SENTENZA N. 6
ANNO 2004
Commenti alla decisione di
I. Stefano Agosta, La
Corte costituzionale dà finalmente la… “scossa” alla materia delle intese tra
Stato e Regioni? (brevi note a margine di una recente pronuncia sul sistema
elettrico nazionale) (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
II. O. Chessa, Sussidiarietà
ed esigenze unitarie: modelli giurisprudenziali e modelli teorici a confronto (per
gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
altre pagine web rilevanti in merito a questa decisione
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
- Riccardo CHIEPPA, Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY
- Valerio ONIDA
- Carlo MEZZANOTTE
- Fernanda CONTRI
- Guido NEPPI MODONA
- Piero Alberto CAPOTOSTI
- Franco BILE
- Giovanni Maria FLICK
- Francesco AMIRANTE
- Ugo DE SIERVO
- Romano VACCARELLA
- Paolo MADDALENA “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità
costituzionale del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 recante (Misure urgenti
per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale) e della legge 9
aprile 2002, n. 55 concernente (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7 recante misure urgenti per garantire la
sicurezza del sistema elettrico nazionale), promossi con ricorsi delle Regioni
Umbria (n. 2 ricorsi), Basilicata e Toscana, notificati il 27 marzo, il 31
maggio, l’8 e il 7 giugno 2002, depositati in cancelleria il 4 aprile e il 6 e
il 17 giugno successivi ed iscritti ai nn. 30, 39, 40 e 41 del registro ricorsi
2002.
Visti gli atti di costituzione del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza
pubblica del 28 ottobre 2003 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi gli avvocati
Giovanni Tarantini e Fulco Ruffo per
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato
il 27 marzo 2002, depositato il 4 aprile 2002 e iscritto al n. 30 del 2002 del registro ricorsi,
Premette
Sostiene
Nel nuovo sistema, inoltre,
la potestà legislativa non spetterebbe più allo Stato in via generale, ma anche
alle Regioni, secondo il modello delineato dall’art. 117 Cost. Infine, la nuova
formulazione dell’art. 114 assegnerebbe alle Regioni, insieme alle altre
autonomie territoriali, “il nuovo ruolo di enti che svolgono le proprie
funzioni nell’interesse generale della comunità repubblicana”. In questo mutato
quadro costituzionale, anche le Regioni, e non più solo il Governo, sarebbero
legittimate ad agire in funzione di tutela generale dell’ordinamento.
Ciò posto, la ricorrente
ritiene che il d.l. censurato sarebbe stato emanato in assenza delle condizioni
di cui all’art. 77, secondo comma, Cost., dal momento
che la necessità di evitare l’imminente pericolo di interruzione di energia
elettrica, affermata nel decreto, non sarebbe basata su nessun dato certo.
Neppure potrebbe essere ravvisata una situazione di straordinaria urgenza nella
recente liberalizzazione dell’attività di produzione di
energia elettrica, avvenuta con il decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79
(Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato
dell’energia elettrica).
Quanto al contenuto delle
disposizioni impugnate,
Ad avviso della ricorrente,
perché una legge dello Stato possa incidere su una competenza del legislatore
regionale non potrebbero essere ritenuti sufficienti i presupposti di necessità
ed urgenza cui è subordinata l’emanazione di un decreto-legge ex art. 77 Cost. Il rapporto tra fonte
regionale e fonte statale sarebbe infatti sempre
regolato dal principio della competenza e non da quello gerarchico. E ciò, a
maggior ragione, nel nuovo sistema costituzionale, nell’ambito del quale l’art.
117 riconoscerebbe pari dignità alla legislazione statale e a quella regionale,
e l’art. 114 porrebbe un principio di pari ordinazione tra gli enti individuati
come costitutivi della Repubblica.
Neppure potrebbe ritenersi
che la materia dell’energia sia riconducibile alla legislazione esclusiva dello
Stato sotto altro titolo, ad esempio in forza dell’art. 117, secondo comma,
lettera m),
Cost.
Il d.l. n. 7 del 2002
inoltre, nell’attribuire il potere autorizzatorio
allo Stato, in sostituzione delle “autorizzazioni, concessioni ed atti di
assenso comunque denominati previsti dalle norme vigenti” (art. 1, comma 1),
violerebbe l’art. 118, primo e secondo comma, Cost. L’esigenza di assicurare
l’erogazione dell’energia elettrica su tutto il territorio nazionale, infatti,
non sarebbe sufficiente per “riconoscere all’ordinamento centrale una competenza
amministrativa generale e di tipo gestionale in materia”.
Inoltre, l’art. 1, commi 2, 3 e 5, del d.l. impugnato lederebbe le funzioni
di governo del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali assegnate
alla competenza normativa della Regione e sarebbe incompatibile con il ruolo
che l’art. 118 Cost. riconosce per le funzioni amministrative, a Comuni,
Province, Città metropolitane e Regioni; il comma 2 nella parte in cui
prescrive l’assorbimento nell’autorizzazione unica della c.d. autorizzazione integrata
e la sostituzione della stessa ad ogni autorizzazione ambientale di competenza
delle singole amministrazioni; il comma 3 laddove stabilisce che
l’autorizzazione unica ha effetto di variante degli strumenti urbanistici e del
piano regolatore portuale; il comma 5 ove dispone la sospensione dell’efficacia
del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27 dicembre 1988 (Norme tecniche per la redazione degli
studi di impatto ambientale e la formulazione del giudizio di compatibilità di
cui all'art. 6, della legge 8 luglio 1986, n. 349, adottate ai sensi dell'art.
3 del d.P.C.m. 10 agosto 1988, n. 377), allegato IV
(Procedure per i progetti di centrali termoelettriche e turbogas),
dell’articolo 15 della legge 2 agosto 1975, n. 393 (Norme sulla localizzazione
delle centrali elettronucleari e sulla produzione e sull’impiego di energia
elettrica), nonché del decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio
1998, n. 53 (Regolamento recante disciplina dei procedimenti relativi alla
autorizzazione alla costruzione e all'esercizio di impianti di produzione di
energia elettrica che utilizzano fonti convenzionali, a norma dell'articolo 20,
comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59). Neppure sarebbe possibile
individuare nell’atto di decretazione d’urgenza una manifestazione del potere
sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni ai
sensi dell’art. 120, secondo comma, Cost., non ricorrendo i presupposti e le
forme previste da tale disposizione. Di qui la prospettata violazione degli artt. 77, secondo comma,
e 120, secondo comma, della Costituzione.
