SENTENZA N. 10
ANNO 2000
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Prof. Giuliano VASSALLI Presidente
- Prof. Francesco GUIZZI Giudice
- Prof. Cesare MIRABELLI
"
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO
"
- Avv. Massimo VARI "
- Dott. Cesare RUPERTO
"
- Dott. Riccardo CHIEPPA
"
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY
"
- Prof. Valerio ONIDA
"
- Prof. Carlo MEZZANOTTE "
- Avv. Fernanda CONTRI "
- Prof. Guido NEPPI
MODONA "
- Prof.
Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Prof. Annibale MARINI "
- Dott. Franco BILE "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito della delibera del 16
settembre 1998 della Camera dei deputati relativa alla insindacabilità delle
opinioni espresse dall’on. Vittorio Sgarbi nei confronti del dott. Giancarlo
Caselli, promosso con atto del Tribunale di Roma – sez. X penale, notificato il
16 giugno 1999, depositato in cancelleria il 22 successivo ed iscritto al n. 20
del registro conflitti 1999.
Visto l’atto di costituzione della Camera dei
deputati;
udito nell’udienza pubblica del 9 novembre
1999 il Giudice relatore Valerio Onida;
udito l’avvocato Massimo Luciani
per la Camera dei deputati.
Ritenuto in fatto
1.— Il Tribunale di Roma, davanti al
quale pende un procedimento penale a carico del deputato Vittorio Sgarbi, ha
promosso, con ordinanza emessa il 18 gennaio 1999, trasmessa a questa Corte il
22 giugno 1999, conflitto di attribuzioni nei confronti della Camera dei
deputati in relazione alla deliberazione di detta Camera, adottata il 16
settembre 1998, su conforme proposta della Giunta per le autorizzazioni a
procedere, con la quale si è dichiarato che i fatti per i quali è in corso il
predetto procedimento penale concernono opinioni espresse dal deputato
nell’esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell’art. 68, primo comma, della
Costituzione.
Il Tribunale premette che l’on. Sgarbi è
imputato di diffamazione col mezzo della stampa a danno del magistrato
Giancarlo Caselli, all’epoca Procuratore della Repubblica presso il Tribunale
di Palermo, per averne offeso la reputazione, anche con l’attribuzione di fatto
determinato, affermando, in dichiarazioni rese alle agenzie giornalistiche ANSA
ed AGI rese pubbliche il 27 aprile 1994, in relazione al procedimento penale
nei confronti del sen. Giulio Andreotti, indagato da quella Procura, di aver
dato mandato ai suoi legali di denunciare il magistrato; che “il processo Andreotti
è un processo politico”; ed ancora che avrebbe denunciato il Caselli per
“truffa aggravata e abuso d’ufficio per aver utilizzato il proprio ruolo per
un’azione politica”.
Premette inoltre che la relazione della
Giunta, nel motivare la proposta poi accolta dalla Camera, aveva rilevato
anzitutto che “la questione oggetto delle dichiarazioni dell’on. Sgarbi ha
costituito anche l’argomento di alcune interrogazioni parlamentari”; aveva
richiamato la tesi, sostenuta dal parlamentare in sede di audizione, secondo
cui “le sue affermazioni avevano un contenuto eminentemente politico e non
erano intese a diffamare la persona del Procuratore della Repubblica di
Palermo”, osservando che tale era stata anche l’opinione della giunta stessa,
la quale aveva rilevato “che i suddetti temi sono stati a lungo – e permangono
tali anche al momento attuale – al centro del dibattito politico e
parlamentare, dibattito in ordine al quale ogni partito, ogni gruppo e anche,
in definitiva, ogni singolo parlamentare ha legittimamente maturato le proprie
opinioni”.
