CONSULTA ONLINE
SENTENZA N. 274
ANNO 2003
Commenti alla decisione di
I. Antonio Ruggeri, La
questione dei vizi delle leggi regionali e l’oscillante soluzione ad essa data da una sentenza che dice e… non dice (per gentile concessione
del Forum
di Quaderni costituzionali)
II. Riccardo Salomone, Nessun
dubbio sulla collocazione del lavoro pubblico
regionale rispetto al riparto di competenze delineato dal nuovo 117 Cost.?
(per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
III. Demis Bessi, L’interesse
a ricorrere nel giudizio in via principale nel Titolo V novellato: verso una
conferma della giurisprudenza antiregionalistica della Corte Costituzionale? (per
gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
IV. Francesco Drago, Il
soddisfacimento delle istanze unitarie giustifica la vecchia
giurisprudenza in merito ai vizi delle leggi regionali (per gentile
concessione della Rivista telematica federalismi.it)
V. Renzo Dickmann, Spetta allo Stato
la responsabilità di garantire il pieno soddisfacimento delle "istanze unitarie" previste dalla costituzione (per gentile concessione della
Rivista telematica federalismi.it)
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai Signori:
- Riccardo CHIEPPA Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI
MODONA "
- Piero
Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni
Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 3 e
4 della legge della Regione Sardegna 8 luglio 2002, n. 11 (Norme varie in
materia di personale regionale e modifiche alla legge reg. 13 novembre 1998 n.
31), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato
il 17 settembre 2002, depositato in cancelleria il 27 settembre 2002 ed
iscritto al n. 60 del registro ricorsi 2002.
Visto l’atto di costituzione della Regione Sardegna;
udito nell’udienza pubblica del 6 maggio
2003 il Giudice relatore Franco Bile;
uditi l’avvocato dello Stato Giorgio
D’Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Sergio Panunzio per la Regione Sardegna.
Ritenuto in
fatto
1.- Con il
ricorso in epigrafe il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato in
via principale gli articoli 3 e 4 della legge della Regione Sardegna 8 luglio
2002, n. 11 (Norme varie in materia di personale regionale e modifiche alla
legge reg. 13 novembre 1998 n. 31), assumendo che essi sarebbero in contrasto
con gli articoli 3, primo comma, 97, primo e terzo comma, 51, primo comma, ed
81 della Costituzione, nonché con l’art. 3 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), sotto il profilo
dell’inosservanza dei limiti alle competenze legislative della Regione, desumibili:
a) per quanto riguarda l’art. 3, dall’art. 12,
comma 4, del decreto legislativo 1° dicembre 1997, n. 468 (Revisione della
disciplina dei lavori socialmente utili, a norma dell’articolo 22 della L. 24
giugno 1997, n. 196);
b) e, per quel che concerne l’art. 4, dagli
articoli 1, comma 3, e 28, comma 1, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.
29 (Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e
revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma
dell’articolo 2 della L. 23 ottobre 1992, n. 421) e dall’art. 51 della legge 8
giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali).
Il
ricorrente, in via preliminare, osserva che questa Corte (particolarmente nelle
sentenze n. 1 del 1999 e n. 194 del 2002) ha più volte ritenuto in
contrasto con gli articoli 3, primo comma, e 97, primo
e terzo comma, della Costituzione le disposizioni legislative, le quali,
mediante riserve di posti od altrimenti, in concreto escludano o gravemente
limitino l’effettività della regola del concorso “aperto” ad esterni per
l’accesso agli impieghi nelle amministrazioni pubbliche, in quanto le procedure
concorsuali, quando non distorte e non marginalizzate, appaiono funzionali
all’assicurazione del valore costituzionale della parità di trattamento e
dell’eguaglianza tra più soggetti aspiranti ad un provvedimento lato sensu concessorio e di quello dell’efficienza, imparzialità e
buon andamento dell’amministrazione.
2.- Dopo
questa premessa, il ricorrente illustra la prima censura, rilevando:
a) che il citato art. 3 della legge regionale ha
previsto, nel comma 1, l’immissione nei “ruoli organici”, dei soggetti addetti
a lavori socialmente utili operanti alla data del 23 luglio 2002 presso
l’amministrazione e gli enti regionali e, nel comma 2, di dipendenti assunti a
termine od a tempo determinato ed in servizio alla anzidetta data;
b) che tali inquadramenti dovrebbero avvenire “nei limiti dei posti che risulteranno vacanti a conclusione delle selezioni interne
previste dall’art. 2” della stessa legge per il personale dipendente, ossia con
riguardo a quel 50% dei posti vacanti per il quale si sarebbero dovuti - se non
fosse intervenuta la norma censurata - bandire concorsi non riservati;
c) che in tal modo si assicurerebbe ai beneficiari della “progressione
verticale” mediante le “selezioni interne” anche l’ulteriore
vantaggio di un blocco dei concorsi (e quindi di non avere in anni futuri
l’effettiva concorrenza di elementi giovani provenienti da concorsi “aperti”).
