SENTENZA N. 194
ANNO 2002
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
-
Massimo VARI Presidente
-
Riccardo CHIEPPA Giudice
-
Gustavo ZAGREBELSKY "
-
Valerio ONIDA "
-
Carlo MEZZANOTTE "
-
Guido NEPPI MODONA "
-
Piero Alberto CAPOTOSTI "
-
Annibale MARINI "
-
Franco BILE "
-
Giovanni Maria FLICK "
-
Francesco AMIRANTE "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell’art. 22 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (Disposizioni in
materia di perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale), promosso con
ordinanza emessa il 18 ottobre 2000 dal Tribunale amministrativo regionale del
Lazio sui ricorsi riuniti proposti dalla Dirstat-Finanze
(ora Dirpubblica) contro
Visti l’atto di costituzione della Dirstat-Finanze
(ora Dirpubblica) nonchè
l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell’udienza pubblica
del 12 marzo 2002 il Giudice relatore Piero Alberto Capotosti;
uditi l’avvocato Michele Lioi per Dirstat-Finanze (ora Dirpubblica) e l’Avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. ¾ Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
con ordinanza del 18 ottobre 2000, depositata il 7 febbraio 2001, solleva
questione di legittimità costituzionale dell’art. 22 della legge 13 maggio
1999, n. 133 (Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e
federalismo fiscale), in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, nonchè, implicitamente, all’art. 136 della Costituzione.
2. ¾ La questione é stata sollevata nel corso del
giudizio avente ad oggetto due ricorsi proposti dalla Dirstat-Finanze
(ora Dirpubblica), in persona del legale
rappresentante pro tempore, il quale ha agito
anche in proprio, aventi ad oggetto l’annullamento di alcuni
atti -decreti del Ministero delle finanze e decreti direttoriali- concernenti
le procedure di riqualificazione per il personale del Ministero delle finanze
ai sensi dell’art. 3, commi 205, 206 e 207, della legge 28 dicembre 1995, n.
549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
2.1. ¾ Il Tar, in linea
preliminare, dopo avere affermato la propria giurisdizione, espone che i
ricorrenti eccepiscono l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, commi 205,
206 e 207 della legge 28 dicembre 1995, n. 549, nel testo modificato dall’art.
22 della legge n. 133 del 1999, nella parte in cui sono state sostanzialmente
confermate le procedure selettive previste dal testo originario dall’art. 3,
comma 206 lettera b), della legge n. 549 del 1995 ed i corsi di
riqualificazione per il personale del Ministero delle finanze, con riserva del
settanta per cento dei posti vacanti al personale in servizio alla data del 31
dicembre 1998, realizzando in tal modo una cooptazione
verso l’alto di questi ultimi dipendenti, nonostante non abbiano svolto,
neppure di fatto, mansioni superiori.
Il giudice a quo deduce che
2.2. ¾ Il Tar deduce che
l’art. 22 della legge n. 133 del 1999 si porrebbe in contrasto con il principio
secondo il quale la regola del pubblico concorso per l’assunzione del personale
alle dipendenze della pubblica amministrazione sarebbe derogabile
esclusivamente entro i limiti richiesti dall’esigenza di garantire il buon
andamento dell’amministrazione, ovvero altri principi
di rango costituzionale. A suo avviso, la sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 1999
avrebbe infatti riferito la regola del concorso anche
all’accesso ad una qualifica funzionale superiore, in quanto quest’ultimo costituirebbe una forma di reclutamento, che
richiede un selettivo accertamento delle attitudini non restringibile ai soli
dipendenti dell’amministrazione.
Secondo il rimettente, l’art. 22 della legge n. 133 del 1999 "non
fa altro che confermare le procedure già previste dalla precedente normativa di
cui alla legge n. 549/95" e, quindi, "nella sostanza viola il
giudicato costituzionale confermando disposizioni dichiarate illegittime".
Inoltre, "la modifica legislativa", prevedendo una
procedura selettiva interna e l’attribuzione a soggetti estranei
all’amministrazione soltanto del 30 % dei posti
disponibili, si porrebbe in contrasto con i principi costituzionali di concorsualità (art. 51 Cost), di
parità di trattamento (art. 3 Cost.) e di buon andamento ed imparzialità
dell’amministrazione, garantiti dalla scelta dei più meritevoli (art. 97
Cost.).