Ciò premesso, il Tribunale osserva che
“la dichiarazione con la quale si attribuisce ad una persona la commissione di
delitti – accompagnata dal preannuncio dell’esercizio di un diritto-dovere
(quello di denuncia) riconosciuto dall’ordinamento a tutti i soggetti” -
sarebbe condotta esulante dall’esercizio delle funzioni di parlamentare.
Né, secondo il Tribunale, varrebbero in
contrario le considerazioni svolte dalla Giunta della Camera: perché il lancio
di agenzia non sarebbe avvenuto sulla base del recepimento di una
interrogazione parlamentare, bensì sulla scorta di una mera dichiarazione resa,
non in veste di parlamentare, dall’on. Sgarbi; e perché “su uno stesso
argomento – benché oggetto centrale di lungo, attuale e diffuso dibattito
parlamentare e politico – possono esser espresse, accanto o in contrapposizione
a legittime opinioni, dichiarazioni astrattamente o potenzialmente lesive
dell’altrui reputazione”.
Quanto all’affermazione del deputato di
non aver inteso diffamare la persona del magistrato, il Tribunale osserva che
essa non riuscirebbe a scalfire la convinzione, secondo cui una critica
politica non potrebbe impunemente “consistere nell’attribuzione, ad una persona
nominativamente indicata, della perpetrazione di delitti, attribuzione avvenuta
in assenza, secondo l’ipotesi accusatoria, dei canoni della verità e della
continenza, in grado di scriminare la condotta diffamatoria”.
2.— Il conflitto è stato dichiarato
ammissibile, in sede di delibazione ai sensi dell’art. 37, terzo e quarto
comma, della legge n. 87 del 1953, con ordinanza di questa Corte n. 238 del
1999; l’atto introduttivo e l’ordinanza sono stati successivamente, nei
termini assegnati, notificati alla Camera dei deputati e depositati con la
prova dell’avvenuta notifica.
3.— Si è costituita la Camera dei
deputati, chiedendo in via principale che il conflitto sia dichiarato
irricevibile per inidoneità dell’atto – l’ordinanza emessa dal Tribunale - con
cui è stato promosso; in subordine, che sia dichiarato che spettava alla Camera
affermare l’insindacabilità delle opinioni espresse dall’on. Sgarbi.
La difesa della Camera dà atto della
risalente giurisprudenza di questa Corte che ha considerato ammissibile il
conflitto sollevato da autorità giudiziaria mediante ordinanza e non già
mediante ricorso, ma prospetta articolate argomentazioni intese a dimostrare
l’infondatezza di tale assunto, invitando la Corte a rivedere il proprio
indirizzo sul punto.
Pur ammettendo che l’ordinanza del
Tribunale di Roma presenta un duplice contenuto, disponendo da una parte la
sospensione del processo e la trasmissione degli atti a questa Corte, chiedendo
dall’altra di dichiarare che non spetta alla Camera dei deputati ritenere
coperte da insindacabilità le opinioni espresse dall’on. Sgarbi, la difesa
della parte sostiene la infungibilità del ricorso e dell’ordinanza.
Quest’ultima sarebbe un provvedimento giurisdizionale, compiuto, ai sensi
dell’art. 101, primo comma, della Costituzione, “in nome del popolo italiano”,
e soggetto all’obbligo di motivazione di cui all’art. 111, primo comma, della
Costituzione. Il ricorso invece è atto di parte, che non deve essere motivato
ma deve contenere l’esposizione sommaria delle ragioni di conflitto e
l’indicazione delle norme costituzionali che regolano la materia, ai sensi
dell’art. 26 delle norme integrative. Inoltre la forma dell’ordinanza, che è
provvedimento giurisdizionale, renderebbe difficile applicare la normativa sulla
rinuncia al ricorso e la sua accettazione; e sarebbe inidonea a formalizzare il
rapporto fra l’organo collegiale e il suo Presidente, cui spetterebbe la
legittimazione processuale. Il Tribunale avrebbe sovrapposto la logica del
giudizio costituzionale incidentale a quella del conflitto di attribuzioni,
come sarebbe dimostrato anche dalla trasmissione alla Corte degli atti del
processo, che invece, essendo documenti del ricorrente, dovrebbero essere
depositati presso la Corte, nel numero di copie prescritto dall’art. 6 delle
norme integrative. Tale norma verrebbe invece, secondo la prassi attuale,
aggirata dall’autorità giurisdizionale, con violazione del principio di parità
fra le parti del giudizio.
