Commento
alla decisione di
Antonio Ruggeri,
SENTENZA
N.422
ANNO 2002
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Cesare RUPERTO Presidente
- Riccardo CHIEPPA Giudice
- Gustavo ZAGREBELSKY "
- Valerio ONIDA
"
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE
"
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell’art. 8, comma 3, della legge 23 marzo 2001, n. 93 (Disposizioni in campo
ambientale), promosso con ricorso della Regione Abruzzo, notificato il 4 maggio
2001, depositato in cancelleria il 10 successivo e iscritto al n. 27 del
registro ricorsi 2001.
Visto
l’atto di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 4 giugno 2002 il
Giudice relatore Gustavo Zagrebelsky;
uditi l’avvocato Francesco Carli
per la Regione Abruzzo e l’Avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto
in fatto
1. – Con atto notificato il 4 maggio
2001 e depositato il successivo 10 maggio la Regione Abruzzo ha proposto
"ricorso per dichiarazione di incostituzionalità
e, comunque, per conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato", avente
a oggetto l’art. 8, comma 3, della legge 23 marzo 2001, n. 93 (Disposizioni in
campo ambientale), in relazione agli artt. 5, 117 e
118 della Costituzione.
Premette la ricorrente che il
legislatore, con la legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree
protette), ha regolato la tutela, l’istituzione e la gestione
delle aree naturali protette, prevedendo in particolare: a) che, ai
sensi dell’art. 4, la programmazione dell’istituzione delle aree naturali
protette sia stabilita con cadenza triennale, mediante la realizzazione di
intese, eventualmente promosse dal Ministro dell’ambiente, tra Regioni ed enti
locali, sulla base dei metodi e criteri indicati nel programma triennale di
azione pubblica definito dalla legge 28 agosto 1989, n. 305 (Programmazione
triennale per la tutela dell’ambiente); b) che, secondo l’art. 8, comma
1, l’individuazione e la delimitazione dei parchi nazionali avvengano previa
acquisizione del parere della Regione interessata; c) che, secondo
l’art. 34, la delimitazione dei parchi nazionali e l’adozione delle misure di
salvaguardia ad essi relative siano disposte d’intesa con le Regioni e,
comunque, sentite le Regioni e gli enti locali interessati.
Ad avviso della Regione Abruzzo,
dalle richiamate disposizioni della legge quadro emergerebbe la necessità, per
la realizzazione di nuovi parchi nazionali, di un
"procedimento concertativo" tra Stato e
Regioni al fine di garantire la giusta delimitazione delle aree interessate e
la corretta gestione degli enti istituiti.
Tali principi troverebbero conferma:
a) nella legge 8 ottobre 1997, n. 344 (Disposizioni per lo sviluppo e la
qualificazione degli interventi e dell’occupazione in campo ambientale), che ha
subordinato l’istituzione dei Parchi della Costa Teatina e Torre del Cerrano a un’istruttoria che il
Ministro dell’ambiente avrebbe dovuto compiere entro il 30 giugno 1998, sentiti
la Regione e gli enti locali competenti; b) nell’art. 77 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del
capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), che prevede che l’individuazione,
l’istituzione e la disciplina generale dei parchi e delle riserve nazionali
avvenga "sentita la Conferenza unificata".
Posto il quadro anzidetto, secondo
la ricorrente l’art. 8, comma 3, della legge n. 93 del
2001, istituendo nel territorio della Regione Abruzzo il Parco nazionale Costa
Teatina senza l’acquisizione della previa intesa o di un parere della Regione
stessa, sarebbe costituzionalmente illegittimo per violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, in
quanto – non rispettando le procedure cooperative imposte dalla legge
quadro e dalle altre disposizioni richiamate – avrebbe determinato lo
svuotamento del ruolo e della funzione costituzionalmente riconosciuti alla
Regione Abruzzo.
