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SENTENZA N. 307

ANNO 2003

Commento alla decisione di

Quirino Camerlengo

Il nuovo assetto costituzionale delle funzioni legislative tra equilibri intangibili e legalità sostanziale

per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali

REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo italiano

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori Giudici:

-         Riccardo CHIEPPA, Presidente

-         Gustavo ZAGREBELSKY

-         Valerio ONIDA

-         Carlo MEZZANOTTE

-         Fernanda CONTRI

-         Guido NEPPI MODONA

-         Piero Alberto CAPOTOSTI

-         Annibale MARINI

-         Franco BILE

-         Giovanni Maria FLICK

-         Ugo DE SIERVO

-         Romano VACCARELLA

-         Paolo MADDALENA

-         Alfio FINOCCHIARO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 3, commi 3, 4 e 6, e 7, comma 3, della legge della Regione Marche 13 novembre 2001, n. 25 (Disciplina regionale in materia di impianti fissi di radiocomunicazione al fine della tutela ambientale e sanitaria della popolazione); degli articoli 1, comma 2, 2, commi 1, 2 e 3, 3, 7 e 8 della legge della Regione Campania 24 novembre 2001, n. 13 (Prevenzione dei danni derivanti dai campi elettromagnetici generati da elettrodotti); degli articoli 3, comma 1, lettera m, 4, comma 1, e 10, commi 1 e 2, della legge della Regione Puglia 8 marzo 2002, n. 5 (Norme transitorie per la tutela dall’inquinamento elettromagnetico prodotto da sistemi di telecomunicazioni e radiotelevisioni operanti nell’intervallo di frequenza fra 0 Hz e 300 GHz); e degli articoli 1, commi 1 e 2, 2, 4, comma 1, lettera b, 5, comma 1, lettera c, e comma 2, 12, comma 1, 13 e 16 della legge della Regione Umbria 14 giugno 2002, n. 9 (Tutela sanitaria e ambientale dall’esposizione ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici), promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri notificati il 17 e il 25 gennaio, il 10 maggio e il 23 agosto 2002, depositati in cancelleria il 26 e il 31 gennaio, il 16 maggio e il 2 settembre 2002 ed iscritti, rispettivamente, ai numeri 4, 5, 35 e 52 del registro ricorsi 2002.

Visti gli atti di costituzione delle Regioni Marche, Campania, Puglia e Umbria nonché gli atti di intervento della Wind Telecomunicazioni s.p.a., dell’ENEL s.p.a., dell’ENEL Distribuzione s.p.a., della TERNA–Trasmissione Elettricità Rete Nazionale s.p.a., del Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale s.p.a., del Comune di Lacco Ameno e della Vodafone Omnitel s.p.a.;

udito nell’udienza pubblica del 25 marzo 2002 il Giudice relatore Valerio Onida;

uditi gli avvocati dello Stato Ivo M. Braguglia e Glauco Nori per il Presidente del Consiglio dei ministri, gli avvocati Stefano Grassi per la Regione Marche, Giovanni Tarantini per la Regione Umbria, Vincenzo Cocozza per la Regione Campania, Sergio Panunzio per la Regione Puglia, Beniamino Caravita di Toritto per la Wind Telecomunicazioni s.p.a., Giuseppe de Vergottini per l’ENEL s.p.a., per l’ENEL Distribuzione s.p.a. e per la TERNA–Trasmissione Elettricità Rete Nazionale s.p.a., Marcello Clarich per il Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale s.p.a., Lorenzo Bruno Molinaro per il Comune di Lacco Ameno, Marco Sica e Mario Libertini per la Vodafone Omnitel s.p.a.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso dell’11 gennaio 2002, depositato in cancelleria il 26 gennaio 2002 (registro ricorsi n. 4 del 2002), il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Marche 13 novembre 2001, n. 25 (Disciplina regionale in materia di impianti fissi di radiocomunicazione al fine della tutela ambientale e sanitaria della popolazione), ed “in particolare” delle seguenti disposizioni: dell’art. 3, commi 3 e 4, in riferimento agli articoli 117, commi secondo, lettera s, e terzo (tutela della salute e ordinamento della comunicazione), della Costituzione, ed in relazione agli artt. 1, comma 6, lettera a, numero 2, e 2, comma 6, della legge 31 luglio 1997, n. 249 (Istituzione dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo), all’art. 2, comma 1, del decreto legge 23 gennaio 2001, n. 5 (Disposizioni urgenti per il differimento di termini in materia di trasmissioni radiotelevisive analogiche e digitali, nonché per il risanamento di impianti radiotelevisivi), convertito, con modificazioni, nella legge 20 marzo 2001, n. 66, e all’art. 2-bis, comma 2, del decreto legge 1° maggio 1997, n. 115 (Disposizioni urgenti per il recepimento della direttiva 96/2/CE sulle comunicazioni mobili e personali), convertito, con modificazioni, nella legge 1° luglio 1997, n. 189; dell’art. 3, comma 6, in riferimento all’art. 117, terzo comma (tutela della salute) della Costituzione, ed in relazione all’art. 4, comma 1, lettera a, della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici); e dell’art. 7, comma 3, in riferimento all’art. 117, terzo comma (ordinamento della comunicazione), della Costituzione, ed in relazione allo stesso art. 4, comma 1, lettera a, della legge n. 36 del 2001.

Il ricorrente, dopo avere notato che dal titolo della legge regionale n. 25 del 2001 e dal suo art. 1 risulta espressamente che la disciplina dettata dalla Regione Marche riguarda gli impianti fissi di radiocomunicazione “al fine della tutela ambientale e sanitaria della popolazione”, osserva, in linea generale, che lo Stato ha legislazione esclusiva nella materia della tutela ambientale (art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione, nel testo novellato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), mentre costituiscono materie di legislazione concorrente (art. 117, terzo comma) la tutela della salute e l'ordinamento della comunicazione, con conseguente potestà legislativa esclusiva dello Stato nella determinazione dei principi fondamentali. Ciò premesso, alcune disposizioni della legge regionale impugnata apparirebbero invasive della competenza legislativa statale.

In particolare, l’art. 3, comma 3, della legge regionale, che prevede che l'installazione degli impianti fissi di radiocomunicazione di cui al precedente art. 2 venga sottoposta “ad opportune procedure di valutazione di impatto ambientale ...”, e il comma 4 dello stesso art. 3, che prevede che la Giunta regionale adotti le disposizioni di attuazione, eccederebbero dalle competenze regionali, in quanto la predisposizione dei piani di assegnazione delle frequenze e l'individuazione dei siti per l'ubicazione degli impianti, per quanto riguarda gli impianti di radiodiffusione, sarebbero riservate allo Stato dagli artt. 1, comma 6, lettera a, numero 2, e 2, comma 6, della legge 31 luglio 1997, n. 249, nonché dall'art. 2, comma 1, del decreto legge 23 gennaio 2001, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 marzo 2001, n. 66: tutte norme statali dettate o a tutela dell'ambiente, ovvero costituenti principi fondamentali (stante il carattere fortemente unitario della materia) in materia di tutela della salute e di ordinamento della comunicazione.

Ancora, per ciò che riguarda gli impianti fissi di telefonia mobile, l'art. 2-bis, comma 2, del decreto legge 1° maggio 1997, n. 115, aggiunto dalla legge di conversione 1° luglio 1997, n. 189, ha previsto che la “installazione di infrastrutture dovrà essere sottoposta ad opportune procedure di valutazione di impatto ambientale”, ma non ha individuato, direttamente od indirettamente, né le competenze, né i criteri di carattere generale e le procedure. Sicché, almeno al momento, la competenza resterebbe riservata allo Stato, in funzione della tutela dell'ambiente, e, di conseguenza, il richiamo al citato art. 2-bis, contenuto nell'art. 3, comma 3, della legge regionale impugnata, non sarebbe rilevante per attribuire la competenza alla Regione. D'altro canto, per l'installazione delle infrastrutture in questione non sarebbero applicabili le disposizioni statali generali sulla valutazione di impatto ambientale.

Ancora, la disposizione di cui all'art. 3, comma 6, della legge regionale impugnata, che prevede, sia pure in via transitoria, un valore limite di campo elettrico per la progettazione, la realizzazione e la modifica degli impianti di cui si tratta, invaderebbe l'attribuzione riservata allo Stato dalla disposizione di cui all'art. 4, lettera a, della legge n. 36 del 2001, che costituisce principio fondamentale in materia di tutela della salute “in considerazione del preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e di normative omogenee in relazione alle finalità indicate nell'art. 1” della stessa legge.

Infine, l'art. 7, comma 3, della legge regionale impugnata, che demanda alla Giunta regionale di adottare un valore di distanza minima, da determinate aree ed edifici, nell'installazione degli impianti di cui al precedente art. 2, introdurrebbe un parametro, quello della distanza, diverso da quelli di attenzione, la cui determinazione è riservata allo Stato dall'art. 4, comma 1, lettera a, della legge quadro n. 36 del 2001. Il solo parametro della distanza sarebbe inadeguato, dovendosi invece tenere conto delle caratteristiche rilevanti delle stazioni trasmittenti (altezza dal suolo, potenza irradiata, sistema radiante), nonché del livello massimo di campo ammissibile nelle aree abitate.

2. – Si è costituita nel giudizio davanti alla Corte la Regione Marche, chiedendo che il ricorso venga dichiarato infondato.

Come risulterebbe dall’insieme della disciplina legislativa dettata dalla legge regionale impugnata, essa Regione avrebbe infatti esercitato la propria competenza legislativa concorrente nelle materie della tutela della salute, nonché del governo del territorio. La legge regionale, infatti, si limiterebbe a disciplinare, in modo peraltro completo ed esaustivo, l’installazione degli impianti fissi di radiocomunicazione, per consentirne una localizzazione in grado di rispettare sia un corretto assetto del territorio sia il rispetto dei principi fondamentali e delle esigenze ineludibili di tutela della salute dei cittadini. Sotto questo profilo, la difesa regionale richiama, ritenendola valida anche nel contesto del nuovo Titolo V della parte II della Costituzione, la giurisprudenza di questa Corte secondo cui la Regione, come ente rappresentativo della molteplicità degli interessi legati alla dimensione territoriale, non potrebbe non reputarsi titolare anche del potere di verifica della compatibilità degli interventi che, attuati dai vari soggetti, comportano effetti sul territorio. E sarebbe questa indubbiamente la prospettiva nella quale si collocherebbe la legge denunciata, che rimarrebbe nell’ambito delle competenze regionali, pur comportando l’imposizione di distanze superiori a quelle richieste per il rispetto dei limiti massimi di esposizione ai campi elettrico e magnetico, quali stabiliti dallo Stato nell’esercizio delle attribuzioni ad esso riservate. La circostanza che la legge regionale abbia tra le proprie finalità anche quella della tutela ambientale non implicherebbe in alcun modo l’invasione della competenza statale in materia di tutela dell’ambiente. Tale materia potrebbe essere individuata nella disciplina direttamente finalizzata alla tutela degli equilibri ecologici (stato dei fattori ambientali – aria, acqua, suolo, ecc. – e tutela di questi dagli inquinamenti, protezione della natura, salvaguardia e gestione razionale delle risorse naturali, ecc.) e potrebbe in qualche modo coincidere con quelle che sono le norme statali dirette alla “salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente” nonché alla “utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali” e alla promozione sul piano internazionale delle misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente (secondo la definizione che di tali obiettivi fornisce l’art. 174 par. 1 del Trattato della Comunità Europea). Ma l’ambiente non sarebbe soltanto una materia: esso costituirebbe, per giurisprudenza costante di questa stessa Corte costituzionale (ed oggi tanto più dopo l’espressa menzione della tutela dell’ambiente nella lettera s dell’art. 117, comma secondo, della Costituzione), un valore costituzionale, e dunque, come tale, sarebbe un obiettivo perseguibile e da perseguire da parte di tutti i livelli territoriali di governo. In altri termini, sarebbe pacifico che, nell’esercizio delle competenze in materia di legislazione concorrente o esclusivamente affidata alla legislazione delle Regioni, queste possano e debbano perseguire finalità di tutela ambientale. E ciò in applicazione del fondamentale principio di “integrazione” di cui all’art. 6 del Trattato comunitario, che sarebbe stato applicato dalla Regione Marche con la legge impugnata, la quale sarebbe espressamente diretta ad attuare i principi fissati in materia di tutela dell’ambiente sia dalla legge quadro statale n. 36 del 2001 sia dal decreto ministeriale 10 settembre 1998, n. 381.

Con specifico riferimento alle norme di cui il ricorso contesta la legittimità costituzionale, la difesa regionale osserva quanto segue.

Quanto alla prima censura, la previsione della attivazione di procedure di valutazione di impatto ambientale definite nelle loro modalità di attuazione con atto della Giunta regionale sarebbe pienamente coerente con i principi fondamentali vigenti in materia. Infatti, l’art. 2-bis, comma 2, del decreto legge n. 115 del 1997, come convertito dalla legge n. 189 del 1997, prevede l’obbligo di sottoporre ad opportune procedure di valutazione di impatto ambientale la installazione di infrastrutture quali quelle oggetto della disciplina dettata dalla legge regionale impugnata. Sarebbe pacifico che lo Stato potrà dettare principi fondamentali in materia, al fine di garantire criteri uniformi per la installazione di queste infrastrutture; ma, in assenza di una esplicita e puntuale definizione di tali principi, non vi sarebbero dubbi che le Regioni possano (e debbano, per dare attuazione ai principi costituzionali in materia di tutela della salute e ai valori connessi con la tutela dell’ambiente) dettare norme in grado di consentire quella corretta valutazione degli effetti diretti ed indiretti sui singoli fattori ambientali e sul loro reciproco equilibrio. La valutazione di impatto ambientale sarebbe infatti una procedura, le cui finalità sono definite dalle direttive comunitarie 85/337/CEE e 97/11/CE, la cui attuazione costituisce una forma concreta di gestione, nel rispetto del diritto alla salute e della tutela dell’ambiente, dei poteri decisori relativi ad attività suscettibili di rilevante impatto ambientale. L’attivazione della procedura di valutazione di impatto ambientale costituirebbe quindi un preciso obbligo derivante da direttive comunitarie, e si inquadrerebbe comunque come uno strumento essenziale di gestione e governo del territorio, per tutti i poteri pubblici che possano autorizzare attività in grado di produrre effetti sull’ambiente, la cui disciplina deve essere dettata sia a livello legislativo statale sia – in assenza dell’intervento della legge statale – a livello legislativo regionale. Del resto, l’attuale disciplina legislativa, che definisce l’assetto delle competenze amministrative in questo settore, riserverebbe allo Stato la competenza a definire le procedure di valutazione di impatto ambientale solo con riferimento alle opere indicate nell’art. 71 del d.lgs. 112 del 1998: non si potrebbe quindi negare, in attesa dell’ulteriore eventuale nuova definizione legislativa delle relative competenze, la competenza regionale a disciplinare legislativamente questo tipo di procedura.

Quanto alla censura relativa all’art. 3, comma 6, della legge regionale, essa non sarebbe fondata, per la considerazione che – come pure ammette lo stesso ricorrente – l’obiettivo di qualità definito da tale norma (valori di campo elettrico non superiori a tre Volt/metro, in corrispondenza di edifici adibiti a permanenza non inferiore a 4 ore) viene definito ed imposto solo “fino all’adozione dei decreti e regolamenti previsti dall’art. 4 della legge 36/2001”. Non vi sarebbe quindi invasione della competenza statale, che potrà essere regolarmente esercitata, mediante l’emanazione delle norme regolamentari e dei provvedimenti espressamente previsti dal citato art. 4 della legge n. 36 del 2001. Ma sarebbe altrettanto evidente che, nell’attesa delle norme che debbono essere dettate a livello centrale (ed il termine relativo è già abbondantemente scaduto), le Regioni abbiano piena competenza a disciplinare e definire gli obiettivi di qualità in attuazione degli stessi principi fissati dal legislatore statale nella legge quadro n. 36 del 2001. Ciò anche in relazione alla circostanza che tali obiettivi di qualità sono dettati in funzione della tutela della salute, e quindi la disciplina regionale costituisce esercizio di competenza concorrente, sicuramente esplicabile in attesa di una precisazione di ulteriori principi fondamentali da parte dello Stato.

Quanto alla terza censura, la difesa regionale afferma che anche l’introduzione del valore di distanza minima, indicato dall’art. 7, comma 3, della legge regionale, costituirebbe corretto esercizio della competenza legislativa concorrente della Regione in materia di governo del territorio e di tutela della salute. Né si potrebbe ritenere che la determinazione di tale parametro sia necessariamente riservata allo Stato, trattandosi di un parametro che, con ogni evidenza, attiene anche e soprattutto al governo del territorio. Si tratterebbe, inoltre, di un parametro che viene, in relazione a tali specifiche finalità, stabilito dalla Regione, e che sarebbe da ritenere ulteriore rispetto a quelli che lo Stato potrà definire in applicazione delle previsioni dell’art. 4, comma 1, lettera a, della legge n. 36 del 2001.

3. – Con ricorso del 21 gennaio 2002, depositato in cancelleria il 31 gennaio 2002 (reg. ric. n. 5 del 2002), il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale delle seguenti disposizioni della legge della Regione Campania 24 novembre 2001, n. 13 (Prevenzione dei danni derivanti dai campi elettromagnetici generati da elettrodotti): dell’art. 1, comma 2, in relazione all’art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione; dell’art. 2, commi 1, 2 e 3, in riferimento all’art. 117, terzo comma (tutela della salute e produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia), della Costituzione ed in relazione agli artt. 4, comma 1, lettera h, e 5, comma 1, della legge 22 febbraio 2001, n. 36; dell’art. 3, in riferimento all’art. 117, terzo comma (tutela della salute e produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia), della Costituzione ed in relazione agli artt. 4, comma 1, lettera d, e 9, della stessa legge n. 36 del 2001; dell’art. 7, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione, anche in relazione all’art. 15 della stessa legge n. 36 del 2001; e dell’art. 8, in riferimento all’art. 117, commi secondo, lettera s, e terzo (tutela della salute e produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia), della Costituzione ed in riferimento all’art. 16 della stessa legge n. 36 del 2001.

