che la norma tocchi la disciplina dei rapporti tra Stato ed
Unione – come sostenuto dalla difesa erariale - e osservano, da un lato,
che non è indicato a quali norme comunitarie verrebbe
data diretta applicazione e, dall’altro, che tale attuazione spetta alle Regioni
nelle materie di loro competenza.
7.1. ¾ Ulteriori memorie ha depositato anche l’Avvocatura
dello Stato, la quale premette che la legge
finanziaria, oggetto di impugnazione, «rappresenta lo strumento di decisione
unitaria per il coordinamento della finanza pubblica anche – e oggi soprattutto
– in relazione alla necessità di rispettare i vincoli concordati a livello
europeo con il patto di stabilità».
L’Avvocatura
osserva, riguardo alla censura relativa agli artt. 52, comma
83, 60, comma 1, lettera d), e
67, che la materia “agricoltura”, non più enunciata nel testo costituzionale,
sarebbe confluita sotto molti aspetti nelle materie “alimentazione” (di
competenza concorrente) e “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema” (di
competenza statale esclusiva); in secondo luogo, trattandosi in tutti questi
casi di materia “coperta” dagli orientamenti comunitari in materia di aiuti di
Stato, si verterebbe nelle materie “rapporti dello Stato con l’Unione Europea”
e di “perequazione delle risorse”, oggetto di legislazione statale esclusiva.
Diversamente da
quanto sostenuto dalle ricorrenti, l’Avvocatura ritiene che l’art.
52, comma 83, attribuisca allo Stato il potere regolamentare
limitatamente alla disciplina di aspetti che attengono alla perequazione delle
risorse finanziarie [art. 117, secondo comma, lettera e)], in relazione a quanto previsto
dall’art. 117 (recte: 119), quinto
comma, Cost. Lo Stato, nelle aree svantaggiate dal punto di vista climatico,
destinerebbe risorse aggiuntive per il concorso nel pagamento dei premi
assicurativi delle produzioni e per la compartecipazione ai fondi rischi di
mutualità e solidarietà. L’istituzione di fondi di mutualità e solidarietà, in
quanto funzionale a tutelare l’ambiente attraverso il mantenimento delle
attività agricole, sarebbe comunque riconducibile nell’ambito della materia
“tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, anch’essa
attribuita alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
In relazione
all’art. 59, l’Avvocatura ribadisce che le previsioni in esso
contenute rientrano nella materia, di competenza concorrente dello Stato, del
“sostegno all’innovazione nei settori produttivi”.
Con riferimento,
infine, alle censure mosse all’art. 60, comma 1, lettera d), la difesa erariale sostiene che la norma censurata rientra
nelle materie oggetto di legislazione concorrente “rapporti con l’Unione
europea delle Regioni” e “coordinamento della finanza pubblica e del settore
tributario” (si tratta infatti di crediti di imposta
ai beneficiari), in ordine alle quali lo Stato, anche in forza della propria
responsabilità per l’attuazione del diritto comunitario, sarebbe abilitato a
disporre norme di dettaglio cedevoli sino all’esercizio della potestà
legislativa regionale e a svolgere funzioni amministrative, in via suppletiva e
sussidiaria.
Considerato in diritto
1.
¾ Le Regioni Marche,
Toscana, Campania, Emilia-Romagna e Umbria hanno
proposto questione di legittimità costituzionale, in
riferimento agli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione, nonché al principio
di leale collaborazione, di numerose disposizioni della legge 28 dicembre 2001,
n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato -
legge finanziaria 2002).
2.
¾ Le impugnazioni
relative agli artt. 52, comma 83, 59, 60, comma 1, lettera d), e 67 vengono qui trattate
separatamente rispetto alle altre questioni proposte negli stessi ricorsi e,
per omogeneità di materia, possono essere decise con la medesima sentenza.
3.
¾ Tutte le impugnazioni
pongono, sia pure senza evocarla espressamente, la questione cruciale del
rapporto tra le politiche statali di sostegno del mercato e le competenze
legislative delle Regioni nel nuovo Titolo V, Parte II, della Costituzione.
Specificamente, il tema su cui occorre soffermarsi in via preliminare può
essere ridotto all’interrogativo se lo Stato, nell’orientare la propria azione
allo sviluppo economico, disponga ancora di strumenti
di intervento diretto sul mercato, o se, al contrario, le sue funzioni in
materia si esauriscano nel promuovere e assecondare l’attività delle autonomie.