La denunciata violazione del
principio di leale cooperazione si sarebbe inoltre tradotta, ad avviso della
ricorrente, nella menomazione delle sue prerogative costituzionali, dando luogo
ad un "conflitto di attribuzioni".
La Regione Abruzzo propone infine istanza di sospensione cautelare degli effetti della
disposizione impugnata, poiché essa inciderebbe pesantemente sulla disciplina e
sulla gestione di un’ampia porzione del territorio regionale e renderebbe
possibile l’adozione di misure di salvaguardia, caratterizzate da
"importanti effetti vincolistici", in assenza di preventive
indicazioni da parte della Regione.
2. – E’ intervenuto in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato.
L’interveniente, qualificando il
giudizio promosso dalla Regione Abruzzo in primo luogo come conflitto di attribuzioni tra Stato e Regione, rileva che la
disposizione impugnata non indica la perimetrazione
del Parco nazionale in questione, limitandosi ad integrare l’art. 34 della
legge n. 394 del 1991 e a stabilire la dotazione finanziaria dell’ente gestore.
Inoltre, considerato
che l’art. 2 della legge quadro articola le aree naturali protette in
tre distinte tipologie sulla base delle loro caratteristiche e degli interessi
coinvolti (i parchi nazionali previsti dal comma 1, i parchi naturali regionali
indicati dal comma 2 e le riserve naturali di cui al comma 3), l’Avvocatura
dello Stato sostiene che nessuna disposizione di rango costituzionale garantisce
alle Regioni l’uso esclusivo del proprio territorio; pertanto, anche in base
alla disciplina dettata dal citato art. 34, le modalità attraverso le quali
esso può essere gestito da parte delle Regioni sono modulate secondo le
competenze attribuite dalla Costituzione. Da ciò consegue – secondo
l’Avvocatura – che non necessariamente le iniziative volte a soddisfare un
interesse unitario devono essere precedute dall’intesa con la Regione nel cui
ambito territoriale è previsto l’intervento statale.
Nella fattispecie la collaborazione
tra il Ministero dell’ambiente e la Regione Abruzzo sarebbe regolata
dall’art. 34 della legge n. 394 del 1991 e la violazione delle procedure
previste da tale disposizione non darebbe luogo ad un conflitto di attribuzioni,
ma eventualmente alla illegittimità dei provvedimenti ministeriali, dovendosi
in definitiva escludere ogni violazione dei parametri costituzionali invocati.
L’Avvocatura
conclude chiedendo che il ricorso sia respinto per
carenza di presupposti, ove lo si qualifichi come conflitto di attribuzioni, o
comunque che sia rigettato ove sia inteso quale atto introduttivo di un
giudizio di legittimità costituzionale in via principale.
3. – In prossimità dell’udienza la
Regione Abruzzo ha depositato una memoria nella quale sostiene che la
disposizione impugnata ha un triplice contenuto normativo, in
quanto: a) dispone "in via immediata" l’istituzione del Parco
Nazionale della Costa Teatina; b) dispone, sempre in via immediata, il
finanziamento del Parco, prevedendo l’iscrizione nel bilancio dello Stato di un
impegno finanziario sin dall’anno 2001; c) rinvia ad un provvedimento
successivo la delimitazione territoriale del Parco.
Sulla base di tali considerazioni, la Regione ricorrente
ribadisce, contestando le affermazioni dell’Avvocatura dello Stato, che il
Parco nazionale della Costa Teatina è stato istituito con l’art. 8, comma 3,
della legge n. 93 del 2001, senza alcuna previa intesa e pertanto in violazione
del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione, oltre che "in
aperto contrasto" con l’art. 77 del decreto legislativo n. 112 del 1998 e
con l’art. 8 della legge n. 394 del 1991.