La legge regionale impugnata investirebbe, secondo la difesa statale, le materie della tutela della salute e della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, che sono di legislazione concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, ed anche la materia della tutela dell'ambiente che, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione, è di legislazione esclusiva dello Stato. La legge quadro 22 febbraio 2001, n. 36, sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, avrebbe posto la disciplina integrale ed esclusiva rivolta alla tutela dell'ambiente ed i principi fondamentali per le altre materie, ai quali la legislazione regionale si deve attenere. La legge regionale impugnata in parte avrebbe invaso la sfera statale di legislazione esclusiva ed in parte non avrebbe osservato i principi della legislazione statale.

Quanto all’art. 1, comma 2, della legge regionale, l’Avvocatura afferma che l’art. 5, comma 1, della legge statale n. 36 del 2001, “al fine di tutelare l'ambiente”, ha disciplinato le competenze ed il procedimento per la localizzazione dei tracciati e per la progettazione, la costruzione e la modifica di elettrodotti e di impianti per telefonia mobile e radiodiffusione, mentre in questa materia la Regione non avrebbe potestà legislativa.

Quanto all’art. 2, commi 1, 2, 3, della legge regionale, secondo la difesa statale nell'art. 4, comma 1, lettera h, e nell'art. 5, comma 1, della legge statale n. 36 del 2001 si troverebbe la normativa di principio sui parametri per le fasce di rispetto per gli elettrodotti, mentre le norme impugnate avrebbero fissato direttamente il valore limite di induzione magnetica (comma 3), attribuendo ai Comuni la disciplina dell'ampiezza dei corridoi ed alla Regione il potere di direttiva, senza nessun raccordo con i parametri desumibili dalla normativa statale, come se la materia rientrasse nella legislazione esclusiva della Regione.

Nell’art. 3, invece, la legge regionale disciplinerebbe la materia del risanamento degli elettrodotti riservando alla Regione l'approvazione degli appositi piani, anche in questo caso non tenendo conto di quanto dispone l'art. 4, comma 2 [recte: 1], lettera d, della legge statale n. 36 del 2001, che avrebbe riservato allo Stato i “criteri di elaborazione dei piani di risanamento” anche con riferimento “alle modalità di coordinamento delle attività riguardanti più regioni”, e la norma regionale, non adeguandosi alla disciplina statale di principio, si sarebbe sottratta ad ogni possibilità di coordinamento. La legge regionale non avrebbe nemmeno tenuto conto del termine fissato dall'art. 9 della legge statale per assicurare la necessaria uniformità di tutela sull'intero territorio nazionale anche dal punto di vista temporale.

Quanto all’art. 7 della legge regionale, l’Avvocatura sostiene che l'art. 15, comma 4, della legge statale, nell'esercizio della competenza esclusiva a tutela dell'ambiente, avrebbe previsto un apposito sistema sanzionatorio, assicurando così anche la uniformità degli interventi repressivi in tutte le Regioni, in modo da evitare che tra di esse possa instaurarsi una sorta di concorrenza sanzionatoria: ma l'art. 7 della legge regionale avrebbe disciplinato un sistema del tutto autonomo senza tenere conto della normativa statale.

Infine, quanto all’art. 8, la normativa transitoria ivi prevista si sovrapporrebbe a quella fissata dall'art. 16 della legge statale senza alcun coordinamento. Del resto, secondo la difesa erariale, una disciplina transitoria era indispensabile a tutela dell'ambiente nell'esercizio della legislazione statale esclusiva, e principi generali sarebbero necessari anche per la disciplina transitoria, che investe il periodo in cui gli impianti preesistenti possono costituire pericolo non controllabile per la salute.

4. – Ha depositato memoria di costituzione e difesa la Regione Campania, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e infondato.

Riservandosi di dimostrare in una successiva memoria la legittimità della disciplina regionale, la Regione espone sinteticamente le ragioni che dovrebbero portare a ritenere ammissibile la propria costituzione in giudizio, nonostante sia avvenuta oltre il termine previsto dall’art. 23, terzo comma, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale. In primo luogo, il termine per la costituzione delle parti in giudizio sarebbe contenuto nelle norme integrative con una formulazione nella quale, diversamente da quanto disposto in generale dalla legge per il deposito del ricorso, viene adoperata l’espressione “può” e non “deve”. In secondo luogo, nell’ipotesi di costituzione tardiva dell’amministrazione regionale non potrebbero invocarsi le ragioni che la Corte da tempo richiama per escludere l’applicabilità della sospensione dei termini processuali e per caratterizzare come perentori i termini, ragioni riferite alla necessità di definire il giudizio in modo celere e certo. In terzo luogo, l’analogia con quanto si verifica nel processo amministrativo, ove il termine per la costituzione in giudizio non è ritenuto perentorio, sarebbe rafforzata dal rinvio che l’art. 22, primo comma, della legge n. 87 del 1953 effettua alle norme del regolamento di procedura del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale. Inoltre, in assenza di una formula letterale cogente, dovrebbe ritenersi preminente il generale interesse pubblico di un ente politico ad esporre tutto quanto è necessario per fornire al giudice delle leggi gli elementi utili alla piena valutazione della scelta compiuta dal legislatore regionale, tenendo anche presente che nel caso di specie la Regione, ai fini della scelta di costituirsi in giudizio, ha dovuto assumere tutti gli elementi di conoscenza ulteriore per cogliere la portata della complessa riforma costituzionale da poco intervenuta. Infine, la diversa modulazione dei termini e delle modalità per la proposizione del ricorso fissata dalla nuova disciplina costituzionale imporrebbe una riflessione sulla portata e sulla qualificazione delle precedenti regole disciplinanti il processo, attesa la sua incidenza sulla posizione delle parti e sulla complessiva logica processuale.

4.1 – In una successiva memoria la Regione ha illustrato ulteriormente le ragioni che possono militare per la non perentorietà dei termini di costituzione in giudizio, ripercorrendo la giurisprudenza costituzionale sul tema, dalla quale emergerebbero, da una parte, la stretta correlazione della peculiarità della normativa processuale con l’interesse pubblico di diritto obiettivo alla sollecita definizione soprattutto di rapporti pubblici e, dall’altra, l’assenza di una puntuale motivazione sulla perentorietà o meno dei termini di costituzione in giudizio.

Nel merito, la Regione sostiene che la materia oggetto della legge regionale non rientra nell’ambito della potestà esclusiva dello Stato, ma investe piuttosto una pluralità di competenze legislative che si vanno inestricabilmente a collegare. La finalità specifica sarebbe infatti l’esigenza di tutelare in modo efficace la salute dei cittadini, e ciò si conseguirebbe attraverso una disciplina legislativa afferente alla predisposizione di strumenti urbanistici (di competenza esclusiva regionale ovvero connessa, al più, alla materia “governo del territorio”) e alle procedure di risanamento industriale (materia anch’essa non presente negli elenchi relativi alla potestà esclusiva statale); in ogni caso, la legge regionale non si caratterizzerebbe come volta a tutelare quel bene – l’equilibrio ecologico, costituito dalla protezione della fauna, delle risorse ambientali e del paesaggio – che sottenderebbe l’endiadi utilizzata dal legislatore costituzionale (“tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”) per definire la competenza statale. E, ancora, anche ove si ritenesse che l’intervento legislativo regionale si trovi ad interferire con la “materia” ambientale, la Regione dovrebbe considerarsi legittimata ad esercitare le proprie competenze in materia di governo del territorio e di tutela della salute, nel rispetto dei principi e delle esigenze unitarie desumibili dalla legge statale, ai quali la normativa regionale sarebbe appunto conforme.

4.2. – Nel giudizio nei confronti della legge della Regione Campania (reg. ric. n. 5 del 2002) ha depositato atto di intervento il Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale s.p.a., chiedendo l’accoglimento delle conclusioni formulate nel ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri. Quanto alla ammissibilità dell’intervento, si sostiene che il corretto esercizio delle funzioni legislative di Stato e Regioni e il rispetto da parte di queste ultime dei principi fondamentali dettati dallo Stato e dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario sarebbero essenziali affinché il Gestore della rete possa svolgere regolarmente le funzioni ad esso assegnate dal d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, recante “Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica”, e dai successivi decreti del Ministero dell’industria 21 gennaio e 17 luglio 2000.

4.3. – Nel medesimo giudizio hanno in seguito depositato un unico atto di intervento le seguenti società: ENEL s.p.a., ENEL Distribuzione s.p.a. e TERNA – Trasmissione Elettricità Rete Nazionale s.p.a., chiedendo anch’esse l’accoglimento delle conclusioni formulate nel ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri. L’interesse delle società all’intervento sarebbe qualificato dalla necessità di assicurare uniformità di modalità di realizzazione della rete di trasmissione nazionale, di cui TERNA è proprietaria per il 95%, e di quella di distribuzione di energia, di cui ENEL Distribuzione è concessionaria: entrambe società detenute da ENEL s.p.a.

4.4. – Nel giudizio promosso nei confronti della legge della Regione Campania hanno depositato unico atto di intervento “ad opponendum” il Comune di Lacco Ameno, nella persona del Sindaco, nonché quest’ultimo quale Ufficiale di Governo. Essi, assumendo che l’esito del presente giudizio è destinato ad incidere su proprie posizioni giuridiche, che trovano adeguata tutela nella perdurante vigenza della legge impugnata – il riferimento è ad un giudizio amministrativo promosso in relazione all’inibizione, da esso Comune disposta, dell’attivazione di un impianto di trasformazione, annesso ad un elettrodotto, realizzato dall’Enel nel centro abitato – hanno concluso per l’infondatezza della questione sollevata.

5. – Con ricorso del 9 maggio 2002, notificato il 10 maggio 2002 (reg. ric. n. 35 del 2002), il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 1, lettera m; 4, comma 1; 10, commi 1 e 2, della legge della Regione Puglia 8 marzo 2002, n. 5 (Norme transitorie per la tutela dall’inquinamento elettromagnetico prodotto da sistemi di telecomunicazioni e radiotelevisivi operanti nell’intervallo di frequenza fra 0 Hz e 300 GHz), in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s, e 117, terzo comma (tutela della salute e ordinamento della comunicazione) della Costituzione, e in relazione agli artt. 4, comma 2; 5, comma 1; e 8, comma 1, della legge 22 febbraio 2001, n. 36.

Il ricorrente osserva innanzitutto in linea generale che la legge impugnata ha la finalità, come emerge dall’art. 1, di assicurare “la tutela dell’ambiente dall’inquinamento elettromagnetico connesso al funzionamento e all’esercizio degli impianti per telecomunicazione e radiotelevisivi”, e che essa sarebbe quindi invasiva della competenza statale, poiché lo Stato ha legislazione esclusiva nella materia della tutela ambientale, mentre costituiscono materie di legislazione concorrente quelle della tutela della salute e dell’ordinamento della comunicazione, con conseguente potestà legislativa dello Stato nella determinazione dei principi fondamentali.

Quanto alle disposizioni dell’art. 3, comma 1, lettera m, della legge regionale impugnata, che definisce le “aree sensibili”, e dell’art. 4, comma 1, secondo cui la Regione “detta i criteri generali per la localizzazione degli impianti, nonché i criteri inerenti l’identificazione delle ‘aree sensibili’ e la relativa perimetrazione”, esse eccederebbero le competenze regionali, contrastando con il principio introdotto dall’art. 8, comma 1, della legge statale n. 36 del 2001, il quale prescrive che le competenze regionali si esercitano “nel rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità nonché dei criteri e delle modalità fissati dallo Stato”.

Quanto all’art. 10, comma 1, della legge regionale, che vieta “l’installazione di sistemi radianti relativi agli impianti di emittenza radiotelevisiva e di stazioni radio base per telefonia mobile su ospedali, case di cura e di riposo, scuole e asili nido”, esso conterrebbe un divieto assoluto, eccedente rispetto al parametro richiamato in via transitoria dall’art. 16 della legge quadro statale n. 36 del 2001, e quindi rispetto all’art. 4 del d.m. 10 settembre 1998, n. 381, che assume come unico parametro il valore di campo elettromagnetico.

In ordine all’art. 10, comma 2, della legge regionale impugnata, che vieta la localizzazione degli impianti di cui all’art. 2, comma 1, nelle aree vincolate ai sensi del d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, nelle aree classificate di interesse storico-architettonico, nelle aree di pregio storico, culturale e testimoniale, nonché nei parchi ed aree protette, esso invaderebbe, in primo luogo, la competenza esclusiva statale in materia ambientale, e contrasterebbe con l’art. 5, comma 1, della legge quadro n. 36 del 2001, che riserva ad apposito regolamento, di competenza statale, l’adozione di misure specifiche finalizzate alla tutela dell’ambiente e del paesaggio.

6. – La Regione Puglia ha depositato, oltre il termine previsto dall’art. 23, terzo comma, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, atto di costituzione e deduzioni, chiedendo di respingere il ricorso del Presidente del Consiglio siccome inammissibile e infondato.

Riservandosi di svolgere in una successiva memoria più ampie deduzioni difensive, la Regione nota comunque che le censure mosse alla legge regionale muovono da una concezione errata della competenza dello Stato relativa alla “tutela dell’ambiente”, la quale non sarebbe tanto una materia riservata, quanto piuttosto un valore costituzionalmente protetto che non esclude la competenza delle Regioni; mentre, se fosse intesa come mostra di intenderla il Governo, essa finirebbe per svuotare di contenuto e significato gran parte delle competenze regionali concorrenti o residuali-esclusive.

6.1. – Ha depositato atto di intervento la Wind Telecomunicazioni s.p.a., in qualità di concessionaria per l’installazione e l’esercizio di impianti di telecomunicazioni per l’espletamento del servizio pubblico radiomobile di comunicazione con il sistema GSM, chiedendo l’accoglimento delle conclusioni rassegnate dalla Presidenza del Consiglio dei ministri.

7. – Con ricorso del 13 agosto 2002, notificato il 23 agosto 2002 (reg. ric. n. 52 del 2002), il Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato questioni di legittimità costituzionale degli articoli 1, commi 1 e 2; 2; 4, comma 1, lettera b; 5, commi 1, lettera c, e 2; 12, comma 1; 13 e 16 della legge della Regione Umbria 14 giugno 2002, n. 9 (Tutela sanitaria e ambientale dall’esposizione ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici), in riferimento agli articoli 3, 117, secondo comma, lettere e (tutela della concorrenza) e s (tutela dell’ambiente), e 117, terzo comma (tutela della salute) della Costituzione, ed in relazione agli artt. 4, commi 1 e 2; 5, comma 1; 8, comma 1; e 9, commi 3 e 6, della legge 22 febbraio 2001, n. 36, e all’art. 1, comma 4, del d.P.R. 12 aprile 1996 (Atto di indirizzo e coordinamento per l'attuazione dell'art. 40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994, n. 146, concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale).

La difesa statale premette che, poiché la legge regionale indica tra le sue finalità, all’art. 1, comma 1, anche la salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio, essa sarebbe illegittima in quanto contrastante con l’attribuzione della tutela dell’ambiente alla legislazione esclusiva dello Stato, qualunque sia la nozione di ambiente che si voglia seguire.

Quanto all’art. 1, comma 2, della legge regionale impugnata, l’Avvocatura dello Stato premette che la Regione deve agire nel rispetto dei principi fondamentali comunque risultanti dalla legislazione statale già in vigore, e dunque di quelli desumibili dalla legge quadro 22 febbraio 2001, n. 36 sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici. L’art. 5, comma 1, della legge statale riserva allo Stato la determinazione delle “misure specifiche relative alle caratteristiche tecniche degli impianti e alla localizzazione dei tracciati per la progettazione, la costruzione e la modifica di elettrodotti e di impianti per telefonia mobile e radiodiffusione”, oltre che “le particolari misure atte ad evitare danni ai valori ambientali e paesaggistici”, e lo scopo dichiarato della norma è quello di tutelare “l’ambiente e il paesaggio”. La disposizione impugnata, invece, riserva ad una futura disciplina regionale “la localizzazione, la costruzione, la modificazione ed il risanamento degli impianti”.

Secondo la difesa statale, una volta accertato che la materia rientra nella competenza esclusiva dello Stato, va escluso che la disciplina introdotta dalla legge statale possa essere messa nel nulla da quella regionale successiva.

Se poi si ritenesse che la disciplina regionale sia volta alla tutela della salute, occorrerebbe verificare se le norme statali richiamate abbiano o meno natura di principi fondamentali ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione. E tale indagine, a sua volta, sarebbe condizionata alla verifica se sia o non ragionevole che il livello di protezione contro le radiazioni elettromagnetiche in Umbria sia diverso (maggiore o minore non importerebbe) di quello previsto, ad esempio, in Piemonte o in Puglia. La risposta positiva, secondo l’Avvocatura, potrebbe basarsi soltanto su una accertata diversità biologica degli abitanti delle Regioni interessate o su una situazione ambientale che neutralizzi in tutto o in parte gli effetti dannosi delle radiazioni: ipotesi entrambe smentite dalle attuali acquisizioni scientifiche.