Infine, l’art. 1, comma 2, del d.l. impugnato, nello stabilire che il
procedimento previsto si svolge d’intesa con
D’altronde il generico
richiamo al rispetto dei principi di semplificazione amministrativa e delle modalità dettate dalla legge n. 241 del 1990, non sarebbe
sufficiente a garantire il rilievo degli interessi della comunità regionale, in
aperta violazione dell’art. 97, primo comma, Cost. e del principio di leale
collaborazione; tanto più che il decreto, all’art. 1, commi 3 e 5, “risulta
sostitutivo sia della autorizzazione integrata che di tutte le autorizzazioni
ambientali di competenza dei diversi enti coinvolti e sospensivo dell’efficacia
dell’Allegato IV del d.P.C.m. 27 dicembre 1988 e del d.P.R. n. 53 del
Per gli stessi motivi
sarebbe, da ultimo, illegittimo anche l’art. 1, comma
4, del decreto impugnato, per la parte in cui estende le disposizioni di cui ai
commi precedenti anche “ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore
del … decreto”.
2. – Con ricorso notificato
il 31 maggio 2002, depositato il 6 giugno 2002 e iscritto al n. 39 del 2002 del
registro ricorsi,
Con tale ricorso,
Innanzitutto, si lamenta la
violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost. Ribadite
le argomentazioni a sostegno della censurabilità da
parte delle Regioni delle violazioni dell’art. 77 Cost.,
La ricorrente, con
argomentazioni non dissimili da quelle sopra richiamate, ribadisce
inoltre che non ricorrerebbero neppure i presupposti per ravvisare nella
fattispecie una manifestazione del potere sostitutivo previsto dall’art. 120,
secondo comma, Cost. Di talché la legge di conversione sarebbe quindi
interamente illegittima in quanto essendo stato esercitato il potere di
decretazione d’urgenza in totale carenza di presupposti, sarebbe essa stessa
affetta di un grave vizio in procedendo.
Quanto alle singole
disposizioni della legge, viene innanzitutto censurato
l’art. 1, comma 1, che - nel convertire il decreto impugnato - ha precisato che
le sue previsioni valgono fino alla determinazione dei principi fondamentali
della materia in attuazione dell’art. 117 Cost., e comunque non oltre il 31
dicembre 2003, previa intesa in sede di Conferenza permanente tra Stato, Regioni
e Province autonome (cfr. Allegato, cpv. 1). Tale norma, secondo la ricorrente,
contrasterebbe con l’art. 117 Cost., in quanto
supererebbe i confini assegnati alla normativa statale in materie di competenza
ripartita. E tale vizio non sarebbe escluso dalla natura transitoria della
disciplina, la quale, anzi, sarebbe addirittura “eversiva”, poiché lo Stato si
arrogherebbe il potere di disciplinare nel dettaglio, con norme immediatamente
efficaci, materie che
Per il resto, nei confronti
delle norme non modificate in sede di conversione,
3. – Nel giudizio concernente
la legge n. 55 del 2002 si è costituita
In ogni caso, la questione
di legittimità costituzionale della legge impugnata per carenza
dei presupposti di cui all’art. 77, secondo comma, Cost., sarebbe ormai
superata, dal momento che
Inoltre, sarebbe infondato
il motivo di ricorso concernente il potere sostitutivo dello Stato, in quanto
non risulta che lo Stato abbia voluto operare in sostituzione delle Regioni.
Quanto al contenuto della
legge impugnata, l’Avvocatura rileva come il d.lgs. n. 79 del 1999 attribuisca
al Ministero dell’industria (ora delle attività produttive) il compito di
provvedere alla sicurezza del sistema elettrico nazionale e di assicurarne la
continuità e che lo Stato sarebbe intervenuto a disciplinare la materia al fine
di garantire le esigenze di sicurezza e i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e politici, in materie, dunque, che sarebbero riservate alla
legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettere h) ed m). L’intervento statale sarebbe stato reso indispensabile dalla
necessità di realizzare nuovi impianti per fare fronte alla prevista crescita
del fabbisogno nazionale di energia su tutto il territorio nazionale e così
salvaguardare lo sviluppo economico del paese e l’attuale livello qualitativo
di vita. Pertanto, lo Stato avrebbe esercitato la sua potestà esclusiva in
materia di sicurezza e di tutela dei diritti civili e sociali, tra i quali
andrebbe inserito anche quello di disporre dell’energia indispensabile per
mantenere le attuali disponibilità, le quali costituirebbero i livelli
essenziali delle prestazioni.
Lo Stato, prevedendo un
termine per l’esercizio della legislazione concorrente delle Regioni, avrebbe
tuttavia voluto limitare nel tempo gli effetti del proprio potere legislativo
esclusivo di cui ha fatto uso, in modo che le autonomie regionali potessero
intervenire sulla materia al momento in cui fosse garantita la produzione di
energia elettrica sufficiente ai bisogni nazionali.
Quanto specificamente alla
dichiarazione di pubblica utilità delle opere, ed alla previsione di un’unica
autorizzazione, rilasciata dal Ministero delle attività produttive, per la
realizzazione di nuovi impianti, esse sarebbero direttamente funzionali agli
obiettivi del legislatore: accelerare i tempi di costruzione dei nuovi impianti
su tutto il territorio nazionale per assicurare la fornitura di un servizio
pubblico essenziale. Tali obiettivi, secondo quanto sostenuto dalla difesa
erariale, potrebbero essere raggiunti solo con un intervento unico che
esclusivamente il legislatore nazionale sarebbe in grado di porre in essere.
Nell’ambito del procedimento
unico per il rilascio dell’autorizzazione sarebbe comunque assicurata la
partecipazione delle amministrazioni interessate. In specie, sottolinea
l’Avvocatura, la disciplina impugnata prevede espressamente il parere motivato
della provincia o del comune.
Né vi sarebbe poi violazione
del principio di leale collaborazione, in quanto la semplice previsione
dell’intesa dovrebbe intendersi nel senso che il suo mancato raggiungimento
preclude la conclusione del procedimento.
L’Avvocatura, infine,
sostiene che la normativa censurata investirebbe anche la materia della tutela
della concorrenza, materia che rientra nella legislazione statale esclusiva, in
quanto comunque inciderebbe sulla produzione di energia elettrica e dunque
sull’offerta e sull’equilibrio del mercato.
4. – Contro l’intera legge
n. 55 del 2002
La ricorrente sostiene che
la legge impugnata violerebbe la competenza che l’art. 117, terzo comma, Cost.
riserva alla potestà legislativa concorrente delle Regioni in materia di
“produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, in quanto,
anziché limitarsi a dettare i principi fondamentali, il legislatore statale
avrebbe disciplinato in modo analitico il procedimento per il rilascio
dell’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio degli impianti di
produzione di energia elettrica.
L’illegittimità della legge
n. 55 del 2002 non sarebbe esclusa dalla natura transitoria della disciplina,
destinata ad operare “fino alla determinazione dei
principi fondamentali della materia in attuazione dell’art. 117, terzo comma,
Cost., e comunque non oltre il 31 dicembre
Tale previsione non sarebbe
neppure giustificabile al fine di tutela dell’interesse nazionale, che il nuovo
testo costituzionale non prevede più come limite alla potestà legislativa
regionale. E, d’altra parte, non potrebbero invocarsi a sostegno
dell’intervento legislativo dello Stato tanto le materie di cui all’art. 117,
secondo comma, Cost., quanto i poteri sostitutivi del Governo previsti
dall’art. 120, secondo comma, Cost.