Vera questa seconda ipotesi lo Stato dovrebbe limitarsi ad erogare fondi o
disporre interventi speciali in favore di Regioni, Province, Città
metropolitane e Comuni, i quali sarebbero quindi da considerare come gli
effettivi titolari di una delle leve più importanti della politica economica.
Per
sciogliere il dilemma è necessario collocare gli interventi pubblici in un più
ampio contesto sistematico. Tali interventi, quale che ne sia
l’entità e quale che sia la natura delle imprese che ne beneficiano, sono
qualificati nel diritto comunitario “aiuti di Stato”; coinvolgono pertanto i
rapporti con l’Unione europea e incidono sulla concorrenza, la cui disciplina
si articola, nell’attuale fase di integrazione sovranazionale,
su due livelli: comunitario e statale.
Quanto
alla Comunità, è suo principio ordinatore quello di un’economia di mercato
aperta e in libera concorrenza (art. 4, comma 1, del Trattato CE). In conformità
a tale principio
4.
¾ Dal punto di vista del
diritto interno, la nozione di concorrenza non può non riflettere quella operante
in ambito comunitario, che comprende interventi regolativi, la disciplina antitrust e misure destinate a
promuovere un mercato aperto e in libera concorrenza. Quando l’art. 117,
secondo comma, lettera e), affida
alla potestà legislativa esclusiva statale la tutela della concorrenza, non
intende certo limitarne la portata ad una sola delle sue declinazioni di
significato. Al contrario, proprio l’aver accorpato, nel medesimo titolo di
competenza, la moneta, la tutela del risparmio e dei mercati finanziari, il
sistema valutario, i sistemi tributario e contabile
dello Stato, la perequazione delle risorse finanziarie e, appunto, la tutela
della concorrenza, rende palese che quest’ultima costituisce una delle leve
della politica economica statale e pertanto non può essere intesa soltanto in
senso statico, come garanzia di interventi di regolazione e ripristino di un
equilibrio perduto, ma anche in quell’accezione dinamica, ben nota al diritto
comunitario, che giustifica misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a
favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato o ad instaurare
assetti concorrenziali.
Una
volta riconosciuto che la nozione di tutela della concorrenza abbraccia nel
loro complesso i rapporti concorrenziali sul mercato e non esclude interventi
promozionali dello Stato, si deve tuttavia precisare che una dilatazione
massima di tale competenza, che non presenta i caratteri di una materia di
estensione certa, ma quelli di una funzione esercitabile
sui più diversi oggetti, rischierebbe di vanificare lo schema di riparto
dell’art. 117 Cost., che vede attribuite alla potestà
legislativa residuale e concorrente delle Regioni materie la cui disciplina
incide innegabilmente sullo sviluppo economico. Si tratta allora di stabilire
fino a qual punto la riserva allo Stato della predetta competenza trasversale
sia in sintonia con l’ampliamento delle attribuzioni regionali disposto dalla
revisione del Titolo V. E’ il criterio sistematico che occorre utilizzare al
fine di tracciare la linea di confine tra il principio autonomistico e quello
della riserva allo Stato della tutela della concorrenza.
In tale prospettiva, proprio l’inclusione
di questa competenza statale nella lettera e) dell’art. 117, secondo comma, Cost., evidenzia l’intendimento
del legislatore costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato
strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell’intero Paese;
strumenti che, in definitiva, esprimono un carattere unitario e, interpretati
gli uni per mezzo degli altri, risultano tutti finalizzati ad equilibrare il
volume di risorse finanziarie inserite nel circuito economico. L’intervento
statale si giustifica, dunque, per la sua rilevanza macroeconomica: solo in
tale quadro è mantenuta allo Stato la facoltà di adottare sia specifiche misure
di rilevante entità, sia regimi di aiuto ammessi dall’ordinamento comunitario
(fra i quali gli aiuti de minimis), purché siano in ogni caso
idonei, quanto ad accessibilità a tutti gli operatori ed impatto
complessivo, ad incidere sull’equilibrio economico generale.
Appartengono,
invece, alla competenza legislativa concorrente o residuale delle Regioni gli
interventi sintonizzati sulla realtà produttiva regionale tali comunque da non
creare ostacolo alla libera circolazione delle persone e delle cose fra le
Regioni e da non limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte
del territorio nazionale (art. 120, primo comma,
Cost.). Non può essere trascurato che sullo sfondo degli aiuti pubblici alle
imprese vi è la figura dell’imprenditore con le relative situazioni di libertà
di iniziativa economica, che postulano eguali chances di accesso al mercato e,
nell’ipotesi di aiuti pubblici, standard
minimi di sostegno.
