SENTENZA N.228
ANNO 2004
Le
riforme avanzano, le “etichette” restano. La materia “difesa” dopo la legge
cost. n. 1/2003
(per gentile
concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Gustavo ZAGREBELSKY Presidente
- Valerio ONIDA Giudice
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI
MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfonso QUARANTA "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità
costituzionale degli artt. 7, commi 2 e 4, 8, comma 1, e 10,
comma 2, della legge 6 marzo 2001, n. 64 (Istituzione del servizio
civile nazionale) e degli artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12 e 13 del decreto
legislativo 5 aprile 2002, n. 77 (Disciplina del servizio civile nazionale a norma dell’articolo 2 della legge 6 marzo 2001, n. 64),
promossi con due ricorsi della Provincia autonoma di Trento, notificati il 20
aprile 2001 e il 28 giugno 2002, depositati in cancelleria il 26 aprile 2001 e
il 5 luglio 2002 ed iscritti al n. 21 del registro ricorsi 2001 ed al n. 44 del
registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di
costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 6 aprile 2004 il Giudice relatore Fernanda Contri;
uditi
l’avvocato Giandomenico Falcon per
Ritenuto in fatto
1.1. – Con
ricorso depositato il 26 aprile 2001, iscritto al registro ricorsi n. 21 del
2001,
La ricorrente
premette che la disciplina della legge n. 64 del 2001 “interseca” molte delle
materie affidate alle competenze legislative e amministrative della Provincia,
quali, in particolare, quelle in tema di ordinamento degli uffici provinciali e
del personale a essi addetto, di tutela e
conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare, di manifestazioni e
attività artistiche, culturali ed educative locali, di urbanistica, di tutela
del paesaggio, di opere di prevenzione e pronto soccorso per calamità
pubbliche, di alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna,
di lavori pubblici, di turismo, di agricoltura e foreste, di lavoro, di assistenza
e beneficenza pubblica, di addestramento e formazione professionale, di
istruzione elementare e secondaria, nonché di igiene e sanità: materie
contenute negli artt. 8, 9 e 16 dello statuto e nelle relative norme di
attuazione.
Questa
“intersezione” risulta, in generale, dalla indicazione delle finalità del
servizio civile nazionale, contenuta nell’art. 1 della legge n. 64 del 2001: “promuovere la solidarietà e la cooperazione, a livello
nazionale ed internazionale, con particolare riguardo alla tutela dei diritti
sociali, ai servizi alla persona”, “partecipare alla salvaguardia e tutela del
patrimonio della Nazione, con particolare riguardo ai settori ambientale, anche
sotto l’aspetto dell’agricoltura in zona di montagna, forestale,
storico-artistico, culturale e della protezione civile”, “contribuire alla
formazione civica, sociale, culturale e professionale dei giovani”.
Sulla premessa
che spetti allo Stato porre solamente la disciplina giuridica generale del
servizio civile nella misura in cui lo svolgimento dello stesso determini
l’assolvimento degli obblighi di leva, spettando invece alla Provincia autonoma
la disciplina delle concrete attività nelle quali il servizio si realizza, in
quanto esse rientrano in ambiti materiali di
competenza provinciale, la ricorrente muove specifiche censure rispetto alle
seguenti disposizioni della legge n. 64 del 2001: a) all’art. 7, che,
attribuendo all’Ufficio nazionale per il servizio civile, di cui all’art. 8
della legge 8 luglio 1998, n. 230 (Nuove norme in materia di obiezione di
coscienza), il compito di curare l’organizzazione, l’attuazione e lo
svolgimento del servizio, stabilisce che esso approva i progetti di impiego
predisposti dalle amministrazioni di Regioni e Province autonome, coordinando i
progetti con la programmazione nazionale (comma 2), e prevede inoltre la
costituzione in ambito regionale e provinciale di strutture burocratiche
statali (comma 4); b) all’art. 10, comma 2, che attribuisce allo Stato il
potere di determinare con d.P.C.m. “crediti formativi” per i cittadini che
prestano il servizio civile, rilevanti ai fini dell’istruzione o della
formazione professionale; c) all’art. 8, che prevede che con regolamento
statale siano determinati le caratteristiche e gli standard di utilità sociale dei progetti di impiego, i criteri per
il riparto dei finanziamenti, i modi di verifica e controllo sui progetti.
Le suddette
previsioni inciderebbero su materie attribuite dallo statuto alla competenza
legislativa e amministrativa della Provincia, ponendosi altresì in contrasto
con l’art. 4 delle norme di attuazione dello statuto.
1.2. – Nel
giudizio così promosso si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, tramite l’Avvocatura generale dello Stato, contestando l’argomento di
fondo della ricorrente, incentrato sulla distinzione tra la disciplina
giuridica generale del servizio civile, spettante allo Stato, e la regolazione
delle attività nelle quali il servizio consiste, spettante alla Provincia in
rapporto agli ambiti materiali interessati.
Il servizio
civile non sarebbe finalizzato al raggiungimento degli obiettivi propri delle
materie che
1.3. – La
ricorrente Provincia autonoma di Trento ha depositato una memoria, contestando
l’impostazione della difesa erariale, in quanto essa
non dimostra la ragione della asserita necessaria “unitarietà”, e affermando
che lo Stato non potrebbe, attraverso la mera qualificazione del servizio
civile come “nazionale”, autofondare la competenza e prevedere così una
gestione del tutto accentrata delle attività in questione.
