Consulta OnLine
SENTENZA
N. 379
ANNO
2004
Commenti alla decisione di
I. Antonio Ruggeri, Gli
statuti regionali alla Consulta e la vittoria di Pirro (per gentile
concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
II. Maurizio Pedetta,
La
Corte Costituzionale salva gli enunciati degli Statuti regionali sulla tutela
delle “forme di convivenza” mettendoli nel limbo (per gentile
concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
III. Antonio Ruggeri, La
Corte, la “denormativizzazione” degli statuti
regionali e il primato del diritto politico sul diritto costituzionale (per
gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
IV.
Paolo Caretti, La
disciplina dei diritti fondamentali è materia riservata alla Costituzione
(per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
V. Giorgio
Pastori, Luci
e ombre dalla giurisprudenza costituzionale in tema di norme
programmatiche degli statuti regionali (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
VI. Adele Anzon, L’“inefficacia
giuridica” di norme “programmatiche” (per
gentile concessione della Rivista telematica Costituzionalismo.it)
VII. Andrea Cardone, Brevi
considerazioni su alcuni profili processuali della recente giurisprudenza
“statutaria” della Corte costituzionale
(per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
VIII.
Riccardo Nobile, “Diritto di voto agli immigrati residenti:
Statuti regionali, norme statutarie e sensibilità culturali” (nella Rivista
telematica Lexitalia.it)
IX. Renzo Dickmann, Le
sentenze della Corte sull'inefficacia giuridica delle disposizioni
''programmatiche'' degli Statuti ordinari (per gentile concessione della Rivista telematica federalismi.it)
X. Sergio Bartole,
Norme
programmatiche e Statuti regionali (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
XI.
Marco Cammelli, Norme
programmatiche e statuti regionali: questione chiusa e problema aperto (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
XII. Roberto Bin, Perché
le Regioni dovrebbero essere contente di questa decisione (per gentile
concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
XIII.
Franco Pizzetti,
Il
gioco non valeva la candela: il prezzo pagato è troppo alto (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
XIV. Giandomenico
Falcon, Alcune questioni a valle delle decisioni della
Corte (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
XV. Giovanni
Tarli Barbieri, Le
fonti del diritto regionale nella giurisprudenza costituzionale sugli statuti
regionali (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
XVI. Giulio Enea Vigevani, Autonomia
statutaria, voto consiliare sul programma e forma di governo “standard” (per gentile
concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
XIX. Michele Belletti, La definizione dell’incompatibilità
tra la carica di assessore e quella di consigliere compete alla legge regionale, (per gentile
concessione del sito dell’AIC – Associazione
Italiana dei Costituzionalisti)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Valerio ONIDA Presidente
- Carlo MEZZANOTTE Giudice
- Guido NEPPI MODONA
“
- Piero Alberto CAPOTOSTI “
- Annibale MARINI “
- Franco BILE “
- Giovanni Maria FLICK “
- Francesco AMIRANTE “
- Ugo DE SIERVO “
- Romano VACCARELLA
“
- Paolo MADDALENA “
- Alfio FINOCCHIARO
“
- Alfonso QUARANTA “
- Franco GALLO “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale degli articoli 2, comma 1, lettera f); 13, comma 1, lettera a); 15, comma 1; 17; 19; 24, comma 4;
26, comma 3; 28, comma 2; 45 comma 2; 49, comma 2; 62, comma 3, dello statuto della
Regione Emilia-Romagna, approvato in prima deliberazione il 1°
luglio 2004 ed in seconda deliberazione il 14 settembre 2004, e pubblicato nel B.U.R. n. 130 del 16 settembre 2004, promosso con ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 15 ottobre 2004,
depositato in cancelleria il 21 successivo ed iscritto al n. 99 del registro
ricorsi 2004.
Visto l’atto di
costituzione della Regione Emilia-Romagna;
udito
nell’udienza pubblica del 16 novembre 2004 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi
l’avvocato dello Stato Giorgio D’Amato per il Presidente del Consiglio dei
ministri e gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi
Manzi per la Regione Emilia-Romagna.
1. – Il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, con ricorso notificato il 15 ottobre 2004, depositato il
21 ottobre 2004 e iscritto al n. 99 nel registro ricorsi del 2004, ha impugnato
gli articoli 2, comma 1, lettera f);
15, comma 1; 13, comma 1, lettera a);
17; 19; 24, comma 4; 26, comma 3; 28, comma 2; 45, comma 2; 49, comma 2; 62,
comma 3, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, approvata in
prima deliberazione il giorno 1° luglio 2004, ed in seconda
deliberazione il giorno 14 settembre 2004, per violazione degli articoli 1; 3;
48; 49; 97; 114; 123; 117, secondo comma, lettere a), f), l), p);
117, terzo comma; 117, quinto comma, anche in relazione all’art. 6, comma 1,
della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni
per l’adeguamento dell’ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3); 118, primo e
secondo comma; 121, secondo comma; 122, primo comma; 123; 126; 138 della
Costituzione.
2. – Il
Governo impugna, innanzi tutto, l’art. 2, comma 1, lettera f), e l’art. 15, comma 1, della delibera statutaria. La prima di
queste disposizioni prevede che la Regione assicuri, “nell’ambito delle facoltà
che le sono costituzionalmente riconosciute, il diritto di voto degli immigrati
residenti”. La seconda, invece, prevede che la Regione, “nell’ambito delle
facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute, riconosce e garantisce a
tutti coloro che risiedono in un comune del territorio regionale i diritti di
partecipazione contemplati nel presente Titolo, ivi compreso il diritto di voto
nei referendum e nelle altre forme di
consultazione popolare”.
Secondo il
ricorrente tali disposizioni contrasterebbero, innanzi tutto, con l’art. 48
della Costituzione, ai sensi del quale lo status
di elettore andrebbe riconosciuto solo ed esclusivamente ai cittadini. A questo
riguardo l’Avvocatura dello Stato aggiunge che solo la legge statale potrebbe
validamente riconoscere il diritto di voto. In secondo luogo, ad essere violato
risulterebbe anche l’art. 1 Cost., dal momento che tale norma, individuando nel
popolo il soggetto detentore della sovranità, farebbe implicito riferimento al
concetto di cittadinanza, requisito necessario per esercitare quei diritti nei
quali si sostanzia l’esercizio della sovranità. Ancora, le disposizioni
impugnate violerebbero anche l’art. 117, secondo comma, lettere f) e p),
della Costituzione, che attribuiscono allo Stato la competenza esclusiva in
relazione alle materie degli organi dello Stato e delle relative leggi
elettorali, nonché in materia di legislazione elettorale di Comuni, Province e
Città metropolitane.