Ad un riparto di funzioni non dissimile da quello
appena delineato è ispirata, del resto, la disciplina attualmente vigente
sull’amministrazione del patrimonio e contabilità dello Stato (legge 5 agosto
1978, n. 468 “Riforma di alcune norme di contabilità generale dello Stato in
materia di bilancio”). L’art. 3 di tale legge, sotto la rubrica “documento di
programmazione economico-finanziaria”, configura come interventi propri dello
Stato solo quelli che riguardano obiettivi macroeconomici, con particolare
riferimento allo sviluppo del reddito e dell’occupazione, giacché solo a
livello statale i grandi aggregati dell’economia nazionale possono essere
orientati verso la stabilità e insieme la crescita. La lettera i-ter)
dell’art. 11, terzo comma, introdotta dalla legge 25
giugno 1999, n. 208, nel confermare che nella legge finanziaria possono essere
contenute norme che comportano aumenti di spesa o riduzioni di entrata
finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell’economia, esclude,
invece, che riguardino la programmazione economico-finanziaria dello Stato
interventi di carattere localistico o microsettoriale e quindi non qualificabili come
macroeconomici.
4.1.
¾ Non rientra nelle
competenze di questa Corte la valutazione della correttezza economica delle
scelte del legislatore, stabilire cioè se un intervento abbia
effetti così rilevanti sull’economia da trascendere l’ambito regionale. Tali
scelte, tuttavia, non possono sottrarsi ad un controllo di costituzionalità
diretto a verificare che i loro presupposti non siano manifestamente
irrazionali e che gli strumenti di intervento siano disposti in una relazione
ragionevole e proporzionata rispetto agli obiettivi attesi. Quando venga in
considerazione il titolo di competenza funzionale di cui all’art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., che non definisce ambiti oggettivamente delimitabili, ma
interferisce con molteplici attribuzioni delle Regioni, è la stessa conformità
dell’intervento statale al riparto costituzionale delle competenze a dipendere
strettamente dalla ragionevolezza della previsione legislativa. Ove sia dimostrabile
la congruità dello strumento utilizzato rispetto al fine di rendere attivi i
fattori determinanti dell’equilibrio economico generale, la competenza
legislativa dello Stato di cui all’art. 117, secondo comma,
lettera e), non potrà essere negata.
E’
sulla base di questo criterio di giudizio che si deve procedere all’esame delle
singole questioni.
5. ¾ Le Regioni Marche e Umbria
hanno proposto ricorso, in riferimento agli artt. 117,
sesto comma, e 118 Cost., avverso l’art. 52, comma 83,
della legge n. 448 del 2001, il quale, nel modificare l’ultimo periodo
dell’art. 127, comma 2, della legge 22 dicembre 2000, n. 388, prevede il
concorso dello Stato nella costituzione e nella dotazione annuale del fondo di
mutualità e solidarietà per i rischi in agricoltura; dispone che le modalità
operative e gestionali del fondo sono stabilite con decreto del Ministro delle
politiche agricole e forestali, d’intesa con
5.1. ¾ La questione non è fondata.
In base alla disposizione in esame lo Stato destina
risorse per il concorso nel pagamento dei premi assicurativi delle produzioni e
per la compartecipazione ai fondi rischi di mutualità e solidarietà che i
consorzi di difesa, le cooperative agricole ed i consorzi di cooperative
agricole possono istituire per il risarcimento dei danni da avversità
atmosferiche sulle produzioni agricole degli associati. Si tratta di una disciplina
che, in coerenza con orientamenti comunitari di politica agricola (Trattato CE,
artt. 32-38; orientamento 1/2/2000, paragrafo 4),
favorisce la costituzione di consorzi di coassicurazione
(o di co-riassicurazione) destinati a fare fronte a
rischi che possono essere difficilmente garantiti per la loro dimensione,
rarità o novità e pertanto è diretta a sostenere il livello degli investimenti
nel settore agricolo e la sua competitività, attraverso la riduzione dei costi
relativi ad eventi calamitosi occorsi su qualunque parte del territorio
nazionale. Proprio la destinazione della misura a tutte le imprese operanti a
livello nazionale, e insieme la finalità evidente di stimolare la propensione
agli investimenti e l’espansione del mercato di settore, rappresentano indici
dell’attinenza dell’intervento alla funzione di stabilizzazione macroeconomica
propria dello Stato e della sua riconducibilità alla
materia “tutela della concorrenza”, nel suo profilo dinamico e promozionale.