1.4. – Anche
l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria nel medesimo
giudizio, sottolineando tra l’altro che il servizio civile partecipa della
medesima natura del servizio di leva, quale prestazione equivalente a
quest’ultimo e riconducibile alla stessa idea di difesa della Patria, come
affermato da questa Corte nella sentenza n. 164 del
1985; per tale sua natura, esso atterrebbe a materia (difesa e Forze
armate) di spettanza
dello Stato, nel sistema anteriore come in quello vigente del Titolo V, e ciò
indipendentemente dalle “interferenze” che possano determinarsi con alcune
competenze provinciali.
1.5. – In prossimità dell’udienza pubblica del 6
aprile 2004, la ricorrente Provincia autonoma ha depositato una
ulteriore memoria, con la quale ribadisce la non riconducibilità del
servizio civile, disciplinato per il periodo transitorio dal Capo II della legge
n. 64 del 2001, al concetto di difesa della Patria.
Si sottolinea, tra l’altro, che la legge n. 64 del 2001
prevede che possano svolgere il servizio civile anche soggetti che non sono in alcun modo tenuti a compiere il servizio militare, quali
le donne e i cittadini dichiarati inabili al servizio militare. L’attività
prestata da questi ultimi non sarebbe in alcun modo assimilabile al concetto di
difesa della Patria, pur inteso alla luce della lettura evolutiva proposta da
questa Corte.
La ricorrente ritiene che anche con riferimento a coloro che
optano per il servizio civile in alternativa a quello militare possano valere
le medesime conclusioni. In quest’ultima ipotesi emergerebbero esigenze di
unitarietà, che però atterrebbero unicamente agli
aspetti di disciplina giuridica generale, non implicando che le attività
concrete in cui si svolge il servizio civile debbano essere regolate e
amministrate direttamente dallo Stato.
La ricorrente sottolinea,
inoltre, che, ove il legislatore statale ritenesse che talune funzioni del
servizio civile richiedano livelli di coordinamento unitario, in ragione del
principio di sussidiarietà, l’intervento statale dovrebbe uniformarsi ai
criteri e ai principi di collaborazione fissati da questa Corte soprattutto con
le sentenze n.
303 del 2003 e n. 6 del 2004;
il che non sarebbe avvenuto con riguardo alla impugnata normativa.
La competenza statale non
potrebbe nemmeno fondarsi sul fatto che la determinazione del contingente annuo
di soggetti da ammettere alla prestazione del servizio civile sia determinata
dalle disponibilità finanziarie, cosicché l’ipotesi di un totale decentramento
della gestione degli obiettori non permetterebbe un controllo dei flussi
finanziari correlativi.
1.6. – In
prossimità dell’udienza pubblica del 6 aprile
Con riferimento al giudizio di cui al ricorso n. 21
del 2001, la difesa erariale precisa, riguardo alla censura relativa all’art. 7, comma 2, della legge n. 64 del 2001, che nulla
vieta alla Provincia ricorrente di strutturare e finanziare con proprie risorse
autonomi interventi nelle materie di propria pertinenza volti a favorire
iniziative nel settore del servizio civile.
Per quanto riguarda l’art. 7, comma
4, della suddetta legge, l’Avvocatura precisa che esso è stato
tacitamente abrogato a seguito della soppressione dell’Agenzia ai sensi
dell’art. 3, comma 1, della legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni
ordinamentali in materia di pubblica amministrazione).
Con riguardo alla eccezione di incostituzionalità
dell’art. 8 della citata legge, la difesa erariale ritiene che l’adozione del
regolamento di cui al comma 1 sia tra l’altro
funzionale (comma 3) alla abrogazione delle disposizioni incompatibili dei
regolamenti previsti dalla legge n. 230 del 1998. Si precisa, comunque, che, in
linea con quanto prospettato dalla Provincia, sono stati adottati atti di
indirizzo e coordinamento in luogo del previsto regolamento (d.P.C.m. del 10
agosto 2001; circolare del 29 novembre 2002, prot. n.
31550; circolare 10 novembre 2003, n. 53529).
Per quanto
attiene, infine, al riconoscimento dei crediti formativi, secondo la difesa
erariale l’art. 10 della legge n. 64 del 2001 correttamente prevederebbe
l’adozione di un d.P.C.m., quale atto di indirizzo e
coordinamento per garantire l’unitarietà di disciplina per coloro che svolgono
il servizio civile o il servizio militare.
2.1. – Con ricorso depositato il 5 luglio
2002, iscritto al registro ricorsi n. 44 del 2002,
Dal momento
della delega sono intervenuti rilevanti fatti giuridici che ad avviso della
Provincia portano a riconsiderare l’intera disciplina.
Il primo rilievo
concerne la base volontaria che caratterizza il servizio oggetto di disciplina
con il d.lgs. n. 77 del 2002, il quale attiene a questo specifico tipo di servizio
civile, non a quello prestato dagli obiettori in alternativa al servizio
militare obbligatorio. Di quest’ultimo, osserva la ricorrente, è stata d’altra
parte prevista (art. 7 del d.lgs. 8 maggio 2001, n. 215, recante “Disposizioni
per disciplinare la trasformazione progressiva dello strumento militare in
professionale, a norma dell’articolo 3, comma 1, della legge 14 novembre 2000,
n.