A risultare
violato, inoltre, sarebbe anche l’art. 122, primo comma della Costituzione, ove
si ritenesse che nel “sistema di elezione” degli organi rappresentativi
regionali sia ricompresa anche le definizione del relativo corpo elettorale.
Infine, nel ricorso si afferma che la disposizione della delibera statutaria
impugnata contrasterebbe con l’art. 121, secondo comma della Costituzione, in
quanto vincolerebbe il Consiglio regionale a fare proposte di legge alle Camere
nelle materie diverse da quelle affidate alla competenza delle Regioni, mentre
l’esercizio di detto potere non potrebbe essere in alcun modo vincolato dallo
statuto.
3. – Viene
impugnato anche l’art. 13, comma 1, lettera a),
della delibera statutaria, che prevede che la Regione, nell’ambito delle
materie di propria competenza, provveda direttamente all’esecuzione degli
accordi internazionali stipulati dallo Stato, nel “rispetto delle norme di
procedura previste dalla legge”. Ciò determinerebbe la violazione dell’art.
117, secondo comma, lettera a), della
Costituzione, che riserva allo Stato la competenza esclusiva in materia di
politica estera e rapporti internazionali dello Stato stesso, in quanto la
disposizione censurata, per l’esercizio della prevista facoltà, non porrebbe
“la condizione che gli accordi siano stati previamente ratificati e siano
entrati internazionalmente in vigore”. Inoltre, la generica previsione che la
Regione debba uniformarsi alle “norme di procedura previste dalla legge” la
renderebbe contrastante con l’art. 117, quinto comma, Cost., in quanto avrebbe
dovuto essere precisato che questa legge dovesse essere statale.
4. – Sono
anche censurati gli artt. 17 e 19 della delibera statutaria.
La prima di
queste disposizioni prevede la possibilità di una istruttoria in forma di
contraddittorio pubblico, indetta dalla Assemblea legislativa, alla quale
possono prendere parte anche “associazioni, comitati e gruppi di cittadini
portatori di un interesse a carattere non individuale”, per la formazione di
atti normativi o amministrativi di carattere generale, i quali dovranno inoltre
essere motivati con riferimento alle risultanze istruttorie.
Tale
previsione, ad avviso del ricorrente, contrasterebbe innanzi tutto con l’art.
97 Cost., poiché comporterebbe aggravi procedurali non coerenti con il
principio di buon andamento della pubblica amministrazione. In secondo luogo,
l’obbligo di motivazione violerebbe “i principî in tema di attività normativa e
principalmente quello dell’irrilevanza della motivazione della norma”.
La seconda
delle due disposizioni considerate prevede un “diritto di partecipazione” al
procedimento legislativo per “tutte le associazioni” che ne facciano richiesta.
Ciò determinerebbe, secondo l’Avvocatura generale, la violazione dell’art. 121
della Costituzione e contrasterebbe anche con altre disposizioni della medesima
delibera statutaria, secondo le quali il Consiglio regionale è organo della
“rappresentanza democratica” regionale nel quale si sviluppa “il libero
confronto democratico tra maggioranza e opposizioni”, poiché la norma in
oggetto produrrebbe una “alterazione” del “sistema di democrazia rappresentativa”
e del ruolo dei partiti politici che operano legittimamente nelle assemblee
legislative.
5. – Viene
impugnato anche l’art. 24, comma 4, della delibera statutaria, il quale prevede
che “la Regione, nell’ambito delle proprie competenze, disciplina le modalità
di conferimento agli enti locali di quanto previsto dall’art. 118 della
Costituzione, definendo finalità e durata dell’affidamento”: tale disposizione,
anzitutto, contrasterebbe con l’art. 114 della Costituzione, in quanto
menomerebbe l’autonomia degli enti locali. Inoltre, violerebbe l’art. 118 della
Costituzione, in quanto quest’ultimo impedirebbe di “affidare temporaneamente”
le funzioni amministrative, in particolar modo ad enti – quali i comuni, le
province e le città metropolitane – che di esse sono qualificati come
“titolari”.
6. – Nel
ricorso viene inoltre contestata la legittimità costituzionale dell’art. 26,
comma 3, della delibera statutaria, il quale dispone che l’Assemblea
legislativa individui, “in conformità con la disciplina stabilita dalla legge
dello Stato”, le funzioni della Città metropolitana dell’area di Bologna: ciò,
secondo l’Avvocatura dello Stato, contrasterebbe con quanto previsto dall’art.
117, secondo comma, lettera p), della
Costituzione, “che riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la
materia delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”.
7. – Anche
l’art. 28, comma 2, della delibera statutaria – il quale prevede che
“l’Assemblea (…) discute e approva il programma di governo predisposto dal
Presidente della Regione (…)” – è oggetto di impugnazione. La legittimità
costituzionale di tale disposizione è contestata in quanto quest’ultima, pur
non contenendo alcuna indicazione circa le conseguenze della mancata
approvazione del programma, menomerebbe “di per sé la legittimazione ed il
ruolo del Presidente”. Ciò non risulterebbe «coerente con l’elezione diretta
del Presidente (…), in quanto la prevista approvazione consiliare del programma
di governo instauri irragionevolmente e contraddittoriamente tra Presidente e
Consiglio regionale un rapporto diverso rispetto a quello che consegue
all’elezione a suffragio universale e diretto del vertice dell’esecutivo (…),
in relazione alla quale non sussiste il tradizionale rapporto fiduciario con il
consiglio rappresentativo dell’intero corpo elettorale».
Da ciò
l’affermata violazione del canone della “armonia con la Costituzione”.
8. – Sarebbe
costituzionalmente illegittimo, inoltre, l’art. 45, comma 2, della delibera
statutaria, il quale prevede l’incompatibilità della carica di assessore con
quella di consigliere regionale. Tale disposizione violerebbe l’art. 122, primo
comma, della Costituzione, che dispone che i casi di incompatibilità dei
componenti della Giunta nonché dei consiglieri regionali devono essere
disciplinati dalla legge regionale nei limiti dei principî fondamentali
stabiliti con legge della Repubblica.
9. – Viene
impugnato anche l’art. 49, comma 2, della delibera statutaria, il quale prevede
che la Giunta disciplini l’esecuzione dei regolamenti comunitari “nei limiti
stabiliti dalla legge regionale”. Tale norma, «omettendo di riferirsi al
necessario rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, la
quale deve disciplinare anche le modalità di esercizio del potere sostitutivo»,
violerebbe l’art. 117, quinto comma, della Costituzione.