Senonché, pur essendo la riduzione del numero degli addetti
ai lavori socialmente utili un obiettivo meritevole di considerazione, esso non
potrebbe, però, essere perseguito, oltre che in modo casuale (posto che ne
beneficerebbero coloro che si trovano ad operare per la Regione), a scapito
dell’effettività dei menzionati parametri costituzionali.
D’altro
canto, il legislatore statale, con l’art. 12, comma 4,
del decreto legislativo n. 468 del 1997, a suo tempo recepito dallo stesso
legislatore sardo (art. 1, comma 1, della legge della Regione Sardegna 1°
agosto 2000, n. 16 “Provvedimenti relativi al personale impiegato
dall’Amministrazione regionale e dagli enti regionali nei lavori socialmente utili
e nei progetti-obiettivo e disciplina dei compensi spettanti agli
amministratori del fondo per l’integrazione del trattamento di quiescenza, di
previdenza e di assistenza del personale dipendente dall’Amministrazione
regionale”) avrebbe fissato un limite quantitativo, cioè una quota del 30%, per
la riserva di posti a favore degli addetti ai lavori in questione, e, quindi,
anche il limite massimo di comprimibilità - in via eccezionale - degli indicati
valori costituzionali.
Inoltre,
anche se la stabilizzazione di parte dei dipendenti non a tempo indeterminato
potrebbe, forse, essere considerata un obiettivo da tenere in considerazione,
tuttavia, a pena di elusione di quei valori, non potrebbero legittimarsi
<<pratiche “non-virtuose” (ed anche sovente espressamente vietate
dall’ordinamento)>> e non potrebbero <<esonerarsi i dipendenti
temporanei dall’onere di competere con “esterni” in normali procedure concorsuali>>.
D’altronde,
le proroghe dei rapporti del personale assunto a termine e dei lavoratori
addetti a lavori socialmente utili, disposte dall’art. 2,
comma 2, della legge della Regione Sardegna n. 16 del 2000, dall’art. 1, comma
1, delle legge della Regione Sardegna 13 agosto 2001, n. 13 (Proroga per un
ulteriore periodo, dell’utilizzazione del personale impiegato
dall’Amministrazione e dagli enti regionali nei progetti-obiettivo e nei lavori
socialmente utili) ed - ora - dall’art. 3, comma 4, della legge in esame non
potrebbero essere ritenute produttive di “affidamenti” suscettibili di
consolidarsi malgrado opposte indicazioni costituzionali.
Infine, viene rilevato come l’art. 3, comma 2, neppure
distinguerebbe tra dipendenti, a seconda delle “qualifiche per le quali erano
state indette le selezioni o effettuato l’accertamento dell’idoneità”; e che il
comma 5 dell’art. 3 sarebbe illegittimo in riferimento <<all’art. 81
Cost. ed al patto di stabilità interna>>, giacché <<la previsione di spesa “a
regime”>> meriterebbe una verifica.
3. – Quanto
alla censura relativa all’art. 4, il ricorrente
lamenta che esso ha introdotto modifiche all’art. 77 rubricato “prima
costituzione della dirigenza” della legge della Regione Sardegna 13 novembre
1998, n. 31 (Disciplina del personale regionale e dell’organizzazione e degli
uffici della Regione), ed in particolare che:
aa) modificandone il comma 2, ha “attribuito” - ope legis anche se in sede di prima applicazione della legge – “la qualifica di
dirigente” a dipendenti in possesso (oltre che dell’anzianità e
dell’appartenenza alle “fasce” ivi indicate) del diploma di laurea;
bb) aggiungendovi [art. 4 lett. b)] il comma 2-bis, ha aperto anche a dipendenti non
laureati l’accesso senza concorso alla dirigenza, posto che tale norma non
sarebbe di significato univoco, laddove recita che “hanno comunque titolo
all’attribuzione della qualifica” anziché che “è attribuita la qualifica” ed
inoltre, sarebbe contraddetto dal comma 7 del citato art. 77, rimasto
invariato;
cc) modificandone [art. 4 lett. d)] i commi 5 e 9, ha aumentato la già troppo elevata quota (75 per cento)
dei posti “rimasti” vacanti nella dotazione della dirigenza dopo gli
inquadramenti di cui ai commi 1 e 2, riservata al concorso interno, al 90 per
cento;
dd) abrogandone [art. 4 lett. e)] il comma 10, ove, - ancorché in coda alle procedure di “attribuzione” ope legis della qualifica di dirigente ed al concorso interno - era prevista
l’indizione di concorsi pubblici per l’accesso alla dirigenza, ha eliminato
tale possibilità.