Di qui la conferma che tra i principi fondamentali rimessi allo Stato ci sono anche quelli che assicurano la realizzazione del principio di uguaglianza quando, naturalmente, operante. E non a caso nell’art. 4, comma 1, della legge statale sarebbe stata posta per prima, tra le funzioni dello Stato, quella di tutelare “il preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e normative omogenee in relazione alle finalità di cui all’articolo 1”.

Quanto all’art. 2 della legge regionale impugnata, che richiede ai gestori e ai concessionari la dimostrazione della indispensabilità degli impianti, non prevista dalla legge statale, in vista di una successiva verifica da parte della Regione, la difesa statale premette che l’art. 8 della legge quadro, sempre in considerazione del principio di eguaglianza, ha fissato le competenze delle Regioni, individuandole nelle materie nelle quali una differenziazione territoriale delle discipline risulta ragionevole.

Nel caso, quella svolta dai gestori e dai concessionari sarebbe attività di impresa, e la indispensabilità degli impianti sarebbe valutazione attinente alla gestione, sulla quale la Regione non potrebbe avere competenza; inoltre, l’eventuale giudizio negativo dato nella Regione Umbria potrebbe creare difficoltà operative per il gestore, alterando le condizioni del mercato e così sconfinando nella sfera della concorrenza la cui tutela è attribuita alla legislazione esclusiva dello Stato.

Anche in ordine all’art. 4, comma 1, lettera b, della legge regionale impugnata, che attribuisce ai Comuni poteri vari per il risanamento degli impianti esistenti, in relazione al principio di eguaglianza non sarebbe giustificabile una differenza di discipline, articolata addirittura per territori comunali.

Per le medesime ragioni sarebbe incostituzionale anche l’art. 5, comma 1, lettera c, della legge regionale impugnata, con il quale la Regione riserva a se stessa il potere di elaborare piani di risanamento.

L’art. 5, comma 2, della legge impugnata, che attribuisce alla Regione un potere di proposta, si sovrapporrebbe alla disciplina contenuta nell’art. 9, commi 3 e 6, della legge quadro statale, secondo cui competente è il Ministero dell’ambiente, sentiti le Regioni e i Comuni interessati. Attribuendosi un potere di proposta, la Regione porrebbe dei limiti ai poteri deliberativi statali, salvo che la norma non vada interpretata nel senso che la proposta costituisce in questo caso solo un sollecitazione per il Ministero, che potrà deliberare un piano del tutto diverso da quello proposto.

Quanto all’art. 12, comma 1, della legge regionale impugnata, che richiede la valutazione d’impatto ambientale in violazione dell’art. 4, comma 1, del d.P.R. 14 aprile 1996, in relazione all’allegato B, n. 7, lettera z (valutazione non richiesta nemmeno dalla direttiva 87/117 CE), esso violerebbe il principio della parità di trattamento, incidente anche sotto il profilo della concorrenza.

In ordine all’art. 13 della legge regionale impugnata, che rimette alla Giunta regionale la disciplina, oltre che dei procedimenti amministrativi, anche dei criteri preordinati alla localizzazione ed al risanamento degli impianti, la difesa statale afferma che la illegittimità costituzionale sarebbe evidente con riguardo ai criteri, che sarebbero addirittura rimessi alla sede amministrativa senza la fissazione di limiti o orientamenti legislativi, e che, con riguardo al procedimento, la norma violerebbe l’art. 9 della legge quadro statale.

Quanto all’art. 16 della legge regionale impugnata, che prevede che una apposita disciplina transitoria sia posta con regolamento, esso sarebbe illegittimo, poiché la disciplina transitoria è stata posta dall’art. 16 della legge quadro statale.

8. – Si è costituita in giudizio la Regione Umbria, chiedendo che la Corte respinga il ricorso dichiarando manifestamente non fondate le questioni sollevate dal Presidente del Consiglio.

La difesa regionale riassume dapprima l’intera vicenda relativa alla legge impugnata. L’originario disegno di legge, predisposto nel vigore del testo costituzionale previgente, era stato rinviato dal Governo con nota del 23 giugno 2001, prot. n. 01/439, nella quale venivano formulati cinque rilievi. Il Consiglio regionale, aderendo alle valutazioni svolte dalla II Commissione consiliare, aveva poi riapprovato con modificazioni il testo, adeguandosi integralmente a due rilievi e parzialmente ad altri due. Il Governo aveva quindi presentato ricorso in via principale di fronte alla Corte, censurando alcune disposizioni della delibera regionale.

Poiché tuttavia nelle more del giudizio è entrata in vigore la riforma del titolo V della parte II della Costituzione, il giudizio davanti alla Corte è stato definito con ordinanza di improcedibilità n. 182 del 2002.

Successivamente, il testo della delibera legislativa regionale è stato approvato nuovamente, senza modificazioni, dal Consiglio regionale, e poi impugnato dal Governo nei termini sopra esposti.

Ritenendo che la prima censura del ricorso governativo si appunti  anche sull’art. 1, comma 1, della legge regionale impugnata, la difesa regionale sostiene che l’approccio del Governo, secondo cui lo scopo dichiarato della legge sarebbe quello di tutelare l’ambiente e il paesaggio, è fondato su una interpretazione formalistica e nominalistica della materia oggetto della legge regionale e della legge statale. Chiarisce quindi che la finalità preminente della legge regionale, peraltro espressamente indicata nello stesso art. 1, comma 1, è quella di tutelare la salute della popolazione dagli effetti della esposizione ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici; e considera inoltre che la conservazione di un ambiente salubre costituisce espressione del diritto fondamentale alla salute riconosciuto ai cittadini dall’art. 32 della Costituzione, la cui tutela è ora attribuita alla competenza concorrente della Regione.

Quanto alla censura relativa all’art. 1, comma 2, della legge impugnata, la difesa regionale sostiene che dal confronto di questa norma con quella contenuta nell’art. 5, comma 1, della legge quadro statale n. 36 del 2001 emergerebbe che il potere normativo dello Stato, destinato ad assicurare profili di tutela ambientale, e quello della Regione sarebbero diretti a soddisfare finalità diverse. In particolare, sarebbe manifestamente estranea alla disciplina statale la considerazione puntuale di qualunque profilo attinente alla tutela della salute. Paradossale sarebbe quindi il timore del Governo che disposizioni regionali dettate nell’esercizio della potestà legislativa concorrente possano prevalere su quelle dettate dallo Stato in materia di competenza esclusiva.

Quanto alla censura proposta in via subordinata all’art. 1, comma 2, e a quelle rivolte contro gli artt. 4, comma 1, lettera b, e 5, comma 1, lettera c, della legge impugnata, relative alla necessità di rispettare il principio di eguaglianza e di ragionevolezza, esse sarebbero “del tutto infondate, anzi aberranti, ponendosi al di fuori sia del sistema costituzionale delle competenze e dei meccanismi che presiedono all’esercizio del potere legislativo regionale concorrente, sia delle più consolidate applicazioni del principio di uguaglianza”.

Inoltre, erronea sarebbe la qualificazione dell’art. 5, comma 1, quale norma di principio, essendo tale norma esclusivamente destinata a fissare una competenza statale, la cui riconducibilità alla legislazione esclusiva dello Stato andrebbe peraltro puntualmente dimostrata e non data semplicemente per presupposta.

Ancora, le censure del Governo si fonderebbero su una interpretazione del principio di uguaglianza rigida e formalistica, che verrebbe a impedire alle Regioni di intervenire a tutela della salute dei propri cittadini offrendo più elevati standard di protezione rispetto a quelli essenziali che vanno garantiti su tutto il territorio nazionale. Anzi, a causa dell’incertezza circa la pericolosità delle emissioni di cui si discute e dell’imponderabilità, allo stato delle attuali conoscenze scientifiche, delle conseguenze sulla salute della collettività, la legge regionale impugnata costituirebbe un intervento all’avanguardia, in coerenza con i principi sanciti dall’art. 152 del Trattato CE, che impongono l’eliminazione delle fonti di pericolo per la salute umana.

Quanto alla censura sull’art. 2 della legge impugnata, la difesa regionale sostiene che con l’introduzione del principio di giustificazione la Regione non avrebbe fatto altro che riaffermare il valore primario della tutela della salute che, nel bilanciamento operato dal legislatore regionale con il diritto di impresa, avrebbe condotto alla previsione non certo di un limite all’esercizio dell’attività imprenditoriale, ma di un criterio ragionevole e strumentale ad una migliore ponderazione comparativa degli interessi coinvolti da parte dell’amministrazione competente, in stretta applicazione del principio di proporzionalità. La disposizione, infatti, mirerebbe ad una maggiore responsabilizzazione dell’imprenditore, a sollecitare una sua più fattiva collaborazione in vista della tutela di un bene primario quale quello della salute, e a prevenire o ridurre pericolose manovre speculative.

Né il legislatore regionale avrebbe invaso la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza: così ritenendo, infatti, si giungerebbe ad una sistematica erosione delle competenze della Regione in rilevanti settori economico-produttivi.

Anche la censura relativa all’art. 5, comma 2, della legge impugnata non sarebbe fondata, in quanto il potere sostitutivo attribuito alla Regione, in caso di mancata presentazione della proposta da parte dei gestori del piano di risanamento per gli elettrodotti con tensione superiore a 150kv, integra la previsione statale e non incide sul potere attribuito al Ministro dell’ambiente, di concerto con gli altri Ministri competenti, di approvare il piano medesimo.

In ordine alla censura relativa all’art. 12, comma 1, della legge impugnata, la difesa regionale fa notare che l’art. 2-bis del decreto legge 1 maggio 1997, n. 115, convertito nella legge 1 luglio 1997, n. 189, prevede che la installazione di infrastrutture relative alla telefonia mobile “dovrà essere sottoposta ad opportune procedure di valutazione di impatto ambientale”. In ogni caso, la procedura di v.i.a. di cui si discute apparterrebbe al potere legislativo concorrente regionale, inerendo alla tutela della salute, alla valorizzazione dei beni ambientali e culturali e, soprattutto, al governo del territorio. Inoltre, la scelta del legislatore regionale umbro di sottoporre a valutazione di impatto ambientale la installazione di impianti di telefonia mobile, in casi determinati da individuarsi successivamente con regolamento della Giunta, rientrerebbe nell’ambito della sua potestà legislativa e sarebbe ragionevole esercizio di discrezionalità politica, non censurabile in sede di controllo di costituzionalità.

Quanto alle censure svolte nei confronti dell’art. 13, la Regione resistente ne denuncia la genericità, e nota come nel nuovo disegno costituzionale delle funzioni degli organi regionali il potere regolamentare dell’esecutivo abbia assunto un rilievo determinante e una ampiezza tale da non potersi configurare soltanto come potere di mera esecuzione delle leggi regionali.

Inconferente sarebbe inoltre il rilievo circa il contrasto della disposizione regionale impugnata con l’art. 9, commi 3 e 6, della legge quadro n. 36 del 2001, commi che disciplinano nelle loro linee generali le sole procedure concernenti i piani di risanamento degli elettrodotti con tensione superiore a 150 kv  (e gli effetti del mancato risanamento degli stessi), delle stazioni e dei sistemi radioelettrici, degli impianti per telefonia mobile e degli impianti per radiodiffusione, conseguenti all’inerzia o all’inadempienza dei gestori. In ogni caso, anche a voler applicare le disposizioni statali, queste risultano palesemente insufficienti a disciplinare i concreti aspetti procedimentali che meglio debbono essere precisati nell’interesse degli imprenditori coinvolti.

L’ultima censura, relativa all’art. 16 della legge regionale impugnata, sarebbe infine “incomprensibile”, visto che il legislatore regionale si è soltanto preoccupato di colmare, in via transitoria, l’eventuale vuoto normativo nella fase precedente all’emanazione dei decreti di cui all’art. 4 della legge quadro statale: tanto che la normativa regolamentare prevista in capo alla Giunta regionale è destinata a rimanere in vigore “in via transitoria fino all’approvazione” dei citati decreti, e non a sostituire o a sovrapporsi a questi ultimi.

9. – Nell’imminenza dell’udienza originariamente fissata per il 19 novembre 2002, nel giudizio promosso nei confronti della legge della Regione Marche (reg. ric. n. 4 del 2002) ha depositato memoria il Presidente del Consiglio, insistendo nelle conclusioni di cui all’atto introduttivo.

Quanto alla prima censura, osserva la difesa erariale, la Regione non potrebbe prevedere una procedura di valutazione di impatto ambientale in relazione alle infrastrutture di telecomunicazione, nonostante il disposto dell’art. 2-bis del decreto legge n. 115 del 1997, in quanto anche la mera ripetizione in legge regionale di norma materialmente appartenente alla competenza esclusiva dello Stato sarebbe costituzionalmente illegittima. Inoltre, per le infrastrutture di telecomunicazione, non sarebbe vero che l’attivazione della procedura di valutazione di impatto ambientale costituisca un preciso obbligo derivante da direttive comunitarie, in quanto negli allegati I e II della direttiva n. 85/337/CEE gli impianti di telecomunicazione non sono mai menzionati.

Quanto alla seconda censura, l’Avvocatura afferma che anche in mancanza dei decreti previsti dall’art. 4 della legge quadro esiste una disciplina statale dei valori-limite, e che essa costituisce disciplina di principio che, nella materia “tutela della salute”, spetta solo allo Stato.

La difesa erariale ricorda quindi che secondo l’art. 4, commi 2 e 3, del d.m. n. 381 del 1998, in corrispondenza di edifici adibiti a permanenze non inferiori a quattro ore non devono essere superati – con riferimento agli impianti di telefonia – il valore di 6 V/m per il campo elettrico: valore che sarebbe superiore a quello stabilito dalla legge regionale impugnata. Del medesimo decreto ministeriale, di particolare importanza sarebbe poi l’art. 4, comma 3, in relazione al quale la giurisprudenza amministrativa avrebbe chiarito che l’attribuzione alle Regioni e alle Province autonome di competenze relative al raggiungimento di eventuali obiettivi di qualità non appare giustificare l’introduzione di limiti ulteriori o diversi rispetto a quelli stabiliti nel decreto, e ciò in quanto il perseguimento dell’anzidetta finalità risulta delimitato dall’esigenza di garantire il rispetto dei limiti dell’art. 3 e dei valori di cui all’art. 4, comma 2, del decreto. Insomma, in nessuna fonte statale si troverebbe un’autorizzazione alle Regioni ad introdurre, a tutela della salute, limiti ulteriori e più severi, o basati su criteri diversi, rispetto a quanto previsto nelle fonti statali, ed in particolare nella legge n. 36 del 2001, che conterrebbe appunto le norme e i principi fondamentali statali in tema di protezione della salute dall’inquinamento elettromagnetico.

I principi enunciati da tale legge risulterebbero chiarissimi. Come prevede l’art. 3, comma 1, lettera d, gli obiettivi di qualità sarebbero di due tipi: da una parte i criteri localizzativi, gli standard urbanistici, le prescrizioni e le incentivazioni per l’utilizzo delle migliori tecnologie disponibili, che hanno a che vedere con le competenze regionali, ai sensi dell’art. 8, comma 1, lettera e, della legge; dall’altra, i valori di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico, che apparterrebbero invece all’esclusiva competenza statale, come sottolinea l’art. 4, comma 1, lettera a, della legge. In questo senso, si ridimensionerebbe l’interpretazione da dare alla sentenza n. 382 del 1999, secondo cui sarebbero consentiti interventi normativi regionali in materia di obiettivi di qualità di tipo urbanistico, ma non normative regionali più severe in tema di valori di campo, in quanto la tutela del bene “salute” non potrebbe essere che unitaria su tutto il territorio nazionale.

Quanto alla terza censura, tra i principi fondamentali in materia di governo del territorio e di tutela della salute rientrerebbe la determinazione di tetti massimi di radiofrequenza, e quindi anche il divieto di installazione basato sul rispetto di distanze minime da obiettivi cosiddetti sensibili. Inoltre, l’art. 4 del decreto ministeriale n. 381 del 1998 individuerebbe il livello di esposizione al campo elettromagnetico quale unico parametro per garantire la tutela della popolazione dagli effetti dell’esposizione; e, infine, la previsione di un divieto fondato sul rispetto di determinate distanze non sarebbe idonea, alla luce dei parametri determinati dallo Stato, a garantire la finalità di tutela della salute e, anzi, il parametro della distanza sarebbe inadeguato e irragionevole, giacché non consentirebbe di tenere conto delle caratteristiche realmente rilevanti delle stazioni trasmittenti (altezza dal suolo, potenza irradiata, sistema radiante). E il fatto che il parametro sia “ulteriore” rispetto a quelli dettati dal decreto ministeriale n. 381 del 1998, come ricorda la Regione, da una parte sarebbe motivo della sua illegittimità, perché le Regioni non possono stabilire parametri ulteriori se intendono rispettare i principi fondamentali dettati dallo Stato, dall’altro non lo renderebbe, per ciò solo, adeguato e ragionevole in vista della tutela del bene salute.

9.1. – Nell’imminenza dell’udienza del 19 novembre 2002 ha depositato memoria la Regione Umbria, resistente nel giudizio rubricato al n. 52 del registro ricorsi del 2002, insistendo affinché la Corte voglia dichiarare manifestamente infondate le questioni sollevate.

In particolare, la Regione rileva che il ragionamento condotto dall’Avvocatura in relazione all’art. 3 della Costituzione potrebbe ritenersi corretto solo qualora si riconoscesse allo Stato una potestà esclusiva in materia di tutela dell’ambiente; ma la disposizione dell’art. 117, secondo comma, lettera s, sarebbe invece una clausola di carattere generale diretta ad assicurare allo Stato la tutela di interessi primari, unitari e indivisibili, che confermerebbe la nozione di ambiente come “valore” già delineata dalla giurisprudenza costituzionale nel vigore del testo costituzionale originario.