10. – Da
ultimo, secondo il ricorrente, sarebbe costituzionalmente illegittimo anche
l’art. 63, comma 3, della delibera statutaria, il quale prevede una disciplina
regionale del rapporto di lavoro del personale regionale, in conformità ai
principî costituzionali e secondo quanto stabilito dalla legge e dalla
contrattazione collettiva. Ciò violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, in quanto
porrebbe «una disciplina sostanziale del rapporto di lavoro e dei suoi aspetti
fondamentali: temi, questi, da ritenersi affidati alla competenza esclusiva
statale in quanto rientranti nella materia ‘ordinamento civile’».
11. – La
Regione Emilia-Romagna, costituitasi in giudizio con atto depositato il 25
ottobre 2004, nel quale si limita a richiedere che la Corte costituzionale
respinga il ricorso in quanto inammissibile e comunque infondato, in prossimità
dell’udienza, ha depositato una memoria in cui, ribadendo che tutte le censure
mosse avverso la propria delibera statutaria sarebbero prive di fondamento,
svolge le proprie argomentazioni al riguardo.
Le questioni
concernenti gli articoli 2 e 15 – che, secondo il ricorso del Governo prevederebbero il riconoscimento del diritto di voto agli
stranieri – sarebbero infondate, in quanto non terrebbero conto della
limitazione generale posta dalle stesse norme impugnate attraverso
l’espressione “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente
riconosciute”.
Quanto in
particolare all’art. 15 della deliberazione statutaria, la difesa regionale
osserva che sarebbe già possibile e legittima una sua parziale attuazione
legislativa, poiché la Regione avrebbe già la facoltà di disciplinare il referendum consultivo su provvedimenti
regionali, e con riguardo a questi sarebbero ipotizzabili modalità di voto tali
da distinguere il voto dei cittadini elettori da “quello delle altre classi di
popolazione consultate”. Sarebbe inoltre pacifico che lo statuto regionale non
conferirebbe né consentirebbe il conferimento agli immigrati della qualifica di
“elettore”, ma solo di “prendere parte a procedure per le quali, appunto, tale
qualifica generale non sia costituzionalmente necessaria”.
Infondate
sarebbero le censure concernenti la violazione dell’art. 117, secondo comma,
lettere f) e p), della Costituzione, dal momento che le norme statutarie
impugnate non si applicherebbero ad alcun organo statale, né si riferirebbero
alle procedure elettorali di Comuni, province e città metropolitane.
Inesistente sarebbe inoltre l’asserito contrasto con l’art. 122, primo comma,
della Costituzione, poiché tale censura potrebbe riferirsi solo all’art. 2
dello statuto, che però avrebbe carattere di norma programmatica in quanto
fisserebbe semplicemente un obiettivo e non autorizzerebbe affatto una attuazione
illegittima.
12. – Con
riferimento alle censure relative all’art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria, la difesa
regionale osserva come la disposizione, nel fare riferimento agli accordi
“stipulati”, abbia inteso riferirsi a quelli “conclusi ed efficaci”. Tale
significato sarebbe confermato dal richiamo, contenuto nello stesso articolo,
alle norme di procedura previste dalla legge, nel cui rispetto dovrebbe
avvenire l’esecuzione degli accordi. Questa legge sarebbe sicuramente quella
statale, e non già quella regionale, come sostenuto nel ricorso del Governo,
dal momento che ove la delibera statutaria avesse voluto riferirsi alla legge
regionale lo avrebbe detto espressamente.
13. – Quanto
alle censure aventi ad oggetto gli artt. 17 e 19 della delibera statutaria, la
Regione sostiene che l’istruttoria pubblica per la formazione degli atti
normativi o amministrativi di carattere generale, nonché l’obbligo di
motivazione costituirebbero non già violazioni, ma modalità di attuazione
dell’art. 97 Cost., per di più già sperimentati a livello regionale. Istituti
del genere sarebbero ben noti sia alla tradizione di altri Paesi che al sistema
italiano, ove è contemplato l’istituto dell’inchiesta pubblica; né sarebbe da
trascurare quanto già previsto da alcune leggi regionali.
Anche la
previsione del dovere di motivazione, come dovere di tener conto degli esiti
dell’istruttoria pubblica, non sarebbe affatto irragionevole; ciò sarebbe
confermato anche da analoga previsione generalizzata nei trattati europei.
Infondata
sarebbe, ancora, l’asserita violazione di alcune disposizioni della legge 7
agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi). L’art. 3 di tale legge, infatti, non vieterebbe la
motivazione per gli atti normativi e amministrativi generali, ma si limiterebbe
a non renderla obbligatoria. L’art. 13, d’altra parte, non proibirebbe forme di
partecipazione o di programmazione in relazione agli atti normativi e amministrativi
generali. E ciò a prescindere dal fatto che comunque tale legge non sarebbe
idonea a fungere da parametro di legittimità costituzionale dello statuto
regionale.
Analoghe
considerazioni varrebbero con riferimento alle censure relative all’art. 19
della delibera statutaria, il quale porrebbe regole obiettive per assicurare
“un confronto con i portatori dei diversi interessi sociali”.
14. – La
censura rivolta contro l’art. 24, comma 4, della delibera statutaria, nella
parte in cui prevede il conferimento di funzioni agli enti locali,
predeterminandone la durata, si baserebbe su un fraintendimento: infatti non si
disporrebbe che la Regione debba conferire le funzioni con durata limitata, ma
semplicemente si manterrebbe “alla legge regionale la possibilità di farlo,
quando l’oggetto e le circostanze lo richiedano”, conformemente ai principî
affermati dall’art. 118 della Costituzione.
15. – Quanto
all’art. 26, comma 3, della delibera statutaria, impugnato in relazione all’art
117, secondo comma, lettera p),
Cost., sarebbe “palese” l’inesistenza di alcuna invasione delle competenze
statali, dal momento che la norma statutaria prevederebbe
espressamente che tanto la delimitazione dell’area metropolitana di Bologna,
quanto la individuazione delle funzioni della Città metropolitana debbano
avvenire in conformità con la disciplina stabilita dalla legge dello Stato.
Dunque, “la Regione individuerà le funzioni degli enti locali per quanto di sua
competenza”.
16. – Le
censure rivolte nei confronti dell’art. 28, comma 2, della delibera impugnata,
che dispone che l’Assemblea discute e approva il programma di governo
predisposto dal Presidente della Regione, atterrebbero al merito delle scelte
statutarie in relazione alla forma di governo e non indicherebbero quale specifica
norma costituzionale sarebbe stata violata.