Secondo il
ricorrente, l’insieme delle tre disposizioni contenute nelle lettere b), d)
ed e)
dell’art. 4 contrasterebbe con gli
evocati parametri costituzionali e con le indicate norme interposte, in quanto
l’accesso alla qualifica di dirigente di ruolo deve avvenire mediante concorso
o procedura selettiva di pari serietà, ai quali potrebbero essere ammessi
soltanto soggetti muniti di laurea. La riserva di posti ai concorsi interni non
potrebbe, del resto, assorbire la quasi totalità delle vacanze, giacché la
dirigenza non potrebbe divenire, per il cumulo di attribuzioni ope legis e di
concorsi interni, un’ulteriore prosecuzione della
“progressione verticale”, non essendo i concorsi o le procedure equipollenti
per l’accesso alla dirigenza promozioni, bensì - anche agli effetti dell’art.
68, comma 4, del citato d.lgs. n. 29 del 1992 [rectius 1993] - procedure per l’assunzione.
4.- Si è
costituita in giudizio la Regione Sardegna, depositando memoria, nella quale
preliminarmente ha sostenuto l’inammissibilità della censura di violazione
dell’art. 3 della legge costituzionale n. 3 del 1948, in quanto non sarebbero
stati individuati quali fra i limiti da tale norma indicati sarebbero stati
violati.
In secondo
luogo, ha ulteriormente eccepito l’inammissibilità del ricorso, assumendo che esso
eccederebbe l’ambito entro cui il Governo è legittimato ad
impugnare le leggi regionali, per come emerge dall’art. 127 della Costituzione,
nel testo novellato dall’art. 8 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), che sarebbe
applicabile - anche ai sensi dell’art. 10 della legge costituzionale ora citata
- alle leggi della deducente, non essendo più
applicabile l’art. 33, comma 2, dello statuto.
Il ricorso
sarebbe, altresì, infondato nel merito.
Infatti, la
disciplina delle competenze legislative regionali prevista dallo statuto ed in particolare quella di cui al citato art. 3, comma 1,
pur essendo in rapporto di specialità con la Costituzione, non sarebbe rimasta
indifferente alla riforma del Titolo V, nel senso che, in forza dell’art. 10
della citata legge costituzionale n. 3 del 2001, non sarebbero più opponibili
alla competenza legislativa esclusiva regionale i limiti originariamente
previsti dallo stesso art. 3, che non trovino più corrispondenza nel nuovo
articolo 117, primo comma, della Costituzione. Poiché la competenza regionale
esclusiva o residuale spettante alle Regioni ad autonomia ordinaria in base al
quarto comma dello stesso art. 117 non incontrerebbe limiti nella legislazione
statale, altrettanto dovrebbe valere per la competenza esclusiva della Regione
Sardegna nella materia dell’ordinamento degli uffici e
dello stato giuridico ed economico dei dipendenti regionali. Essa, ormai,
incontrerebbe soltanto il limite (oltre che delle norme costituzionali) degli
obblighi internazionali e quello dei vincoli comunitari (ex primo comma dell’art. 117), ma non più quello delle “norme
fondamentali delle riforme economico-sociali” e quello dei “principi
dell’ordinamento giuridico” (che non abbiano rango costituzionale). D’altro
canto, il limite dei principi fondamentali della legislazione statale concernerebbe
solo la competenza legislativa concorrente.
Un’ulteriore
subordinata ragione di infondatezza emergerebbe per il
fatto che l’art. 3 apporterebbe una deroga ragionevole e come tale consentita
dallo stesso art. 97 Cost. al principio del concorso, concernendo soggetti che
hanno stabilito da lungo tempo un rapporto con l’amministrazione in base a
procedure selettive, mentre l’art. 4 sarebbe oggetto di censure che impingono nel merito della scelta del legislatore regionale
e non sarebbero suscettibili di sindacato.
5.- Nell’imminenza della pubblica udienza entrambe le
parti hanno depositato memorie illustrative.
5.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri replica
preliminarmente all’eccezione di inammissibilità del
ricorso prospettata dalla Regione con riferimento alla non deducibilità da
parte dello Stato con il ricorso in via principale della violazione di
qualsiasi norma costituzionale, assumendo che questa Corte avrebbe disatteso
tale interpretazione del nuovo art. 127 della Costituzione nella sentenza n. 94 del 2003.