D’altra parte, secondo la difesa della
Camera, se fosse possibile scindere le due parti dell’ordinanza, allora
dovrebbe distinguersi fra ordinanza, relativa al giudizio pendente, e ricorso;
e verrebbe meno l’argomento, addotto a giustificazione dell’impiego
dell’ordinanza, della tipicità dei provvedimenti dei giudici; l’atto di
promozione del conflitto sarebbe esercizio del diritto di difesa in giudizio, e
dunque sarebbe tipico, ma non in quanto atto del giudice, bensì come atto di
parte. Non sarebbe costituzionalmente giustificata la diversità di trattamento dei
conflitti promossi dall’autorità giudiziaria rispetto a quelli promossi da
altri poteri.
Né potrebbe farsi leva sul principio di
economia processuale, perché il ricorso non è un atto del processo, ma atto di
impulso del diverso giudizio davanti alla Corte; e quanto a quest’ultimo, le
esigenze di economia processuale non dovrebbero far aggio sul doveroso rispetto
delle norme di procedura, così come è avvenuto quando la Corte ha dichiarato improcedibili ricorsi per conflitto depositati
tardivamente, nonostante la possibilità di riproposizione dei conflitti
medesimi.
4.— Nel merito, la difesa della Camera
muove dalla tesi, che qualifica intermedia, secondo cui la insindacabilità
coprirebbe non tutta l’attività politica svolta dal parlamentare, ma, oltre
agli atti tipici, le opinioni collegate da nesso funzionale con il mandato
parlamentare; e sottolinea il carattere politico della rappresentanza della
nazione, nel senso che essa attiene alla generalità degli interessi della
polis, non predeterminabili a priori, e che devono essere apprezzati in
concreto sulla base di una valutazione schiettamente politica: l’attività
parlamentare, in quanto “libera nel fine”, non avrebbe contorni definibili in
astratto. Pur non dovendosi confondere fra la funzione parlamentare e
l’attività del singolo parlamentare, pur tuttavia la vastità dell’ambito
funzionale coperto dal mandato imporrebbe di negare la riconducibilità ad esso
delle sole attività del singolo membro delle Camere che siano manifestamente
estranee alla funzione. Questa Corte, il cui controllo in questo caso
confinerebbe con apprezzamenti di tipo essenzialmente politico, non potrebbe
che limitarsi ad un controllo “esterno”, attinente alla manifesta
inattendibilità degli apprezzamenti compiuti dall’organo autore dell’atto
controllato.
Nella specie, ad avviso della Camera,
sussisterebbe quella specifica connessione con atti tipici della funzione che,
secondo la giurisprudenza di questa Corte, sarebbe condizione necessaria e
sufficiente perché l’opinione espressa si debba considerare coperta dalla
garanzia di cui all’art. 68, primo comma, della Costituzione. Infatti, in primo
luogo, l’on. Sgarbi avrebbe già manifestato il proprio dissenso nei confronti
del procedimento penale instaurato a carico del sen. Andreotti, prima dei fatti
oggi a lui contestati, in occasione del dibattito al Senato sulla richiesta di
autorizzazione a procedere nei confronti dello stesso sen. Andreotti, cui lo
Sgarbi assisteva dalla tribuna riservata ai deputati: nel corso di quel
dibattito il suo dissenso era stato manifestato così fermamente e vivacemente,
che il Presidente del Senato aveva disposto il suo allontanamento dall’aula,
informandone il Presidente della Camera, il quale, a sua volta, espresse
rammarico per l’impossibilità, allo stato dei regolamenti parlamentari, di
infliggere all’on. Sgarbi una sanzione disciplinare, così implicitamente
statuendo che la vicenda atteneva esclusivamente alla vita interna delle
Camere.