La difesa regionale ricorda poi che, per effetto della riforma costituzionale, sarebbe venuto meno proprio il limite dell’interesse nazionale, quale argine della potestà legislativa concorrente della Regione, per cui non sarebbe pertinente il richiamo all’art. 4, comma 1, della legge quadro statale, che pone tra le funzioni dello Stato la tutela del “preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e normative omogenee”.

Quanto alla censura sull’art. 2 della legge regionale impugnata, svolta in relazione alla riserva allo Stato della materia della tutela della concorrenza, essa sarebbe apodittica e carente di motivazione. L’interpretazione di questa materia, che si configurerebbe come trasversale rispetto a rilevanti settori e materie ricadenti nella competenza concorrente o esclusiva della Regione, dovrebbe essere restrittiva, poiché, diversamente opinando, si giungerebbe a sottrarre completamente alla Regione il potere di curare interessi essenziali dei propri cittadini in ordine al godimento di diritti fondamentali mediante la conformazione di procedimenti e provvedimenti affidati per lo più alla legislazione esclusiva regionale.

10. – In prossimità dell’udienza, nel giudizio promosso nei confronti della legge della Regione Marche (reg. ric. n. 4 del 2002) ha depositato una seconda memoria il Presidente del Consiglio dei ministri, insistendo nelle conclusioni formulate.

La difesa erariale si sofferma in particolare sulla incidenza, sulla normativa regionale denunciata, del d.lgs. 4 settembre 2002, n. 198 (Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell’art. 2, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443), il quale – così l’art. 1, comma 1 – “detta principi fondamentali in materia di installazione e modifica delle categorie di infrastrutture di telecomunicazioni, considerate strategiche ai sensi dell’art. 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443”.

La prima censura, avente ad oggetto l’art. 3, commi 3 e 4, della legge regionale, che sottopone l’installazione di impianti fissi di radiocomunicazione a procedure di valutazione di impatto ambientale, era fondata sulla esistenza del principio, posto dalla legislazione statale all’art. 2-bis della legge n. 189 del 1997, che appunto prevedeva la sottoposizione a procedure di valutazione di impatto ambientale delle installazioni di infrastrutture per gli impianti fissi di telefonia mobile. Tale ultima disposizione sarebbe stata ora abrogata dall’art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 198 del 2002. Si sarebbe soddisfatto, in questo modo, l’interesse nazionale unitario e strategico alla realizzazione celere delle infrastrutture di telecomunicazione, sulla base della constatazione che nel procedimento previsto per tali realizzazioni esistono già sufficienti valutazioni e controlli, che consentono di non aggravare il procedimento con la valutazione d’impatto ambientale. Ne conseguirebbe, nella fattispecie, l’abrogazione delle dette norme regionali, per effetto del disposto dell’art. 10, primo comma, della legge 10 febbraio 1953, n. 62, e, in ogni caso, la presenza nella legislazione statale di un principio fondamentale secondo il quale nelle procedure che riguardano l’installazione di tali impianti le regioni non possono introdurre anche la procedura di v.i.a.

Quanto alla censura, svolta con il terzo motivo del ricorso, nei confronti dell’art. 7, comma 3, della legge della Regione Marche n. 25 del 2001, che demanda alla Giunta regionale di adottare un valore di distanza minima, da determinate aree ed edifici, nell’installazione di detti impianti, censura fondata sulla norma di principio dettata dall’art. 4, comma 1, lettera a, della legge quadro n. 36 del 2001, rileva la difesa erariale che l’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 198 del 20002, costituente anch’esso principio fondamentale, dispone che le infrastrutture di telecomunicazione per impianti radioelettrici, ad esclusione di torri e tralicci relativi alle reti di televisione digitale terrestre, “sono compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica, e sono realizzabili in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge e di regolamento”. Tale norma avrebbe abrogato l’art. 7, comma 3, della legge regionale impugnata.

Quanto alla terza disposizione regionale impugnata, l’art. 3, comma 5, rileva la difesa erariale che l’art. 4 del d.lgs. n. 198 del 2002 avrebbe confermato “i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità, stabiliti uniformemente a livello nazionale in relazione al disposto della legge 22 febbraio 2001, n. 36, e relativi provvedimenti di attuazione”.

11. – In prossimità dell’udienza, già fissata per il 19 novembre 2002, ha depositato memoria la Regione Marche, insistendo nel senso dell’infondatezza delle questioni sollevate.

La Regione premette che la legge n. 25 del 2001 impugnata ha inteso muoversi “nel segno dell’attuazione della legge quadro” n. 36 del 2001 ed in sintonia con essa, al fine della tutela ambientale e sanitaria della popolazione, collocandosi in un contesto comunitario e nazionale ispirato all’introduzione di misure di cautela nei confronti del nuovo fenomeno dell’inquinamento da campi elettromagnetici, predisponendo misure che necessariamente devono trovare disciplina adeguata in tutti i livelli di governo coinvolti.

In ordine alle finalità di tutela ambientale perseguite dalla legge regionale, accanto a quelle della tutela della salute, della tutela e sicurezza del lavoro, governo del territorio, nonché ordinamento della comunicazione, la Regione nega sia ravvisabile alcuna invasione della competenza statale in materia, alla luce delle nozioni di ambiente come “valore costituzionale” e obiettivo trasversale fornita dalla sentenza n. 382 del 1999, della interpretazione della “materia” tutela dell’ambiente e dell’ecosistema di cui al nuovo art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione data dalla sentenza n. 407 del 2002, dell’art. 6 del Trattato CE, e del principio di integrazione come ribadito nell’art. 37 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE.

Dopo aver richiamato decisioni di giudici amministrativi in tema di superamento di distanze minime fissate da leggi regionali, la Regione si chiede se, accogliendo una diversa interpretazione della “tutela dell’ambiente” ­– intesa come “equilibrio ecologico”, riferita alla specifica disciplina orientata a definire e garantire, in modo diretto e immediato, determinati equilibri ecologici –, sia ravvisabile nella legge impugnata violazione della competenza legislativa statale. La risposta, sul punto, è negativa, non avendo la legge ad oggetto direttamente l’inquinamento dell’ambiente da campi elettromagnetici, ma incidendo su di esso solo in misura parziale e in via immediata e indiretta. Del resto, prosegue la Regione, come si evince anche dalla legge quadro, la stessa disciplina del cosiddetto inquinamento elettromagnetico persegue innanzitutto e soprattutto finalità di tutela sanitaria della popolazione e dei lavoratori.

Passando all’esame delle specifiche norme di cui il ricorrente contesta la legittimità costituzionale, osserva la Regione che, in ordine all’art. 3, commi 3 e 4, della legge regionale n. 25 del 2001, per quel che riguarda gli impianti di radiodiffusione, il principio leso è individuato dall’Avvocatura nella competenza statale per l’assegnazione delle frequenze e l’individuazione dei siti per l’ubicazione degli impianti, ai sensi degli artt. 1 e 2 della legge n. 249 del 1997 e dell’art. 2 del decreto legge n. 5 del 2001.

In proposito, la Regione osserva che “principi fondamentali” sono “i nuclei essenziali del contenuto normativo che quelle disposizioni esprimono per i principi enunciati e da esse desumibili” (così la sentenza n. 482 del 1985 e anche la sentenza n. 192 del 1987), sicché non possono essere considerate tali le norme, come quelle citate, prive di una propria e diretta portata prescrittiva, che si limitano ad attribuire una competenza normativa. Ciò sarebbe ancora più vero alla luce del “limite della Costituzione”, posto dal nuovo testo dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, tanto alle leggi regionali che a quelle statali, in quanto si affermerebbe così che, traendo l’autonomia legislativa di tutti gli “enti territoriali” maggiori e minori – e quindi lo Stato e le Regioni, “ordinamenti parziali” in seno all’ordinamento generale della Repubblica (art. 114 della Costituzione) – il suo fondamento diretto dalla Carta costituzionale, a nessuno di essi sarebbe consentito di porre dei limiti diversi e ulteriori rispetto a quelli previsti dalla stessa.

Quanto alla previsione regionale di sottoporre le opere da eseguire a valutazioni di impatto ambientale, in assenza di principi fondamentali in materia, alle Regioni non sarebbe precluso di dettare norme dirette a consentire una corretta rappresentazione degli effetti diretti e indiretti sui singoli fattori ambientali e sulle loro reciproche interazioni; né si rinverrebbero principi fondamentali che consentano alle Regioni di sottoporre a procedure di v.i.a. solo gli oggetti espressamente individuati dallo Stato, come sarebbe confermato da talune leggi regionali (è citata la legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 7 settembre 1990, n. 43, artt. 5, 8 e 9), sussistendo una sensibile differenza tra attività normativa diretta a disciplinare i procedimenti di v.i.a. (in ipotesi, rientrante nella competenza legislativa esclusiva dello Stato), e l’attività normativa diretta a stabilirne la semplice applicabilità agli oggetti più svariati, che rimarrebbe nella disponibilità delle Regioni, ove riconducibile ad oggetti compresi nella loro competenza legislativa concorrente o residuale.

Per gli impianti fissi di telefonia mobile, invece, il principio fondamentale che lo Stato assume violato sarebbe quello contenuto nell’art. 2-bis, comma 2, del decreto legge n. 115 del 1997 – oggi abrogato, si assume, dal d.lgs. n. 198 del 2002 – secondo il quale “l’installazione di infrastrutture dovrà essere sottoposta ad opportune valutazioni di impatto ambientale”. Ma rispetto ad esso la disposizione regionale avrebbe carattere meramente “ripetitivo”. Il potere regolamentare in proposito attribuito alla Giunta dal comma 4 dello stesso art. 3 della legge regionale sarebbe finalizzato a stabilire le norme esecutive e attuative per la sottoposizione a v.i.a. degli impianti in oggetto, sicché la conformità a Costituzione della norma andrebbe valutata in relazione al riparto fra Stato e Regioni del potere regolamentare. Quand’anche si volesse considerare la disciplina delle procedure di v.i.a. come riconducibile alla materia “tutela dell’ambiente”, il combinato disposto del secondo comma, lettera s, e del sesto comma dell’art. 117 della Costituzione stabilirebbe, in questa materia, l’esclusione della potestà legislativa regionale, ma non l’esclusione assoluta della potestà delle Regioni di emanare norme sub-legislative, potendo lo Stato, nelle materie di legislazione esclusiva, delegare il potere regolamentare alle Regioni. Ciò sarebbe avvenuto in forza del d.P.R. 12 aprile 1996, che all’art. 1, comma 2, affida alle Regioni ed alle Province autonome la disciplina dei contenuti e delle procedure di valutazione d’impatto ambientale, ovvero l’armonizzazione delle disposizioni vigenti con quelle contenute nell’atto di indirizzo.

Passando alla censura rivolta all’art. 3, comma 6, della legge regionale, la difesa della Regione Marche osserva che il valore limite di campo elettrico di 3 volt/metro, in corrispondenza di edifici adibiti a permanenza non inferiore a quattro ore, fissato dalla legge impugnata, è destinato espressamente a permanere “fino all’adozione dei decreti e regolamenti previsti dall’art. 4 della legge n. 36 del 2001”. I valori limite rappresenterebbero, per espressa previsione della legge impugnata, “obiettivi di qualità”, ispirati al principio della “massima sicurezza tecnologicamente possibile” (già contenuto embrionalmente nell’art. 2087 del codice civile), e costituenti pertanto un criterio di valutazione non statico ma dinamico, che impone l’aggiornamento delle cautele prevenzionali in relazione ai continui progressi tecnico-scientifici. Secondo quanto previsto dall’art. 16 della legge n. 36 del 2001, fino all’entrata in vigore del d.P.C.m. che dovrà stabilire gli obiettivi di qualità, si applicano i valori limite definiti dai decreti 23 aprile 1992, 28 settembre 1995 e 10 settembre 1998, n. 381, i quali, per loro stessa natura, necessitano di un aggiornamento in considerazione delle progressive acquisizioni delle scienze teoriche e applicate. A tale aggiornamento, nell’inerzia del legislatore statale, sarebbe chiamata a provvedere la Regione, ancorché con una normativa che può risultare provvisoria e pertanto cedevole rispetto al futuro intervento statale. Sulla legittimità costituzionale di una disciplina regionale che introduca misure di tutela più rigorose di quelle previste dallo Stato, vengono richiamate le sentenze n. 382 del 1999 e n. 407 del 2002.

L’ultima disposizione impugnata, l’art. 7, comma 3, che introduce il parametro della “distanza minima” – dal perimetro esterno di alcuni edifici destinati ad ospitare la permanenza prolungata di persone –, ulteriore rispetto ai parametri di attenzione di cui all’art. 4 della legge quadro, non pregiudicherebbe né limiterebbe affatto la competenza statale (peraltro ancora non esercitata) per la determinazione dei parametri di attenzione, costituendo una tipica modalità di attuazione concreta del principio secondo cui alla Regione non è impedita l’adozione di misure di tutela più rigorose, purché ciò avvenga negli ambiti materiali che la Costituzione affida alla legislazione regionale e purché non siano vanificati gli obiettivi di protezione perseguiti dal livello di governo statale o i limiti che quest’ultimo abbia specificamente individuato.

Tale parametro costituirebbe un indice strettamente connesso con materie di sicura competenza regionale: non solo la “tutela della salute” e la “tutela e sicurezza del lavoro”, ma soprattutto il “governo del territorio” e le materie dell’ “urbanistica” e dell’ “edilizia” (materie queste due ultime non menzionate nel terzo comma dell’art. 117 e come tali affidate alla competenza legislativa c.d. “residuale” delle Regioni).

La legge impugnata ha infatti come scopo quello di disciplinare un fenomeno che non ha solo riflessi ambientali e di sicurezza e salute, ma anche un impatto di grande rilievo sul territorio, con la conseguente necessità di una rigorosa disciplina edilizia.

La previsione di fasce di rispetto in relazione a determinate aree ed edifici, quale disciplinata dall’art. 7, comma 3, costituirebbe una tipica disciplina urbanistica ed edilizia, che correttamente la legge regionale affida, nel dettaglio, a norme regolamentari della Giunta regionale (art. 7, comma 3) ed agli strumenti di pianificazione urbanistica comunali (art. 7, comma 4).

La Regione si sofferma infine sulla entrata in vigore del d.lgs. 4 settembre 2002, n. 198, osservando che esso non farebbe cessare la materia del contendere, riferendosi esclusivamente alle infrastrutture di telecomunicazione considerate strategiche ai sensi dell’art. 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, e, a tutt’oggi, non ancora specificamente individuate. La legge regionale resterebbe quindi sicuramente in vigore, sia per quanto riguarda tutti gli impianti fissi di radiocomunicazione diversi da quelli disciplinati dal d.lgs. n. 198, sia per questi ultimi, fino a quando non siano individuati secondo la procedura speciale indicata dalla c.d. “legge obiettivo”. Il d.lgs. n. 198 del 2002, poi, si presenterebbe come attuativo dei principi e delle norme relative alle emissioni elettromagnetiche di cui alla legge 22 febbraio 2001, n. 36, e relativi provvedimenti di attuazione (lettera d dell’art. 1 del citato decreto n. 198), sicché la legge della Regione Marche rimarrebbe in vigore, in quanto attuativa della legge statale n. 36 del 2001.

12. – In prossimità dell’udienza ha depositato un’unica memoria illustrativa il Presidente del Consiglio dei ministri in relazione ai giudizi promossi nei confronti della legge della Regione Campania n. 13 del 2001 (reg. ric. n. 5 del 2002) e della legge della Regione Umbria n. 9 del 2002 (reg. ric. n. 52 del 2002).

Nella prima parte di essa l’Avvocatura svolge difese di carattere generale, mentre nella seconda sviluppa le censure alle singole disposizioni delle due leggi impugnate.

In relazione alle finalità di “salvaguardia dell’ambiente dall’inquinamento elettromagnetico” e di “salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio”, enunciate, rispettivamente, dalla legge campana e dalla legge umbra accanto a quella della “tutela della salute della popolazione”, sulla scorta dei rilievi svolti dalla sentenza n. 407 del 2002 sulla “trasversalità” della materia e sulla configurazione dell’ambiente come valore, osserva l’Avvocatura che allo Stato spettano le discipline che debbono essere uniformi sull’intero territorio nazionale, e che occorre distinguere, settore per settore, se la esigenza della uniformità precluda interventi legislativi regionali, ovvero, ferma la riserva allo Stato della tutela minima da assicurare inderogabilmente su tutto il territorio, sia possibile per la Regione, esercitando la sua competenza legislativa in materie diverse, aumentare i livelli di tutela senza pregiudicare la tutela uniforme apprestata per l’intero territorio nazionale dalla legge statale.

Premesso che la tutela disposta dallo Stato in materia di inquinamento elettromagnetico è conforme ai dati provenienti dalla ricerca scientifica, acquisiti anche in sede comunitaria (viene richiamata, in tema di “norme tecniche”, la sentenza n. 61 del 1997), osserva la difesa erariale che la legislazione ambientale interferisce, oltre che con la tutela della salute, con la materia della tutela della concorrenza, riservata allo Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera e, della Costituzione, e che al Governo compete, a norma dell’art. 95 della Costituzione, “la politica generale”, nelle cui linee, specie in questo periodo, sono comprese la politica economica – implicante la fissazione di criteri di compatibilità con l’ambiente per rendere l’obiettivo di sollecitare l’aumento delle risorse nazionali sostenibile – e quella dell’occupazione – diretta all’incremento di quest’ultima dove la disoccupazione è più preoccupante.