L’art. 117 Cost. sarebbe
inoltre violato in quanto la disciplina della legge n. 55 del 2002, per la
parte in cui interferisce sull’assetto del territorio in relazione all’impatto
delle opere e alla necessaria conformità urbanistica delle stesse, inciderebbe
sulla materia del “governo del territorio” attribuita alla potestà legislativa
concorrente delle Regioni.
Tale norma sarebbe poi
violata anche sotto un ulteriore profilo. L’art. 118 Cost., infatti, detta i
criteri per il riparto delle funzioni amministrative, ma non disciplina la
fonte deputata ad allocare le stesse. Questa fonte dovrebbe dunque essere
determinata sulla base dell’art. 117 e pertanto sarebbe costituita dalla legge
competente a regolare la materia. Poiché nel caso di specie, l’energia rientra
tra le materie di legislazione concorrente, spetterebbe alle Regioni,
attenendosi ai principi regolatori fissati dallo Stato, dettare le procedure di
svolgimento delle funzioni, distribuendo le stesse secondo i criteri dettati
dall’art. 118 Cost. Né varrebbe a superare la censura la previsione dell’intesa
con
5. – Anche
La ricorrente muove dalla
considerazione che la normativa censurata, nel disciplinare il procedimento
preordinato alla costruzione e all’esercizio degli impianti di energia
elettrica, nonché delle opere e infrastrutture connesse, interverrebbe, con una
disciplina di dettaglio, nella materia “produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell’energia”, attribuita dall’art. 117 Cost. alla potestà
legislativa concorrente delle Regioni.
L’intervento statale in tale
materia non troverebbe legittimazione nei c.d. titoli di intervento
trasversale previsti nell’art. 117, secondo comma, Cost. Né potrebbe
giustificarsi in relazione all’interesse nazionale a garantire la fornitura di
energia elettrica, dal momento che il nuovo testo costituzionale non prevede
più l’interesse nazionale come limite alla potestà normativa delle Regioni.
La normativa censurata non
potrebbe neppure essere giustificata in relazione alla finalità di tutelare la
concorrenza, perché non contiene disposizioni volte a garantire le imprese
contro il rischio di intese restrittive o di abusi di posizione.
Ancora, la disciplina in
questione non potrebbe ricondursi alla determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto
queste riguarderebbero servizi sociali e non industriali, e comunque
l’intervento statale sarebbe limitato alla determinazione degli standard, su cui la legge in esame non
interviene in alcun modo, limitandosi ad attribuire allo Stato le funzioni
amministrative preordinate al rilascio dell’autorizzazione per la costruzione e
l’esercizio degli impianti.
La legge censurata, secondo
la ricorrente, lederebbe inoltre la potestà regionale in materia di “governo
del territorio”, che l’art. 117 Cost. ricomprende tra le materie a legislazione
concorrente, là dove prevede che l’autorizzazione unica rilasciata dal
Ministero abbia effetto di variante urbanistica, richiedendo al comune sul cui
territorio ricade l’intervento un semplice parere che, peraltro, può essere
anche negativo o può anche mancare e comunque non può incidere sul rispetto del
termine di 180 giorni previsto per la conclusione del procedimento.
Infine, a sostegno della asserita violazione dell’art. 118 Cost.,
6. – Anche nei due giudizi
introdotti dalle Regioni Basilicata e Toscana
7. - In prossimità
dell’udienza,
In particolare tali atti
normativi conterrebbero disposizioni di dettaglio in una materia attribuita
dall’art. 117, terzo comma, Cost. alla potestà legislativa concorrente.
La ricorrente, inoltre,
contesta che lo strumento della decretazione d’urgenza possa essere utilizzato
dal legislatore statale per dettare principi nella materia dell’energia, sia
per la natura propria del decreto-legge, finalizzato a risolvere problemi e regolare situazioni eccezionali e straordinarie,
sia perché, anche qualora mancasse la fissazione di principi, questi, secondo
la giurisprudenza della Corte, andrebbero desunti dalle leggi già in vigore.
In concreto poi, il d.l. n.
7 del 2002 avrebbe operato un intervento sostitutivo preventivo, sganciato
dalla previa messa in mora della Regione e sottratto ad ogni disponibilità
della stessa; ciò in contrasto anche con quanto prevede l’art. 8 della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Neppure ricorrerebbero i
presupposti per l’esercizio del potere sostitutivo previsto dall’art. 117,
quinto comma, Cost., per il caso di inadempienza delle
Regioni in materia di attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali e
degli atti dell’Unione europea.
Ad avviso della Regione
Umbria, i profili di illegittimità censurati non
verrebbero meno per il fatto che la legge di conversione n. 55 del
Anche la previsione della
preventiva intesa per la determinazione delle opere da considerarsi di pubblica
utilità ai sensi dell’art. 1 del d.l. n. 7 del 2002 non rappresenterebbe un
effettivo coinvolgimento delle Regioni. Infatti, la determinazione delle opere
da considerarsi di pubblica utilità, sarebbe “compiuta direttamente dal
legislatore statale”, potendo le Regioni, in sede di intesa, manifestare il
proprio assenso o dissenso alla disciplina normativa, mentre sarebbe loro
preclusa “ogni valutazione reale circa la portata degli interessi dello Stato
alla attrazione delle competenze”.
Infine,
Dichiara
8. – In prossimità
dell’udienza
In particolare, la
ricorrente ritiene che la normativa
impugnata attenga ad una materia attribuita alla
potestà legislativa esclusiva dello Stato: anzitutto, non sarebbe pertinente il
richiamo alla “sicurezza” di cui all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., come sarebbe dimostrato dalla
giurisprudenza di questa Corte , secondo la quale tale espressione dovrebbe
essere interpretata come inerente alla prevenzione dei reati o al mantenimento
dell’ordine pubblico.
Del pari infondato sarebbe
il richiamo alla lettera m) del
secondo comma dell’art. 117 Cost., in quanto, come affermato dalla
giurisprudenza costituzionale, la determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni non sarebbe una materia, ma una competenza del legislatore statale
di dettare norme aventi ad oggetto la fissazione di un
livello minimo di soddisfacimento di diritti civili e sociali. La legge
censurata non fisserebbe standard
minimi, ma allocherebbe in capo allo Stato funzioni amministrative preordinate
al rilascio degli atti autorizzativi necessari per la costruzione e l’esercizio
degli impianti.
La disciplina censurata non
sarebbe riconducibile neppure al settore della “tutela della concorrenza”, non
contenendo né norme volte a garantire le imprese da intese restrittive, abuso
di posizioni dominanti ed operazioni di concentrazione, né forme di promozione
della concorrenza. Essa quindi rientrerebbe nell’ambito della materia della
“produzione di energia” attribuita alla potestà legislativa concorrente delle
Regioni.