Considerato
in diritto
1. – La Regione Abruzzo solleva
questione di legittimità costituzionale – tale può essere ritenuta, per sua non
equivoca sostanza, la domanda della Regione, nonostante l’incertezza
manifestata nel qualificare l’atto introduttivo "ricorso per dichiarazione
di incostituzionalità e, comunque, per conflitto di
attribuzioni tra poteri dello Stato" - dell’art. 8, comma 3, della legge
23 marzo 2001, n. 93 (Disposizioni in campo ambientale), che così recita:
"Con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro
dell’ambiente, d’intesa con la regione interessata, è istituito il Parco
nazionale "Costa teatina". Il Ministro dell’ambiente procede ai sensi
dell’art. 34, comma 3, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, entro centottanta
giorni a decorrere dalla data di entrata in vigore
della presente legge. L’istituzione ed il funzionamento del Parco nazionale
"Costa teatina" sono finanziati nei limiti massimi di spesa di lire
1.000 milioni a decorrere dall’anno 2001". Ritiene la Regione ricorrente
che la norma denunciata, istitutiva del Parco nazionale per determinazione unilaterale
dello Stato, comporti violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, in particolare sotto il profilo
della mancata attivazione di una procedura di "leale cooperazione"
con la Regione Abruzzo stessa, nel territorio della quale il Parco in questione
è situato.
Con il medesimo ricorso, la Regione
ricorrente insta per la sospensione dell’efficacia della disposizione
legislativa impugnata.
2.
– La questione di costituzionalità è stata sollevata anteriormente
all’entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione), con riferimento
alle norme costituzionali allora vigenti ed è stata promossa al fine di
ottenere il riconoscimento, tramite l’annullamento della legge statale
denunciata, delle competenze regionali che si pretendono fondate su quelle
medesime norme, per il tempo in cui esse erano vigenti. La presente questione
ha dunque da essere decisa esclusivamente alla stregua delle norme
costituzionali del Titolo V della Parte II della
Costituzione nella formulazione originaria – quali in effetti
invocate dalla ricorrente -, non rilevando, in questa circostanza, il
sopravvenuto mutamento di quadro costituzionale operato con la legge
costituzionale menzionata.
L’esito del giudizio, quale che esso
sia, non pregiudica l’ambito delle competenze, rispettivamente dello Stato e
della Regione, determinate dalla nuova normativa costituzionale. E ciò non solo
– come è ovvio - nel caso in cui, con l’accoglimento
della questione, la legge dello Stato sia annullata e quindi, per così dire,
sia azzerata la situazione normativa in contestazione; ma anche nel caso di
rigetto della medesima, con la permanente vigenza della norma impugnata anche
al di là del momento di entrata in vigore della legge di riforma
costituzionale, permanente vigenza che è conseguenza della necessaria
continuità dell’ordinamento giuridico. In entrambi i casi, il rinnovato assetto
delle competenze legislative potrà essere fatto valere dallo Stato e dalle
Regioni tramite nuovi atti di esercizio delle
medesime, attraverso i quali essi possono prendere ciò che la Costituzione dà
loro, senza necessità di rimuovere previamente alcun impedimento normativo.
Perciò, le norme che definiscono le competenze legislative statali e regionali
contenute nel nuovo Titolo V della Parte II della
Costituzione potranno, di norma, trovare applicazione nel giudizio di
costituzionalità promosso dallo Stato contro leggi regionali e dalle Regioni
contro leggi statali soltanto in riferimento ad atti
di esercizio delle rispettive potestà legislative, successivi alla loro nuova
definizione costituzionale.
3.
– Nel merito, la questione non è fondata.
La Regione ricorrente si duole della
legge impugnata perché avrebbe istituito il Parco
nazionale "Costa teatina" senza una partecipazione della Regione
stessa, conforme al principio di leale cooperazione. Questa doglianza,
peraltro, si basa su un’inesatta valutazione dei termini normativi della
questione.
La norma impugnata, infatti, non
istituisce, propriamente, il Parco nazionale in questione ma ne prevede
l’istituzione a opera di un decreto del Presidente
della Repubblica, su proposta del Ministro dell’ambiente, d’intesa con la
Regione. Essa promuove un procedimento e, al tempo stesso, fornisce la base
legale del provvedimento istitutivo del Parco, con il quale il procedimento
stesso è destinato a concludersi.