In ogni caso
l’art. 28 individuerebbe il punto di equilibrio, nel rispetto dell’art. 126
della Costituzione, tra due organi, il Presidente della Giunta e il Consiglio,
entrambi di investitura popolare. L’omessa previsione delle conseguenze
istituzionali della mancata approvazione del programma di governo, sarebbe
giustificata dal fatto che esse sarebbero del tutto assenti. La difesa regionale
osserva, inoltre, che disposizioni analoghe sarebbero contenute nel testo unico
degli enti locali, nonché in alcuni statuti comunali.
17. – Con
riferimento ai motivi di impugnazione dell’art. 45, comma 2, che stabilisce
l’incompatibilità della carica di assessore con quella di consigliere
regionale, la Regione ne afferma l’infondatezza, dal momento che la
disposizione non atterrebbe alla materia elettorale, ma alla definizione della
forma di governo regionale, specificamente affidata alle determinazioni
statutarie. Diversa sarebbe la ratio
delle incompatibilità “esterne” – quale, ad esempio, quella tra appartenenza al
Consiglio o alla Giunta regionale e appartenenza al Parlamento – che avrebbero
la funzione di garantire l’effettività e l’imparzialità dello svolgimento della
funzione, e quella delle incompatibilità “interne” – quale appunto quella
prevista dalla norma censurata – le quali atterrebbero al modo di conformare i
rapporti tra gli organi fondamentali della Regione. La scelta su tale
conformazione sarebbe riservata alla Regione e lo statuto costituirebbe la
fonte più adatta a compierla.
18. –
L’impugnazione dell’art. 49, comma 2, secondo la Regione Emilia-Romagna,
sarebbe il frutto di una errata interpretazione: la disposizione, infatti, non
riguarderebbe i rapporti tra fonti regionali e le leggi statali, bensì i
rapporti tra legge e regolamento regionale, al fine di dare attuazione ai
regolamenti comunitari, consentendo alla legge regionale di affidare alla
potestà regolamentare la disciplina attuativa eventualmente necessaria.
19. – Infine,
infondati sarebbero anche i motivi di impugnazione riferiti all’art. 62, comma
3, dal momento che tale disposizione non abiliterebbe la legge regionale ad
interferire sul “rapporto di lavoro nei suoi aspetti di rapporto di diritto
civile”. Lo statuto lascerebbe infatti impregiudicato il problema dei limiti
entro cui la legge regionale possa intervenire a disciplinare il rapporto di
lavoro.
20. – Anche
l’Avvocatura dello Stato, in prossimità dell’udienza ha presentato un’ampia
memoria, nella quale si limita a ribadire analiticamente i rilievi di
costituzionalità sollevati nel ricorso introduttivo.
1. – Il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato gli articoli 2, comma 1, lettera f); 15, comma 1; 13, comma 1, lettera a); 17; 19; 24, comma 4; 26, comma 3; 28, comma 2; 45, comma 2; 49,
comma 2; 62, comma 3, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna,
approvata in prima deliberazione il giorno 1° luglio 2004, ed in
seconda deliberazione il giorno 14 settembre 2004, per violazione degli
articoli 1; 3; 48; 49; 97; 114; 123; 117, secondo comma, lettere a), f),
l), p); 117, terzo comma; 117, quinto comma, anche in relazione
all’art. 6, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3); 118, primo e secondo comma; 121, secondo comma; 122,
primo comma; 123; 126; 138 della Costituzione.
In particolare
l’art. 2, comma 1, lettera f), e
l’art. 15, comma 1, della delibera statutaria, nella parte in cui prevedono,
rispettivamente, che la Regione assicuri, “nell’ambito delle facoltà che le
sono costituzionalmente riconosciute, il diritto di voto degli immigrati
residenti”, e che la Regione, “nell’ambito delle facoltà che le sono
costituzionalmente riconosciute, riconosce e garantisce a tutti coloro che
risiedono in un comune del territorio regionale i diritti di partecipazione
contemplati nel presente Titolo, ivi compreso il diritto di voto nei referendum e nelle altre forme di
consultazione popolare”, violerebbero: a) l’art. 48 della Costituzione, in
quanto lo status di elettore andrebbe
riconosciuto solo ed esclusivamente ai cittadini; b) l’art. 1 della Costituzione,
dal momento che tale norma farebbe implicito riferimento al concetto di
cittadinanza, requisito necessario per esercitare quei diritti nei quali si
sostanzia l’esercizio della sovranità; c) l’art. 117, secondo comma, lettere f) e p),
della Costituzione, in quanto contrasterebbero con l’attribuzione al
legislatore statale della competenza esclusiva in relazione agli organi dello
Stato e alle relative leggi elettorali, nonché in materia di legislazione
elettorale di Comuni, Province e Città metropolitane; d) l’art. 122, primo comma, della Costituzione, ove si ritenesse
che nel “sistema di elezione” degli organi rappresentativi regionali sia
ricompresa anche la definizione del relativo corpo elettorale; e) l’art. 121,
secondo comma, della Costituzione, in quanto vincolerebbe il Consiglio
regionale nella sua possibilità di fare proposte di legge alle Camere, mentre
l’esercizio di detto potere non potrebbe essere in alcun modo vincolato dallo
statuto.
L’art. 13,
comma 1, lettera a), della delibera
statutaria, che prevede che la Regione, nell’ambito delle materie di propria
competenza, provvede direttamente all’esecuzione degli accordi internazionali
stipulati dallo Stato, nel “rispetto delle norme di procedura previste dalla
legge”, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione, in quanto “per l’esercizio della prevista
facoltà non pone la condizione che gli accordi siano stati previamente
ratificati e siano entrati internazionalmente in vigore”; contrasterebbe
inoltre con l’art. 117, quinto comma, della Costituzione, in quanto non
specificherebbe che la legge contenente le norme procedurali alle quali la
Regione deve uniformarsi deve essere una legge statale.
L’art. 17
della delibera statutaria, che prevede la possibilità di una istruttoria in
forma di contraddittorio pubblico, indetta dalla Assemblea legislativa, alla
quale possono prendere parte anche “associazioni, comitati e gruppi di
cittadini portatori di un interesse a carattere non individuale”, per la
formazione di atti normativi o amministrativi di carattere generale, i quali
dovranno poi essere motivati con riferimento alle risultanze istruttorie,
violerebbe l’art. 97 della Costituzione, nella misura in cui comporterebbe
aggravi procedurali non coerenti con il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione.