Il sovvertimento delle
competenze regionali, operato dalle disposizioni censurate, secondo
9. - Nella memoria
depositata in prossimità dell’udienza l’Avvocatura
dello Stato contesta innanzitutto la possibilità da parte delle Regioni di
impugnare una legge di conversione di un decreto-legge per violazione dei
presupposti di necessità e urgenza, osservando come i limiti del potere di
impugnativa regionale non sarebbero cambiati a seguito delle modifiche
costituzionali, anche secondo quanto affermato dalla Corte nella sentenza n. 274 del
2003.
Inoltre, ad avviso della
difesa erariale, i vizi del decreto-legge sarebbero sanati definitivamente
quando la legge di conversione abbia assunto come propri i contenuti e gli
effetti della disciplina adottata.
Quanto ai contenuti della
legge impugnata, l’Avvocatura ribadisce che la materia
dell’energia rientrerebbe nella legislazione esclusiva statale ai sensi
dell’art. 117, secondo comma, lettere h)
ed m), Cost., in quanto l’efficienza
del sistema elettrico nazionale atterrebbe alla sicurezza e all’ordine
pubblico, poiché interruzioni dell’erogazione di energia determinerebbero
l’impossibilità di provvedere alle esigenze fondamentali, con danni al
patrimonio e all’integrità fisica, come reso evidente dai recenti avvenimenti.
Inoltre, la continuità della
fornitura di energia elettrica garantirebbe i “livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, dal momento che essa
sarebbe necessaria per l’esercizio dei servizi pubblici e per consentire di
fronteggiare le fondamentali esigenze di vita.
Anche a voler ritenere, come
fanno le ricorrenti, che la materia rientri tra quelle attribuite alla
legislazione concorrente regionale, principio fondamentale sarebbe quello
sancito dall’art. 1 del d.lgs. n. 79 del 1999, che attribuisce allo Stato il
compito di assicurare l’efficienza e la sicurezza del sistema elettrico
nazionale.
Le disposizioni censurate
sarebbero inoltre conformi all’art. 118 Cost., in quanto
solo un organo a competenza nazionale potrebbe intervenire su un sistema complesso
per la cui sicurezza sono necessari interventi in tempi brevissimi che non
consentono di operare in forme collegiali.
Quanto alla previsione di un
limite di efficacia alla normativa d’urgenza, limite introdotto dalla stessa
legge censurata, tale limite sarebbe giustificato sia al fine di evitare
contrasti con le Regioni, sia in quanto, una volta realizzata la finalità di
rafforzamento del sistema elettrico, verrebbero meno le ragioni poste a base
dell’intervento normativo statale.
Per quanto attiene alle
singole disposizioni contenute negli atti normativi impugnati, la difesa
erariale sostiene che la previsione, contenuta nell’art. 1, comma 1, del d.l.
convertito, di un’unica autorizzazione per le opere indispensabili
all’esercizio degli impianti di energia elettrica, rilasciata dal Ministro
delle attività produttive, si giustificherebbe, in conformità con il principio
di sussidiarietà, per il carattere di sistema a rete che assume il complesso
degli impianti di produzione e degli elettrodotti, il quale determinerebbe la
necessità dell’attribuzione allo Stato delle funzioni amministrative
corrispondenti.
In
relazione al procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica (art. 1, comma 2,
del d.l. convertito), gli interessi regionali risulterebbero ampiamente
garantiti attraverso la previsione della partecipazione delle amministrazioni
locali interessate e dell’intesa con
L’altra norma, contenuta nel
comma 3, che contempla il parere motivato del comune o della provincia nel cui
territorio ricada l’intervento, riconoscendo all’autorizzazione il valore di
variante urbanistica, non concreterebbe una lesione delle competenze regionali,
ma costituirebbe applicazione dei principi di sussidiarietà ed adeguatezza di
cui all’art. 118 Cost. Nonostante ciò, non sarebbero stati trascurati gli
interessi degli enti territoriali, che sono chiamati ad
esprimere un motivato parere e le cui eventuali ragioni di dissenso devono
essere valutate dall’organo centrale, con la conseguente possibilità che gli
enti locali insoddisfatti si rivolgano al giudice amministrativo.
Anche la previsione di un
termine di sei mesi per la chiusura del procedimento sarebbe ragionevole, in
considerazione delle esigenze di speditezza.
Quanto alla censura
concernente la previsione contenuta nel comma 5
dell’art. 1 del d.l. convertito, la difesa erariale sostiene che essa sarebbe
inammissibile, in quanto non sarebbero stati indicati i parametri violati, e
comunque infondata, riferendosi solo a norme statali.
L’Avvocatura sostiene
l’infondatezza anche della presunta violazione dell’art. 120 Cost., non costituendo
le norme censurate esercizio di potere sostitutivo.
Infondata sarebbe, da
ultimo, anche la censura concernente la violazione del principio di leale
collaborazione. La mancanza di una disciplina specifica dell’intesa
Stato-Regioni significherebbe unicamente che il ruolo da riconoscere ad essa sarebbe quello che emerge dalla norma, mentre i
rimedi per il suo mancato raggiungimento sarebbero quelli ordinari.
Considerato in diritto
1. –
In subordine, e più
specificamente,
Con successivo ricorso,
In via subordinata,
2. – Anche le Regioni
Basilicata e Toscana hanno impugnato la legge n. 55 del 2002, nella parte in
cui disciplina un procedimento unico per il rilascio dell’autorizzazione alla
costruzione e all’esercizio di impianti di energia
elettrica di potenza superiore a 300 MW termici, per violazione dell’art. 117,
terzo comma, Cost., in quanto interferirebbe con norme di dettaglio in materie
di competenza legislativa ripartita delle Regioni, nonché dell’art. 118 Cost.,
in quanto l’attribuzione allo Stato della funzione amministrativa di rilascio
dell’autorizzazione si porrebbe in contrasto con i criteri di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza, violando altresì la potestà delle Regioni di
disciplinare le procedure di svolgimento delle funzioni nelle materie di competenza
legislativa ripartita.
3. – Data la sostanziale
identità delle censure prospettate, i quattro ricorsi possono essere riuniti
per essere trattati congiuntamente e decisi con unica sentenza.
I ricorsi in esame non sono
fondati.
In via preliminare, occorre
affrontare la questione di legittimità costituzionale posta dalla Regione
Umbria sul decreto-legge n. 7 del
Quanto alla deducibilità di
tale vizio da parte delle Regioni in occasione della promozione
della questione di legittimità costituzionale in via diretta, la recente
giurisprudenza di questa Corte ha affermato la perdurante distinzione – anche
dopo la riforma costituzionale del Titolo V – dei parametri invocabili da Stato
e Regioni, rispettivamente nei riguardi di leggi regionali o di leggi od atti
con forza di legge statali (sentenza n. 274 del
2003), al tempo stesso confermando che le Regioni possono contestare
l’esistenza dei presupposti costituzionali degli atti con forza di legge
“quando la violazione denunciata sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle attribuzioni costituzionali delle
Regioni o delle Province autonome ricorrenti” (sentenza n. 303 del 2003).