Tanto la sostenibilità dello sviluppo economico che l’incremento della occupazione richiederebbero politiche programmate e coordinate sull’intero territorio nazionale, che rendono incompatibile una normazione differenziata Regione per Regione su iniziativa di queste ultime, se non nei limiti in cui sia compatibile con le politiche statali. Ogni misura contro l’inquinamento ambientale, per la sua natura necessariamente restrittiva, determinerebbe costi aggiuntivi per le imprese. “Una diversa graduazione in ogni Regione verrebbe a creare una sorta di competizione ambientale, rendendo più appetibile l’insediamento laddove le misure risultano meno gravose. Attraverso, dunque, la tutela della salute al di sopra dei limiti di sicurezza, fissati dalla legislazione dello Stato a tutela dell’ambiente, si finirebbe con lo scoraggiare gli investimenti produttivi pregiudicando anche l’occupazione, mettendo in dubbio la realizzazione degli obiettivi della politica governativa”.

Se ne avrebbe una conferma nel fatto che le iniziative rivolte ad una più incisiva tutela ambientale sarebbero “spesso contrastate dalle rappresentanze sindacali che vi vedono un ostacolo serio all’incremento della produzione e, quindi, dell’occupazione”.

Nello stesso tempo si finirebbe con l’incidere anche sulla concorrenza, poiché chi scegliesse per il suo insediamento una zona più tutelata si troverebbe in posizione di partenza svantaggiata dal punto di vista competitivo.

Pertanto, la legge regionale, da una parte non può mai ridurre il livello di tutela dell’ambiente, determinato dallo Stato nell’esercizio della sua legislazione esclusiva; dall’altra, non può elevare quel livello quando l’interesse perseguito dallo Stato esclude che si possano avere discipline differenziate Regione per Regione, tenendo anche conto delle esigenze delle politiche generali, anche esse riservate allo Stato.

Tali parametri normativi, osserva l’Avvocatura, non fatti valere nei ricorsi, vengono richiamati solo come canoni interpretativi della legislazione statale in materia di ambiente e dei principi fondamentali sulla tutela della salute.

Richiamata la raccomandazione comunitaria in materia del 12 luglio 1999, i cui “limiti di esposizione raccomandati si basano solo su effetti accertati” (considerando 10), osserva la difesa erariale che ogni diverso limite sarebbe fondato su valutazioni legate alla sensibilità locale, non sostenuta da dati scientifici, e che dovendosi basare le disposizioni degli Stati membri su un quadro normativo concordato, per garantire una protezione uniforme in tutta la comunità, quest’ultima presupporrebbe l’uniformità nazionale, compresa nella materia dei rapporti con l’UE, attribuita dall’art. 117, secondo comma, lettera e, della Costituzione alla competenza esclusiva dello Stato. E poiché la raccomandazione rende comunitariamente legittime le norme conformi e viene richiamata come fonte di cognizione e di conferma dei dati scientifici più aggiornati acquisiti in materia, tenuto conto delle indicazioni comunitarie, lo Stato, salvo che nelle zone per le quali fossero riscontrabili esigenze ambientali differenziate, non potrebbe introdurre misure non omogenee su tutto il territorio nazionale, incorrendo, in difetto di ragioni giustificative, nella violazione dell’art. 3 e del principio di ragionevolezza (“nel settore imprenditoriale la normativa della concorrenza ha come obiettivo di tutelare la uguaglianza delle imprese dal punto di vista competitivo”) e dell’art. 117, secondo comma, lettera a, della Costituzione.

Né verrebbe in questo modo pregiudicata la competenza regionale in materia di tutela della salute, in quanto i relativi interventi non potrebbero essere fondati su valutazioni di pura discrezionalità politica, ma “sulla verifica delle conoscenze scientifiche e delle evidenze sperimentali acquisite” (sentenza n. 282 del 2002).

Pertanto, rispetto ai limiti (limiti di esposizione, valori di attenzione) fissati dalla normativa statale, “interventi più incisivi della Regione, privi di giustificazione scientifica come sono, possono fondarsi solo su di una scelta politica, che interferendo anche sulla politica economica, sulla politica dell’occupazione e sulla concorrenza, pregiudicherebbero gli obiettivi della politica nazionale in queste materie”.

Se ci si orientasse in senso contrario, prosegue l’Avvocatura, verrebbero neutralizzati gli strumenti governativi di politica economica, cosicché i poteri, e di conseguenza le responsabilità, in materia di sviluppo e di occupazione andrebbero ripartiti tra Stato e Regioni “addirittura con una posizione prevalente di queste ultime che, attraverso l’esercizio della loro legislazione concorrente od esclusiva, potrebbero impedire il raggiungimento degli obiettivi che si propone la legislazione statale”.

La natura di valutazioni “di pura discrezionalità politica” alla base delle diverse discipline regionali in materia troverebbe conferma nell’atto di costituzione della Regione Umbria (reg. ric. n. 52 del 2002), la quale, definendo il suo intervento “all’avanguardia “, ha riconosciuto che la normativa regionale non ha base scientifica, asserendo che “proprio l’incertezza circa la pericolosità delle emissioni elettriche, magnetiche ed elettromagnetiche e l’imponderabilità delle gravissime conseguenze cui la popolazione, in un regime che non consenta limitazioni al riguardo, potrebbe essere esposta, rende ragionevoli le previsioni del legislatore umbro, che, in attesa di una seria e concorde valutazione della comunità scientifica in proposito, si attiene a prudenti canoni di prevenzione”.

Se le diverse leggi regionali introducessero discipline tra loro diverse, la salute sarebbe non una nozione fondata sulla scienza medica, ma una nozione politica, con rilevanti effetti di ordine pratico. Osserva, infatti, la difesa dello Stato che “la rete di trasmissione dell’energia elettrica è unica e connessa con le altre reti europee. Anche ad ammettere che la sua gestione restasse tecnicamente affidabile, essa comporterebbe costi estremamente elevati con incidenza sui prezzi, che, per ragioni di parità di trattamento, dovrebbero essere diversi da Regione a Regione, in base agli aggravi dei costi provocati dalle legislazioni rispettive”.

Sulla base di tali rilievi di carattere generale, osserva l’Avvocatura che sono sicuramente illegittime le norme regionali rivolte espressamente alla tutela dell’ambiente, come gli artt. 1 di entrambe le leggi impugnate, là dove enunciano che per tale finalità viene disciplinata la localizzazione degli elettrodotti, e, conseguentemente gli artt. 2 e 3 della legge campana n. 13 del 2001, e l’art. 2 della legge umbra.

In ordine alle singole disposizioni della legge della Regione Campania, la difesa erariale osserva quanto segue.

Quanto all’art. 2, non sarebbe coerente con quello fissato dalla legislazione statale il valore limite della induzione magnetica, stabilito in 0,2 micro-Tesla, “misurata al ricettore” in prossimità degli insediamenti e località indicate, non essendo posti limiti alla distanza o alla potenzialità delle emittenti. A norma dell’art. 3, comma 1, lettera b, i limiti di esposizione sono infatti fissati “in quanto valori di campo”, come valore prodotto dalla fonte nello spazio circostante “che non deve essere superato in alcuna condizione di esposizione della popolazione e dei lavoratori”, e non come valore misurato al ricettore, vale a dire presso chi ne riceve gli effetti (viene richiamata la nozione di “campo elettrico” fornita dall’all. A del decreto ministeriale dell’ambiente 10 settembre 1998, n. 381).

L’adozione di un siffatto criterio non soddisferebbe il preminente “interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e di normative omogenee” postulato dall’art. 4 della legge n. 36 del 2001 per il perseguimento della finalità fissata dall’art. 1, utilizzando per la fissazione dei valori uno strumento, il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (art. 4, comma 2, lettera a), che consente, in linea con la raccomandazione comunitaria richiamata (“il quadro dovrebbe essere riesaminato e valutato regolarmente alla luce delle nuove conoscenze e degli sviluppi nel settore tecnologico”), l’aggiornamento in tempi brevi, prevedendo, peraltro, l’intesa in sede di conferenza unificata ed il parere delle commissioni parlamentari. Principio fondamentale, precisa quindi il ricorrente, è che la disciplina sia uniforme su tutto il territorio nazionale e, per essere tale, che sia fissata dallo Stato.

Nella specie, la misurazione al ricettore prevista dalla Regione Campania può portare alla riduzione delle tutele previste per l’ambiente dalla legislazione statale, consentendo valori di campo anche superiori.

Ma la norma sarebbe, altresì, illegittima per non aver rispettato i principi fondamentali desumibili dalla legislazione preesistente, espressamente individuati, per il regime transitorio, dall’art. 16 della legge quadro, nel d.m. appena citato e nel d.P.C.m. 23 aprile 1992, dei quali l’Avvocatura illustra il fondamento scientifico, confrontandolo con quello della norma regionale.

Vengono altresì spiegate le conseguenze, in termini economici, del risanamento degli impianti con spesa a carico dei proprietari degli elettrodotti, e l’incidenza sulle tariffe derivanti da mutamenti del quadro normativo, con eventuali problemi, in caso di normative diverse nelle varie Regioni, in ordine al livello dei prezzi dell’energia.

Osserva infatti il Presidente del Consiglio che l’art. 3, comma 10, della legge 16 marzo 1999, n. 79, prevede che “per l’accesso e l’uso della rete di trasmissione nazionale è dovuto al gestore un corrispettivo determinato indipendentemente dalla localizzazione geografica degli impianti di produzione e dei clienti finali e, comunque, sulla base di criteri non discriminatori. La misura del corrispettivo è determinata dall’Autorità per l’energia elettrica”. Pertanto, “se fosse consentita una normativa a pelle di leopardo, ci si troverebbe di fronte a questa alternativa: i consumatori di energia elettrica (sarebbero questi i soggetti economicamente incisi), essendo unica la tariffa, pur risiedendo in una Regione dove opera il livello di protezione previsto dalla normativa statale o, comunque, un livello superiore a quello di altre Regioni, dovrebbero subire l’onere di un livello, ad esempio, di 0,2 micro-Tesla, disposto da altre Regioni a tutela dei propri residenti, anche in mancanza di giustificazioni scientifiche: non è difficile prevedere che insorgerebbero dubbi sulla legittimità costituzionale di un tale regime di corrispettivi. La seconda soluzione sarebbe la previsione di corrispettivi variabili Regione per Regione, in ragione di costi subiti per l’adeguamento degli elettrodotti alle discipline rispettive, dandosi luogo ad un sistema di prezzi anche esso a macchia di leopardo, per cui non sarebbe più possibile parlare di un mercato nazionale”.

L’art. 3, nel regolare il risanamento degli impianti di distribuzione dell’energia elettrica, violerebbe il principio fondamentale posto dall’art. 4, comma 1, lettera d, della legge quadro, che riserva allo Stato la determinazione “dei criteri di elaborazione dei piani di risanamento di cui all’art. 9”, la cui unicità è diretta a rendere i piani omogenei in vista del “coordinamento delle attività riguardanti più Regioni”.

Se un sistema a rete debba o non essere uniforme su tutto il territorio nazionale, infatti, sarebbe una valutazione di principio, che non può essere sottratta allo Stato, la cui competenza precipua è appunto la tutela degli interessi unitari.

La norma impugnata, senza tenere in considerazione l’art. 9, comma 2, della legge statale che attribuisce alle Regioni la redazione dei piani “su proposta dei soggetti gestori e sentiti i Comuni interessati”, avrebbe attribuito ai Comuni, attraverso l’adeguamento della pianificazione urbanistica, la competenza ad individuare gli elettrodotti in esercizio che non rientrano nelle condizioni di cui al comma 3 dell’articolo 2, e che per questo sono oggetto di interventi prioritari di risanamento, imponendo, poi, alle imprese distributrici la predisposizione del piano di risanamento “con le modalità e i tempi degli interventi da realizzare”, senza alcun richiamo ai criteri fissati dallo Stato, e, infine, riservando a sé l’approvazione finale, attribuendosi così una autonomia piena, svincolata da ogni possibilità di coordinamento nazionale attraverso l’osservanza dei criteri di elaborazione riservati allo Stato.

L’art. 7, nel prevedere sanzioni a carico di chi superi i limiti di campo, non terrebbe conto del fatto che il potere sanzionatorio non può competere a un soggetto diverso dal titolare del potere tutelato, e cioè, dallo Stato.

L’art. 8, nel dettare una disciplina transitoria – diversa da quella fissata dall’art. 16 della legge quadro – in attesa della formulazione dei nuovi principi generali per la legislazione concorrente regionale, non terrebbe conto che ciò non può che competere, evidentemente, allo Stato.

Quanto alla legge della Regione Umbria n. 9 del 2002, la difesa erariale, richiamate le argomentazioni già svolte in ordine alla legge campana, in particolare si sofferma sull’art. 1, che riserva alla futura disciplina regionale “la localizzazione, la costruzione, la modificazione ed il risanamento degli impianti”, in contrasto con l’art. 5 della legge quadro, che le riserva allo Stato, anche al fine di assicurare l’uguaglianza dei residenti nelle varie Regioni rispetto ai livelli di protezione da radiazioni elettromagnetiche, realizzando così il principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 della Costituzione. L’art. 2 della legge impugnata richiede ai gestori ed ai concessionari degli impianti la dimostrazione delle “ragioni obiettive della indispensabilità degli impianti”, non prevista dall’art. 8 della legge quadro, e sconfina così nella sfera della concorrenza, la cui tutela è attribuita alla legislazione esclusiva dello Stato dall’art. 117, comma 2, lettera e, della Costituzione. Gli artt. 4, comma 1, lettera b, e 5 fissano una specifica disciplina regionale per il risanamento degli impianti, che sarebbe illegittima per le ragioni esposte, in contrasto con l’art. 9 della legge quadro. L’art. 12, comma 2, richiede valutazioni di impatto ambientale, le cui procedure non possono essere che di competenza statale, regolate da criteri unitari. Del pari, i “criteri preordinati alla localizzazione ed al risanamento”, che l’art. 13 della legge impugnata rimette alla Giunta regionale, non possono essere che unitari su tutto il territorio nazionale.

12.1. – In prossimità dell’udienza pubblica, fissata, a seguito di rinvio, al 25 marzo 2003, ha depositato ulteriore memoria riferita, come la precedente, ad entrambi i ricorsi, il Presidente del Consiglio dei ministri, soffermandosi in particolare sulle implicazioni comunitarie delle questioni sollevate.

La difesa erariale ricorda che tra i compiti della Comunità il Trattato pone la garanzia di un elevato livello di protezione dell’ambiente, da mettere in relazione con lo sviluppo sostenibile (artt. 2 e 6), mentre tra i principi di tutela in materia di ambiente pone il principio di precauzione, il quale, considerato il suo carattere elastico, incontra limiti a tutela di altri interessi, ugualmente rilevanti, che non possono essere sacrificati senza giustificazione.

Ciò comporterebbe che ogni misura di tutela vada presa e modificata successivamente in base alle acquisizioni scientifiche disponibili.

Tra i principi cui le Regioni, in materia di tutela della salute, dovevano attenersi vanno ricondotte le prescrizioni, fondate sulle acquisizioni tecniche disponibili, rispetto alle quali sono stati applicati criteri uniformi di precauzione.

Viene definita la portata della raccomandazione CE intervenuta in materia e la natura del vincolo da essa posto, anche alle Regioni.

13. – In prossimità dell’udienza fissata per il 25 marzo 2003, il Comune di Lacco Ameno ed il suo Sindaco, quale Ufficiale di Governo, che avevano spiegato intervento nel giudizio mosso nei confronti della legge campana (reg. ric. n. 5 del 2002), hanno depositato una memoria illustrativa.

13.1. – Ha altresì depositato memoria in prossimità dell’udienza nel medesimo giudizio (reg. ric. n. 5 del 2002) il Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale s.p.a. che, insistendo nelle richieste già avanzate, illustra, in particolare, il d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, recante “Attuazione della direttiva 96/92 CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica”.

14. – In prossimità dell’udienza, nel giudizio promosso nei confronti della legge pugliese (reg. ric. n. 35 del 2002), ha depositato memoria il ricorrente Presidente del Consiglio dei ministri, che, insistendo nelle conclusioni già rassegnate, ha soprattutto ricordato l’entrata in vigore del d.lgs. n. 198 del 2002 e la sua incidenza nel giudizio in corso, svolgendo considerazioni analoghe a quelle già formulate nel giudizio promosso nei confronti della legge della Regione Marche (reg. ric. n. 4 del 2002).

15. – Ha depositato una prima memoria la Regione Puglia, insistendo per il rigetto della questione.

Con una successiva memoria la Regione Puglia, insistendo nell’infondatezza delle questioni, ha escluso possa incidere sull’esame di esse da parte della Corte il d.lgs. n. 198 del 2002, sopravvenuto nel corso del giudizio promosso in via d’azione, nel quale il parametro di costituzionalità è costituito dalle norme vigenti al momento della proposizione del ricorso (sentenze n. 376 e n. 422 del 2002

).

15.1. – Nel giudizio promosso nei confronti della legge della Regione Puglia (reg. ric. n. 35 del 2002), ha depositato memoria la Wind Telecomunicazioni s.p.a., gestore di telecomunicazioni in quanto titolare di licenza per il servizio di telefonia mobile GSM e di licenza UMTS, e come tale tenuta a garantire l’espletamento del servizio mediante una adeguata rete infrastrutturale sull’intero territorio nazionale. Assumendo, dunque, che dalle sorti del presente giudizio potrebbero discendere conseguenze dirette e immediatamente incidenti sulla sua sfera giuridica, la Wind insiste nel chiedere che le questioni sollevate siano dichiarate fondate.

16. – Ha depositato atto di intervento ad adiuvandum nel giudizio avente ad oggetto la legge della Regione Umbria (reg. ric. n. 52 del 2002), e successivamente ampia memoria illustrativa, la s.p.a. Vodafone Omnitel, titolare di licenza per l’installazione e l’esercizio di reti da radiotelefonia mobile nei sistemi GSM, DCS e UMTS, concludendo per l’accoglimento della questione sollevata nei confronti della legge regionale n. 9 del 2002.