Infine, la norma, stabilendo che i dipendenti
dell’amministrazione finanziaria possono partecipare ai corsi di riqualificazione
anche qualora non abbiano svolto, neppure di fatto,
mansioni superiori, violerebbe gli artt. 3, 51 e 97 Cost., poichè
realizzerebbe una ingiustificata disparità di trattamento in danno di quanti
non lavorano già alle dipendenze della p.a.,
permettendo l’accesso alla qualifica superiore da parte dei dipendenti i quali
non solo non hanno svolto le relative mansioni, ma sono anche privi del titolo
di studio per essa richiesto.
3. ¾ Nel
giudizio é intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata manifestamente infondata.
Secondo la difesa erariale le
procedure di riqualificazione in esame consistono in una prova scritta, il cui
superamento é condizione per l’ammissione al corso di riqualificazione, al
termine del quale é prevista una prova teorico-pratica, allo scopo di accertare
il possesso da parte del candidato della professionalità richiesta per la
qualifica di riferimento. I criteri informativi delle prove e delle modalità di
stesura dei questionari oggetto delle prove selettive sono stati
elaborati da un gruppo di studio nominato con decreto ministeriale; le materie
dei corsi e gli specifici percorsi formativi, in riferimento ai diversi profili
professionali, sono stati anch’essi stabiliti con decreto ministeriale, sulla
scorta delle proposte formulate da un apposito gruppo di lavoro. Le procedure
di riqualificazione, a suo avviso, non determinerebbero una automatica
progressione ad una qualifica superiore, ma realizzerebbero una adeguata
selezione, assicurando la funzionalità degli uffici, la crescita personale e
professionale dei cittadini nell’ambito del luogo di lavoro e la partecipazione
dei lavoratori all’organizzazione ed al progresso della società.
L’interveniente deduce, infine, che la deroga alla regola del
pubblico concorso sarebbe giustificata e che sarebbe altresì ragionevole la
previsione in virtù della quale il possesso di una determinata anzianità nella
qualifica immediatamente inferiore a quella oggetto
del concorso costituisce un requisito alternativo rispetto al titolo di studio.
4. ¾ Nel
giudizio innanzi alla Corte si é costituita
Nelle memorie depositate in prossimità dell’udienza pubblica
la parte insiste nel sostenere che la norma impugnata riprodurrebbe quella già
dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte e che l’ammissione alla
procedura di riqualificazione, anche in mancanza del titolo di studio richiesto
per l’accesso alla qualifica superiore, purchè il dipendente vanti una certa anzianità di servizio nella
qualifica inferiore, sarebbe irragionevole, in quanto quest’ultimo
elemento sarebbe inidoneo a dimostrare il possesso della professionalità
necessaria per l’attribuzione della qualifica più elevata. Inoltre, a suo
avviso, la riserva del 70 % dei posti in favore dei
dipendenti realizzerebbe una ingiustificata disparità di trattamento rispetto
agli aspiranti che possono accedervi esclusivamente mediante una ordinaria
procedura concorsuale.
5. ¾ All’udienza pubblica l’Avvocatura generale dello Stato e la parte costituita hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1 ¾ La questione di legittimità costituzionale sollevata dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio con l'ordinanza indicata in
epigrafe ha ad oggetto l'art. 22 della legge 13 maggio 1999, n. 133
(Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione
e federalismo fiscale), il quale -con il comma 1 lettere a), b) e c)-
ha modificato i commi 205, 206 e 207 dell'art. 3 della legge 28 dicembre 1995,
n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), che disciplinano
la copertura del 70% dei posti disponibili nelle dotazioni organiche
dell'amministrazione finanziaria per i livelli dal quinto al nono, mediante apposite procedure di riqualificazione riservate al
personale appartenente alle qualifiche funzionali inferiori, e con il comma
Secondo il giudice rimettente, la norma impugnata "non
fa altro che confermare le procedure già previste dalla precedente normativa di
cui alla legge n. 549 del 1995", dichiarata illegittima da questa Corte
con la sentenza n.
1 del 1999, cosicchè la stessa norma, in quanto
riproduttiva di disposizioni già dichiarate costituzionalmente illegittime,
"nella sostanza viola il giudicato costituzionale". Inoltre "la
modifica legislativa" censurata, prevedendo una procedura selettiva
interna per il conferimento di una qualifica funzionale superiore e stabilendo
che soltanto il 30% dei posti disponibili possono essere attribuiti a coloro che non sono già dipendenti dell'amministrazione
finanziaria, derogherebbe ingiustificatamente alla regola del pubblico
concorso, che riguarderebbe anche la fattispecie in esame, ponendosi così in
contrasto con i principi costituzionali della parità di trattamento (art. 3
della Costituzione) e di buon andamento ed imparzialità della pubblica
amministrazione (art. 97 della Costituzione).