In ogni caso,
l’oggetto del d.lgs. n. 77 del 2002 impugnato è totalmente diverso, poiché si
tratta di un servizio volontario, che non ha più alcun collegamento con la
prestazione militare. Il nomen di
servizio civile è comune, dunque, ma la sostanza della disciplina è
radicalmente diversa.
Il secondo
rilievo della Provincia concerne le profonde modificazioni del quadro delle
competenze, statali e regionali (e delle Province autonome), apportate dalla
legge costituzionale n. 3 del 2001, che, nel riformare il Titolo V della Parte
seconda della Costituzione, ha stabilito, nel suo art. 10, l’applicazione delle
nuove disposizioni anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province
autonome di Trento e di Bolzano, per le parti in cui prevedono forme più ampie
di autonomia.
La
redistribuzione delle competenze e la parallela prevista scomparsa del servizio
militare obbligatorio pongono in termini nuovi il giudizio circa la validità
della disciplina.
- il disegno
organizzativo del nuovo servizio civile, di cui al d.lgs. n. 77
del 2002, non può in generale essere riferito alla materia della difesa;
possono eventualmente esserlo singoli, specifici progetti presentati da enti
del settore, per questi soltanto valendo la competenza statale;
- i progetti di
servizio civile che attengono a materie di competenza regionale o provinciale
non possono essere disciplinati dallo Stato, se non limitatamente alla
posizione di norme di principio nelle materie di potestà concorrente, mentre
spetta in toto alle Regioni e Province
autonome la disciplina negli ambiti di potestà esclusiva o residuale ex art. 117, quarto
comma, della Costituzione;
-
l’organizzazione complessiva del servizio è riferibile alla materia della
tutela del lavoro, con potestà statale concorrente limitata ai principi;
- la formazione
concernente il servizio rientra pienamente nella competenza provinciale;
- in tutti gli
ambiti sopra detti, sono comunque illegittime, ex art. 117, sesto comma, della Costituzione, le norme che
prevedono una potestà regolamentare o comunque di integrazione normativa da
parte del Governo;
- quanto al
finanziamento, allo Stato può competere esclusivamente la quota riferibile alle
spese generali e ai progetti che fanno capo alla materia “difesa” in senso
stretto;
- la gestione
amministrativa dei progetti spetta in ogni caso alla Provincia, ex art. 16 dello statuto di autonomia.
Muovendo dai
criteri sopra enunciati,
a)
art. 2, commi 1 e 2: sarebbe incostituzionale in quanto
affida all’Ufficio nazionale per il servizio civile la più ampia gestione del
servizio (“… cura l’organizzazione, l’attuazione e lo svolgimento del servizio
civile nazionale, nonché la programmazione, l’indirizzo, il coordinamento ed il
controllo, stabilendo le direttive ed individuando gli obiettivi degli
interventi”), riducendo le funzioni di Regioni e Province autonome a compiti di
mera attuazione;
b)
art. 3, comma 3: sarebbe incostituzionale perché abilita
lo Stato – con d.P.C.m. – a estendere o ridurre il periodo di servizio in
relazione a specifici ambiti e progetti, senza distinzioni e dunque senza
riconoscere la competenza regionale e provinciale quanto alle materie di loro
competenza;
c)
art. 3, comma 6: violerebbe il principio di eguaglianza,
in quanto abilita lo Stato a individuare (con d.P.C.m.) “gli incarichi
pericolosi, faticosi o insalubri” ai quali non può essere assegnato il
personale femminile; in particolare, sarebbe discriminatoria e ingiustificata
la limitazione ad assumere certi incarichi motivata solo dalla condizione
femminile;
d)
art. 4, concernente il fondo nazionale per il servizio civile:
in via preliminare,
e)
art. 5, commi da
f)
art. 6, concernente i “progetti”: il comma 1, che affida a
un regolamento governativo la predisposizione, in generale, delle
caratteristiche di “tutti” i progetti, e il comma 3, che prevede anch’esso un
potere statale di disciplina amministrativa quanto ai requisiti soggettivi di
idoneità al servizio, sono censurati dalla Provincia per violazione dell’art.
117, sesto comma, della Costituzione; mentre i commi 4 e 5, concernenti la
competenza all’approvazione dei progetti, impostati nel medesimo senso delle
sopra citate disposizioni sul fondo e sugli albi, sarebbero lesivi della
competenza della Provincia, alla quale resterebbe la sola approvazione di
progetti di limitata rilevanza territoriale, salvo per di più un “nulla-osta”
statale. Questa impostazione, afferma
g)
art. 7, che demanda all’Ufficio nazionale di stabilire
annualmente il numero massimo di giovani ammessi a prestare il servizio civile
volontario:
h)
art. 8, concernente la disciplina del “rapporto di
servizio civile”:
i)
art. 9, relativo al trattamento economico e giuridico dei
soggetti ammessi al servizio:
l)
art.
m) art. 12, sul servizio civile
all’estero: una volta che spetti a Regioni e Province autonome la disciplina
del servizio non v’è ragione – rileva la ricorrente – di riservare allo Stato
lo svolgimento di esso all’estero, che “non muta il radicamento nazionale del
progetto”, onde l’incostituzionalità del comma 1, anche sotto l’ulteriore
profilo della potestà regolamentare in esso stabilita a favore dello Stato; e
il comma 2 sarebbe illegittimo per conseguenza, dovendosi affidare la
competenza alla verifica e al monitoraggio dei progetti all’estero alle stesse
Regioni, che potranno semmai ricorrere, d’intesa con il Ministero degli affari
esteri, al “supporto” degli uffici diplomatici e consolari;
n)
art. 13, relativo all’“inserimento nel mondo del lavoro” e
ai “crediti formativi”: regolando la possibilità di stipulare convenzioni con
enti e associazioni in funzione del collocamento nel mercato del lavoro di chi
abbia svolto il servizio civile, la norma sarebbe incostituzionale per la parte
in cui assegna anche all’Ufficio nazionale tale possibilità; trattandosi, qui,
della materia della “tutela del lavoro”, non potrebbe invece spettare ad altri
che alle Regioni – e Province autonome – disciplinare tali convenzioni e
gestirne la stipulazione.