L’art. 19 della
delibera statutaria, che prevede un “diritto di partecipazione” al procedimento
legislativo in capo a “tutte le associazioni” che ne facciano richiesta,
violerebbe: l’art. 121 della Costituzione, e il principio di autonomia del
Consiglio regionale ivi sancito; il “principio di coerenza” di cui all’art. 3
della Costituzione, in quanto non sarebbe conforme al sistema di democrazia
rappresentativa realizzato dalle altre disposizioni della medesima delibera
statutaria; l’art. 1, secondo comma e l’art. 49 Cost., “il quale ultimo
presuppone che i fattori di politica generale (…) costituiti dai partiti siano
sottesi nel funzionamento delle assemblee legislative”.
L’art. 24, comma
4, della delibera statutaria, il quale prevede che “la Regione, nell’ambito
delle proprie competenze, disciplina le modalità di conferimento agli enti
locali di quanto previsto dall’art. 118 della Costituzione, definendo finalità
e durata dell’affidamento”, violerebbe l’art. 114 della Costituzione, in quanto
menomerebbe l’autonomia degli enti locali e l’art. 118 della Costituzione.
Quest’ultima disposizione impedirebbe infatti di “affidare temporaneamente”
dette funzioni, in particolar modo ad enti, quali i Comuni, le Province e le
Città metropolitane, che di esse sono qualificati come “titolari”.
L’art. 26,
comma 3, della delibera statutaria, il quale dispone che l’Assemblea
legislativa individua, “in conformità con la disciplina stabilita dalla legge
dello Stato”, le funzioni della Città metropolitana dell’area di Bologna,
violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, “che riserva alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato la materia delle funzioni fondamentali di Comuni,
Province e Città metropolitane”.
L’art. 28,
comma 2, della delibera statutaria, il quale prevede che “l’Assemblea (…)
discute e approva il programma di governo predisposto dal Presidente della
Regione (…)”, violerebbe il canone di “armonia con la Costituzione”, in quanto
la prevista approvazione consiliare del programma di governo instaurerebbe
“irragionevolmente e contraddittoriamente tra Presidente e Consiglio regionale
un rapporto diverso rispetto a quello che consegue all’elezione a suffragio
universale e diretto del vertice dell’esecutivo (…), in relazione alla quale
non sussiste il tradizionale rapporto fiduciario con il consiglio
rappresentativo dell’intero corpo elettorale”.
L’art. 45,
comma 2, della delibera statutaria, nella parte in cui stabilisce
l’incompatibilità della carica di assessore con quella di consigliere
regionale, violerebbe l’art. 122, primo comma, della Costituzione, in quanto
tale norma dispone che i casi di incompatibilità dei componenti della Giunta
nonché dei consiglieri regionali devono essere disciplinati dalla legge
regionale nei limiti dei principî fondamentali stabiliti con legge della
Repubblica.
L’art. 49,
comma 2, della delibera statutaria, il quale prevede che la Giunta disciplini
l’esecuzione dei regolamenti comunitari “nei limiti stabiliti dalla legge
regionale”, violerebbe l’art. 117, quinto comma, della Costituzione, poiché
ometterebbe “di riferirsi al necessario rispetto delle norme di procedura
stabilite da legge dello Stato”.
L’art. 62,
comma 3, della delibera statutaria, che prevede una disciplina regionale del
rapporto di lavoro del personale regionale, in conformità ai principi
costituzionali e secondo quanto stabilito dalla legge e dalla contrattazione
collettiva, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, in quanto porrebbe «una disciplina
sostanziale del rapporto di lavoro e dei suoi aspetti fondamentali: temi,
questi, da ritenersi affidati alla competenza esclusiva statale in quanto
rientranti nella materia “ordinamento civile».
2. – Occorre
dichiarare la inammissibilità delle censure relative all’art. 2, comma 1,
lettera f), della delibera statutaria
impugnata, nella parte in cui la Regione si pone l’obiettivo di assicurare
“nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute, il
diritto di voto degli immigrati residenti”.
Va ricordato
che negli statuti regionali entrati in vigore nel 1971 – ivi compreso quello
della Regione Emilia-Romagna – si rinvengono assai spesso indicazioni di
obiettivi prioritari dell’attività regionale ed anche in quel tempo si posero
problemi di costituzionalità di tali indicazioni, sotto il profilo della
competenza della fonte statutaria ad incidere su materie anche eccedenti la
sfera di attribuzione regionale. Al riguardo, dopo aver riconosciuto la
possibilità di distinguere tra un contenuto “necessario” ed un contenuto
“eventuale” dello statuto (cfr. sentenza n. 40 del 1972), si è ritenuto che la
formulazione di proposizioni statutarie del tipo predetto avesse principalmente
la funzione di legittimare la Regione come ente esponenziale della collettività
regionale e del complesso dei relativi interessi ed aspettative. Tali interessi
possono essere adeguatamente perseguiti non soltanto attraverso l’esercizio
della competenza legislativa ed amministrativa, ma anche avvalendosi dei vari
poteri, conferiti alla Regione stessa dalla Costituzione e da leggi statali, di
iniziativa, di partecipazione, di consultazione, di proposta, e così via,
esercitabili, in via formale ed informale, al fine di ottenere il migliore
soddisfacimento delle esigenze della collettività stessa. In questo senso si è
espressa questa Corte, affermando che l’adempimento di una serie di compiti
fondamentali “legittima, dunque, una presenza politica della regione, in rapporto
allo Stato o anche ad altre regioni, riguardo a tutte le questioni di interesse
della comunità regionale, anche se queste sorgono in settori estranei alle
singole materie indicate nell’articolo 117 Cost. e si proiettano al di là dei
confini territoriali della regione medesima” (sentenza n. 829 del 1988).
Il ruolo delle Regioni di
rappresentanza generale degli interessi delle rispettive collettività,
riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale e dalla prevalente dottrina, è
dunque rilevante nel momento presente, ai fini «dell’esistenza, accanto ai
contenuti necessari degli statuti regionali, di altri possibili contenuti, sia
che risultino ricognitivi delle funzioni e dei compiti della Regione, sia che
indichino aree di prioritario intervento politico o legislativo» (sentenza n. 2 del 2004); contenuti che talora si
esprimono attraverso proclamazioni di finalità da perseguire.