Chiarito che si versa in
materia di competenza legislativa esclusiva statale, l’attribuzione al Ministro
delle politiche agricole e forestali della potestà regolamentare al fine di
disciplinare le modalità operative e gestionali del fondo risulta conforme al
riparto delineato nel sesto comma dell’articolo 117 Cost. e si sottrae pertanto
alle censure regionali.
Anche
la questione sollevata in riferimento all’art. 118
Cost. non può trovare accoglimento. L’affidamento al Ministro delle politiche
agricole del potere di determinare annualmente le quote di stanziamento del
fondo di mutualità trova giustificazione, infatti, proprio nella necessità di
riservare allo Stato la gestione concreta della misura affinché possa
corrispondere efficacemente agli obiettivi di politica economica che la legge
statale assegna ad essa.
6. ¾
Secondo la ricorrente
l’intervento previsto dalla disposizione impugnata contrasterebbe con l’art.
117 Cost. in quanto riconducibile a materie, quali “industria” e “formazione
professionale”, estranee all’elenco delle competenze legislative statali e
delle competenze concorrenti. Ma anche se si volesse ascrivere la disciplina
statale alla materia, di potestà concorrente, del “sostegno all’innovazione per
i settori produttivi”, l’art. 59 sarebbe comunque incostituzionale, non
essendosi limitato alla determinazione dei principî fondamentali della materia,
ma avendo, al contrario, posto una disciplina di minuto dettaglio. Risulterebbe
violato anche l’art. 119 Cost., dal momento che lo
stanziamento previsto dalla norma censurata sarebbe «sottratto al trasferimento
alle Regioni, a copertura delle loro funzioni ordinarie».
6.1. ¾ La questione non è fondata.
Per
comprendere appieno la portata della disposizione è necessario richiamare il
contenuto dell’art. 103 della legge n. 388 del 2000 (legge finanziaria per il
2001), collocato nel Capo XVI sotto
la rubrica “Disposizioni per agevolare l’innovazione“. Esso prevede, al comma 5, che “per il settore produttivo tessile,
dell’abbigliamento e calzaturiero, il Ministero dell’industria, del commercio e
dell’artigianato adotta specifiche misure per la concessione di contributi in conto
capitale nei limiti degli aiuti de minimis”. La disciplina quadro
di tale finanziamento è dettata dal comma 6 dello stesso art. 103, secondo cui
“alla selezione delle iniziative finanziabili ai sensi del comma 5 si provvede
tramite bandi pubblici, nei quali sono indicate le tipologie dei soggetti
destinatari degli interventi, con priorità verso forme associative e consortili
tra piccole e medie imprese, mirando a favorire iniziative comuni delle stesse,
nonché le spese ammissibili e le misure delle agevolazioni”. La gestione dei
suddetti interventi, dispone ancora il comma 6, è attribuita al Ministero
dell’industria, del commercio e dell’artigianato, il quale a tal fine “può
avvalersi, sulla base di apposite convenzioni, di enti pubblici, ovvero di altri
soggetti individuati con le procedure di cui all’art. 3,
comma 2, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
La
normativa appena illustrata è connessa alla disciplina comunitaria in tema di
aiuti de minimis
e, segnatamente, al reg. CE n. 69/2001 della Commissione, del 12 gennaio 2001.
Sono aiuti che ogni Stato membro può concedere ad imprese di qualsiasi settore
[ad eccezione di talune specifiche ipotesi previste dalle lettere a), b)
e c), dell’art. 1 del reg. n.
69/2001] che non possono superare, su un periodo di tre anni, l’importo
complessivo di 100.000 euro per ciascuna impresa (art. 2 del citato
regolamento). Se contenuto entro questi limiti, l’aiuto è considerato, con valutazione generale, non lesivo del divieto di cui
all’art. 87, paragrafo 1, del Trattato CE e, come tale, non soggetto
all’obbligo di notifica previsto dal successivo art. 88, paragrafo 3.
6.2.