2.2. – Anche nel
giudizio così promosso si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, tramite l’Avvocatura generale dello Stato, rilevando anzitutto che
l’intera impostazione del ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Trento
si fonda sulla premessa secondo cui il servizio civile in discussione
costituirebbe una realtà del tutto scollegata dalla “difesa”, in quanto rivolta
esclusivamente a fini di solidarietà sociale. Ma, afferma l’Avvocatura, se
questa premessa fosse esatta, l’impugnazione dovrebbe essere dichiarata
inammissibile, poiché un servizio civile come quello disegnato dalla ricorrente
– del tutto privo di collegamento con il servizio militare o con il servizio
sostitutivo e dunque non strumentale alla difesa dello Stato – sarebbe stato
istituito con l’art. 2, comma 1, della legge delega n. 64 del 2001, non
impugnato; mentre l’attribuzione al Governo della potestà di disciplinare
questo servizio sarebbe stata disposta dall’art. 2, comma 2,
della medesima legge delega, anch’esso non impugnato.
D’altra parte,
secondo l’Avvocatura, non si potrebbe neppure ritenere che le materie la cui
disciplina è stata delegata al Governo dal citato art. 2,
comma 2, della legge n. 64 siano state come tali trasferite alla
competenza di Regioni e Province autonome in base alla legge costituzionale n.
3 del 2001, di riforma del Titolo V; e comunque, in questa ipotesi, si dovrebbe
stabilire se possa trasferirsi in capo a Regioni (e Province) una competenza
materiale che ha formato oggetto di delega al Governo con legge di delegazione
non impugnata ed adottata prima della riforma costituzionale.
Ma al di là dei
sopra detti rilievi di inammissibilità, è proprio la premessa di fondo
dell’intera impugnazione a essere, ad avviso dell’Avvocatura, destituita di
fondamento. Il servizio civile, infatti, è e resta un servizio alternativo alla
prestazione militare, come emerge dagli artt. 2, comma 2,
e 1, comma 1, lettera a), della legge
delega n. 64 del 2001, secondo cui esso “concorre, in alternativa al servizio
militare obbligatorio, alla difesa della Patria con mezzi ed attività non
militari”. Questa connotazione non viene meno per il solo fatto che il servizio
militare perde il proprio carattere di obbligatorietà: una simile conclusione,
si rileva, è sostenuta dalla Provincia sul presupposto che solo il servizio
militare obbligatorio sia strumentale alla “difesa della Patria” – intesa
restrittivamente come contrasto di una esterna
aggressione – e che pertanto ogni altra attività non militare sarebbe come tale
estranea alla competenza statale in materia di “difesa” di cui all’art. 117,
secondo comma, lettera d), della
Costituzione.
Ma tale lettura,
ad avviso dell’Avvocatura, è inesatta; essa è già contraddetta dal testo
dell’art. 52 della Costituzione, che distingue tra il dovere di difesa della
Patria (primo comma) e il servizio militare, obbligatorio nei modi e nei limiti
di legge (secondo comma), e dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 53 del
1967, n. 31
del 1982 e n.
164 del 1985).
Il servizio
civile, prestato anche su base esclusivamente volontaria, persegue finalità
corrispondenti alla prestazione militare e mantiene intatto il parallelismo con
quest’ultima che caratterizza il servizio civile alternativo dettato da
obiezione di coscienza.
Una volta che si
escluda che la prevista “sospensione” dell’obbligatorietà del servizio militare
intacchi l’anzidetta connessione, e una volta che il servizio civile sia
ricondotto, secondo norme e giurisprudenza
costituzionali, al concetto di difesa, l’attribuzione che rileva è quella di
cui all’art. 117, secondo comma, lettera d),
della Costituzione: “difesa e Forze armate”, che è materia di competenza
esclusiva dello Stato.
Alla stregua di
questi argomenti, conclude l’Avvocatura, viene meno il presupposto essenziale
del ricorso e, con esso, cadono tutte le conseguenti
censure rivolte verso le specifiche disposizioni del d.lgs. n. 77 del 2002.
2.3. – Nel giudizio di cui
al registro ricorsi n. 44 del 2002, la ricorrente
Provincia autonoma ha depositato una memoria, nella quale ribadisce che solo
per il servizio civile “sostitutivo” del servizio militare obbligatorio può
riconoscersi l’attinenza alla materia della “difesa”, proprio per il legame di
alternatività; venuto meno il quale, non v’è ragione di ascrivere l’impegno
sociale generico all’ambito della difesa della Patria.