Ma la citata
sentenza ha rilevato come sia opinabile la “misura dell’efficacia giuridica” di
tali proclamazioni; tale dubbio va sciolto considerando che alle enunciazioni
in esame, anche se materialmente inserite in un atto-fonte, non può essere
riconosciuta alcuna efficacia giuridica, collocandosi esse precipuamente sul
piano dei convincimenti espressivi delle diverse sensibilità politiche presenti
nella comunità regionale al momento dell’approvazione dello statuto.
D’altra parte, tali proclamazioni di
obiettivi e di impegni non possono certo essere assimilate alle c.d. norme
programmatiche della Costituzione, alle quali, per il loro valore di principio,
sono stati generalmente riconosciuti non solo un valore programmatico nei
confronti della futura disciplina legislativa, ma sopratutto una funzione di
integrazione e di interpretazione delle norme vigenti. Qui però non siamo in
presenza di Carte costituzionali, ma solo di fonti regionali “a competenza
riservata e specializzata”, cioè di statuti di autonomia, i quali, anche se
costituzionalmente garantiti, debbono comunque «essere in armonia con i
precetti ed i principî tutti ricavabili dalla Costituzione» (sentenza n. 196 del 2003).
Dalle
premesse appena formulate sul carattere non prescrittivo e non vincolante delle
enunciazioni statutarie di questo tipo deriva che esse esplicano una funzione,
per così dire, di natura culturale o anche politica, ma certo non normativa.
Nel caso in esame, una enunciazione siffatta si rinviene proprio nell’art. 2,
comma 1, lettera f), della delibera
statutaria impugnata, nella parte in cui la Regione si pone l’obiettivo di
assicurare “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente
riconosciute, il diritto di voto degli immigrati residenti”; tale disposizione
non comporta né alcuna violazione, né alcuna rivendicazione di competenze
costituzionalmente attribuite allo Stato, né fonda esercizio di poteri
regionali. Va così dichiarata inammissibile, per inidoneità lesiva della
disposizione impugnata, la censura avverso la denunciata proposizione della
deliberazione statutaria.
3. – Le
censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 13, comma 1, lettera a), non sono fondate.
La
disposizione impugnata, pur molto sintetica, appare agevolmente interpretabile
in modo conforme al sistema costituzionale: il riferimento all’attuazione degli
accordi internazionali “stipulati” dallo Stato e non anche “ratificati” non
potrebbe certo legittimare un’esecuzione da parte regionale prima della
ratifica che fosse necessaria ai sensi dell’articolo 80 della Costituzione,
anche perché in tal caso l’accordo internazionale è certamente privo di
efficacia per l’ordinamento italiano.
D’altra
parte, una formula come quella utilizzata appunto nell’art. 13, comma 1,
lettera a), della delibera statutaria
può riferirsi anche all’ attuazione di accordi internazionali stipulati in
forma semplificata e che intervengano in materia regionale, restando ovviamente
fermi i poteri statali di cui all’articolo 120, secondo comma, della
Costituzione.
Al tempo
stesso, l’affermato “rispetto delle norme di procedura previste dalla legge”,
non può che essere interpretato, sia in base al tenore letterale, sia in base
ad una lettura conforme al dettato costituzionale, che come riferito alle
“norme di procedura stabilite dalla legge dello Stato” di cui all’art. 117,
quinto comma, della Costituzione; e ciò prima ancora della considerazione delle
argomentazioni formali portate dalla difesa regionale, secondo la quale la
menzione di una legge nel testo statutario impugnato si riferirebbe alla legge
dello Stato.
4. – Le
censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 15, comma 1, non sono
fondate.
A differenza
dell’art. 2, comma 1, lettera f), di
cui al precedente punto 2, l’art. 15, comma 1, si configura come una norma
relativa ad un ambito di sicura competenza regionale (“diritti di
partecipazione”), che la Regione potrà esercitare “nell’ambito delle facoltà
che le sono costituzionalmente riconosciute”.
Quest’ultima
espressione della disposizione impugnata manifesta con chiarezza
l’insussistenza di una attuale pretesa della Regione di intervenire nella materia delle elezioni statali,
regionali e locali, riconoscendo il diritto di voto a soggetti estranei a
quelli definiti dalla legislazione statale, od inserendo soggetti di questo
tipo in procedure che incidono sulla
composizione delle assemblee rappresentative o sui loro atti. Al tempo stesso,
invece, resta nell’area delle possibili determinazioni delle Regioni la scelta
di coinvolgere in altre forme di consultazione o di partecipazione soggetti che
comunque prendano parte consapevolmente e con almeno relativa stabilità alla
vita associata, anche a prescindere dalla titolarità del diritto di voto o
anche dalla cittadinanza italiana.
Appare
significativo, ad esempio, che nella medesima deliberazione statutaria sia
individuabile un’esplicita disposizione in tal senso nell’art. 21, comma 1,
lettera a) (non impugnato dal
Governo), poiché si attribuisce il diritto di proposta relativo a referendum consultivi anzitutto a
“ottantamila residenti nei Comuni della nostra Regione”. E ciò analogamente a
quanto già previsto a livello degli enti locali per ciò che riguarda le
“circoscrizioni di decentramento comunale” (cfr. art. 17 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, Testo
unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali).
Questa
materia dovrà comunque trovare regolamentazione in leggi regionali, soggette
anche al sindacato di questa Corte.
5. – Le
censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 17 sono infondate.
La previsione
che “nei procedimenti riguardanti la formazione di atti normativi o
amministrativi di carattere generale, l’adozione del provvedimento finale può
essere preceduta da istruttoria pubblica” rappresenta l’inserimento anche a
livello statutario di istituti già sperimentati e funzionanti, anche in alcune
delle maggiori democrazie contemporanee. Infondati sono quindi i rilievi
sollevati nel ricorso governativo, che muovono da una pretesa violazione dei
canoni di buona amministrazione per gli atti di natura amministrativa, o della
riserva del potere legislativo al Consiglio regionale per gli atti legislativi:
questi istituti, infatti, non sono certo finalizzati ad espropriare dei loro
poteri gli organi legislativi o ad ostacolare o a ritardare l’attività degli organi
della pubblica amministrazione, ma mirano a migliorare ed a rendere più
trasparenti le procedure di raccordo degli organi rappresentativi con i
soggetti più interessati dalle diverse politiche pubbliche. D’altra parte, a
riprova della preminenza dell’interesse pubblico all’efficace funzionamento
delle istituzioni legislative ed amministrative, il quarto comma dello stesso
art. 17 impugnato affida alla legge regionale la regolamentazione delle
“modalità di attuazione dell’istruttoria pubblica, stabilendo i termini per la
conclusione delle singole fasi e dell’intero procedimento”.