Con riguardo
all’eccezione circa il venir meno del limite delle “norme fondamentali di
riforme economico-sociali”, di cui all’art. 3 Cost., se ne argomenta
l’infondatezza, in quanto l’art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001 consentirebbe soltanto di <<applicare alle Regioni a
statuto speciale “parti” della legge costituzionale>>, ma non di
<<operare “ritagli” demolitori alle disposizioni, esse pure
costituzionali, recate dagli Statuti speciali….>>.
5.2. – A sua
volta, la Regione Sardegna insiste nell’eccezione di inammissibilità
del ricorso con riferimento alla deduzione di parametri costituzionali non
inerenti la delimitazione della competenza legislativa regionale, in ragione
della identica dignità costituzionale fra Stato e Regioni e, quindi, della pari
collocazione dei rispettivi atti legislativi nel sistema delle fonti, a seguito
della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione.
La memoria, quindi, insiste sul venir meno per
la potestà legislativa esclusiva regionale - in forza dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 - del limite
delle norme di riforme economico-sociali, che
non sarebbe più configurabile, in quanto la sua permanenza, in contrasto
con detta norma, porrebbe la potestà legislativa regionale esclusiva (come
quelle delle altre Regioni e Province a statuto speciale) in una posizione di
soggezione a limiti molto più incisivi di quelli che incontrerebbe nel nuovo
ordinamento costituzionale la potestà legislativa esclusiva delle Regioni a
statuto ordinario.
In subordine,
la Regione sostiene che, qualora si desse rilievo alla circostanza che la
potestà legislativa esclusiva delle Regioni e Province a statuto speciale
d’autonomia è molto più ampia di quella riconosciuta alle Regioni ordinarie dal
nuovo art. 117, dovrebbe escludersi il venir meno del suddetto limite soltanto
con riferimento a quelle materie di competenza legislativa esclusiva degli enti
ad autonomia speciale, che non coincidono con quelle attribuite alla competenza
esclusiva delle Regioni a statuto ordinario dal nuovo art. 117, quarto comma,
Cost., ma non potrebbe negarsi che esso sia almeno venuto meno per quelle
materie di competenza esclusiva secondo gli statuti di autonomia speciale, che,
invece, coincidono con quelle ora affidate alla competenza esclusiva delle
Regioni ordinarie.
Poiché la
disciplina dell’ordinamento degli uffici regionali e dello stato giuridico ed
economico del relativo personale, in base al nuovo art. 117 deve considerarsi
attribuita alla legislazione esclusiva delle Regioni ordinarie ex quarto comma di detta norma, sarebbe,
dunque, palese - in forza di questa argomentazione
interpretativa subordinata - l’insussistenza nella specie dell’operare del
limite delle “norme fondamentali di riforme economico-sociale”.
Nel merito,
la Regione ribadisce le argomentazioni svolte in
ordine alla infondatezza delle censure mosse alla normativa impugnata, di cui
analiticamente riafferma la legittimità, in considerazione (per quanto concerne
l’art. 5) della sua coerenza con la legislazione statale in tema di
ammortizzatori sociali e (con riferimento all’art. 4) della peculiarità della
situazione fattuale alla quale il legislatore regionale ha dovuto porre
rimedio.
1. - Il
Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato in via principale gli artt. 3 e 4 della legge della Regione Sardegna 8 luglio 2002, n.
11 (Norme varie in materia di personale regionale e modifiche alla legge
regionale 13 novembre 1998, n. 31), per contrasto con gli artt. 3, primo comma,
97, primo e terzo comma, 51, primo comma, e 81 della Costituzione, nonché con
le <<relative norme interposte e per inosservanza dei limiti posti
dall’art. 3 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna) alle competenze legislative della Regione>>.
1.1. – L’art.
3 autorizza l’amministrazione e gli enti regionali ad
inquadrare nei propri ruoli organici i soggetti impiegati presso di essi in
lavori socialmente utili alla data di entrata in vigore della legge, e i
dipendenti assunti a termine o a tempo determinato il cui rapporto a quella
data sia in atto o sia stato prorogato almeno una volta (commi 1 e 2); limita tali inquadramenti ai posti risultati
vacanti a conclusione delle selezioni interne previste dall’art. 2 per la
copertura del 50 per cento dei posti dell’organico (comma 3); proroga fino a
tale inquadramento i rapporti del personale in esame (comma 4); e prevede la
copertura degli oneri finanziari (comma 5).
Secondo il
ricorrente, siffatta immissione di personale nei ruoli organici si risolve in
una deroga ingiustificata alla regola del concorso pubblico per l’accesso agli
impieghi nelle pubbliche amministrazioni, posta dall’art. 97
della Costituzione; e viola altresì la legislazione statale in tema di addetti
a lavori socialmente utili, per i quali la riserva è limitata al solo 30 per
cento dei posti (art. 12, comma 4, del decreto legislativo 1 dicembre 1997, n.