16.1. – Ha depositato nuova memoria, in prossimità dell’udienza del 25 marzo 2003, la Regione Umbria, eccependo anzitutto la tardività dell’intervento della Vodafone Omnitel s.p.a., perché depositato oltre i venti giorni dal deposito del ricorso introduttivo.

Nel riportarsi alle deduzioni formulate ed alle conclusioni già rassegnate, la Regione in particolare contesta che la politica dell’occupazione e la politica economica, assunte nelle difese del Presidente del Consiglio alla base dell’esigenza di uniformità perseguita dalla legge quadro, siano “materie”, essendo, invece, “politiche”, perseguibili, nell’ambito delle diverse sfere di competenza, tanto nell’esercizio della politica statale che di quella regionale.

Sarebbe altrimenti violato l’art. 5 della Costituzione, nonché l’intero titolo V, alla cui fonte si pone l’autonomia politica delle Regioni e degli enti locali.

La Regione osserva poi che una disciplina uniforme per l’intero territorio nazionale non può essere sinonimo di identità, implicando le nozioni di livello minimo di tutela e di standard una certa elasticità nonché possibilità di scostamento.

Quanto al difettoso fondamento scientifico della normativa regionale ed alla asserita violazione della competenza statale in materia di rapporto dello Stato con l’Unione europea di cui all’art. 117, secondo comma, lettera a, della Costituzione, osserva che tale competenza fa riferimento alla relazione di tipo rappresentativo ed internazionale ed alle sole responsabilità statali, essendo invece regolati dall’art. 117, quinto comma, i rapporti tra le Regioni e l’Unione europea. In ordine alla raccomandazione comunitaria richiamata, sottolinea poi la richiesta agli Stati membri di un “atteggiamento di precauzione” che implicherebbe la non esclusione della possibilità di danni ulteriori rispetto a quelli scientificamente accertati al momento dell’adozione della stessa raccomandazione, il che troverebbe conferma nello studio, commissionato al Parlamento europeo, sugli effetti fisiologici ed ambientali delle radiazioni elettromagnetiche non ionizzanti, che suggerisce canoni rigorosissimi circa l’uso dei telefoni mobili in particolare da parte dei bambini. La natura probabilistica delle conoscenze in materia, poi, sarebbe ammessa implicitamente dalla stessa Avvocatura generale.

Quanto alla paventata incidenza di una legislazione non uniforme in materia sui costi sostenuti dai gestori e, di conseguenza, sulle tariffe, secondo la Regione non potrebbe costituire elemento idoneo a determinare la rinuncia ad una più alta tutela della salute, trattandosi di valori che trovano una diversa tutela a livello costituzionale.

16.3. – La Vodafone Omnitel s.p.a. ha depositato nuova memoria illustrativa in prossimità dell’udienza del 25 marzo 2003, concludendo per l’accoglimento della questione.

Considerato in diritto

1. – Con quattro distinti ricorsi il Presidente del Consiglio ha impugnato diverse disposizioni di quattro leggi regionali: si tratta, precisamente, della legge regionale delle Marche 13 novembre 2001, n. 25, recante “Disciplina regionale in materia di impianti fissi di radiocomunicazione al fine della tutela ambientale e sanitaria della popolazione” (ricorso iscritto al n. 4 del registro dei ricorsi del 2002); della legge regionale della Campania 24 novembre 2001, n. 13, recante “Prevenzione dei danni derivanti dai campi elettromagnetici generati da elettrodotti” (ricorso iscritto al n. 5 del registro dei ricorsi del 2002); della legge regionale della Puglia 8 marzo 2002, n. 5, recante “Norme transitorie per la tutela dall’inquinamento elettromagnetico prodotto da sistemi di telecomunicazioni e radiotelevisivi operanti nell’intervallo di frequenza fra 0 Hz e 300 GHz” (ricorso iscritto al n. 35 del registro dei ricorsi del 2002); e della legge regionale dell’Umbria 14 giugno 2002, n. 9, recante “Tutela sanitaria e ambientale dall’esposizione ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici” (ricorso iscritto al n. 52 del registro dei ricorsi del 2002). Secondo il ricorrente le disposizioni impugnate fuoriescono dall’ambito della competenza regionale o violano i principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato.

2. – Attesa l’oggettiva comunanza della materia trattata nei ricorsi (tutte le leggi impugnate riguardano la tutela dal cosiddetto “elettrosmog”, cioè dall’inquinamento elettromagnetico prodotto da impianti fissi di telecomunicazione o radiotelevisivi e di trasporto di energia, benché due leggi – Marche e Puglia – concernano solo gli impianti di telecomunicazione o radiotelevisivi, una – Campania – solo gli elettrodotti, e una – Umbria – entrambi i tipi di impianti), è opportuno riunire i giudizi perché siano decisi con unica pronunzia.

3. – Devono essere preliminarmente dichiarate inammissibili la costituzione della Regione Campania nel giudizio introdotto col ricorso iscritto al n. 5 del registro dei ricorsi del 2002 e quella della Regione Puglia nel giudizio rubricato col n. 35 del registro dei ricorsi del 2002, avvenute entrambe oltre il termine prescritto dall’articolo 23, terzo comma, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.

La Regione Campania argomenta l’ammissibilità della costituzione tardiva. Tuttavia la Corte non ritiene di discostarsi dalla propria giurisprudenza consolidata (cfr., tra le molte, sentenze n. 71 del 1982 e n. 417 del 2000), che considera perentori i termini previsti per la costituzione delle parti nei giudizi in via principale.

4. – Devono altresì essere dichiarati inammissibili gli interventi spiegati, nel giudizio avverso la legge della Regione Campania (reg. ric. n. 5 del 2002), dal Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale s.p.a., dalle società ENEL s.p.a., ENEL Distribuzione s.p.a., TERNA–Trasmissione Elettricità Rete Nazionale s.p.a., e dal Comune di Lacco Ameno, nella persona del Sindaco, nonché da quest’ultimo quale Ufficiale di Governo; nel giudizio avverso la legge regionale della Puglia (reg. ric. n. 35 del 2002), dalla Società Wind Telecomunicazioni s.p.a.; e, nel giudizio avverso la legge regionale dell’Umbria (reg. ric. n. 52 del 2002), dalla s.p.a. Vodafone Omnitel.

Si tratta di un Comune e, negli altri casi, di soggetti imprenditoriali interessati alla disciplina recata dalle leggi impugnate; ma, in conformità alla costante giurisprudenza di questa Corte (cfr. da ultimo sentenze n. 35 del 1995 e n. 382 del 1999), è inammissibile l’intervento, nei giudizi promossi in via principale nei confronti di leggi regionali o statali, di soggetti diversi da quelli titolari delle potestà legislative della cui delimitazione si discute, ancorché destinatari attuali o potenziali delle discipline normative recate dalle leggi impugnate.

5. – Tutte le leggi regionali impugnate sono state emanate nel vigore del nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione, come risultante dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, e fanno seguito altresì alla legge statale 22 febbraio 2001, n. 36 (“Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici”: d’ora in poi indicata come legge quadro).

Quanto alle censure sollevate nei ricorsi, è opportuno anzitutto sgomberare il campo da un assunto di carattere generale, che il ricorrente sostiene, in modo più esplicito nel ricorso contro la legge dell’Umbria, invocando la competenza legislativa esclusiva attribuita allo Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione, in tema di “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, per escludere qualsiasi competenza delle Regioni a legiferare in vista di finalità di tutela dell’ambiente.

Tale assunto non è fondato. Questa Corte ha già chiarito che la “tutela dell’ambiente”, più che una “materia” in senso stretto, rappresenta un compito nell’esercizio del quale lo Stato conserva il potere di dettare standard di protezione uniformi validi in tutte le Regioni e non derogabili da queste; e che ciò non esclude affatto la possibilità che leggi regionali, emanate nell’esercizio della potestà concorrente di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, o di quella “residuale” di cui all’art. 117, quarto comma, possano assumere fra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale (cfr. sentenze n. 407 del 2002 e n. 222 del 2003).

Nel caso delle discipline regionali impugnate, esse attengono essenzialmente agli ambiti materiali – richiamati del resto anche dal ricorrente – della “tutela della salute”, minacciata dall’inquinamento elettromagnetico, dell’“ordinamento della comunicazione” (per quanto riguarda gli impianti di telecomunicazione o radiotelevisivi), della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” (per quanto riguarda gli elettrodotti), oltre che, più in generale, del “governo del territorio” (che comprende, in linea di principio, tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività): tutti ambiti rientranti nella sfera della potestà legislativa “concorrente” delle Regioni a statuto ordinario, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, e pertanto caratterizzati dal vincolo al rispetto dei (soli) principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato.

6. – Assume dunque essenziale rilievo la disciplina di principio stabilita dalla legge quadro, ai fini di verificare se le Regioni, nel deliberare le leggi impugnate, si siano attenute ai limiti fissati per l’esercizio della loro potestà legislativa.

Tale legge, che si applica a tutti gli impianti che possono comportare l’esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici con frequenze comprese tra 0 Hz e 300 GHz, e in particolare sia agli elettrodotti, sia agli impianti radioelettrici (art. 2, comma 1), stabilisce distintamente le funzioni spettanti allo Stato (artt. 4 e 5) e le competenze delle Regioni e degli enti locali (art. 8), e disciplina specificamente i piani di risanamento (art. 9), i controlli (art. 14), le sanzioni (art. 15) e il regime transitorio applicabile in attesa dell’emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sulle soglie di esposizione per la popolazione, previsto dall’art. 4, comma 2 (art. 16: cfr. oggi d.P.C.m. 8 luglio 2003).

In particolare, nel sistema della legge, gli standard di protezione dall’inquinamento elettromagnetico si distinguono (art. 3) in “limiti di esposizione”, definiti come valori di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico che non devono essere superati in alcuna condizione di esposizione della popolazione e dei lavoratori per assicurare la tutela della salute; “valori di attenzione”, intesi come valori di campo da non superare, a titolo di cautela rispetto ai possibili effetti a lungo termine, negli ambienti abitativi e scolastici e nei luoghi adibiti a permanenze prolungate; e “obiettivi di qualità”. Questi ultimi sono distinti in due categorie, di cui una consiste ancora in valori di campo definiti “ai fini della progressiva minimizzazione dell’esposizione” (art. 3, comma 1, lettera d, n. 2), l’altra invece – del tutto eterogenea – consiste nei “criteri localizzativi, (…) standard urbanistici, (…) prescrizioni e (…) incentivazioni per l’utilizzo delle migliori tecnologie disponibili” (art. 3, comma 1, lettera d, n. 1).

La legge attribuisce allo Stato la determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità del primo dei due tipi indicati, cioè dei valori di campo definiti ai fini della ulteriore progressiva “minimizzazione” dell’esposizione (art. 4, comma 1, lettera a), mentre attribuisce alla competenza delle Regioni la indicazione degli obiettivi di qualità del secondo dei tipi indicati, consistenti in criteri localizzativi, standard urbanistici, prescrizioni e incentivazioni (art. 3, comma 1, lettera d, n. 1, e art. 8, comma 1, lettera e).

Al di là della discutibile terminologia, la logica della legge è quella di affidare allo Stato la fissazione delle “soglie” di esposizione, graduate nel modo che si è detto, alle Regioni la disciplina dell’uso del territorio in funzione della localizzazione degli impianti, cioè le ulteriori misure e prescrizioni dirette a ridurre il più possibile l’impatto negativo degli impianti sul territorio (anche se poi alcune scelte localizzative sono a loro volta riservate allo Stato: è il caso dei tracciati degli elettrodotti con tensione superiore a 150 kV: art. 4, comma 1, lettera g), oltre che la disciplina dei procedimenti autorizzativi (cfr. art. 8, comma 1, lettera c): ciò, in coerenza con il ruolo riconosciuto alle Regioni per quanto attiene al governo e all’uso del loro territorio.

E’ vero che la stessa legge prevede poi l’emanazione di un regolamento statale destinato a contenere anche misure relative alla localizzazione degli impianti e altre misure dirette ad “evitare danni ai valori ambientali e paesaggistici” e a tutelare gli “interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesaggistici e ambientali”, nonché una disciplina dei “principi” relativi ai procedimenti autorizzativi (art. 5 e art. 8, comma 1, lettera a). Ma, a prescindere da ogni considerazione circa la sorte che potrà riservarsi a tale potestà regolamentare a seguito della entrata in vigore del nuovo art. 117, sesto comma, della Costituzione, che limita la potestà regolamentare dello Stato alle sole materie di competenza statale esclusiva, la circostanza che il regolamento previsto non è stato emanato, in assenza inoltre di qualsiasi disciplina legislativa transitoria su questi temi, rende superflua ogni ulteriore disamina in argomento, restando fermo che le leggi regionali impugnate devono essere valutate in relazione alla loro conformità o meno ai soli principi fondamentali contenuti nella legge quadro.

7. – L’esame di alcune delle censure proposte nei ricorsi presuppone che si risponda all’interrogativo se i valori–soglia (limiti di esposizione, valori di attenzione, obiettivi di qualità definiti come valori di campo), la cui fissazione è rimessa allo Stato, possano essere modificati dalla Regione, fissando valori–soglia più bassi, o regole più rigorose o tempi più ravvicinati per la loro adozione.

La risposta richiede che si chiarisca la ratio di tale fissazione. Se essa consistesse esclusivamente nella tutela della salute dai rischi dell’inquinamento elettromagnetico, potrebbe invero essere lecito considerare ammissibile un intervento delle Regioni che stabilisse limiti più rigorosi rispetto a quelli fissati dallo Stato, in coerenza con il principio, proprio anche del diritto comunitario, che ammette deroghe alla disciplina comune, in specifici territori, con effetti di maggiore protezione dei valori tutelati (cfr. sentenze n. 382 del 1999 e n. 407 del 2002).

Ma in realtà, nella specie, la fissazione di valori–soglia risponde ad una ratio più complessa e articolata. Da un lato, infatti, si tratta effettivamente di proteggere la salute della popolazione dagli effetti negativi delle emissioni elettromagnetiche (e da questo punto di vista la determinazione delle soglie deve risultare fondata sulle conoscenze scientifiche ed essere tale da non pregiudicare il valore protetto); dall’altro, si tratta di consentire, anche attraverso la fissazione di soglie diverse in relazione ai tipi di esposizione, ma uniformi sul territorio nazionale, e la graduazione nel tempo degli obiettivi di qualità espressi come valori di campo, la realizzazione degli impianti e delle reti rispondenti a rilevanti interessi nazionali, sottesi alle competenze concorrenti di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, come quelli che fanno capo alla distribuzione dell’energia e allo sviluppo dei sistemi di telecomunicazione. Tali interessi, ancorché non resi espliciti nel dettato della legge quadro in esame, sono indubbiamente sottesi alla considerazione del “preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e di normative omogenee” che, secondo l’art. 4, comma 1, lettera a, della legge quadro, fonda l’attribuzione allo Stato della funzione di determinare detti valori–soglia. In sostanza, la fissazione a livello nazionale dei valori–soglia, non derogabili dalle Regioni nemmeno in senso più restrittivo, rappresenta il punto di equilibrio fra le esigenze contrapposte di evitare al massimo l’impatto delle emissioni elettromagnetiche, e di realizzare impianti necessari al paese, nella logica per cui la competenza delle Regioni in materia di trasporto dell’energia e di ordinamento della comunicazione è di tipo concorrente, vincolata ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato.

Tutt’altro discorso è a farsi circa le discipline localizzative e territoriali. A questo proposito è logico che riprenda pieno vigore l’autonoma capacità delle Regioni e degli enti locali di regolare l’uso del proprio territorio, purché, ovviamente, criteri localizzativi e standard urbanistici rispettino le esigenze della pianificazione nazionale degli impianti e non siano, nel merito, tali da impedire od ostacolare ingiustificatamente l’insediamento degli stessi.

8. – Alla luce di queste premesse possono ora essere esaminate le specifiche censure mosse nei ricorsi alle disposizioni delle leggi regionali impugnate.

L’art. 3, comma 3, della legge della Regione Marche prevede che l’installazione degli impianti sia sottoposta “ad opportune procedure di valutazione di impatto ambientale così come previsto dall’articolo 2–bis della legge 1° luglio 1997, n. 189”. Il successivo comma 4 demanda ad un atto della Giunta la determinazione delle modalità di attuazione. Le due disposizioni sono impugnate dal Presidente del Consiglio sul presupposto che esse eccedano la competenza regionale, poiché la competenza resterebbe riservata allo Stato in funzione della tutela dell’ambiente.

La questione è infondata per quanto riguarda il comma 3: infatti la sottoposizione a valutazione di impatto ambientale della installazione degli impianti in questione, anche a prescindere dalla previsione analoga contenuta nella legge statale (poi abrogata dall’art. 12 del d. lgs. n. 198 del 2002, a sua volta però caducato dalla sentenza n. 303 del 2003 di questa Corte), afferisce alla disciplina dell’uso del territorio, e non contrasta con alcun principio fondamentale della legislazione statale.

Non vale in contrario il richiamo agli articoli 1, comma 6, lettera a, n. 2, e 2, comma 6, della legge 31 luglio 1997, n. 249, e all’art. 2, comma 1, del decreto legge 23 gennaio 2001, n. 5, convertito con la legge 20 marzo 2001, n. 66, che si riferiscono alla elaborazione dei piani di assegnazione delle frequenze da parte dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Tali piani comportano bensì la necessità di prevedere in via generale l’ubicazione degli impianti sul territorio, ma non esauriscono le decisioni di concreta localizzazione degli stessi, che restano nella sfera della competenza regionale e locale, come confermano sia l’art. 8, comma 1, lettera a, della legge quadro, sia, per la fase transitoria, l’art. 2, commi 1 e 1–bis, del decreto legge n. 5 del 2001.