In secondo luogo, sussisterebbe una
stretta connessione fra le dichiarazioni contestate e l’esercizio, da parte
dell’on. Sgarbi, del potere di sindacato ispettivo parlamentare, esplicatosi
anzitutto con la presentazione, un anno prima dei fatti di cui è giudizio, e
cioè il 28 aprile 1993, di un’interrogazione in merito all’uso “politico” dei
“pentiti”; e poi con la presentazione, in data 29 aprile 1994, di due
interrogazioni al Ministro della giustizia (di cui la prima presentata in
realtà il giorno 28, ancorché registrata il 29), coincidenti nella sostanza con
le dichiarazioni contestate, risolvendosi nella imputazione al dott. Caselli
dell’accusa di avere esercitato l’azione penale nei confronti del sen.
Andreotti “per motivi inesistenti e infondati”, tali da imporre l’esercizio
dell’azione disciplinare nei confronti del magistrato. La difesa osserva che,
trattandosi di interrogazione rivolta al Ministro della giustizia, l’on. Sgarbi
faceva riferimento alla sola responsabilità disciplinare, che il Ministro può
attivare, e non parlava della responsabilità penale, evocata invece nelle
dichiarazioni contestate, ma che la sostanza delle critiche e delle loro
conseguenze era identica.
Non varrebbe obiettare che le predette
interrogazioni sono successive rispetto alle dichiarazioni, poiché in realtà
esse sarebbero contemporanee, e nelle dichiarazioni si afferma di avere già
predisposto le interrogazioni, mentre il ritardo nel deposito delle stesse
sarebbe meramente accidentale.
La vicenda in discussione andrebbe
inoltre inquadrata nel contesto del dibattito politico-parlamentare sul “caso
Andreotti”, concernente un processo di portata storica: dibattito nel cui
ambito si sono registrati interventi volti a censurare l’operato dei magistrati
e a sottolineare la natura politica del processo: questo sarebbe anche
l’addebito formulato dall’on. Sgarbi.
La parte rileva infine che la
deliberazione della Camera è intervenuta nel rispetto delle regole procedurali,
dopo che la Giunta aveva proceduto in contraddittorio con l’on. Sgarbi, e sulla
base di una puntuale illustrazione del deputato che faceva funzione di
relatore: onde la Camera avrebbe puntualmente e precisamente apprezzato la
consistenza politica delle dichiarazioni dell’on. Sgarbi, indicando con
precisione le ragioni del nesso funzionale che le legavano all’esercizio del
mandato parlamentare, e dunque riscontrando esattamente l’esistenza dei
presupposti dell’insindacabilità.
5.— In una successiva memoria depositata
in vista dell’udienza, la difesa della Camera ribadisce anzitutto, richiamando
la più recente giurisprudenza di questa Corte, la tesi per cui le opinioni
espresse dal parlamentare extra moenia sarebbero
assistite dalla garanzia costituzionale dell’insindacabilità ove ricorra il
nesso funzionale con il mandato parlamentare, e ricorda un orientamento
espresso dalla Corte di cassazione, secondo cui il controllo, in sede di
conflitto, sulle deliberazioni parlamentari sarebbe assimilabile a quello
sull’eccesso di potere, e le opinioni espresse da un parlamentare sarebbero
insindacabili anche solo quando siano “plausibilmente ricollegabili” alla sua
funzione.
La stessa Camera, nella specie, avrebbe
motivato la propria deliberazione non in ragione di una presunta “copertura”
generale di qualunque attività politica, ma proprio in ragione del nesso
funzionale che impone il riconoscimento della garanzia dell’insindacabilità.