468, Revisione della disciplina dei lavori socialmente utili, a norma dell’art.
22 della legge 24 giugno 1997, n. 196).
Infine il
comma 5 dell’art. 3 è censurato <<con riguardo all’art. 81 della
Costituzione ed al patto di stabilità interna>>, in quanto <<la
previsione di spesa “a regime” merita una verifica>>.
1.2. – L’art.
4 introduce una serie di modifiche all’art. 77 della
legge regionale 13 novembre 1998, n. 31 (poi modificato dalla legge n. 6 del
2000), che attribuiva ope legis la
qualifica di dirigente al personale regionale avente qualifica funzionale
dirigenziale in base alla legislazione previgente (comma 1); prevedeva poi
l’attribuzione di tale qualifica, con decreto dell’assessore competente, ai
dipendenti laureati inquadrati nel ruolo speciale apicale, con particolari
requisiti di anzianità di servizio e di esercizio delle funzioni (comma 2);
disponeva infine che, dopo questi
inquadramenti, il 75% dei posti di dirigente ancora vacanti sarebbe stato
coperto con concorsi interni per titoli ed esami (commi 5 ss.), dopo i quali sarebbero
stati indetti concorsi pubblici (comma 10).
Le modifiche
apportate a tali disposizioni - non impugnate dallo
Stato – dalle lettere b, d ed e)
dell’art. 4, oggi censurato, riguardano rispettivamente l’introduzione nell’art.
77 del comma 2-bis, secondo cui
<<hanno comunque titolo alla qualifica di dirigente>> i dipendenti
con determinati requisiti, fra i quali non ricorre la laurea; l’aumento dal 75
al 90% della quota dei posti dirigenziali, rimasti vacanti dopo gli inquadramenti,
riservata al concorso interno; e l’abrogazione del comma 10 dell’art. 77, che
(sia pure dopo l’espletamento delle procedure di cui ai commi precedenti)
prevedeva concorsi pubblici per l'accesso alla dirigenza.
Secondo il
ricorrente, questa normativa contrasta con gli artt. 3,
primo comma, 97, primo e terzo comma, e 51 della Costituzione, integrati da
norme interposte, quali l’art. 1, comma 3, e l’art. 28, comma 1, del decreto legislativo
3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione dell’organizzazione delle
amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell’art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e l’art. 51
della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali): questi
parametri infatti - esigendo che l’accesso alla qualifica di dirigente di ruolo
avvenga mediante concorso o procedura selettiva di pari serietà, aperti
soltanto a soggetti muniti di laurea - non consentono che si ricorra a concorsi
interni per coprire la quasi totalità delle vacanze, e che la dirigenza
divenga, per il cumulo di attribuzioni ope legis e di concorsi interni, un’ulteriore prosecuzione
della “progressione verticale”.
2. - La
Regione resistente ha sollevato talune eccezioni preliminari di
inammissibilità del ricorso.
2.1. - La prima di esse pone il problema se – nell’assetto derivato dalla riforma del titolo V
della seconda parte della Costituzione, introdotta dalla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 – lo Stato, impugnando in via principale una legge
regionale, possa dedurre come parametro violato qualsiasi norma costituzionale,
ovvero solo quelle concernenti il riparto delle competenze legislative.
Il problema è
prospettato in quanto il ricorso dello Stato denuncia
la violazione non solo dell’art. 3 dello statuto della Regione Sardegna,
relativo ai limiti della potestà legislativa regionale, ma anche degli artt. 3,
51, 81 e 97 della Costituzione, che non riguardano direttamente tali limiti.
Prima della
ricordata riforma costituzionale, questa Corte, a partire
dalla sentenza n. 30 del 1959, aveva ritenuto che lo Stato, a differenza
delle Regioni, fosse legittimato ad evocare qualsiasi parametro costituzionale,
pur se non direttamente relativo a delimitazioni di competenze.
Questo orientamento
si riconduceva alla differenza tra il testo (originario) dell’art. 127 della
Costituzione e quello dell’art. 2, comma
1, della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 (Norme sui giudizi di
legittimità costituzionale e sulle garanzie di indipendenza della Corte
costituzionale). Infatti il primo - prevedendo il
ricorso dello Stato contro la legge della regione che “ecceda la competenza” regionale - consentiva di ravvisare tale
<<eccesso>> nel contrasto della legge impugnata con qualsiasi
principio costituzionale. Invece il secondo – relativo al ricorso della Regione
contro la legge dello Stato o di altra Regione che “invada la sfera di competenza” della
ricorrente – induceva a ritenere che potesse essere dedotta solo la violazione
di parametri (costituzionali e interposti) incidenti, direttamente o
indirettamente, sul riparto delle competenze. Era evidente l’asimmetria fra i
parametri rispettivamente deducibili.