D’altra parte, fin dalla sentenza n. 302 del
1988, questa Corte ha espressamente riconosciuto che le Regioni possono
impugnare un decreto-legge per motivi attinenti alla pretesa violazione
dell’art. 77 Cost., ove adducano che da tale violazione derivi una compressione
delle loro competenze costituzionali.
Peraltro, diversamente da
come asserisce
I rilievi sollevati dalla
Regione Umbria relativamente alla mancanza dei
presupposti di necessità ed urgenza del d.l. n. 7 del 2002, atto sicuramente
incidente sui poteri regionali in materia, sono infondati; se la giurisprudenza
di questa Corte sul punto ha più volte affermato che il sindacato
sull’esistenza e sull’adeguatezza dei presupposti della decretazione d’urgenza
può essere esercitato solo in caso di loro “evidente mancanza” (fra le molte,
si vedano le sentenze
n. 16 del 2002, n. 398 del 1998,
n. 330 del 1996),
non può disconoscersi che, nel caso del d.l. impugnato, a fondamento
dell’intervento normativo del Governo si pone una situazione nella quale, in
assenza di un effettivo e rapido rafforzamento delle strutture di produzione e
di distribuzione dell’energia elettrica, si possono produrre serie situazioni
di difficoltà o addirittura interruzioni più o meno estese della fornitura di
energia, con conseguenti gravi danni sociali ed economici. Ciò al di là
dell’enfasi del primo comma dell’art. 1 del d.l. in questione (nel testo
originario), che faceva riferimento all’“imminente pericolo di interruzione di
fornitura di energia elettrica su tutto il territorio nazionale” (formula, non
a caso, corretta in semplice “pericolo di interruzione” dalla legge di
conversione n. 55 del 2002).
La sicura esistenza di
elementi di fatto contrari all’“evidente mancanza” dei requisiti di urgenza del
d.l. n. 7 del 2002 rende inutile la valutazione degli eventuali effetti sananti
prodotti dalla legge n. 55 del 2002 di conversione di tale decreto.
4. – Quanto appena affermato
rende altresì inutile l’esame dell’ulteriore rilievo
prospettato dalla Regione Umbria circa il fatto che il d.l. impugnato non
avrebbe potuto neppure trovare giustificazione negli speciali poteri
sostitutivi attribuiti al Governo dall’art. 120, secondo comma, Cost., di
recente specificati dall’art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni
per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3), dal momento che – come ha anche notato l’Avvocatura
dello Stato - non vi sono elementi formali o sostanziali per considerare il
d.l. n. 7 del 2002 come atto adottato su questa base giuridica.
5. –Possono quindi essere
affrontate le censure mosse dalle Regioni ricorrenti sulla legittimità
costituzionale delle disposizioni del d.l. n. 7 del 2002 e della legge di
conversione n. 55 del
Al riguardo, appare decisiva
la ricostruzione di quale sia - al di là della stessa
volontà del legislatore statale, quale deducibile dai lavori preparatori, o
delle ricostruzioni suggerite dall’Avvocatura dello Stato – l’oggettivo
fondamento costituzionale degli atti impugnati.
Il testo originario del
d.l., mentre non fa alcun riferimento alle disposizioni costituzionali, sembra
indicare il proprio fondamento nel ruolo riconosciuto al Ministero delle
attività produttive dall’art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante
norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), di organo
nazionale preposto “alla sicurezza ed all’economicità del sistema elettrico
nazionale”.
Solo la legge di conversione
introduce alcuni riferimenti diretti ed indiretti alle
disposizioni costituzionali e, in particolare, fa riferimento al fatto che la
nuova disciplina resterebbe in vigore “sino alla determinazione dei principi
fondamentali della materia in attuazione dell’art. 117, terzo comma, della
Costituzione, e comunque non oltre il 31 dicembre
L’Avvocatura dello Stato ha,
reiteratamente sostenuto, che la disciplina contenuta negli atti impugnati
rientrerebbe negli ambiti di competenza legislativa esclusiva dello Stato relativi a “sicurezza” (art. 117, secondo comma,
lettera h), Cost.] e “determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” [art. 117,
secondo comma, lett. m), Cost.];
l’Avvocatura, inoltre, ha sostenuto che queste norme inciderebbero anche nella
materia della “tutela della concorrenza”, anch’essa affidata alla legislazione
esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.). Peraltro, sempre secondo la difesa erariale, la
disciplina impugnata sarebbe destinata a restare solo temporaneamente in
vigore, poiché, successivamente al superamento della fase di carenza
produttiva, si eserciterebbe liberamente la legislazione concorrente delle
Regioni in tema di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell’energia”.
Tali argomenti non possono
essere condivisi.
Deve anzitutto negarsi che
il concetto di “sicurezza” utilizzato nella legislazione sull’energia come
“sicurezza dell’approvvigionamento di energia elettrica” e “sicurezza tecnica”
(cfr. art. 2, n. 28, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
2003/54/CE del 26 giugno 2003 relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia
elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE) possa essere confuso con la
materia “ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia
amministrativa locale”, di cui alla lettera h)
del secondo comma dell’art. 117 Cost., che già questa Corte ha interpretato
come riferibile esclusivamente agli interventi finalizzati alla prevenzione dei
reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico (sentenza n. 407 del
2002). Tanto meno appare condivisibile l’opinione che i possibili effetti
in termini di ordine pubblico del cattivo funzionamento del settore energetico
potrebbero giustificare limiti preventivi ai poteri regionali, dal momento che – semmai – il verificarsi di situazioni di
fatto di questo tipo potrebbe eventualmente legittimare l’attivazione degli
speciali poteri sostitutivi del Governo sulla base di quel “pericolo grave per
l’incolumità e la sicurezza pubblica” che è presupposto espressamente
contemplato dall’art. 120, secondo comma, Cost. Analogamente è da dirsi per la
pretesa riconduzione della normativa impugnata alla competenza legislativa
statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.: come questa Corte ha già affermato (cfr. le sentenze n. 88 del
2003 e n.
282 del 2002), tale competenza legittima una eventuale predeterminazione
legislativa dei “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti
civili e sociali”, ciò che nella specie non è intervenuto. La stessa
utilizzazione di questi livelli essenziali quale fondamento dell’esercizio dei
poteri sostitutivi, ai sensi del secondo comma dell’art. 120 Cost., di norma
presuppone che lo Stato abbia previamente esercitato
la propria potestà legislativa di tipo esclusivo.