Non potrebbe dunque riscontrasi alcun vizio di procedimento, né alcun sintomo
di “eccesso di potere”.
In particolare, la difesa ribadisce che
non vi sarebbe stato da parte della Camera un erroneo apprezzamento dei presupposti
dell’insindacabilità, posto che le dichiarazioni contestate non erano altro che
la prosecuzione extra moenia dell’attività di
parlamentare. Quanto alle due più recenti interrogazioni presentate dall’on.
Sgarbi, solo formalmente posteriori rispetto alle dichiarazioni, sarebbe da
escludere la possibilità che esse siano state presentate per legittimare
artificiosamente a posteriori dichiarazioni altrimenti non coperte da
insindacabilità. Le dichiarazioni dell’on. Sgarbi sarebbero in realtà unite in inscindibile
nesso logico, e quindi funzionale, con i suoi atti di sindacato ispettivo.
Considerato in diritto
1. — Il conflitto di attribuzioni
promosso dal Tribunale di Roma nei confronti della Camera dei deputati –
dichiarato ammissibile in sede di delibazione con la ordinanza n. 238
del 1999 – investe la deliberazione del 16 settembre 1998 con la quale
l’assemblea, su conforme proposta della Giunta per le autorizzazioni a
procedere, ha dichiarato che i fatti per i quali è in corso, davanti al
Tribunale ricorrente, un procedimento penale a carico del deputato Vittorio
Sgarbi, per il reato di diffamazione col mezzo della stampa a danno del
magistrato Giancarlo Caselli, all’epoca Procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Palermo, concernono opinioni espresse da quel parlamentare
nell’esercizio delle sue funzioni, ai sensi del primo comma dell’articolo 68
della Costituzione.
Con dichiarazioni rese a due agenzie
giornalistiche, che le diffondevano il 27 aprile 1994, il deputato Sgarbi,
secondo l’accusa, avrebbe offeso, anche con l’attribuzione di un fatto
determinato, la reputazione del magistrato affermando, in relazione al
procedimento penale nei confronti del sen. Andreotti indagato dalla Procura
della Repubblica di Palermo, che “il processo Andreotti è un processo politico”
; e annunciando di aver dato mandato ai suoi legali di denunciare il
magistrato, capo di detta Procura, per “truffa aggravata e abuso di ufficio per
aver utilizzato il proprio ruolo per una azione politica”.
La Giunta per le autorizzazioni a
procedere della Camera dei deputati, nella relazione che accompagnava la
proposta accolta dall’assemblea, rilevava che “la questione oggetto delle
dichiarazioni dell’onorevole Sgarbi ha costituito anche l’argomento di alcune
interrogazioni parlamentari”; esprimeva l’opinione che, come fatto presente dal
deputato, le sue affermazioni avevano un contenuto eminentemente politico e non
erano intese a diffamare la persona del Procuratore della Repubblica di
Palermo; rilevava che “i suddetti temi sono stati a lungo – e permangono tali
anche al momento attuale – al centro del dibattito politico e parlamentare,
dibattito in ordine al quale ogni partito, ogni gruppo e anche, in definitiva,
ogni singolo parlamentare ha legittimamente maturato le proprie opinioni”.
Il Tribunale ricorrente ritiene che la
Camera, con la dichiarazione di insindacabilità, abbia illegittimamente
esercitato il proprio potere, perché avrebbe arbitrariamente valutato il
presupposto del collegamento delle opinioni espresse con la funzione
parlamentare: infatti, ad avviso del ricorrente, la dichiarazione con la quale
si attribuisce ad una persona la commissione di delitti, accompagnata dal
preannuncio dell’esercizio del diritto-dovere di denuncia, riconosciuto
dall’ordinamento a tutti i soggetti, sarebbe condotta esulante dall’esercizio
della funzione di parlamentare.