Nel nuovo
testo dell’art. 127 della Costituzione, il primo comma continua a prevedere
l’impugnazione da parte del Governo della legge regionale che “ecceda la competenza” della Regione. Il
secondo comma invece concerne l’impugnazione, da parte della Regione, della
legge dello Stato (o di altra Regione) che “leda
la sua [cioè della Regione ricorrente]
sfera di competenza”, così conservando la diversità rispetto alla
disciplina del ricorso dello Stato, con una formulazione sostanzialmente simile
a quella dell’art. 2 della legge costituzionale n. 1
del 1948.
Certamente il
mero dato testuale - già richiamato dalla Corte nella sentenza n. 94 del 2003 - non è decisivo ai fini
della soluzione del problema, ben potendo una norma conservare nel tempo la
formulazione originaria e tuttavia consentire una diversa interpretazione in
ragione del successivo mutamento del contesto nel
quale essa sia inserita.
E proprio sul
piano sistematico si è talora rilevato come l’insieme delle modifiche apportate
dalla riforma costituzionale del 2001 al quadro complessivo dei rapporti fra
Stato e Regioni porti ad escludere la persistenza
della ricordata asimmetria. In questa prospettiva sono apparsi particolarmente
rilevanti l’art. 114, che pone sullo stesso piano lo Stato e le Regioni, come
entità costitutive della Repubblica, accanto ai Comuni, alle Città
metropolitane e alle Province; l’art. 117, che ribalta il criterio prima accolto,
elencando specificamente le competenze legislative dello Stato e fissando una
clausola residuale in favore delle
Regioni; e infine l’art. 127, che configura il ricorso del Governo contro le
leggi regionali come successivo, e non più preventivo.
Ma - ai fini di individuare il contenuto
di tale ricorso governativo – è decisivo rilevare come, nel nuovo assetto
costituzionale scaturito dalla riforma, allo Stato sia pur sempre riservata,
nell’ordinamento generale della Repubblica, una posizione peculiare desumibile
non solo dalla proclamazione di principio di cui all’art. 5
della Costituzione, ma anche dalla ripetuta evocazione di un’istanza unitaria,
manifestata dal richiamo al rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli
derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, come
limiti di tutte le potestà legislative (art. 117, comma 1) e dal riconoscimento
dell’esigenza di tutelare l’unità giuridica ed economica dell’ordinamento
stesso (art. 120, comma 2). E tale istanza postula
necessariamente che nel sistema esista un soggetto – lo Stato, appunto – avente
il compito di assicurarne il pieno soddisfacimento.
Lo stesso
art. 114 della Costituzione non comporta affatto una
totale equiparazione fra gli enti in esso indicati, che dispongono di poteri
profondamente diversi tra loro: basti considerare che solo allo Stato spetta il
potere di revisione costituzionale e che i Comuni, le Città metropolitane e le
Province (diverse da quelle autonome) non hanno potestà legislativa.
In
conclusione, pur dopo la riforma, lo Stato può impugnare in via principale una
legge regionale deducendo la violazione di qualsiasi parametro costituzionale.
2.2. - La Regione
Sardegna ha eccepito poi l’inammissibilità del
ricorso sotto il profilo che esso non precisa in relazione a
quale parte dell’art. 3 dello statuto la legge impugnata abbia ecceduto dai
limiti della potestà legislativa regionale e, in particolare, se abbia violato
<<norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica>>.
L’eccezione
non è fondata, perché – malgrado una certa genericità
delle censure - da esse si ricava comunque la denuncia del mancato rispetto di
norme assunte come rientranti nell’indicata categoria.
Infatti,
l’invocazione degli altri limiti di cui all’art. 3
dello statuto non sarebbe comprensibile, in ragione della loro estraneità
rispetto all’oggetto della normativa impugnata, e d’altro canto - a proposito
della questione relativa all’accesso alla dirigenza di cui all’art. 4 - il
ricorso evoca l’art. 1, comma 3, del decreto legislativo n. 29 del 1993, il quale a sua volta richiama testi da
cui sono desumibili principi fondamentali di riforme economico-sociali.
2.3. – Anche
le altre eccezioni di inammissibilità proposte dalla
Regione sono infondate.