Come questa Corte ha numerose volte
affermato (v. ad esempio sentenze n. 175 del 1976 e n. 1031 del 1988), l’istituzione di parchi nazionali coinvolge varie
competenze, sia dello Stato che delle Regioni, le quali si atteggiano
differentemente nei diversi momenti in cui la procedura di istituzione
si svolge (decisione istitutiva; individuazione, provvisoria e definitiva,
delle aree e determinazione dei confini; stabilimento delle misure di
salvaguardia; creazione di enti o autorità di gestione, e così via) a seconda
dell’incidenza delle relative determinazioni sulle competenze statali e regionali.
Quando si abbia a che fare con competenze
necessariamente e inestricabilmente connesse, il principio di "leale
collaborazione" - che proprio in materia di protezione di beni ambientali
e di assetto del territorio trova un suo campo privilegiato di applicazione –
richiede la messa in opera di procedimenti nei quali tutte le istanze
costituzionalmente rilevanti possano trovare rappresentazione.
Tuttavia, il primo momento del
procedimento, cioè la decisione iniziale che attiva le
procedure in vista della creazione di uno specifico parco nazionale (decisione
che prelude ma non è ancora, come detto, la "istituzione"), attenendo
alla cura di un interesse non frazionabile Regione per Regione, rileva
essenzialmente della competenza statale, quale espressione di tale interesse.
Tale competenza, il cui esercizio è finalizzato alla tutela dei valori protetti
dall’art. 9 della Costituzione, può essere organizzata in modo che trovino
espressione punti di vista regionali e locali, quale integrazione degli elementi
valutativi a disposizione dell’istanza nazionale
decidente e contributi in vista di soluzioni condivise. Sarebbe tuttavia
contraddittorio, rispetto al carattere nazionale dell’interesse ambientale e
naturalistico da proteggere, ritenere che sia costituzionalmente
dovuto l’assenso o l’intesa regionali o locali dotati di forza
giuridicamente condizionante.
In questo senso, la legge 6 dicembre
1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), per l’individuazione dei
parchi naturali nazionali, dopo avere affermato, in principio (art. 1, comma
5), che "nella tutela e nella gestione delle aree naturali protette, lo
Stato, le regioni e gli enti locali attuano forme di cooperazione e di intesa ai sensi dell’articolo 81 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e dell’art. 27 della legge
8 giugno 1990, n. 142", e dopo avere stabilito (art. 2, comma 7) che la
classificazione e la istituzione dei parchi nazionali è effettuata
"d’intesa" con le Regioni, ha previsto procedure complesse di dimensione
nazionale, facenti capo agli organi dello Stato. Secondo l’art. 8, comma 1, con
decreto del Presidente della Repubblica, su proposta
del Ministro dell’ambiente, sentita la Regione, si provvede all’istituzione e
alla delimitazione definitiva dei parchi nazionali individuati e delimitati
secondo le modalità di cui all’art. 4 della stessa legge. Tale ultima
disposizione prevedeva un "programma triennale per le aree naturali
protette", nel cui ambito era approvato (art. 5) l’elenco ufficiale delle
aree naturali protette. Il programma triennale e l’elenco ufficiale erano
adottati dal Comitato per le aree naturali protette previsto dall’art. 3, come
organo nazionale, costituito con decreto del Ministro dell’ambiente e da esso presieduto, e formato da esponenti dell’amministrazione
centrale e da rappresentanti delle Regioni; in mancanza dell’approvazione del
programma entro il termine stabilito dall’art. 4, comma 6, si provvedeva
direttamente con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa
deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
dell’ambiente (art. 4, comma 7). Il programma triennale e, conseguentemente, la
procedura incentrata su di esso sono stati
successivamente aboliti con l’art. 76 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni
ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59), il quale poi, all’art. 77, riconosce rilievo nazionale ai compiti e alle
funzioni in materia di parchi naturali statali attribuiti allo Stato dalla
legge quadro n. 394 del 1991 e, su questa premessa, li esclude dal conferimento
alle Regioni e agli enti locali, a norma dell’art. 1, comma 4, lettera c),
della legge 15 marzo 1997, n. 59, aggiungendo però, al comma 2, che
l’individuazione, oltre che l’istituzione e la disciplina generale dei parchi
nazionali, è operata "sentita la Conferenza unificata".