Tuttavia, né il d.l. n. 7
del 2002 né la legge di conversione n. 55 del 2002 hanno un contenuto normativo
di questo tipo, ma semplicemente disciplinano un nuovo complesso procedimento
amministrativo finalizzato a garantire la produzione e l’approvvigionamento
dell’energia elettrica.
Identiche considerazioni
possono essere svolte in riferimento alla pretesa che
la legislazione impugnata possa essere riconducibile alla “tutela della
concorrenza” di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., dal momento che la disciplina in questione non è affatto
caratterizzata dagli istituti e dalle procedure tipiche di questa particolare
materia.
6. – La disciplina oggetto
degli atti impugnati insiste indubbiamente nell’ambito della materia
“produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, espressamente
contemplata dall’art. 117, terzo comma, Cost. tra le materie affidate alla
potestà legislativa concorrente delle Regioni. Secondo le ricorrenti, il
legislatore statale avrebbe invaso la competenza regionale, in quanto non si
sarebbe limitato a stabilire i principi fondamentali della materia,
disciplinando invece, in termini analitici, il procedimento di rilascio
dell’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio degli impianti di
produzione di energia elettrica.
In effetti, è incontestabile
che la disciplina impugnata non contiene principi fondamentali volti a guidare
il legislatore regionale nell’esercizio delle proprie attribuzioni, ma norme di
dettaglio autoapplicative e intrinsecamente non
suscettibili di essere sostituite dalle Regioni. Tuttavia, occorre considerare
che il problema della competenza legislativa dello Stato non
può essere risolto esclusivamente alla luce dell’art. 117 Cost. E’
infatti indispensabile una ricostruzione che tenga conto dell’esercizio del
potere legislativo di allocazione delle funzioni amministrative secondo i
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui al primo
comma dell’art. 118 Cost., conformemente a quanto già questa Corte ha ritenuto
possibile nel nuovo assetto costituzionale (cfr. sentenza 303 del 2003).
In questa logica, il d.l. n.
7 del 2002 e la sua legge di conversione n. 55 del 2002, pur senza negare il
vigente ordinamento costituzionale ed in particolare l’attribuzione di potestà
legislativa di tipo concorrente alle Regioni in tema di “produzione, trasporto
e distribuzione nazionale dell’energia”, hanno ridefinito in modo unitario ed a
livello nazionale i procedimenti di modifica o ripotenziamento
dei maggiori impianti di produzione dell’energia elettrica, in base
all’evidente presupposto della necessità di riconoscere un ruolo fondamentale
agli organi statali nell’esercizio delle corrispondenti funzioni
amministrative.
Conseguentemente, per
giudicare della legittimità costituzionale della normativa impugnata, è
necessario non già considerarne la conformità rispetto all’art. 117 Cost.,
bensì valutarne la rispondenza da un lato ai criteri indicati dall’art. 118
Cost. per la allocazione e la disciplina delle
funzioni amministrative (parametro quest’ultimo del resto esplicitamente
invocato dalle Regioni ricorrenti), dall’altro al principio di leale
collaborazione, così come questa Corte ha già avuto modo di evidenziare nella
richiamata sentenza
n. 303 del 2003.
Quanto appena affermato
rende evidente l’infondatezza delle censure concernenti la
violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., nonché di quelle relative alla
violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera m), formulate dalla Regione Umbria.
Quanto invece alla lamentata
violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione al
limite costituzionale – al di là della mancanza di qualsivoglia motivazione al
riguardo nel ricorso della Regione Umbria – deve comunque notarsi che la
deduzione del mancato rispetto del limite costituzionale in tale disposizione
previsto non può costituire autonomo motivo di censura, risultando
inevitabilmente collegato alla violazione di ulteriori e specifiche norme
costituzionali.
7. – E’ possibile a questo
punto passare all’esame delle censure prospettate dalle Regioni ricorrenti in
relazione alla asserita violazione dell’art. 118 Cost.
La qualificazione della
normativa in esame come espressiva di una scelta del legislatore statale di
considerare necessario il conferimento allo Stato della responsabilità
amministrativa unitaria in materia, “sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza” di cui all’art. 118,
primo comma, Cost., deve superare la preliminare obiezione delle Regioni
ricorrenti sulla idoneità della fonte statale a compiere questa scelta anche là
dove le norme costituzionali affidano solo limitati poteri legislativi allo
Stato, come appunto nel caso delle materie di cui al terzo comma dell’art. 117
Cost.
Il superamento di questa
obiezione appare agevole se si considera che la valutazione della necessità del
conferimento di una funzione amministrativa ad un livello territoriale
superiore rispetto a quello comunale deve essere necessariamente effettuata
dall’organo legislativo corrispondente almeno al livello territoriale
interessato e non certo da un organo legislativo operante ad un livello territoriale
inferiore (come sarebbe un Consiglio regionale in relazione ad una funzione da
affidare – per l’esercizio unitario – al livello nazionale).
Questa scelta legislativa
che trova sicuro, seppur implicito, fondamento costituzionale nell’art. 118 Cost.,
in relazione al principio di legalità, deve
giustificarsi in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza; questi ultimi, tuttavia, non possono trasformarsi – come questa
Corte ha affermato nella sentenza n. 303 del 2003
- “in mere formule verbali capaci con la loro sola evocazione di modificare a
vantaggio della legge nazionale il riparto costituzionalmente stabilito, perché
ciò equivarrebbe a negare la stessa rigidità della Costituzione”.
Proprio per la rilevanza dei
valori coinvolti, questa Corte ha quindi affermato, nella medesima sentenza,
che una deroga al riparto operato dall’art. 117 Cost. può essere giustificata
“solo se la valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di
funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta
da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità e
sia oggetto di un accordo stipulato con
In altri termini, perché
nelle materie di cui all’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., una legge
statale possa legittimamente attribuire funzioni amministrative a livello
centrale ed al tempo stesso regolarne l’esercizio, è
necessario che essa innanzi tutto rispetti i principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza nella allocazione delle funzioni
amministrative, rispondendo ad esigenze di esercizio unitario di tali funzioni.
E’ necessario, inoltre, che tale legge detti una disciplina logicamente
pertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette funzioni, e che
risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tale fine. Da ultimo,
essa deve risultare adottata a seguito di procedure
che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso
strumenti di leale collaborazione o, comunque, deve prevedere adeguati
meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni
amministrative allocate in capo agli organi centrali. Quindi, con riferimento a
quest’ultimo profilo, nella perdurante assenza di una trasformazione delle
istituzioni parlamentari e, più in generale, dei procedimenti legislativi –
anche solo nei limiti di quanto previsto dall’art. 11
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) – la legislazione statale di questo tipo “può
aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di
una disciplina che prefiguri un iter
in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento
orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al
principio di lealtà” (sentenza n. 303 del 2003).