Quanto al
rilievo che lo Stato avrebbe genericamente qualificato <<norme
fondamentali di riforme
economico-sociali>> quelle assunte come violate, è decisivo che -
spettando a questa Corte valutare la fondatezza di tale qualificazione -
l’eventuale difetto di motivazione del ricorso sul punto non preclude l’esame
del merito della censura.
Quanto poi
alla mancata considerazione da parte del
ricorrente della già
intervenuta abrogazione, all’atto della proposizione del ricorso, di alcune fra
le norme evocate come interposte a proposito dell’impugnato art. 4, la Regione non considera che il loro contenuto risulta in
sostanza trasferito in altre disposizioni, pur se non sempre del tutto
coincidenti e talora modificate dalla legislazione successiva. Infatti il contenuto degli artt. 1 e 28 del decreto
legislativo n. 29 del 1993 - abrogati dall’art. 72 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze
delle amministrazioni pubbliche) – è stato trasfuso negli artt. 1 e 28 di tale
decreto; e il contenuto dell’art. 51 della legge 8 giugno 1990, n. 142
(Ordinamento delle autonomie locali) - abrogato dall’art. 274, lett. q), del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) - è
stato trasfuso negli artt. 107 ss. del decreto stesso.
3. – Passando
all’esame delle questioni di legittimità costituzionale relative all’art. 3 della legge sarda n. 11 del 2002, la censura di violazione
dell’art. 81 della Costituzione (prospettata in relazione al comma 5 della
norma impugnata) è inammissibile per assoluta genericità. La motivazione sulla
non manifesta infondatezza si riduce infatti
all’apodittico richiamo all’opportunità di verificare la previsione di spesa,
in riferimento al <<patto di stabilità interna>>.
3.1. – Le
altre questioni di legittimità costituzionale relative all’art. 3 della legge
regionale non sono fondate.
3.2. - Con
riferimento alla censura di violazione dell’art. 3
dello statuto sardo, la Regione ritiene che la recente riforma costituzionale
abbia fatto venir meno - relativamente alle aree di potestà legislativa esclusiva
delle Regioni (e Province) autonome coincidenti con aree ora attribuite alla
potestà legislativa esclusiva (<<residuale>>) delle Regioni
ordinarie - il limite costituito dall’obbligo (ove previsto dai relativi
statuti, come appunto quello sardo) di rispettare le norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica.
La tesi è
fondata.
Infatti, se –
in riferimento alle citate aree - il vincolo di quel
limite permanesse pur nel nuovo assetto costituzionale, la potestà legislativa
esclusiva delle Regioni (e Province) autonome sarebbe irragionevolmente
ristretta entro confini più angusti di quelli che oggi incontra la potestà
legislativa <<residuale>> delle Regioni ordinarie.
Per esse infatti - nelle materie di cui al quarto comma del nuovo
art. 117 della Costituzione - valgono soltanto i limiti di cui al primo comma
dello stesso articolo (e, se del caso, quelli indirettamente derivanti
dall’esercizio da parte dello Stato della potestà legislativa esclusiva in
<<materie>> suscettibili, per la loro configurazione, di interferire
su quelle in esame), onde devono escludersi ulteriori limiti derivanti da leggi
statali già qualificabili come norme
fondamentali di riforma economico-sociale.
Pertanto - ai sensi dell’art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001 – la
particolare <<forma di autonomia>> così emergente dal nuovo
art. 117 della Costituzione in favore delle Regioni ordinarie si applica anche
alle Regioni a statuto speciale, come la Sardegna, ed alle Province autonome,
in quanto <<più ampia>> rispetto a quelle previste dai rispettivi
statuti.
Da questa ricostruzione (pienamente conforme al criterio
interpretativo enunciato dalla sentenza n. 103 del 2003) discende che - essendo la
materia dello stato giuridico ed economico del personale della Regione
Sardegna, e degli enti regionali, riservata dall’art. 3, lett.
a), dello statuto alla legislazione
esclusiva della Regione, ed essendo l’analoga materia, per le Regioni a statuto
ordinario, riconducibile al quarto comma dell’art. 117 - la tesi sostenuta nel ricorso, secondo cui la
legge regionale avrebbe dovuto rispettare le disposizioni statali recanti norme
fondamentali di riforme economico-sociali, non può essere accolta.
3.3. – L’art.
3 della legge regionale in esame non lede nemmeno gli
artt. 3, primo comma, e 97, primo e terzo comma, della Costituzione.
La
giurisprudenza di questa Corte ritiene che alla regola del pubblico concorso -
quale metodo che, per l’accesso alla pubblica amministrazione, offre le
migliori garanzie di selezione dei più capaci, in funzione dell’efficienza
della stessa amministrazione (art. 97, comma 1, della
Costituzione) - sia possibile apportare deroghe (come del resto ammette il
terzo comma dell’art. 97) qualora ricorrano particolari situazioni che le
rendano non irragionevoli (da ultimo, ordinanza n. 517 del 2002).