La ricorrente
ritiene inoltre infondata l’eccezione di inammissibilità formulata
dall’Avvocatura sia alla stregua della costante giurisprudenza costituzionale,
che ha sempre ammesso l’impugnazione di atti normativi ancorché esecutivi di
altri precedenti atti, non
impugnati, sia perché il decreto legislativo possiede un
intrinseco carattere di novità (in generale, e nella specie per la
specificazione e il carattere dettagliato della disciplina che con esso è stata
posta), onde non potrebbe neppure dirsi puramente “esecutivo” della legge di
delegazione.
2.4. – Anche
l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria nel giudizio in
questione, insistendo per la necessaria riconduzione della normativa in
argomento, nell’ambito del nuovo quadro del Titolo V, alle competenze dello
Stato e precisamente alla materia “difesa” attribuita alla legislazione
esclusiva di quest’ultimo ex art. 117, secondo comma, lettera d). Questo inquadramento, si aggiunge, è del resto la condizione
necessaria per assicurare il carattere “nazionale” del servizio, che esige per
definizione unitarietà e coordinamento a livello centrale, ad esempio quando si
tratti di svolgere missioni di pace all’estero, e che
non potrebbe perciò essere frammentato in tante particolari discipline tra loro
diverse sul territorio nazionale.
L’Avvocatura
conclude sottolineando il riconoscimento, nella disciplina denunciata, di un
ruolo di rilievo per Regioni e Province autonome, essendo numerosi i momenti di
coinvolgimento delle stesse nell’ambito dei diversi aspetti della gestione del
servizio che toccano profili di connessione con le competenze regionali (artt.
4, 5, 6, 11 e 13).
2.5. – In prossimità dell’udienza pubblica del 6
aprile
Del pari privo di fondamento appare alla ricorrente il
tentativo di dedurre la necessità di un intervento statale dalla circostanza
che vi sarebbero materie – la protezione civile e la partecipazione ad attività
all’estero – che richiederebbero una disciplina e un coordinamento unitario. La
maggioranza delle attività esercitate sarebbero quelle per le quali non esiste
alcuna esigenza di un coordinamento unitario. L’eventuale disciplina unitaria
sarebbe giustificata, quindi, solo per quella limitatissima parte in cui il
servizio civile potesse venire ad intersecare ambiti riservati allo Stato,
senza che ciò possa costituire ragione per attrarre alla competenza statale
l’intero servizio civile.
2.6. – Nella memoria depositata in prossimità dell’udienza
pubblica del 6 aprile 2004, l’Avvocatura generale dello Stato ha ribadito, con
specifico riferimento al ricorso n. 44 del 2002, la non riconducibilità del
servizio civile alla competenza residuale delle Regioni, precisando che l’assenza
nell’art. 117 della Costituzione di un determinato nomen non significa di per sé che il corrispondente ambito
materiale debba per ciò solo essere ricondotto alla potestà legislativa
esclusiva delle Regioni. Né il servizio civile potrebbe rientrare nell’ambito
delle c.d. “materie trasversali” o “materie non materie”, suscettibile, a seconda della specifica attività in cui esso viene a
sostanziarsi, di una collocazione mobile all’interno di una pluralità di ambiti
materiali. Le implicazioni di tale impostazione appaiono alla
Avvocatura palesemente irragionevoli, in quanto non vi sarebbe più
un’autonoma ed unitaria regolamentazione in tema di servizio civile, che
verrebbe per così dire “smembrato” in una pluralità di discipline, statali e
regionali.
L’unica soluzione interpretativa accettabile, ribadisce
l’Avvocatura, è quella fatta propria dal d.lgs. n. 77 del 2002, il quale si
muove all’interno di una lettura evolutiva del concetto di Patria. Peraltro,
con riferimento alla formula contenuta nell’art. 117, secondo comma, lettera d), della Costituzione, la contestuale
presenza delle parole “difesa” e “Forze armate” non dovrebbe far pensare ad una endiadi rafforzativa ed espressiva di un concetto
unitario, ma ad una inequivoca differenziazione tra due distinti concetti
legati da un rapporto di continenza.
Si sottolinea anche nella memoria che la scelta legislativa
di avvalersi, per difendere
La difesa
erariale ritiene inoltre che non sia possibile ricondurre il servizio civile
alla “tutela del lavoro”, anche in considerazione del fatto che si perderebbe
così di vista la valenza del servizio come istituto teso alla realizzazione dei
principi costituzionali di solidarietà sociale e difesa della Patria. Il
servizio civile deve essere inteso, invece, come un autonomo istituto
giuridico, in cui prevale la dimensione pubblica, oggettiva e organizzativa;
contrariamente, si ridurrebbe ad un insieme di iniziative disomogenee e
perderebbe la sua natura di realtà unitaria e complessiva, volta a realizzare
un nuovo modello di cittadinanza.
1.1. – Con un
primo ricorso (reg. ricorsi n. 21 del 2001),
Le specifiche censure, puntualmente indicate nella narrativa in fatto, ruotano attorno alla considerazione per cui allo Stato spetterebbe porre solamente la disciplina giuridica generale del servizio civile sostitutivo di quello militare, spettando invece alla Provincia autonoma la disciplina delle concrete attività nelle quali il servizio si realizza, in quanto esse rientrano in ambiti materiali di competenza provinciale. La premessa su cui si fonda il ricorso è che spetti allo Stato porre solamente la disciplina giuridica generale del servizio civile nella misura in cui lo svolgimento dello stesso determini l’assolvimento degli obblighi di leva.