Se si applicano i menzionati
criteri alla normativa oggetto del presente giudizio, si rileva anzitutto la necessarietà dell’intervento dell’amministrazione statale in relazione al raggiungimento del fine di evitare il
“pericolo di interruzione di fornitura di energia elettrica su tutto il
territorio nazionale” (art. 1 del d.l. n. 7 del 2002); non v’è dubbio, infatti,
che alle singole amministrazioni regionali – che si volessero attributarie delle potestà autorizzatorie contemplate dalla
disciplina impugnata - sfuggirebbe la valutazione complessiva del fabbisogno
nazionale di energia elettrica e l’autonoma capacità di assicurare il
soddisfacimento di tale fabbisogno. In relazione agli altri criteri, d’altra
parte, non si può non riconoscere da un lato la specifica pertinenza della
normativa oggetto del presente giudizio in relazione alla regolazione delle
funzioni amministrative in questione, dall’altro che tale normativa si è
limitata – nell’esercizio della discrezionalità del legislatore – a regolare
queste ultime in funzione del solo fine di sveltire le procedure autorizzatorie
necessarie alla costruzione o al ripotenziamento di
impianti di energia elettrica di particolare rilievo.
Resta da valutare il
rispetto dell’ultimo criterio indicato, in relazione alla necessaria previsione
di idonee forme di intesa e collaborazione tra il livello statale e i livelli
regionali.
Da quest’ultimo punto di
vista devono considerarsi adeguati i due distinti livelli di partecipazione
delle Regioni disciplinati nel d.l. n. 7 del 2002, quale convertito dalla legge
n. 55 del 2002: per il primo comma dell’art. 1, quale
opportunamente modificato in sede di conversione, la determinazione dell’elenco
degli impianti di energia elettrica che sono oggetto di questi speciali
procedimenti viene effettuata “previa intesa in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano”; per il secondo comma dell’art. 1, l’autorizzazione ministeriale per
il singolo impianto “è rilasciata a seguito di un procedimento unico, al quale
partecipano le Amministrazioni statali e locali interessate, svolto nel
rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7
agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, d’intesa con
I due distinti livelli di
partecipazione – dell’insieme delle Regioni nel primo caso e della Regione
direttamente interessata nel secondo – realizzano quindi, ove correttamente
intesi ed applicati dalle diverse parti interessate, sufficienti modalità
collaborative e di garanzia degli interessi delle istituzioni regionali i cui
poteri sono stati parzialmente ridotti dall’attribuzione allo Stato
dell’esercizio unitario delle funzioni disciplinate negli atti impugnati. Né
mancano, ovviamente, strumenti di tutela contro eventuali prassi applicative
che non risultassero in concreto rispettose della
doverosa leale collaborazione fra Stato e Regioni.
L’insieme di tali
considerazioni evidenzia quindi l’infondatezza dei rilievi delle Regioni
ricorrenti relativamente alla pretesa violazione
dell’art. 118 Cost., sia in riferimento ai principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza, sia per quel che concerne la fonte statale
utilizzata.
8. - Devono ora essere
affrontate le censure sollevate dalle ricorrenti in relazione
a specifiche disposizioni degli atti normativi oggetto del presente
giudizio.
In particolare, alcuni di
tali rilievi di costituzionalità riguardano la pretesa illegittima compressione
dei poteri amministrativi e rappresentativi degli enti locali interessati, alla
luce degli articoli 117 e 118 Cost.: più specificamente, si nega,
da parte delle Regioni ricorrenti, che l’autorizzazione unica possa
legittimamente essere configurata come sostitutiva di ogni altra autorizzazione
di competenza degli enti locali e come modificativa degli strumenti urbanistici
o del piano regolatore portuale, in quanto ciò sarebbe incompatibile con le
competenze legislative regionali in materia di “governo del territorio”, nonché
con le funzioni amministrative che sarebbero riconosciute dall’art. 118 Cost. a
Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.
Tali censure non sono
fondate.
Quanto alla pretesa
violazione dell’art. 117 della Costituzione, in questa sede ci si può limitare
a richiamare le considerazioni svolte più sopra. La disciplina impugnata,
infatti, concerne la allocazione e la regolazione di
funzioni amministrative (in una materia affidata alla legislazione concorrente)
e conseguentemente è nell’art. 118 della Costituzione e nei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza che deve trovare il proprio
decisivo parametro di giudizio, secondo quanto esposto in precedenza.
L’infondatezza dei rilievi
concernenti la lamentata violazione dell’art. 118 Cost., a sua volta, deriva
proprio dalla necessaria unitarietà dell’esercizio delle funzioni
amministrative che, come evidenziato, sta alla base della scelta del
legislatore statale di introdurre eccezioni alla
normale attribuzione delle funzioni amministrative al livello comunale prevista
dall’art. 118, primo comma, Cost.
La eccezionale compressione
delle competenze delle amministrazioni regionali e locali determinata dalla
normativa in esame non può dunque ritenersi costituzionalmente illegittima. Ciò
va affermato innanzi tutto in quanto, ragionando diversamente, la stessa
finalità per la quale tale disciplina è stata posta in essere
verrebbe frustrata da un assetto delle competenze amministrative diverso da
quello da essa stabilito, anche in considerazione della necessaria celerità con
cui - al fine di evitare il pericolo della interruzione della fornitura di
energia elettrica su tutto il territorio nazionale – le funzioni amministrative
concernenti la costruzione o il ripotenziamento di
impianti di energia elettrica di particolare rilievo devono essere svolte.
In secondo luogo, non
possono non assumere decisivo rilievo le conclusioni alle quali si è giunti in
precedenza, dal momento che proprio il necessario
coinvolgimento delle Regioni di volta in volta interessate mediante quello
strumento particolarmente efficace costituito dall’intesa, assicura una
adeguata partecipazione di queste ultime allo svolgimento del procedimento
incidente sulle molteplici competenze delle amministrazioni regionali e locali.
D’altra parte, anche la
legislazione preesistente conosce numerose fattispecie nelle quali alcuni atti
espressivi delle scelte urbanistiche dei Comuni cedono dinanzi agli atti finali
dei procedimenti adeguatamente partecipati di determinazione dei lavori
pubblici di interesse generale (con specifico riferimento
alle centrali elettriche, si veda l’art. 12 dello stesso allegato IV, recante <<Procedure per i progetti di
centrali termoelettriche e turbogas>>, del d.P.C.m.
27 dicembre 1988, la cui efficacia è stata sospesa appunto dall’art. 1 del d.l.
n. 7 del 2002; e la stessa giurisprudenza di questa Corte si è espressa nel
senso di non rilevare violazione dei principi costituzionali in casi analoghi
(cfr., ad esempio, sentenza n. 308 del
2003 e sentenza
n. 21 del 1991).