Infine la norma censurata, disponendo che i dipendenti
possono partecipare ai corsi di riqualificazione, anche se non hanno svolto,
neppure di fatto, mansioni superiori, violerebbe,
sotto altro profilo, gli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione, ponendo in essere una ingiustificata
disparità di trattamento in danno di quanti non lavorano già alle dipendenze
dell'amministrazione, consentendo inoltre l'accesso alla qualifica superiore da
parte di dipendenti i quali non solo non abbiano svolto le relative mansioni,
ma siano anche privi del titolo di studio richiesto per la qualifica stessa.
2. ¾ In via preliminare va precisato che il thema decidendum deve
essere propriamente individuato -in base alle puntualizzazioni
contenute nella motivazione dell'ordinanza di rimessione
nella quale si dichiarano non manifestamente infondate le "dedotte
questioni di legittimità costituzionale" relative all'art. 3, commi 205,
206 e 207 della legge n. 549 del 1995- nella disciplina dei corsi di
riqualificazione recata appunto dal suddetto art. 3, commi 205, 206 e 207
(modificato quest’ultimo, ma in modo non rilevante, dall’art.
88 della legge 21 novembre 2000, n. 342) della stessa legge, così come risulta
dopo la "modifica legislativa" introdotta dall'art. 22 della legge n.
133 del 1999. Ed é pertanto sul testo così risultante,
nonchè sul comma 2 del citato art. 22, che va
condotto il presente scrutinio di legittimità costituzionale.
3. ¾ Nel merito, la questione é fondata.
Si deve innanzi tutto osservare che molteplici sono le
modifiche introdotte dall’art. 22 della legge n. 133 del 1999 alla disciplina
in esame; in particolare si segnalano la riduzione dei posti riservati ai
dipendenti dell'amministrazione finanziaria (art. 3, comma
205), l'esclusione di una progressione per saltum
e l'impossibilità di esercitare, subito dopo l'ammissione al corso e sia pure
in via provvisoria, le funzioni connesse alla qualifica superiore (art. 3,
comma 207). Tali modifiche escludono pertanto, per il loro contenuto innovatore
ed anche per l'intento dichiarato nel corso dei lavori preparatori della legge
di recepire i principi stabiliti dalla citata sentenza
n. 1 del 1999,
che la disciplina denunciata possa essere considerata confermativa delle
precedenti disposizioni dichiarate illegittime, superandosi così la prospettata
censura di violazione del giudicato costituzionale. Ma
tuttavia non valgono ad evitare gli altri profili di censura incentrati
sulla violazione degli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione.
Nella disciplina delle procedure di riqualificazione in esame
permangono ancora, nonostante le modificazioni introdotte, alcune lesioni dei
principi costituzionali in materia di organizzazione
dei pubblici uffici. In particolare va ricordato che, secondo la consolidata
giurisprudenza costituzionale, il passaggio ad una fascia funzionale superiore
comporta "l'accesso ad un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni
più elevate ed é soggetto, pertanto, quale figura di reclutamento, alla regola
del pubblico concorso" (cfr. per
tutte: sentenza n.
320 del 1997, sentenza n. 1 del 1999),
in quanto proprio questo metodo offre le migliori garanzie di selezione dei
soggetti più capaci. Il pubblico concorso é altresì un meccanismo strumentale
rispetto al canone di efficienza dell'amministrazione,
il quale può dirsi pienamente rispettato qualora le selezioni non siano
caratterizzate da arbitrarie forme di restrizione dei soggetti legittimati a
parteciparvi; forme che possono considerarsi non irragionevoli solo in presenza
di particolari situazioni, che possano giustificarle per una migliore garanzia
del buon andamento dell’amministrazione.