9. – Fondata è invece la questione relativamente al comma 4, per l’assoluta indeterminatezza del potere demandato alla Giunta. Una procedura di valutazione di impatto può di fatto tradursi in un ostacolo ingiustificato alla realizzazione di impianti che sono oggetto di una programmazione nazionale, a seconda del modo in cui venga disciplinata e degli effetti attribuiti alle determinazioni assunte nell’ambito della stessa. La totale libertà attribuita alla Giunta nel dettare tale disciplina, senza l’indicazione di alcun criterio da parte della legge, viola il principio di legalità sostanziale, oltre che consentire l’emanazione di discipline regionali eccedenti l’ambito dei poteri della Regione o contrastanti con i principi fondamentali desumibili dalla legislazione statale: e determina pertanto l’illegittimità costituzionale della disposizione impugnata.

10. – L’art. 3, comma 6, della legge marchigiana impone, sia pure in via transitoria, e cioè fino all’adozione “dei decreti e regolamenti previsti dall’articolo 4” della legge statale n. 36 del 2001, che la progettazione, la realizzazione e la modifica degli impianti siano attuate in modo da ottenere “quale obiettivo di qualità”, in corrispondenza di edifici adibiti a permanenze non inferiori a quattro ore, valori di campo elettrico non superiori a 3 Volt/metro.

Il ricorrente censura tale disposizione in quanto essa invaderebbe l’attribuzione, riservata allo Stato dall’art. 4, comma 1, lettera a, della legge n. 36 del 2001, di determinare i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità in termini di valori di campo.

La questione è fondata.

Come si è detto, la legge quadro distingue nettamente fra gli “obiettivi di qualità” in termini di valori di campo, ai fini della “progressiva minimizzazione dell’esposizione” – definiti dallo Stato – e gli “obiettivi di qualità” in termini di criteri localizzativi, standard urbanistici, prescrizioni e incentivazioni per l’utilizzo delle migliori tecnologie disponibili, indicati dalle leggi regionali. Nel caso della disposizione impugnata, si tratta all’evidenza di un obiettivo del primo tipo, la cui definizione è rimessa allo Stato: onde essa eccede l’ambito della competenza regionale.

11. – L’art. 7, comma 3, della legge delle Marche stabilisce che con atto della Giunta regionale sono determinate le distanze minime, da rispettare nell’installazione degli impianti, dal perimetro esterno di edifici “destinati ad abitazioni, a luoghi di lavoro o ad attività diverse da quelle specificamente connesse all’esercizio degli impianti stessi”, di ospedali, case di cura e di riposo, edifici adibiti al culto, scuole ed asili nido, nonché di immobili vincolati ai sensi della legislazione sui beni storico–artistici o individuati come edifici di pregio storico–architettonico, di parchi pubblici, parchi gioco, aree verdi attrezzate ed impianti sportivi.

Il Presidente del Consiglio censura tale disposizione in quanto essa introduce un parametro, quello della distanza, diverso da quelli “di attenzione” la cui determinazione è riservata allo Stato ai sensi dell’art. 4, comma 1, lettera a, della legge quadro.

La questione è fondata.

La totale libertà attribuita alla Giunta ai fini della determinazione delle distanze minime, e la genericità ed eterogeneità delle categorie di aree e di edifici rispetto a cui il vincolo di distanza minima viene previsto, configurano non già un quadro di prescrizioni o standard urbanistici, bensì un potere amministrativo in contrasto con il principio di legalità sostanziale e tale da poter pregiudicare l’interesse, protetto dalla legislazione nazionale, alla realizzazione delle reti di telecomunicazione. La norma impugnata eccede pertanto i limiti della competenza regionale.

12. – Della legge regionale della Campania è impugnato in primo luogo l’art. 1, comma 2, in cui si enuncia che “per i fini di cui al comma 1” – vale a dire per la tutela della salute e per la salvaguardia dell’ambiente dall’inquinamento elettromagnetico – la legge “detta norme per la localizzazione degli elettrodotti”.

Secondo il ricorrente, il rinvio a finalità di “tutela dell’ambiente” violerebbe la competenza esclusiva dello Stato in questa materia.

La generica censura è infondata per le ragioni già esposte sopra, al n. 5.

13. – L’art. 2 della stessa legge stabilisce che i Comuni devono indicare nei loro strumenti urbanistici gli elettrodotti esistenti e i corridoi aerei o interrati per la localizzazione delle linee elettriche di voltaggio superiore a 30.000 volt (comma 1); che l’ampiezza dei corridoi è definita “con direttiva della Regione” (comma 2); che gli strumenti urbanistici devono assicurare il rispetto di un valore limite di induzione magnetica difforme da quello definito dallo Stato, in prossimità di edifici adibiti a permanenze prolungate (comma 3).

Dette norme sono censurate per contrasto con i principi della legge statale.

La questione è infondata relativamente al comma 1, che si limita a prevedere la indicazione obbligatoria negli strumenti urbanistici degli elettrodotti e dei corridoi per la loro localizzazione (che dovrà, evidentemente, essere conforme alla specifica normativa e alla pianificazione statale), nonché relativamente al comma 2, che si limita a prevedere una direttiva regionale sull’ampiezza dei corridoi, che è altra cosa rispetto alla definizione di vincoli nelle fasce di rispetto.

14. – E’ invece fondata, per le ragioni esposte sopra al n. 7, la questione relativamente al comma 3 dell’art. 2, che introduce un valore limite di induzione magnetica in prossimità di determinati edifici ed aree, il quale si sovrappone ai limiti di esposizione fissati dallo Stato [cfr. art. 4 del d.P.C.m. 23 aprile 1992, recante “Limiti massimi di esposizione ai campi elettrico e magnetico generati alla frequenza industriale nominale (50 Hz) negli ambienti abitativi e nell’ambiente esterno”, richiamato in via transitoria dall’art. 16 della legge quadro].

15. – L’art. 3 della legge regionale della Campania stabilisce, al comma 1, che i Comuni, con le procedure previste per la localizzazione delle opere pubbliche, adeguano la pianificazione urbanistica individuando gli elettrodotti in esercizio che non rispettano il valore limite di induzione magnetica di cui all’art. 2, comma 3, e che sono oggetto di interventi prioritari di risanamento; al comma 2, che le imprese distributrici di energia elettrica con elettrodotti di tensione fino a 150 kV presentano alla Regione un piano di risanamento con le modalità e i tempi degli interventi da realizzare, piano che è approvato, ai sensi del comma 3, dalla Regione sentiti il Comune interessato e l’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente; infine il comma 4 prevede che “per le finalità di cui al comma 1” le imprese distributrici di energia elettrica per le reti di tensione superiore a 150 kV attivano la procedura di risanamento con le modalità previste dal d.P.C.m. 23 aprile 1992 (erroneamente indicato con la data del 23 aprile 1993).

Il ricorrente censura tutta la disposizione perché non avrebbe tenuto conto della riserva allo Stato della competenza a stabilire i criteri di elaborazione dei piani di risanamento, anche con riferimento alle modalità di coordinamento delle attività riguardanti più Regioni.

La questione è fondata per quanto riguarda il comma 1, che fa riferimento ai valori-limite di cui all’art. 2, comma 3, in conseguenza della illegittimità di quest’ultimo; nonché, per le stesse ragioni, per quanto riguarda il rinvio alle finalità del comma 1 contenuto nel comma 4 dello stesso art. 2.

16. – Non è invece fondata la medesima questione per quanto riguarda i commi 2 e 3, che fanno riferimento alla competenza alla approvazione dei piani di risanamento degli elettrodotti di tensione fino a 150 kV, competenza riconosciuta alla Regione dall’art. 9, comma 3, secondo periodo, della legge quadro. Né può sostenersi che la Regione debba attendere la statuizione da parte dello Stato dei criteri di elaborazione e delle modalità di coordinamento interregionale dei piani (ai sensi dell’art. 4, comma 1, lettera d, della legge quadro), che non condizionano, anche ai sensi del citato art. 9 della legge statale, la predisposizione dei piani, ma semmai, eventualmente, ne potranno comportare l’adeguamento una volta che lo Stato abbia provveduto.

Parimenti non fondata è la questione con riguardo al comma 4, escluso l’inciso iniziale: per gli elettrodotti di tensione superiore a 150 kV si fa infatti rinvio alle procedure stabilite dall’atto statale (sia pure erroneamente indicato quanto alla data).

17. – E’ censurato anche l’art. 7 della legge della Regione Campania, che stabilisce le sanzioni per il superamento dei limiti fissati dalla stessa legge e per la mancata presentazione dei piani di risanamento. Il ricorrente lamenta che sia fissato un regime sanzionatorio autonomo senza tener conto di quello previsto dall’art. 15 della legge quadro.

La questione è fondata.

La competenza a disciplinare le sanzioni per il superamento dei valori–limite non può che seguire la competenza a fissare gli stessi valori, e quindi nella specie spetta allo Stato (cfr. infatti l’art. 15 della legge quadro). Quanto agli effetti della mancata presentazione dei piani di risanamento, o del mancato rispetto delle prescrizioni dei piani, provvede l’art. 9 della legge quadro, ai cui sensi la Regione è abilitata a sostituirsi ai gestori adottando il piano per gli elettrodotti minori (comma 3, terzo periodo), mentre il mancato risanamento comporta, a titolo di sanzione, che non si riconosca al gestore inadempiente il canone per l’utilizzo della linea non risanata, nonché la disattivazione temporanea degli impianti, con provvedimento del Ministro per gli elettrodotti maggiori, della Regione per quelli minori (comma 6).

La disciplina impugnata è dunque costituzionalmente illegittima in quanto si sovrappone a quella statale recata dalla legge quadro.

18. – Infine il ricorrente impugna l’art. 8 della legge campana, che impone l’adeguamento degli elettrodotti già autorizzati ma non ancora in esercizio al valore–limite di induzione magnetica fissato dall’art. 2, comma 3, disponendo la sospensione della autorizzazione fino alla pronuncia della Regione: secondo il Presidente del Consiglio la normativa transitoria della legge regionale si sovrapporrebbe a quella recata dall’art. 16 della legge quadro.

La questione è fondata, in conseguenza del riconoscimento della illegittimità costituzionale del richiamato art. 2, comma 3.

19. – La prima disposizione impugnata della legge della Regione Puglia è l’art. 3, comma 1, lettera m, che definisce “aree sensibili” le “aree per le quali le amministrazioni comunali, su regolamentazione regionale, possono prescrivere localizzazioni alternative degli impianti, in considerazione della particolare densità abitativa, della presenza di infrastrutture e/o servizi a elevata intensità d’uso, nonché dello specifico interesse storico–architettonico e paesaggistico–ambientale”. Il successivo art. 4, comma 1, stabilisce che la Regione, “nel rispetto dei limiti previsti dal d.m. n. 381/1998” (contenente la disciplina, cui rimanda, in via transitoria, l’art. 16 della legge quadro, sui limiti di esposizione, le misure di cautela e gli obiettivi di qualità relativamente ai sistemi fissi delle telecomunicazioni e radiotelevisivi), e “tenendo conto degli strumenti della pianificazione territoriale, paesaggistica e ambientale, a livello regionale e locale”, “detta i criteri generali per la localizzazione degli impianti, nonché i criteri inerenti l’identificazione delle ‘aree sensibili’ e la relativa perimetrazione”.

Secondo il ricorrente, tale disciplina eccederebbe dalla competenza regionale: definendo le “aree sensibili” e prevedendo i criteri per la loro identificazione e perimetrazione, introdurrebbe nozioni estranee alla legislazione statale di principio e si porrebbe in contrasto con essa.

La questione non è fondata.

Le “aree sensibili” sono definite dalla legge regionale con riguardo a situazioni e interessi (tutela della popolazione nelle aree densamente abitate o frequentate, interesse storico–artistico o paesistico dell’area) di cui la Regione ha certamente titolo per occuparsi in sede di regolazione dell’uso del proprio territorio. Soprattutto, poi, la definizione e la perimetrazione di tali aree, nel sistema della legge regionale, hanno l’unico scopo di fondare la previsione di “localizzazioni alternative”, cioè un tipo di misura che, fermo restando il necessario rispetto dei vincoli della programmazione nazionale delle reti e della pianificazione del territorio, rientra appieno nella competenza regionale in tema di governo del territorio, e specificamente nella competenza regionale, riconosciuta dalla legge quadro (art. 8, comma 1, lettera a), per la “individuazione dei siti di trasmissione e degli impianti per telefonia mobile, degli impianti radioelettrici e degli impianti per radiodiffusione”. Essa non prelude dunque alla fissazione di valori–soglia diversi e contrastanti con quelli fissati dallo Stato, ma attiene e può attenere solo alla indicazione di obiettivi di qualità non consistenti in valori di campo, ma in criteri di localizzazione, standard urbanistici, prescrizioni e incentivazioni all’utilizzo della miglior tecnologia disponibile, o alla cura dell’interesse regionale e locale all’uso più congruo del territorio, sia pure nel quadro dei vincoli che derivano dalla pianificazione nazionale delle reti e dai relativi parametri tecnici, nonché dai valori–soglia stabiliti dallo Stato.

20. – E’ poi impugnato l’art. 10, comma 1, della legge pugliese, ai cui sensi è vietata l’installazione di sistemi radianti relativi agli impianti di emittenza radiotelevisiva e di stazioni radio base per telefonia mobile su “ospedali, case di cura e di riposo, scuole e asili nido”. Secondo il ricorrente tale divieto assoluto avrebbe un contenuto diverso ed eccedente rispetto all’unico parametro del valore di campo elettromagnetico prescritto dal d.m. n. 381 del 1998, cui rinvia la norma transitoria dell’art. 16 della legge quadro.

La questione è infondata. Il divieto in questione, riferito a specifici edifici, non eccede l’ambito di un “criterio di localizzazione”, in negativo, degli impianti, e dunque l’ambito degli “obiettivi di qualità” consistenti in criteri localizzativi, la cui definizione è rimessa alle Regioni dall’art. 3, comma 1, lettera d, e dall’art. 8, comma 1, lettera e, della legge quadro; né di per sé è suscettibile di pregiudicare la realizzazione delle reti.

21. – Diversa è la conclusione quanto all’art. 10, comma 2, della stessa legge, che estende il divieto di localizzazione degli impianti alle aree vincolate ai sensi della legge statale sui beni culturali e ambientali, alle aree classificate di interesse storico–architettonico, alle aree “di pregio storico, culturale e testimoniale”, e alle fasce di rispetto, perimetrate secondo una delibera della Giunta regionale, degli immobili “protetti” di cui al comma 1 (ospedali, case di cura e di riposo, scuole e asili nido): disposizione al cui proposito il ricorrente rileva che essa invaderebbe la competenza esclusiva dello Stato in materia ambientale e contrasterebbe con l’art. 5 della legge quadro, che riserverebbe ad un regolamento statale l’adozione di misure specifiche finalizzate alla tutela dell’ambiente e del paesaggio.

Tale questione è fondata. In questo caso infatti l’ampiezza e la eterogeneità delle categorie di aree contemplate, l’indeterminatezza di alcune definizioni (come quella di aree “di pregio … testimoniale”) e la assoluta discrezionalità attribuita alla Giunta nel perimetrare le fasce di rispetto relative agli immobili di cui al comma 1, fanno del divieto legislativo – analogamente a quanto si è osservato sopra, al n. 11, a proposito di una simile disposizione della legge delle Marche – un vincolo in grado, nella sua assolutezza, di pregiudicare l’interesse, protetto dalla legislazione nazionale, alla realizzazione delle reti di telecomunicazione, nonché lesivo, per ciò che attiene alla determinazione delle fasce di rispetto, del principio di legalità sostanziale.

22. – Della legge regionale umbra è impugnato anzitutto l’art. 1, comma 1, perché, nell’enunciare le finalità della legge, afferma che le sue norme sono dettate, oltre che “a tutela della salute e della popolazione dagli effetti della esposizione ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici”, anche “a salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio”: la tutela dell’ambiente sarebbe infatti attribuita alla legislazione esclusiva dello Stato.

La questione è infondata per le ragioni già esposte sopra al n. 5.

23. – E’ impugnato anche il comma 2 dell’art. 1, ai cui sensi “i fini di cui al comma 1 sono conseguiti disciplinando la localizzazione, la costruzione, la modificazione ed il risanamento degli impianti che producono” le emissioni in questione, nonché “mediante l’individuazione, in coerenza con le previsioni contenute nella legge n. 36/2001, di adeguati limiti di esposizione”.

Secondo il ricorrente l’art. 5, comma 1, della legge quadro riserverebbe allo Stato le “misure specifiche relative alle caratteristiche tecniche degli impianti e alla localizzazione dei tracciati per la progettazione, la costruzione e la modifica degli elettrodotti e di impianti per telefonia mobile e radiodiffusione”, e “le particolari misure atte ad evitare danni ai valori ambientali e paesaggistici”: onde si sarebbe nel campo della legislazione esclusiva dello Stato per la tutela dell’ambiente. Sempre secondo il ricorrente, anche se la legge regionale si definisce volta alla tutela sanitaria, non sarebbe ammissibile che la legislazione concorrente regionale prevalga su quella esclusiva dello Stato. In ogni caso, pur se si ritenesse ammissibile una legislazione regionale concorrente, nella specie, fra i principi fondamentali da osservare vi sarebbero quelli che assicurano la realizzazione del principio di uguaglianza, che sarebbe violato se si ammettesse una tutela differenziata per Regioni attraverso un livello di protezione contro le radiazioni elettromagnetiche diverso (e sia pure maggiore) per una Regione rispetto ad altre.