Giova precisare che il
ricorso è stato depositato prima della entrata in vigore del nuovo Titolo V
della Costituzione. Peraltro, nel caso di specie,
Va pure tenuto conto del
fatto che le norme censurate sono tutte contenute nel Capo II della legge n. 64
del 2001, dedicato alla “Disciplina del periodo transitorio”, che si apre con
l’affermazione per cui “le disposizioni del presente
Capo disciplinano il servizio civile nazionale fino alla data di efficacia dei
decreti di cui all’articolo
1.2. – Con altro ricorso (reg. ricorsi n. 44 del 2002), la Provincia autonoma di Trento solleva questione di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12 e 13 del decreto legislativo 5 aprile 2002, n. 77 (Disciplina del servizio civile nazionale a norma dell’articolo 2 della legge 6 marzo 2001, n. 64), per violazione, oltre che dei medesimi parametri indicati nel ricorso n. 21 del 2001, dell’art. 117, commi secondo, terzo, quarto e sesto, della Costituzione, dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della Parte seconda della Costituzione), nonché degli artt. 3 e 76 della Costituzione (parametri non invocati espressamente dalla ricorrente, ma desumibili dal tenore del ricorso).
Le censure, puntualmente
indicate nella narrativa in fatto, muovono dalla premessa che il servizio
civile disciplinato dal d.lgs. n. 77 del 2002 non abbia più, in quanto
volontario, alcun collegamento con la prestazione militare, la quale avrebbe
ormai perso i caratteri della obbligatorietà. Nonostante il mantenimento del nomen di servizio civile, la sostanza della
disciplina sarebbe radicalmente diversa rispetto a quella che prevedeva un servizio civile alternativo al servizio
militare. Ne sarebbe conferma anche la previsione, nello stesso d.lgs. n. 77
(art. 14), del “ripristino” del servizio civile regolato dalla legge n. 230 del
La disciplina del servizio
civile non terrebbe conto, inoltre, delle profonde modificazioni del quadro
delle competenze, statali e regionali (e delle Province autonome), apportate
dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, che, nel riformare il Titolo V della
Parte seconda della Costituzione, ha stabilito, nel suo art. 10, l’applicazione
delle nuove disposizioni anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province
autonome di Trento e di Bolzano, per le parti in cui prevedono forme più ampie
di autonomia. La normativa impugnata, infatti, assumerebbe il servizio civile
come materia di competenza statale, con le connesse potestà normative e
organizzative, dettando una serie di disposizioni che, ricollegandosi a detto
presupposto, risulterebbero viziate da incostituzionalità, rientrando invece la
materia de qua nelle competenze regionali e
provinciali.
Secondo
Il rilievo critico è nella
sostanza il seguente: il decreto legislativo in esame ripropone un disegno di
servizio civile che fa capo essenzialmente allo Stato, quanto a organizzazione,
programmazione, coordinamento e controllo, lasciando a Regioni e Province
autonome un limitato ruolo di attuazione degli interventi, secondo le materie
di loro competenza (così nell’art. 2 del d.lgs. n. 77).
Secondo la ricorrente, la
stessa organizzazione del servizio civile nazionale non potrebbe essere
ascritta alla materia “difesa”, ma, al più, alla materia, di potestà
legislativa concorrente, della “tutela del lavoro”. Peraltro, nella
ripartizione di competenze tra Stato, Regioni e Province autonome, si dovrebbe
tenere conto della afferenza ai diversi ambiti materiali delle singole attività
in cui si sostanzia il servizio civile nazionale.
2. – Stante la loro manifesta connessione, i due ricorsi, congiuntamente discussi, possono essere decisi con unica sentenza.
3. – Le questioni sottoposte
all’esame della Corte con il ricorso n. 21 del 2001 sono infondate, quelle
proposte con il ricorso n. 44 del 2002 sono in parte
inammissibili e in parte infondate.
Le normative censurate, in
quanto rivolte a disciplinare gli aspetti organizzativi e procedurali del
servizio civile nazionale, trovano fondamento, anzitutto, nell’art. 52 della
Costituzione, e non precludono alla Provincia autonoma la possibilità di
regolare l’esercizio di funzioni specifiche, riguardanti aspetti materiali che rientrino nella sua competenza.
A venire in rilievo è, in
particolare, la previsione contenuta nel primo comma dell’art. 52 della
Costituzione, che configura la difesa della Patria come sacro dovere del
cittadino, il quale ha una estensione più ampia
dell’obbligo di prestare servizio militare. Come già affermato da questa Corte,
infatti, il servizio militare ha una sua autonomia concettuale e istituzionale
rispetto al dovere ex art. 52, primo comma, della Costituzione, che può essere
adempiuto anche attraverso adeguate attività di impegno sociale non armato (sentenza n. 164 del
1985).
In questo contesto deve
leggersi pure la scelta legislativa che, a seguito della sospensione della
obbligatorietà del servizio militare (art. 7 del d.lgs. 8 maggio 2001, n. 215,
recante “Disposizioni per disciplinare la trasformazione progressiva dello
strumento militare in professionale, a norma dell’articolo 3, comma 1, della
legge 14 novembre 2000, n.