L'art. 22, comma 1 lettera a), della legge n. 133 del
1999, nel riformulare il comma 205 dell'art. 3 della legge n. 549 del 1995, non
ha però reso la norma conforme a questi principi. Ed infatti,
anche se ha escluso che la totalità dei posti vacanti nelle dotazioni organiche
delle varie qualifiche prese in considerazione sia attribuita all'esito di
corsi di formazione professionale, ai quali sono abilitati ad accedere soltanto
i dipendenti dell'amministrazione, riserva tuttavia ancora ad essi la totalità
dei posti messi a concorso, pari a gran parte dei posti disponibili, per di più
prevedendo una quota riservata che appare incongruamente
elevata, così da realizzare una duplice, sostanziale elusione
dei principi enunciati. Nè, oltre
tutto, all’epoca risultava bandito il concorso pubblico per la residua
parte dei posti, mentre é noto che il modello concorsuale richiede che la
selezione avvenga con criteri tali "da prevedere e consentire la
partecipazione anche agli estranei, assicurando così il reclutamento dei
migliori", e a tale modello si deve ricorrere anche per scongiurare
"gli effetti distorsivi" che il criterio
dei concorsi interni può produrre (sentenza n. 313 del 1994),
attraverso forme di surrettizia reintroduzione dell'ormai superato sistema
delle carriere, in contrasto con il canone del buon andamento
dell'amministrazione (sentenza n. 333 del 1993).
La previsione, nella disciplina censurata,
non già di un concorso pubblico con riserva dei posti, bensì di un concorso
"interno", riservato ai dipendenti dell'amministrazione per una
percentuale dei posti disponibili particolarmente elevata -e per di più
incongrua in quanto stabilita in mancanza di giustificazioni diverse da quelle
già valutate negativamente nella sentenza n. 1 del 1999 -
appare pertanto irragionevole e si pone in contrasto con gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione.
3.1. ¾ Neppure le altre modifiche introdotte dall'art.
22 della legge n. 133 del 1999 alla disciplina recata dal citato art. 3 della
legge n. 549 del 1995 riescono a superare le ulteriori
denunce di illegittimità costituzionale prospettate nell'ordinanza di rimessione.
A questo proposito, va innanzi tutto osservato che, sebbene
sia stata esclusa la previsione di una progressione per saltum,
prima prevista per una delle qualifiche, risulta
ancora attribuita al criterio dell'anzianità una funzione già censurata nella
sentenza n. 1
del 1999, in quanto "del tutto abnorme". In realtà é proprio sul
criterio dell'anzianità che sono fondate sia la
riserva ai dipendenti della indicata percentuale dei posti disponibili, sia
l'ammissibilità del conseguimento della qualifica superiore, anche in mancanza
del titolo di studio prescritto. Ed infatti, dato che
non é stata modificata la censurata genericità di contenuti della prova scritta
di ammissione al corso, quest'ultima non appare
idonea a garantire, di per sè, una seria verifica dei
requisiti attitudinali, nonchè ad evitare una sorta
di automatico e generalizzato scivolamento verso la qualifica superiore.
La previsione, inoltre, che le materie del corso sono fissate
con decreto ministeriale (art. 3, comma 206 lettera d) della legge n.
549 del 1995, come modificato dall'art. 22, comma 1 lettera b) della
legge n. 133 del 1999) e che all'esito del corso i candidati sono sottoposti ad
una prova di carattere teorico-pratico, soltanto indicata come "prova
d'esame" (art. 3, comma 206 lettera e), come modificato dall'art.
22, comma 1 lettera b) della legge n. 133 del 1999), non consente
di superare, in mancanza di ulteriori e più puntuali
criteri, il fondato dubbio già formulato da questa Corte nella citata sentenza n. 1 del 1999
in ordine alla "idoneità di un tale modo di selezione a consentire una
seria verifica della professionalità richiesta" dalle qualifiche
considerate.
In definitiva, il complesso delle modifiche introdotte dalla
norma impugnata non appare adeguato a rendere le procedure di riqualificazione
in esame compatibili con i principi costituzionali. Va pertanto dichiarata
l'illegittimità costituzionale dei commi 205, 206 e 207 -quest'ultima
norma in quanto logicamente ed inscindibilmente connessa con le prime due-
dell'art. 3 della legge n. 549 del 1995, così come modificati dall'art. 22,
comma 1 lettere a), b) e c) della legge n. 133 del 1999. Va
altresì dichiarata l'illegittimità costituzionale del comma 2 del citato art.
22 della medesima legge n. 133 del
PER QUESTI MOTIVI
dichiara l'illegittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 205, 206 e 207 della legge 28 dicembre 1995,
n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), come modificato
dall'art. 22, comma 1, lettere a), b) e c) della legge 13 maggio
1999, n. 133 (Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e
federalismo fiscale);
dichiara l'illegittimità
costituzionale dell'art. 22, comma 2, della medesima legge 13 maggio 1999, n.
133.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 maggio 2002.
Massimo VARI, Presidente
Piero Alberto CAPOTOSTI, Redattore
Depositata in Cancelleria il 16 maggio 2002.