La questione è infondata con riguardo alla prima parte della disposizione, per le ragioni già esposte sopra, al n. 5. Del resto, che vi possa e vi debba essere una disciplina regionale della localizzazione, della costruzione, della modificazione e del risanamento degli impianti risulta espressamente dalla stessa legge quadro, che attribuisce alle Regioni competenza, fra l’altro, in tema di localizzazione degli impianti (art. 8, comma 1, lettere a e b), di rilascio delle autorizzazioni alla installazione degli impianti (art. 8, comma 1, lettera c), di adozione o approvazione di piani di risanamento (art. 9).

24. – La questione è invece fondata con riguardo alla seconda parte della disposizione, che si riferisce alla individuazione (sia pure “in coerenza” con le previsioni della legge quadro: ma non è chiaro come si misurerebbe tale coerenza) di “adeguati limiti di esposizione”.

Non può condividersi l’assunto del ricorrente, secondo cui di per sé una differenziazione in melius dei livelli di tutela sanitaria sarebbe in contrasto con il principio di eguaglianza: in linea di principio possono infatti, come si è detto, ammettersi interventi regionali di maggiore tutela. Ma, per le ragioni esposte sopra, al n. 7, i limiti di esposizione in materia di inquinamento elettromagnetico, fissati dallo Stato, debbono ritenersi inderogabili dalle Regioni anche in melius, esprimendo essi (ove se ne postuli l’adeguatezza in assoluto a proteggere la salute, ciò che, nella specie, non è oggetto di contestazione) il punto di equilibrio fra l’esigenza di tutela della salute e dell’ambiente e quella di consentire la realizzazione di impianti di interesse nazionale.

L’art. 1, comma 2, della legge umbra è dunque costituzionalmente illegittimo limitatamente alla parte in cui prevede l’individuazione da parte della Regione di limiti di esposizione.

25. – E’ impugnato l’art. 2 della legge, che, sotto la rubrica “Principio di giustificazione”, stabilisce che nella pianificazione della localizzazione di nuovi impianti e in sede di rilascio delle autorizzazioni i gestori e i concessionari (salvo che per gli “impianti di competenza del Piano di assegnazione delle frequenze di cui alla legge 31 luglio 1997, n. 249”) sono “tenuti a dimostrare le ragioni obiettive della indispensabilità degli impianti stessi ai fini dell’operatività del servizio”. Ad avviso del ricorrente non si potrebbero attribuire alla Regioni valutazioni – come quelle sulla indispensabilità degli impianti – che atterrebbero alla responsabilità dei gestori, senza alterare le condizioni del mercato concorrenziale, così sconfinando anche nell’ambito della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e, della Costituzione).

La questione è fondata, non perché possa ritenersi tale disciplina attinente alla “tutela della concorrenza” di competenza statale (trattandosi qui solo del rapporto pubblicistico fra gestore ed ente pubblico cui spettano i poteri di pianificazione, autorizzazione e vigilanza), ma perché richiedere una condizione ulteriore di tenore generico, come la dimostrazione della “indispensabilità” dell’impianto ai fini della operatività del servizio, significa attribuire all’amministrazione autorizzante un largo e indeterminato potere discrezionale che può finire per configurarsi come arbitrio. Il che non toglie, naturalmente, che il rilascio delle autorizzazioni debba rispondere anche a criteri di funzionalità delle reti e dei servizi, trattandosi comunque di impianti che gravano con un impatto negativo sull’ambiente in termini di emissioni oltre che in termini di “consumo” o alterazione di risorse territoriali e ambientali.

26. – L’art. 4, comma 1, lettera b, della legge dell’Umbria prevede che in determinate aree definite “sensibili”, individuate dai Comuni d’intesa con le Province in riferimento a zone ad alta densità abitativa o caratterizzate dalla presenza di strutture di tipo assistenziale, sanitario o educativo, le amministrazioni comunali “possono prescrivere modifiche, adeguamenti o la delocalizzazione di elettrodotti con tensione nominale superiore a venti kV e di impianti radioelettrici”, esistenti o di nuova realizzazione, “al fine di garantire la massima tutela ambientale dell’area stessa”.

Il ricorrente censura la disposizione in quanto in materia di risanamento una differenza di discipline fra diversi territori non sarebbe ammissibile, perché non assicurerebbe il rispetto del principio di eguaglianza.

La questione è infondata.

Mentre è improprio, per le ragioni già viste, invocare il principio di eguaglianza, l’attribuzione ai Comuni di poteri limitati in ordine alla localizzazione e alle caratteristiche degli impianti nelle aree “sensibili” non eccede i poteri del legislatore regionale in relazione agli “obiettivi di qualità” che la Regione può legittimamente indicare ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera d, n. 1, e all’art. 8, comma 1, lettera e, della legge quadro. In particolare, l’ultima delle disposizioni citate attribuisce espressamente alla competenza delle Regioni la “individuazione degli strumenti e delle azioni per il raggiungimento degli obiettivi di qualità” consistenti, ai sensi della prima delle citate disposizioni, in criteri localizzativi, standard urbanistici, prescrizioni e incentivazioni per l’utilizzo delle migliori tecnologie disponibili.

27. – L’art. 5, comma 1, lettera c, della legge prevede che la Giunta regionale con proprio regolamento “fissa i criteri per l’elaborazione e l’attuazione dei piani di risanamento degli impianti radioelettrici, di telefonia mobile e di radiodiffusione”.

Il ricorrente censura la disposizione affermando la inammissibilità di una differenziazione per Regioni della disciplina in materia di risanamento.

Anche questa questione è infondata. Premesso che non è contestata – né in questo caso né a proposito di altre analoghe disposizioni pure impugnate nei presenti giudizi – la legittimità del ricorso allo strumento regolamentare né la competenza della Giunta ad adottarlo, basta qui osservare che l’art. 9, comma 1, della legge quadro espressamente attribuisce alla Regione il compito di adottare i piani di risanamento per gli impianti radioelettrici, senza nemmeno prevedere in proposito – come invece prevede per gli elettrodotti l’art. 4, comma 1, lettera d, e comma 4, della stessa legge – criteri statali di elaborazione dei piani.

28. – Il comma 2 dello stesso art. 5 prevede che la Giunta regionale, sentite le Province, proponga al Ministero dell’ambiente il piano di risanamento degli elettrodotti con tensione superiore a 150 kv “in caso di inerzia o inadempienza dei gestori”.

Il Presidente del Consiglio sostiene, da un lato, che si tratterebbe di materia di esclusiva competenza statale, dall’altro che, attribuendosi un potere di proposta dei piani, la Regione porrebbe dei limiti ai poteri deliberativi dello Stato, “salvo che la norma non vada interpretata nel senso che la proposta in questo caso costituisce solo una sollecitazione per il Ministero che potrà deliberare un piano del tutto diverso da quello proposto”.

La questione è infondata.

L’art. 9, comma 3, primo periodo, della legge quadro prevede che per gli elettrodotti in questione la proposta di piano sia presentata dai gestori al Ministero dell’ambiente, nulla disponendosi per il caso di mancata presentazione (salve le sanzioni previste dal comma 6 per l’ipotesi di mancato risanamento dovuto a inerzia o inadempimento di coloro che hanno la disponibilità dell’elettrodotto). La disposizione regionale contestata non avoca alla Regione il potere di approvare i piani, espressamente riservato al Ministero, ma si limita a prevedere che la Regione possa proporre al Ministero stesso il piano se il gestore omette di farlo. Resta evidentemente salvo il potere del Ministero di approvare il piano, o di non approvarlo (e di procedere alla elaborazione in proprio di un piano alternativo), ovvero di introdurvi “modifiche, integrazioni e prescrizioni”, ai sensi del citato art. 9, comma 3, primo periodo, senza che la proposta regionale risulti dunque vincolante per il Ministero medesimo.

Onde la previsione regionale si riduce alla introduzione di un rimedio all’inerzia dei gestori, attraverso una facoltà di proposta rispetto alla quale l’organo centrale conserva tutta la propria libertà di determinazione.

29. – E’ impugnato altresì l’art. 12, comma 1, della legge umbra, che dispone la sottoposizione degli impianti di telefonia mobile alla procedura di verifica prevista dall’art. 4 della legge regionale 9 aprile 1998, n. 11 (Norme in materia di impatto ambientale) – attraverso cui la Giunta regionale dichiara la necessità di sottoporre il progetto alla procedura di valutazione di impatto ambientale ovvero la esclusione dello stesso da tale procedura dettando eventuali prescrizioni –, ovvero alla procedura di valutazione di impatto ambientale disciplinata dall’art. 5 della stessa legge regionale n. 11 del 1998, nei casi previsti dal regolamento regionale.

Secondo il ricorrente sarebbe violata la normativa statale e comunitaria in materia di valutazione d’impatto ambientale, e andrebbe assicurata la parità di trattamento che inciderebbe anche sotto il profilo della concorrenza.

La questione è fondata.

La disposizione impugnata rimette alla Giunta, senza indicazione alcuna di criteri (cfr. art. 5, comma 1, lettera f, cui fa rinvio l’art. 12, comma 1, della legge impugnata), la determinazione dei casi in cui è imposta la valutazione di impatto ambientale; e anche fuori di tali casi prevede che sia la Giunta, nell’ambito della procedura cosiddetta di “verifica”, a stabilire se il progetto debba essere sottoposto alla procedura di valutazione.

L’art. 4, comma 2, della legge regionale n. 11 del 1998, cui fa rinvio la disposizione denunciata, coordinato con l’art. 3, comma 3, della stessa legge, demanda alla Giunta la dichiarazione della necessità di sottoporre a valutazione d’impatto progetti rientranti in categorie contemplate dalla normativa statale di cui al d.P.R. 12 aprile 1996 (Atto di indirizzo e coordinamento per l’attuazione dell’art. 40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994, n. 146, concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale), che prevede appunto, all’art. 1, comma 6, e all’art. 10, una procedura di verifica ad opera dell’autorità competente per i progetti elencati nell’allegato B non ricadenti nell’ambito di aree naturali protette, sulla base di elementi indicati nell’allegato D dello stesso decreto. Ma, nel caso degli impianti qui in discussione, che non sono contemplati dalla normativa statale citata, nessun criterio è dato ricavare, dalla legislazione regionale richiamata, in ordine al contenuto della verifica prevista e alla scelta demandata alla Giunta.

Onde, in definitiva, la legge attribuisce alla Giunta la possibilità di imporre discrezionalmente, senza base in criteri legislativi ragionevolmente delimitati e dunque in violazione del principio di legalità sostanziale, una procedura – come quella di valutazione di impatto ambientale – che può tradursi in un ostacolo effettivo alla realizzazione di reti e impianti di interesse nazionale. Per questa ragione la disposizione impugnata è costituzionalmente illegittima.

30. – L’art. 13 della legge dell’Umbria stabilisce che “le modalità, i criteri ed i procedimenti amministrativi preordinati alla localizzazione, al risanamento ed al rilascio di autorizzazione per la realizzazione e la modifica degli impianti sono definiti dalla Giunta regionale, nel rispetto delle norme in materia di procedimento amministrativo e del d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447 e successive modificazioni ed integrazioni”.

Il ricorrente ritiene che la illegittimità costituzionale di tale disposizione consegua a quella delle altre norme impugnate in quanto “una volta esclusa la competenza regionale, cade anche la disciplina del procedimento, che dà per presupposta quella competenza”. Lamenta inoltre che la legge regionale rimetta alla Giunta regionale la disciplina, oltre che dei procedimenti, dei criteri per la localizzazione e il risanamento degli impianti, senza la fissazione di “limiti o orientamenti legislativi”. Circa poi il procedimento, sarebbe violato l’art. 9 della legge quadro.

La questione è fondata.

Non può condividersi, per le ragioni già viste, l’assunto secondo cui la materia esulerebbe dalla competenza regionale; e nessuno specifico contrasto è dato di rilevare con l’art. 9 della legge quadro in tema di piani di risanamento. Resta però il fatto che la disposizione impugnata configura una totale discrezionalità della Giunta, non delimitata da alcuna determinazione legislativa, non solo per la definizione dei procedimenti (in relazione ai quali soltanto vale, peraltro, il richiamo alle norme generali sul procedimento amministrativo e alle norme statali in materia, fra l’altro, di procedimenti di autorizzazione per la realizzazione di impianti produttivi, contenute nel d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447), ma anche per la definizione dei “criteri” preordinati alla localizzazione, al risanamento e all’autorizzazione degli impianti. Tale discrezionalità, nella sua assolutezza, viola il principio di legalità sostanziale e non è compatibile con l’esigenza di non ostacolare ingiustificatamente la realizzazione degli impianti.

31. – Infine il Presidente del Consiglio impugna l’art. 16 della legge dell’Umbria, ai cui sensi “la Giunta regionale con norme regolamentari definisce”, “in via transitoria fino all’approvazione dei decreti di cui all’articolo 4 della legge n. 36/2001, le disposizioni di prima applicazione della presente legge, idonee a conseguire le finalità di cui all’articolo 1”.

Il ricorrente osserva che la disposizione contrasta con l’art. 16 della legge quadro, che ha posto la disciplina transitoria.

La questione è fondata.

Ancorché la norma regionale impugnata non precisi in che cosa possano consistere le “disposizioni di prima applicazione” cui si riferisce, essa oggettivamente assume la portata di consentire una disciplina, sia pure transitoria, anche e specificamente della materia dei valori–soglia, spettante alla competenza statale: come emerge dal richiamo all’attesa dell’emanazione dei decreti previsti dall’art. 4 della legge quadro, diretti, fra l’altro, a stabilire (comma 2) i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità di competenza statale, nonché dal generico richiamo alla idoneità a “conseguire le finalità” della legge. Il regime transitorio è invece definito dalla legge quadro, all’art. 16, con il richiamo dei preesistenti atti statali che fissano i valori–soglia in tema di esposizione all’inquinamento elettromagnetico; e la Regione non può, nemmeno nella fase transitoria, sostituire proprie determinazioni a quelle dettate dallo Stato.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

a) dichiara inammissibili gli interventi spiegati, nel giudizio introdotto con il ricorso iscritto al n. 5 del registro ricorsi 2002, dal Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale s.p.a., dalle società ENEL s.p.a., ENEL Distribuzione s.p.a., TERNA–Trasmissione Elettricità Rete Nazionale s.p.a., e dal Comune di Lacco Ameno; nel giudizio introdotto con il ricorso iscritto al n. 35 del registro ricorsi 2002, dalla Società Wind Telecomunicazioni s.p.a.; e, nel giudizio introdotto con il ricorso iscritto al n. 52 del registro ricorsi 2002, dalla Vodafone Omnitel s.p.a.;

b) dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 3, commi 4 e 6, e 7, comma 3, della legge regionale delle Marche 13 novembre 2001, n. 25 (Disciplina regionale in materia di impianti fissi di radiocomunicazione al fine della tutela ambientale e sanitaria della popolazione);

c) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 3, della predetta legge regionale delle Marche n. 25 del 2001, sollevata, in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettera s, e terzo comma, della Costituzione, e in relazione agli articoli 1, comma 6, lettera a, numero 2, e 2, comma 6, della legge 31 luglio 1997, n. 249, e all’articolo 2, comma 1, del decreto legge 23 gennaio 2001, n. 5, convertito con legge 20 marzo 2001, n. 66, col ricorso iscritto al n. 4 del registro dei ricorsi del 2002;

d) dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 2, comma 3, 3, comma 1, 7 e 8 della legge regionale della Campania 24 novembre 2001, n. 13 (Prevenzione dei danni derivanti dai campi elettromagnetici generati da elettrodotti);

e) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 4, della predetta legge regionale della Campania n. 13 del 2001 limitatamente alle parole “Per le finalità di cui al comma 1”;

f) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 2, 2, commi 1 e 2, e 3, commi 2, 3 e 4 (salvo quanto disposto nel precedente capo e), della predetta legge regionale della Campania, sollevate, in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettera s, e terzo comma, della Costituzione, e in relazione alla legge 22 febbraio 2001, n. 36, col ricorso iscritto al n. 5 del registro dei ricorsi del 2002;

g) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 10, comma 2, della legge regionale della Puglia 8 marzo 2002, n. 5 (Norme transitorie per la tutela dall’inquinamento elettromagnetico prodotto da sistemi di telecomunicazioni e radiotelevisivi operanti nell’intervallo di frequenza fra 0 Hz e 300 GHz);

h) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 1, lettera m, 4, comma 1, e 10, comma 1, della predetta legge regionale della Puglia n. 5 del 2002, sollevate, in riferimento agli articoli 117, secondo comma, lettera s, e terzo comma, della Costituzione, e in relazione alla legge 22 febbraio 2001, n. 36, col ricorso iscritto al n. 35 del registro dei ricorsi del 2002;

i) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 2, della legge regionale dell’Umbria 14 giugno 2002, n. 9 (Tutela sanitaria e ambientale dall’esposizione ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici), limitatamente alle parole “nonché mediante l’individuazione, in coerenza con le previsioni contenute nella legge n. 36/2001, di adeguati limiti di esposizione”;

l) dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 2, 12, comma 1, 13 e 16 della predetta legge regionale dell’Umbria n. 9 del 2002;

m) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 1, 4, comma 1, lettera b, 5, comma 1, lettera c, e comma 2, della predetta legge regionale dell’Umbria n. 9 del 2002, sollevate, in riferimento agli articoli 3 e 117, secondo comma, lettere e e s, e terzo comma, della Costituzione, e in relazione alla legge 22 febbraio 2001, n. 36, col ricorso iscritto al n. 52 del registro dei ricorsi del 2002.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'1  ottobre 2003.

Riccardo CHIEPPA, Presidente

Valerio ONIDA, Redattore

Depositata in Cancelleria il 7 ottobre 2003.