¾ L’art. 59 della legge
n. 448 del 2001 è censurato dunque sul presupposto che allo Stato non sarebbe
consentito alcun intervento diretto a sostegno delle imprese e della
produzione, in quanto materia riservata alla potestà legislativa regionale
residuale o, tutt’al più, rientrante nella competenza
concorrente del “sostegno all’innovazione per i settori produttivi”.
L’assunto
della Regione, nella sua assolutezza, non può essere condiviso, poiché lo
Stato, lungi dall’essere privo della potestà di intervenire sul mercato con
proprie misure, è titolare, in astratto, nei termini ed entro i limiti sopra
precisati, di una specifica competenza in materia di aiuti che risulta dal
congiunto operare delle lettere a) ed
e) del secondo comma dell’art. 117
Cost.
Misure di
sostegno alle imprese che, singolarmente considerate, possono apparire di
entità tale da non trascendere l’ambito regionale, viste nel loro insieme sono
suscettibili di assumere rilevanza sul piano macroeconomico e di superare lo
scrutinio di costituzionalità. Nella fattispecie, a parte il rilievo che
assumono, nel sistema produttivo nazionale, i settori di riferimento
(calzaturiero, abbigliamento e tessile), ciò che di per sé non esclude la
competenza regionale, è possibile riconoscere indici della dimensione
macroeconomica dell’intervento sia nel fatto che gli aiuti sono estesi all’intero territorio nazionale ed accessibili, su base
concorsuale, a tutti gli operatori dei settori interessati, quindi non limitati
a questa o quella particolare zona di produzione; sia nella circostanza che le
misure medesime sono destinate ad agire simultaneamente, senza che tra un aiuto
e l’altro vi siano discontinuità temporali e territoriali che ne attenuino
l’impatto sull’economia nazionale.
Corrobora l’esito di
siffatta verifica anche la considerazione che l’intervento statale previsto
dalla disposizione censurata viene a realizzarsi a carico del “Fondo speciale
rotativo per l’innovazione tecnologica”, di cui all’art. 14 della legge n. 46
del 1982 e cioè di quel fondo con la cui istituzione e riserva di gestione allo
Stato il legislatore, come questa Corte ha avuto modo di rilevare, si è
prefisso “obiettivi di politica economica che, inquadrando gli specifici
interventi in una cornice complessivamente unitaria, garantiscano l’eguaglianza
delle condizioni a tutte le piccole imprese, con una manovra di sostegno mirata
ad uno sviluppo equilibrato del sistema produttivo nazionale, per assicurargli
competitività in vista della realizzazione del mercato unico europeo”; senza
peraltro disconoscere alle Regioni la possibilità di effettuare interventi
finanziari aggiuntivi a sostegno delle imprese operanti nel loro territorio (sentenza n. 427 del
1992).
L’art. 117 Cost. e il tipo di
riparto di funzioni fra Stato e Regioni sopra delineato
si pone, del resto, in linea di continuità con quanto era già previsto dal d.lgs. n. 112 del 1998. Chiamato dalla legge 15 marzo 1997,
n.
Il processo avviato dal d.lgs. n. 112 del 1998 nel volgere di breve tempo ha
propiziato la formulazione della lettera e)
dell’art. 117, secondo comma, Cost., la quale è
anch’essa il prodotto di quella medesima tendenza all’ampliamento delle
autonomie, da cui non era però disgiunta la preoccupazione di preservare significativi
ambiti di indirizzo statale in campo economico. Di tale indirizzo è espressione
la disposizione censurata, la quale interseca le competenze regionali senza
violarle. Nell’esercizio delle loro attribuzioni, infatti, le Regioni, come era
ad esse già del resto consentito dall’art. 19 del d.lgs. n. 112 del 1998, ben potranno intervenire con misure
(non esclusa la concessione di aiuti de minimis, secondo la normativa comunitaria) calibrate
sul proprio ambito territoriale per incentivare lo sviluppo economico.
6.3. ¾ Alla luce delle argomentazioni che precedono appare
chiaro, infine, che nessun vulnus è
arrecato all’art. 119 Cost., giacché lo stanziamento
previsto dall’art. 59 denunciato non viene sottratto al trasferimento alle Regioni,
a copertura delle loro funzioni ordinarie, ma è attinto dalla finanza statale
per l’esercizio di una competenza propria dello Stato.
7.