D’altra parte il dovere di
difendere
Il d.lgs. n. 77 del 2002
significativamente considera il “servizio civile nazionale quale modalità
operativa concorrente ed alternativa alla difesa dello Stato, con mezzi ed
attività non militari” (art. 1, comma 1). In senso contrario non può rilevarsi
che la alternatività tra i servizi sarebbe venuta meno
perché entrambi sono ora frutto di una scelta autonoma, ben potendo essere
adempiuto il dovere costituzionale di difesa della Patria anche attraverso
comportamenti di tipo volontario. È proprio nel dovere di difesa della Patria,
di cui il servizio militare e il servizio civile costituiscono forme di
adempimento volontario, che i due servizi trovano la loro matrice unitaria,
come dimostrano anche le numerose analogie con la posizione dei militari in
ferma volontaria.
La suddetta ricostruzione si
riflette sulla individuazione del titolo costituzionale di legittimazione
dell’intervento statale che, con specifico riferimento al d.lgs. n. 77 del
2002, può essere rinvenuto nell’art. 117, secondo comma, lettera d), della Costituzione, che riserva alla
legislazione esclusiva dello Stato non solo la materia “forze armate” ma anche la “difesa”.
Quest’ultima previsione deve essere letta alla luce delle evoluzioni normative
e giurisprudenziali che già avevano consentito di ritenere
che la “difesa della Patria” non si risolvesse soltanto in attività finalizzate
a contrastare o prevenire una aggressione esterna, potendo comprendere anche
attività di impegno sociale non armato (sentenza n. 164 del
1985). Accanto alla difesa “militare”, che è solo una forma di difesa della
Patria, può ben dunque collocarsi un’altra forma di difesa, per così dire,
“civile”, che si traduce nella prestazione dei già evocati comportamenti di
impegno sociale non armato.
La riserva allo Stato della
competenza a disciplinare il servizio civile nazionale, forma di adempimento
del dovere di difesa della Patria, non comporta però che ogni aspetto
dell’attività dei cittadini che svolgono detto servizio ricada nella competenza
statale. Vi rientrano certamente gli aspetti organizzativi e procedurali del
servizio. Questo, in concreto, comporta lo svolgimento di attività che
investono i più diversi ambiti materiali, come l’assistenza sociale, la tutela
dell’ambiente, la protezione civile: attività che, per gli aspetti di rilevanza
pubblicistica, restano soggette alla disciplina dettata dall’ente
rispettivamente competente, e dunque, se del caso, alla legislazione regionale
o alla normativa degli enti locali, fatte salve le sole specificità
direttamente connesse alla struttura organizzativa del servizio e alle regole
previste per l’accesso ad esso.
4. – Con specifico
riferimento alla disciplina contenuta nella legge n. 64 del 2001, oggetto di
censure nel ricorso n. 21 del 2001, va osservato, peraltro, che nella parte in
cui essa prevede, in via transitoria, che i giovani obbligati alla leva possano
dichiarare liberamente, prima dell’arruolamento, di optare per il servizio militare
o per quello civile, senza dover addurre necessariamente, in quest’ultimo caso,
motivi di coscienza (art. 5, comma 1), l’intervento legislativo statale trova
ulteriore legittimazione nell’art. 52, secondo comma,
della Costituzione, essendo rivolto alla determinazione di limiti al servizio
militare obbligatorio.
4.1. – Come ampiamente riferito nella narrativa in
fatto, con il ricorso n. 21 del 2001,
4.2. –
4.3. – Anche la censura riguardante l’art. 8 della legge n. 64 del 2001 – che prevede che con regolamento statale siano determinati le caratteristiche e gli standard di utilità sociale dei progetti di impiego, i criteri per il riparto dei finanziamenti, i modi di verifica e controllo sui progetti – deve essere respinta. La previsione di forme di monitoraggio, controllo e verifica sulle attività mediante le quali si realizza il servizio civile, che si traduce nella possibilità di determinare con regolamento governativo gli elementi ora indicati, è intesa ad assicurare il rispetto dei criteri e delle specifiche norme statali relativi al servizio, e non comporta la possibilità di intervenire nella disciplina delle attività di pertinenza regionale.
5. – Con specifico
riferimento alla disciplina contenuta nel d.lgs. n. 77 del 2002, oggetto di
censure nel ricorso n. 44 del 2002, va ribadito che essa riguarda propriamente
gli aspetti organizzativi e procedurali del servizio civile nazionale, oggetto
di una autonoma ed unitaria regolamentazione che, come
già evidenziato, trova il proprio titolo di legittimazione nell’art. 117,
secondo comma, lettera d), della
Costituzione.
Peraltro va rilevato, nella
specie, che l’esigenza di assicurare la partecipazione dei livelli di governo
coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, attraverso
adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni
amministrative allocate in capo agli organi centrali, è comunque soddisfatta
proprio attraverso l’attribuzione alla cura delle Regioni e delle Province
autonome di Trento e di Bolzano, secondo le rispettive competenze,
dell’attuazione degli interventi di servizio civile.
È, inoltre, evidente che,
nelle ipotesi in cui lo svolgimento delle attività di servizio civile ricada entro ambiti di competenza delle Regioni o delle
Province autonome di Trento e Bolzano, l’esercizio delle funzioni spettanti,
rispettivamente, allo Stato ed ai suddetti enti, dovrà improntarsi al rispetto
del principio della leale collaborazione tra enti parimenti costitutivi della Repubblica
(art. 114, primo comma, della Costituzione).