Né, tanto
meno, è condivisibile l’opinione che il giusto riconoscimento per il ruolo
fondamentale delle forze politiche che animano gli organi rappresentativi possa
essere contraddetto dal riconoscimento di alcune limitate e trasparenti
procedure di consultazione da parte degli organi regionali dei soggetti sociali
od economici su alcuni oggetti di cui siano particolarmente esperti.
Quanto ai
rilievi relativi al fatto che in tal caso “il provvedimento finale è motivato
con riferimento alle risultanze istruttorie”, anche volendosi in questa sede prescindere
dalla contestabile configurabilità della legge sul procedimento amministrativo
come parametro di costituzionalità, basta considerare che l’art. 3, comma 2,
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove
norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi), non impone, ma certo non vieta, la motivazione
degli atti normativi; ed in ogni caso – come ben noto – la motivazione degli
atti amministrativi generali, nonché di quelli legislativi è la regola nell’ordinamento
comunitario: sembra pertanto evidente che la fonte statutaria di una Regione
possa operare proprie scelte in questa direzione.
6. – Non sono
fondate le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 19,
concernenti le modalità di consultazione da parte degli organi consiliari dei
soggetti associativi “le cui finalità siano improntate a scopi di interesse
generale” e che chiedano di partecipare ad alcune fasi preliminari del
procedimento legislativo e della “definizione degli indirizzi
politico-programmatici più generali”; al contrario, la normativa prevede
semplicemente alcune procedure per cercare di garantire (in termini più
sostanziali che nel passato) ad organismi associativi rappresentativi di
significative frazioni del corpo sociale la possibilità di essere consultati da
parte degli organi consiliari. La normativa non appare neppure tale da
ostacolare la funzionalità delle istituzioni regionali e la stessa previsione
di una futura disciplina per la formazione di un albo e di un “protocollo di
consultazione”potrà permettere comunque di graduare le innovazioni
compatibilmente con la piena efficienza delle istituzioni regionali.
Inoltre, il
riconoscimento dell’autonomia degli organi rappresentativi e del ruolo dei
partiti politici non viene affatto negato da un disciplina trasparente dei
rapporti fra le istituzioni rappresentative e frazioni della cosiddetta società
civile, secondo quanto, d’altronde, già ampiamente sperimentato da alcuni
decenni sulla base degli statuti regionali vigenti.
7. – Le
censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 24, comma 4, non sono
fondate.
Il
conferimento agli enti locali di funzioni amministrative nelle materie di
competenza legislativa delle Regioni tramite apposite leggi regionali
presuppone, con tutta evidenza, non solo una previa valutazione da parte del
legislatore regionale delle concrete situazioni relative ai diversi settori
alla luce dei principî di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza in
riferimento alle caratteristiche proprie del sistema di amministrazione locale
esistente nel territorio regionale, ma anche la perdurante ricerca del migliore
possibile modello di organizzazione del settore. Tutto ciò quindi presuppone
anche la possibilità di modificare questa legislazione sulla base dei risultati
conseguiti (ciò che comunque è implicito nella stessa attribuzione alla legge
regionale del potere di conferire queste funzioni), se non pure l’eventuale
sperimentazione di diversi modelli possibili.
Le censure di
costituzionalità sollevate dal ricorso muovono, invece, da una lettura non
condivisibile degli articoli. 114 e 118 della Costituzione, dal momento che
sembrano ipotizzare l’esistenza di rigidi vincoli per il legislatore regionale
nell’attuazione dell’art. 118 della Costituzione ed una sostanziale
equiparazione fra funzioni degli enti locali “proprie” e “conferite”, invece
ben distinte dal secondo comma dell’art. 118 della Costituzione.
8. – La
censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 26, comma 3, non è
fondata.
Il testo di
questa disposizione subordina espressamente l’esercizio dei poteri regionali
(“delimitazione dell’area metropolitana di Bologna”, “costituzione della città
metropolitana”, “individuazione delle sue funzioni”) al rispetto della
“disciplina stabilita dalla legge dello Stato” e non si può quindi dedurne la
volontà della Regione di contraddire la competenza statale esclusiva in tema di
determinazione “delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
metropolitane”. D’altra parte il secondo comma dell’articolo 118 della
Costituzione, nell’affidare il potere di “conferimento” delle funzioni
amministrative anche alla legge regionale, si riferisce espressamente pure alle
Città metropolitane.
9. – La censura
di illegittimità costituzionale relativa all’art. 28, comma 2, non è fondata.
L’Avvocatura
dello Stato sostiene che la previsione che il Consiglio regionale debba
discutere ed approvare il programma di governo predisposto dal Presidente della
Regione ed annualmente verificarne l’attuazione si porrebbe in contrasto «con
l’elezione diretta del Presidente (di cui sembra ridurre i poteri di
indirizzo), in quanto la prevista approvazione consiliare del programma di
governo instauri irragionevolmente e contraddittoriamente tra Presidente e
Consiglio regionale un rapporto diverso rispetto a quello che consegue
all’elezione a suffragio universale e diretto del vertice dell’esecutivo». Di
conseguenza una disposizione del genere “non può ritenersi in armonia con la
Costituzione”.
Al contrario,
va considerato che la determinazione della forma di governo regionale da parte
degli statuti non si esaurisce nella individuazione del sistema di designazione
del Presidente della Regione, ai sensi dell’art. 122, quinto comma, della
Costituzione. Nel caso che venga scelto, come fa la delibera statutaria in
oggetto, il sistema della elezione a suffragio universale e diretto del
Presidente della Regione, ciò ha quale sicura conseguenza l’impossibilità di
prevedere una iniziale mozione di fiducia da parte del Consiglio, nonché la
ulteriore conseguenza delle dimissioni della Giunta e dello scioglimento del
Consiglio (art. 126, terzo comma, della Costituzione) nel caso di successiva
approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente.
Entro questi
limiti, peraltro, si esplica l’autonomia statutaria, che ben può disciplinare
procedure e forme del rapporto fra i diversi organi regionali, più o meno
riducendo l’area altrimenti lasciata alla prassi o alle relazioni meramente
politiche: ciò in particolare rileva nei rapporti fra Consiglio regionale,
titolare esclusivo del potere legislativo (ivi compresa la legislazione di
bilancio), nonché di alcuni rilevanti poteri di tipo amministrativo, e i poteri
di indirizzo politico del Presidente della Regione che si esprimono, tra
l’altro, anche nella predisposizione del fondamentale “programma di governo”
della regione.