¾ Le Regioni Marche,
Toscana, Campania ed Umbria hanno impugnato, in
riferimento agli artt. 117, quarto comma, e 118 Cost.,
l’art. 60, comma 1, lettera d), della
medesima legge n. 448 del 2001, nella
parte in cui prevede che spetti al Ministro delle politiche agricole e
forestali, d’intesa con
Secondo le ricorrenti la
disposizione in oggetto occuperebbe un ambito materiale riservato alla
legislazione residuale delle Regioni. Le Regioni Marche, Toscana ed Umbria
lamentano inoltre che, in materia non ascrivibile alla potestà legislativa
esclusiva statale, sarebbe stato attribuito al
Ministro un potere regolamentare, con violazione dell’art. 117, sesto comma,
Cost. Quand’anche si volesse ritenere che il conferimento al Ministro del
potere di determinare le tipologie di investimento costituisca manifestazione
di una funzione amministrativa e non normativa, si argomenta infine nel ricorso
della Regione Marche, sarebbe comunque violato l’art. 118 Cost., poiché tale
conferimento non potrebbe essere fondato su esigenze di esercizio unitario, né
di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
7.1. ¾ La questione non è fondata.
Per renderne ragione è
sufficiente una sommaria ricognizione della cornice normativa entro la quale la
disposizione impugnata, che aggiunge il comma 7-bis all’art. 8 della legge n. 388 del 2000, si inseriva al momento
della sua entrata in vigore. Nell’art. 8, nel testo all’epoca vigente, sotto la
rubrica “Agevolazione per gli investimenti nelle aree svantaggiate”, si
stabiliva, al primo comma, che ai soggetti titolari di reddito di impresa,
esclusi gli enti non commerciali i quali, a decorrere dal periodo di imposta in
corso al 31 dicembre 2000 e fino alla chiusura del periodo di imposta in corso
alla data del 31 dicembre 2006, effettuano nuovi investimenti nelle aree
territoriali individuate dalla Commissione CE come destinatarie di aiuti a
finalità regionale di cui alle deroghe previste dall’art. 87, paragrafo 3,
lettere a) e c), del Trattato CE, fosse attribuito un
credito di imposta, entro la misura massima consentita, nel rispetto dei
criteri e dei limiti di intensità di aiuto stabiliti dalla predetta
Commissione. La disposizione impugnata include espressamente tra i beneficiari
le imprese operanti nel settore agricolo e specificamente quelle di
trasformazione e commercializzazione dei prodotti.
Beneficiari dell’aiuto non
sono quindi le imprese che hanno stabilimento in determinate Regioni,
ma tutti i soggetti titolari di reddito di impresa nell’ipotesi in cui
si risolvano a trasferire o impiantare in determinate aree attività di trasformazione
e commercializzazione dei prodotti. E’ chiaro l’intendimento di favorire,
attraverso lo strumento fiscale del credito d’imposta, la riallocazione
dei fattori produttivi sul territorio nazionale, così da renderne beneficiarie
aree geografiche economicamente svantaggiate e meno produttive: finalità,
questa, che presuppone una visione generale delle condizioni del mercato
agricolo e la capacità di adottare misure la cui efficacia si estenda
simultaneamente all’intero settore. Anche la considerevole entità degli aiuti
(1.725 milioni di euro per il solo 2003) che, con le successive modifiche della
legge n. 388 del 2000 (in particolare, decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138,
convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 2002, n. 178) sono stati destinati
al riequilibrio territoriale testimonia del non irragionevole intendimento del
legislatore di agire sui grandi aggregati dell’economia.
La disposizione denunciata
si fonda quindi sulle competenze statali previste dalla lettera e) del secondo comma dell’art. 117 Cost., che, come si è già rilevato, non possono essere isolate
una dall’altra ma sono unificate finalisticamente
dalla ratio di mantenere in capo allo
Stato un’ampia gamma di interventi capaci di incidere sulle principali
variabili del sistema economico.
8. ¾ Le Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna ed Umbria censurano infine, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost., l’art. 67 della legge n. 448 del 2001. Secondo le
ricorrenti, tale norma regola una materia assegnata alla potestà legislativa
residuale delle Regioni.
8.1. ¾ La questione non è fondata.