La argomentata riconduzione
degli aspetti organizzativi e procedurali del servizio civile nazionale alla
competenza legislativa statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera d), della Costituzione non preclude,
infine, alle Regioni ed alle Province autonome di Trento e Bolzano la
possibilità di istituire e disciplinare, nell’autonomo esercizio delle proprie
competenze legislative, un proprio servizio civile regionale o provinciale,
distinto da quello nazionale disciplinato dalle norme qui esaminate, che
avrebbe peraltro natura sostanzialmente diversa dal servizio civile nazionale,
non essendo riconducibile al dovere di difesa.
5.1. – Alla luce della rilevata
riconduzione della disciplina degli aspetti organizzativi e procedurali del
servizio civile nazionale alla competenza legislativa statale di cui alla
lettera d) del secondo comma
dell’art. 117 della Costituzione, devono essere rigettate le censure che
riguardano gli artt. 2, 3, comma 3, 4, commi 2 e 5, 5,
6, 7, 8, 9, 11, 12 e 13 del d.lgs. n. 77 del 2002.
Occorre sottolineare che in molte
delle disposizioni censurate il rispetto della autonomia dei diversi livelli di
governo è espressamente assicurato, prevedendosi pure, in vari momenti, un
adeguato coinvolgimento delle Regioni e delle Province autonome.
In particolare, con riferimento alle
disposizioni contenute negli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 77 del 2002, il rispetto
della autonomia dei diversi livelli di governo è assicurato, rispettivamente,
dalla previsione di albi regionali ai quali si iscrivono gli enti e le
organizzazioni in possesso dei requisiti di cui alla legge n. 64 del 2001, e
dall’espresso riconoscimento della competenza delle Regioni e delle Province
autonome circa l’esame e l’approvazione dei progetti presentati da enti e
organizzazioni operanti in ambito regionale o provinciale. In ordine alla
disciplina degli albi degli enti di servizio civile, occorre anche considerare
che il comma 5 dell’art. 5 prevede che le Regioni e le Province autonome di
Trento e Bolzano, ove non abbiano già provveduto, possono istituire organismi
di consultazione, riferimento e confronto nell’ambito delle loro competenze,
analoghi alla Consulta nazionale per il servizio civile
prevista dal precedente comma 4.
Va, altresì, evidenziato che l’art.
13, relativo all’“inserimento nel mondo del lavoro” e ai “crediti formativi”,
riconosce non solo all’Ufficio nazionale, ma anche alle Regioni e alle Province
autonome, “nei limiti delle rispettive competenze”, la possibilità di stipulare
convenzioni con enti e associazioni in funzione del collocamento nel mercato
del lavoro di chi abbia svolto il servizio civile.
5.2. – Una considerazione ulteriore merita la censura
relativa all’art.
5.3. - Sono, invece, inammissibili le
questioni relative agli artt. 3, comma 6, e 4, comma
1, del d.lgs. n. 77 del 2002.
La ragione della presunta
illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 6, del decreto impugnato – che
prevede l’individuazione con d.P.C.m. degli incarichi pericolosi, faticosi o
insalubri ai quali non può essere destinato il personale femminile – non
starebbe, come affermato dalla stessa ricorrente, in una rivendicazione di
competenza, ma nella considerazione per cui la
disposizione realizzerebbe una discriminazione verso il personale femminile, al
quale l’accesso a determinati incarichi potrebbe semmai essere escluso a
garanzia di specifici valori esclusivi della condizione femminile, quali la
maternità e la gravidanza. La questione risulta inammissibile, in quanto la
ricorrente fa valere un profilo che non ridonda di per sé in violazione di
competenze proprie.
Con riferimento all’art. 4,
comma 1, del d.lgs. n. 77 del 2002, concernente il Fondo nazionale per il
servizio civile,
PER QUESTI MOTIVI
riuniti i giudizi,
1) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 7, commi 2 e 4, 8, comma 1, e 10, comma 2, della legge 6 marzo 2001, n. 64 (Istituzione del servizio civile nazionale), sollevate, con il ricorso iscritto al n. 21 del registro dei ricorsi del 2001, dalla Provincia autonoma di Trento, per violazione degli artt. 8, numeri 1), 3), 4), 5), 6), 13), 16), 17), 20), 21), 23), 25) e 29), 9, numeri 2), 4), 5) e 10), e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige) e delle relative norme di attuazione; dell’art. 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento); dell’autonomia finanziaria riconosciuta alla Provincia dal titolo VI dello statuto speciale, come modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della finanza della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento e di Bolzano con la riforma tributaria); dell’art. 5, commi 2 e 3, della legge n. 386 del 1989;2) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3, comma 3, 4, commi 2 e 5, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12 e 13 del decreto legislativo 5 aprile 2002, n. 77 (Disciplina del servizio civile nazionale a norma dell’articolo 2 della legge 6 marzo 2001, n. 64), sollevate, con il ricorso iscritto al n. 44 del registro dei ricorsi del 2002, dalla Provincia autonoma di Trento, per violazione delle medesime norme indicate al precedente n. 1 del dispositivo, nonché dell’art. 117, primo, quarto e sesto comma, della Costituzione e dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione);
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 3, comma 6, e 4, comma 1, del predetto decreto legislativo 5 aprile
2002, n. 77, sollevate, con il ricorso iscritto al n. 44 del registro dei
ricorsi del 2002, dalla Provincia autonoma di Trento, in
riferimento agli artt. 3 e 76 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2004.
F.to:
Gustavo ZAGREBELSKY,
Presidente
Fernanda CONTRI, Redattore
Giuseppe DI PAOLA,
Cancelliere
Depositata in Cancelleria il
16 luglio 2004.