9. – Deve essere affrontata,
inoltre, la specifica censura prospettata dalla Regione Umbria, secondo la
quale il rinvio contenuto nell’art. 1, comma 2, del
d.l. n. 7 del 2002, convertito dalla legge n. 55 del 2002, ad un “procedimento
unico al quale partecipano le Amministrazioni interessate, svolto nel rispetto
dei principi di semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto
1990, n. 241, e successive modificazioni ed integrazioni, d’intesa con la
regione interessata” violerebbe l’art. 97, primo comma, Cost. ed il principio
di leale collaborazione; ciò perché questo procedimento, nel quale non sono
previsti precisi tempi e modalità di partecipazione delle amministrazioni
interessate, non sarebbe idoneo a garantire la adeguata ponderazione di tutti
gli interessi in gioco né, conseguentemente, sarebbe “sufficiente a garantire
il rilievo degli interessi della comunità regionale”.
Per ciò che riguarda la
pretesa violazione dell’art. 97, primo comma, Cost.,
deve essere osservato, innanzi tutto, che la normativa impugnata in realtà
disciplina un particolare procedimento amministrativo, il quale deve esaurirsi
entro centoottanta giorni e deve culminare in un’autorizzazione unica, con
anche una speciale accelerazione per la procedura di valutazione di impatto
ambientale prevista dal comma 3 dell’art. 1 del decreto impugnato (nel testo
risultante dalla conversione in legge) ulteriormente modificato dall’art. 3 del
d.l. 18 febbraio 2003, n. 25 (Disposizioni urgenti in materia di oneri generali
del sistema elettrico e di realizzazione, potenziamento, utilizzazione e ambientalizzazione di impianti termoelettrici), convertito
nella legge 17 aprile 2003, n. 83 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 25, recante disposizioni urgenti in materia
di oneri generali del sistema elettrico. Sanatoria degli effetti del
decreto-legge 23 dicembre 2002, n. 281).
Sulla base delle considerazioni
già svolte, deve essere evidenziato che, nel caso di specie, il giudizio sul
rispetto del principio di buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97, primo comma, Cost., fa tutt’uno con il giudizio di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza nella allocazione delle funzioni
amministrative, dal momento che la scelta concernente la allocazione al livello
centrale delle funzioni amministrative si giustifica proprio in relazione alla
necessità di garantirne una più adeguata ed efficiente esplicazione. Di talché,
lo scrutinio concernente la compatibilità della
disciplina impugnata con i principi di cui all’art. 118, primo comma, Cost.,
conduce a ritenere infondati anche i rilievi sulla pretesa violazione dell’art.
97, primo comma, Cost.
D’altra parte, non solo lo
stesso d.l. impugnato introduce – come già visto - la necessità del
conseguimento di un’intesa “forte” con
Quanto appena affermato
rende evidente, peraltro, anche l’infondatezza della censura concernente la
pretesa violazione del principio di leale collaborazione.
10. – Da ultimo, vanno prese
in considerazione le censure proposte dalle tre Regioni ricorrenti avverso il comma 1 dell’art. 1 del d.l. n. 7 del 2002, come
modificato dalla legge di conversione, per violazione dell’art. 117 Cost.,
nella parte in cui prevede che la speciale disciplina si applichi “sino alla
determinazione dei principi fondamentali della materia in attuazione dell’art.
117, terzo comma, della Costituzione, e comunque non oltre il 31 dicembre
In particolare, la prima di
tali disposizioni è stata contestata da parte delle ricorrenti, che vi hanno
letto la volontà di sospendere temporaneamente l’esercizio della potestà
legislativa regionale in una materia di legislazione concorrente, addirittura
vincolandola alla previa adozione di una normativa di cornice statale,
nonostante i principi fondamentali possano essere fin da ora dedotti in via
interpretativa dall’attuale legislazione. Se peraltro si considera che lo
stesso originario testo del d.l. n. 7 del 2002, nella seconda delle
disposizioni qui esaminate (art. 1, comma 5), sospende
proprio “fino al 31 dicembre
Da questo punto di vista,
infondati appaiono i rilievi mossi dalle ricorrenti al primo comma dell’art. 1, così come infondati sono quelli rivolti dalla Regione
Umbria alla disciplina di cui al quinto comma del medesimo articolo, dal
momento che ogni esercizio di potere legislativo da parte dello Stato comporta
inevitabilmente o l’abrogazione o la sospensione dell’efficacia della
legislazione statale previgente.
Le successive vicende
legislative, culminate con l’adozione dell’art. 1-sexies, comma 8, della recentissima legge 27 ottobre 2003, n. 290
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 agosto 2003, n.
239, recante disposizioni urgenti per la sicurezza del sistema elettrico
nazionale e per il recupero di potenza di energia elettrica. Deleghe al Governo
in materia di remunerazione della capacità produttiva di energia elettrica e di
espropriazione per pubblica utilità), sembrano evidenziare, seppur con una
formula non del tutto chiara (“Per la costruzione e l’esercizio di impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300
MW termici si applicano le disposizioni del decreto-legge 7 febbraio del 2002,
n. 7, convertito, con modificazioni dalla legge 9 aprile 2002, n.
PER QUESTI MOTIVI
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale sollevate dalla Regione Umbria avverso il decreto-legge
7 febbraio 2002, n. 7 (Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema
elettrico nazionale) e avverso il
decreto-legge n. 7 del 2002, così come convertito dalla legge 9 aprile 2002, n.
55 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7 febbraio 2002,
n. 7 recante misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico
nazionale), per violazione degli artt. 77, secondo comma, 120, secondo comma,
117, primo comma, secondo comma lettera m),
e terzo comma, 118, primo e secondo comma, Cost., con i ricorsi indicati in
epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale sollevate dalle Regioni Basilicata e Toscana avverso
il decreto-legge n. 7 del 2002, così come convertito dalla legge 9 aprile 2002,
n. 55 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7 febbraio
2002, n. 7 recante misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema
elettrico nazionale), per violazione degli articoli 117, terzo comma e 118
della Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale sollevate dalla Regione Umbria avverso l’art. 1,
commi 1, 2, 3 e 5 del predetto decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, nonché
dello stesso decreto-legge n. 7 del 2002, così come convertito dalla legge 9
aprile 2002 n. 55 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7
febbraio 2002, n. 7 recante misure urgenti per garantire la sicurezza del
sistema elettrico nazionale), per violazione degli artt. 117, primo comma e
terzo comma, 118, primo e secondo comma, Cost., con i ricorsi indicati in
epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale sollevate dalla Regione Umbria avverso l’art. 1,
commi 2, 3, 4 e 5 del predetto decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, nonché
dello stesso decreto-legge n. 7 del 2002, così come convertito dalla legge 9
aprile 2002, n. 55 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
7 febbraio 2002, n. 7 recante – Misure urgenti per garantire la sicurezza del
sistema elettrico nazionale), per violazione dell’art. 97, primo comma, Cost. e
del principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 18 dicembre 2003.
Riccardo
CHIEPPA, Presidente
Ugo DE
SIERVO, Redattore
Depositata
in Cancelleria il 13 gennaio 2004.