La disposizione
oggetto di
impugnazione destina al finanziamento di nuovi patti territoriali e contratti
di programma riguardanti il settore agroalimentare e
della pesca i finanziamenti revocati dal Comitato interministeriale per la
programmazione economica (CIPE) ad iniziative di programmazione negoziata nel
settore medesimo. Nel comma 2 si chiarisce che con
decreto del Ministro per le attività produttive, di concerto con il Ministro
delle politiche agricole e forestali, sono predisposti contratti di programma
ed emanati bandi di gara per patti territoriali, attivabili e finanziabili su
tutto il territorio nazionale previa delibera del CIPE secondo gli orientamenti
comunitari in materia di aiuti di Stato per l’agricoltura, nei limiti delle
risorse rese disponibili attraverso le revoche di cui al comma 1.
La peculiarità delle iniziative
promosse dallo Stato è che i relativi contratti di programma e i patti
territoriali si riferiscono all’intero territorio nazionale, nei limiti e nella
misura in cui ciò sia reso possibile dalla disciplina comunitaria. Tali
iniziative sono infatti inserite nel quadro
complessivo della programmazione comunitaria degli aiuti con finalità di
coesione economico-sociale, coinvolgono i rapporti dello Stato con l’Unione
europea e richiedono una visione degli assetti del mercato nazionale, del quale
sono intese a rafforzare l’efficienza. Con esse
vengono poste in competizione, insieme alle imprese che sono coinvolte
nell’attività programmatoria, le stesse Regioni e gli
enti locali che se ne devono fare promotori. Consente di ascrivere l’intervento
alle funzioni legislative statali di cui alla lettera e) dell’art. 117, secondo comma, Cost., e
segnatamente alla tutela della concorrenza, nel senso dinamico di cui si è
detto, e alla perequazione delle risorse finanziarie, proprio la non
irragionevolezza dell’obiettivo di rendere attivi i fattori della produzione su
scala nazionale e di accrescere in tal modo la competitività complessiva del
sistema. Tale obiettivo è infatti perseguito dal
legislatore attraverso una strumentazione programmatoria
diretta a favorire una trama di processi localizzati di sviluppo, provvisti, in
virtù del loro congiunto realizzarsi, di un plusvalore sistematico.
Non rileva ai fini della presente
decisione il fatto che, successivamente, sotto la spinta di istanze autonomistiche, i finanziamenti revocati dal CIPE debbano
essere utilizzati obbligatoriamente all’interno del territorio regionale e non
più sull’intero territorio nazionale (delibera CIPE 25 luglio 2003, n. 26/2003,
adottata sulla base degli artt. 60 e 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e
a seguito di accordo in sede di Conferenza unificata del 15 aprile 2003 per il
coordinamento della regionalizzazione degli strumenti
di sviluppo locale). Con tale nuova disciplina lo Stato ha scelto di non più
esercitare in questa materia quella funzione di riequilibrio generale di cui la
disposizione censurata era espressione, senza che ciò comporti l’illegittimità
della precedente opzione legislativa.
per
questi motivi
riservate
a separate decisioni le restanti questioni di legittimità costituzionale della
legge 28 dicembre 2001, n. 448, sollevate dalle Regioni Marche, Toscana,
Campania, Emilia-Romagna e Umbria con i ricorsi
indicati in epigrafe;
riuniti
i giudizi,
1)
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 52, comma 83, della legge 28 dicembre
2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato -
legge finanziaria 2002), sollevata, in riferimento
agli articoli 117, quarto e sesto comma, e 118 della Costituzione, dalla
Regione Marche e, in riferimento agli articoli 117, terzo e quarto comma, 118 e
119 della Costituzione, dalla Regione Umbria, con i ricorsi indicati in
epigrafe;
2)
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 59 della medesima legge n. 448 del
2001, sollevata, in riferimento agli articoli 117 e
119 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna,
con il ricorso indicato in epigrafe;
3)
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 60, comma 1, lettera d), della stessa legge n. 448 del 2001,
sollevata, in riferimento agli articoli 117, quarto e
sesto comma, della Costituzione, dalle Regioni Toscana e Umbria, in riferimento
agli articoli 117, quarto e sesto comma, e 118 della Costituzione, dalla
Regione Marche, e, in riferimento all’articolo 117 della Costituzione, dalla
Regione Campania, con i ricorsi indicati in epigrafe;
4)
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 67 della predetta legge n. 448 del
2001, sollevata, in riferimento agli articoli 117,
quarto comma, e 118 della Costituzione, dalla Regione Marche e, in riferimento
agli articoli 117 e 119 della Costituzione, dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Umbria, con i ricorsi indicati in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Carlo MEZZANOTTE, Redattore
Depositata in Cancelleria il 13 gennaio 2004.