Ai fini di
una valutazione di non irragionevolezza della disciplina in esame è rilevante
considerare come essa riguardi l’inserimento in posti di ruolo di soggetti i quali si
trovavano da tempo, nell’ambito dell’amministrazione regionale (o degli enti regionali),
in una posizione di precarietà, perché assunti con contratto a termine o con la
particolare qualificazione connessa alla figura degli addetti a lavori
socialmente utili; e quindi verosimilmente avevano, nella precarietà, acquisito
l’esperienza necessaria a far ritenere la stabilizzazione della loro posizione
funzionale alle esigenze
di buon andamento dell’amministrazione (art. 97, comma 1, della Costituzione).
In questo
senso è significativo che, in base al comma 3
dell’impugnato art. 3, all’inquadramento nei ruoli consegua la stabilizzazione
in posizioni corrispondenti al profilo delle prestazioni espletate in via
precaria.
D’altronde
plurimi indici normativi mostrano come anche il legislatore statale abbia
ritenuto siffatta stabilizzazione meritevole di considerazione: l’art. 78, comma 6, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato.
Legge finanziaria 2001), modificato da ultimo dall’art. 50
della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2002), ha previsto,
per gli anni 2001-2003, l’assunzione da parte delle Regioni di addetti a lavori
socialmente utili; e ancor prima l’art. 6, comma 3,
del decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81 (Integrazioni e modifiche della
disciplina dei lavori socialmente utili, a norma dell’art. 45, comma 2, della
legge 17 maggio 1999, n. 144), aveva stabilito che le Regioni, per agevolare la
stabilizzazione di questi soggetti, <<possono utilizzare risorse
proprie>>.
4. - L’art. 4 della legge regionale - concernente l’accesso alla
dirigenza nell’amministrazione della Regione (e degli enti regionali) - viola
l’art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione.
La norma ha
notevolmente ampliato la deroga al principio del concorso pubblico già
introdotta dall’art. 77 della legge n. 31 del 1998 (retro, n. 1.2.), introducendo in tale
articolo il comma 2-bis, che, in presenza di taluni requisiti,
attribuisce il <<titolo alla
qualifica di dirigente>> anche al personale apicale non laureato (art. 4,
lett. b); aumentando dal 75 al 90 per
cento la percentuale dei posti rimasti vacanti riservati al concorso interno
(art. 4, lett. d); ed eliminando del
tutto la previsione del concorso pubblico per la copertura della pur minima
quota residua di posti (art. 4, lett. e).
Questa Corte
ha spesso affermato (da ultimo, sentenza n. 218 del 2002) che l’accesso dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni a funzioni più elevate non sfugge,
di norma, alla regola del pubblico concorso, cui è
possibile apportare deroghe solo se particolari situazioni ne dimostrino la
ragionevolezza; ed ha precisato che, di regola, questo requisito non è
configurabile – con conseguente violazione del parametro evocato – a proposito
di norme che prevedano scivolamenti automatici verso posizioni superiori (senza
concorso o comunque senza adeguate selezioni o verifiche attitudinali) o
concorsi interni per la copertura della totalità dei posti vacanti (da ultimo,
sentenza n. 373 del 2002).
Siffatta
violazione ricorre nella specie, in quanto la
normativa censurata introduce per l’accesso alla qualifica dirigenziale dell’amministrazione
regionale (e degli enti regionali) una disciplina che - per l’effetto congiunto
dell’attribuzione di tale qualifica senza concorso, dei concorsi riservati, e
dell’abrogazione della previsione legislativa di concorsi pubblici per i posti
dirigenziali residui – comporta una deroga ingiustificata all’art. 97 della
Costituzione.
Gli altri
profili di censura restano assorbiti.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara la manifesta inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 5, della legge della
Regione Sardegna 8 luglio 2002, n. 11 (Norme varie in materia di personale
regionale e modifiche alla legge regionale 13 novembre 1998, n. 31), sollevata
dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 81 della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 3 della legge della Regione Sardegna 8
luglio 2002, n. 11, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento agli artt. 3, primo comma, e 97, primo e terzo comma, della
Costituzione, nonché all’art. 3 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
3 (Statuto speciale per la Sardegna), con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’art. 4, lettere b), d) ed e), della legge della Regione Sardegna 8 luglio 2002, n. 11.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2003.
Riccardo
CHIEPPA, Presidente
Franco BILE,
Redattore
Depositata in
Cancelleria il 24 luglio 2003.