Appare
evidente che proprio la mancata disciplina nella delibera statutaria di
conseguenze di tipo giuridico (certamente inammissibili, ove pretendessero di
produrre qualcosa di analogo ad un rapporto fiduciario), derivanti dalla
mancata approvazione da parte del Consiglio del programma di governo del
Presidente, sta a dimostrare che si è voluto semplicemente creare una precisa
procedura per obbligare i fondamentali organi regionali ad un confronto
iniziale e successivamente ricorrente, sui contenuti del programma di governo;
confronto evidentemente ritenuto ineludibile e produttivo di molteplici effetti
sui comportamenti del Presidente e del Consiglio: starà alla valutazione del
Presidente prescindere eventualmente dagli esiti di tale dialettica, così come
starà al Consiglio far eventualmente ricorso al drastico strumento della
mozione di sfiducia, con tutte le conseguenze giuridiche previste dall’art.
126, terzo comma, della Costituzione.
10. – La
censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 45, comma 2, è
fondata limitatamente al terzo periodo del comma.
L’articolo
122 della Costituzione riserva espressamente alla legge regionale, “nei limiti
dei principî fondamentali stabiliti con legge della Repubblica”, la
determinazione delle norme relative al “sistema di elezione” e ai “casi di
ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti
della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali”, senza che si possa
distinguere (come invece ipotizza la difesa regionale) fra ipotesi di
incompatibilità “esterne” ed “interne” all’organizzazione istituzionale della
Regione.
E’ vero che le
scelte in tema di incompatibilità fra incarico di componente della Giunta
regionale e di consigliere regionale possono essere originate da opzioni
statutarie in tema di forma di governo della Regione, ma – come questa Corte ha
già affermato in relazione ad altra delibera statutaria nella sentenza n. 2 del 2004 – occorre rilevare che il riconoscimento nell’articolo
123 della Costituzione del potere statutario in tema di forma di governo
regionale è accompagnato dalla previsione dell’articolo 122 della Costituzione,
e che quindi la disciplina dei particolari oggetti a cui si riferisce
espressamente l’art. 122 sfugge alle determinazioni lasciate all’autonomia
statutaria.
Né la
formulazione del terzo periodo del secondo comma dell’art. 45, del resto, può
essere interpretata come espressiva di un mero principio direttivo per il
legislatore regionale, nell’ambito della sua discrezionalità legislativa in
materia.
11. – La
censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 49, comma 2, non è
fondata.
Il Governo
censura l’ultimo periodo del secondo comma dell’art. 49 della delibera
statutaria, che prevede la possibilità che la Giunta regionale disciplini con
regolamento, “nei limiti stabiliti dalla legge regionale”, l’esecuzione di
regolamenti comunitari, la cui applicazione evidentemente esiga l’adozione di
apposite normative: la censura muove dalla constatazione che questa
disposizione statutaria non richieda il “necessario rispetto delle norme di
procedura stabilite dalla legge dello Stato, la quale deve disciplinare anche
le modalità di esercizio del potere sostitutivo”, ciò che costituirebbe
violazione dell’art. 117, quinto comma della Costituzione.
L’art. 49
della delibera statutaria disciplina in generale i rapporti fra le leggi ed i
regolamenti regionali, dando per presupposta la titolarità da parte della
Regione dei poteri normativi nelle varie materie e pertanto non pone anche in
questa sede il problema dei limiti sostanziali e procedimentali di questi
ultimi; d’altra parte, mentre il riconoscimento del potere delle Regioni di
dettare discipline per l’applicazione dei regolamenti comunitari risale
all’art. 6, comma 1, del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616 (Attuazione della delega di cui
all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), nulla di difforme è stato
previsto dalla legislazione statale di attuazione del nuovo Titolo V, né appare
necessario ribadire l’esistenza dei poteri sostitutivi ora previsti dal secondo
comma dell’articolo 120 della Costituzione e dall’art. 8 della legge n. 131 del
2003.
12. – La
censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 62, comma 3, non è
fondata.
Il rilievo di
costituzionalità muove da una lettura del riferimento alla “legge” nel terzo
comma dell’art. 62 della delibera statutaria, come “legge regionale”: da tale
interpretazione il ricorrente desume che “la norma prevede una disciplina
regionale del lavoro del personale regionale” e che quindi viola l’articolo
117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione. Se, invece, si considera che in altri commi dello stesso articolo
là dove si è inteso fare riferimento al potere normativo della Regione, si è
scritto “legge regionale”, il terzo comma assume il significato di una
disposizione meramente ricognitiva del rapporto fra legislazione e contrattazione,
alla luce dei principî costituzionali, nella disciplina del rapporto di lavoro
del personale regionale.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’art. 45, comma 2, terzo periodo, della delibera statutaria della Regione
Emilia-Romagna, approvata in prima deliberazione il giorno 1° luglio
2004, ed in seconda deliberazione il giorno 14 settembre 2004;
2) dichiara l’inammissibilità delle
questioni di legittimità costituzionale dell’art.
2, comma 1, lettera f), della
predetta delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, proposte con il
ricorso indicato in epigrafe, per violazione degli artt. 1, 48, 117, secondo
comma, lettere f) e p), 122, primo comma, e 121, secondo
comma, della Costituzione;
3) dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna,
proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione dell’art. 117,
secondo comma, lettera a), e
dell’art. 117, quinto comma, della Costituzione;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 15, comma 1, della delibera statutaria della Regione
Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione
degli artt. 1, 48, 117, secondo comma, lettere f) e p), 122, primo
comma, e 121, secondo comma, della Costituzione;
5) dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell’art. 17 della delibera statutaria della Regione
Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione
dell’articolo 97 della Costituzione e dei “principî in tema di attività
normativa”;
6) dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell’art. 19 della delibera statutaria della Regione
Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione
degli articoli 1, secondo comma, 3, 49 e 121 della Costituzione;
7) dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell’art. 24, comma 4, della delibera statutaria
della Regione Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per
violazione degli articoli 114 e 118 della Costituzione;
8) dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 26, comma 3, della delibera statutaria
della Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per
violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione;
9) dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 28, comma 2, della delibera statutaria
della Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per
violazione del canone di “armonia con la Costituzione” di cui all’articolo 123
della Costituzione;
10) dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 49, comma 2, della delibera statutaria
della Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per
violazione dell’art. 117, quinto comma, della Costituzione;
11) dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 62, comma 3, della delibera statutaria
della Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per
violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29
novembre 2004.
Valerio
ONIDA, Presidente