Parallelamente alla procedura
amministrativa, la legge quadro sulle aree protette, nelle sue Disposizioni
finali, prevede per l’intanto direttamente la "istituzione" di alcuni parchi nazionali (art. 34, commi 1 e 2),
disciplinando, al comma 3, le procedure attuative.
All’elenco dei parchi nazionali ivi inizialmente menzionati, la legge impugnata
ha successivamente aggiunto il Parco della Costa
Teatina, già considerato dalla legge quadro "prioritaria area di
reperimento", ai fini dell’adozione di misure di salvaguardia indicate
(commi 6 – come integrato dall’art. 4 della legge 8 ottobre 1997, n. 344 – e 7
dell’art. 34 citato). L’individuazione di parchi nazionali direttamente per
legge, anziché tramite procedimento amministrativo, è espressione della
posizione eminente del Parlamento nel rappresentare l’interesse nazionale. Essa
indubbiamente non consente di inserire formalmente nel procedimento legislativo
che conduce alla decisione di istituire il parco la partecipazione delle
Regioni e degli enti locali interessati; ma, fino a tanto che non si abbia una
distorsione degli apprezzamenti del legislatore e un evidente abuso della sua
funzione, con l’attribuzione ad aree evidentemente prive di valore ambientale e
naturalistico di importanza nazionale della
qualificazione di parco nazionale – ciò che nella specie non viene contestato
–, non vi è motivo di negare al legislatore il potere di provvedere
direttamente.
D’altro canto, il provvedimento
legislativo di istituzione del parco non comporta di
per sé ancora, come si è detto, l’interferenza concreta con specifiche
competenze regionali. E, per quanto riguarda il seguito, a norma dell’art. 34,
comma 3, della legge n. 394 del 1991, richiamato dalla legge impugnata, per la
delimitazione provvisoria del parco, il Ministro dell’ambiente procede sulla
base degli elementi conoscitivi tecnico-scientifici disponibili, in
particolare, oltre che presso i servizi tecnici nazionali e le amministrazioni
dello Stato, presso le Regioni; per l’adozione delle necessarie misure di salvaguardia, poi, il Ministro dell’ambiente procede previa
consultazione delle Regioni e degli enti locali interessati; la delimitazione
in via definitiva è stabilita con decreto del Presidente della Repubblica, su
proposta del Ministro dell’ambiente, sentita la Regione (art. 8, comma 1, della
legge n. 394 del 1991); il decreto istitutivo del Presidente della Repubblica,
infine, è adottato d’intesa con la Regione. Il principio di leale
collaborazione, al quale la Regione ricorrente impropriamente fa appello per
contestare la legittimità costituzionale della determinazione legislativa,
potrà invece utilmente essere invocato in relazione a
sue eventuali violazioni che in ipotesi si verifichino in tali momenti
amministrativi successivi.
4.
– Il rigetto della questione di costituzionalità proposta rende superflua ogni
pronuncia, di ammissibilità e di merito, circa la
richiesta sospensione dell’efficacia del provvedimento legislativo denunciato.
per questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 8, comma 3, della legge 23 marzo 2001, n. 93 (Disposizioni
in campo ambientale), sollevata, in riferimento agli artt.
5, 117 e 118 della Costituzione (questi ultimi, nella
versione anteriore alla riforma operata dalla legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3), dalla Regione Abruzzo, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 7 ottobre 2002.
Cesare RUPERTO,
Presidente
Gustavo ZAGREBELSKY,
Redattore
Depositata in Cancelleria il 18
ottobre 2002.