2. — L’eccezione di irricevibilità
del conflitto per inidoneità dell’atto introduttivo, sollevata dalla difesa
della Camera dei deputati, non può essere accolta.
E’ ben vero che nel conflitto di
attribuzioni – a differenza che nella questione di legittimità costituzionale
sollevata in via incidentale – il giudice, quale titolare della funzione
giurisdizionale, si fa promotore del giudizio come parte ricorrente, in vista
della tutela di un interesse potenzialmente fornito di protezione
costituzionale; e dunque l’atto introduttivo è un atto del giudizio
costituzionale, ne assume i contenuti e le forme e ne segue le regole
procedurali. Ma da ciò non si può trarre la conclusione della irricevibilità del presente conflitto in quanto promosso
con ordinanza. Quella del Tribunale di Roma, infatti, al di là del nomen juris, possiede i requisiti
necessari di un valido ricorso, come definiti dall’art. 37 della legge n. 87
del 1953 e dall’art. 26 delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale: vi è l’identificazione del soggetto ricorrente (l’organo
giudiziario procedente) e dell’atto da cui si afferma discendere la lamentata
lesione di attribuzioni ad esso spettanti (la deliberazione della Camera dei
deputati); vi è l’espressione della volontà di promuovere il conflitto e la
richiesta di una pronuncia della Corte che dichiari non spettare alla Camera la
valutazione contenuta nella deliberazione impugnata, e che annulli
quest’ultima; vi è l’indicazione delle “ragioni del conflitto” e delle “norme
costituzionali che regolano la materia”, nonché la sottoscrizione del soggetto
ricorrente, nella persona del Presidente e dei membri del collegio giudicante.
L’atto è pervenuto alla cancelleria di questa Corte in forma che può
assimilarsi al “deposito” di cui al citato art. 26 delle norme integrative, ed
è stato, dopo l’ordinanza di ammissibilità, regolarmente notificato a cura del
ricorrente e depositato con la prova dell’avvenuta notifica.
Tanto basta perché si debba procedere
all’esame del merito.
3. — Il ricorso merita accoglimento nei
limiti di seguito precisati.
Questa Corte, ai fini della risoluzione
del conflitto, è chiamata a decidere se le dichiarazioni dell’on. Sgarbi
possano dirsi, ed eventualmente in quali limiti, rese nell’esercizio delle
funzioni parlamentari. Esula quindi dal compito della Corte, la risposta al
quesito se le dichiarazioni in questione integrino gli estremi del reato
ascritto al deputato, o non concretino piuttosto la manifestazione del diritto
di critica politica, di cui egli, al pari di qualsiasi altro soggetto, fruisce,
e che certamente comprende il diritto di critica anche nei confronti della
magistratura e dell’operato di suoi membri: diritto a sua volta tutelato
dall’art. 21 della Costituzione. A questa domanda è chiamato a rispondere il
giudice del processo penale, al quale spetta pronunciarsi in concreto sul
rapporto fra diritto di libera manifestazione del pensiero, in particolare in
campo politico, e diritto all’onore e alla reputazione del soggetto che si
ritenga leso dall’opinione espressa.
Il giudizio della Corte verte, invece,
sulla tutela delle rispettive sfere di attribuzioni, ed investe la controversia
sull’applicazione dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, originata dal
contrasto tra la valutazione della Camera e quella dell’autorità
giurisdizionale procedente.
A tal fine, la Corte non può limitarsi a
verificare la validità o la congruità delle motivazioni – ove siano espresse –
con le quali la Camera di appartenenza del parlamentare abbia dichiarato
insindacabile una determinata opinione. Il giudizio in sede di conflitto fra
poteri non si atteggia a giudizio sindacatorio
(assimilabile a quello del giudice amministrativo chiamato a valutare un atto
cui si imputi il vizio di eccesso di potere) su di una determinazione
discrezionale dell’assemblea politica. In questo senso va precisato e in parte
corretto quanto affermato nella pregressa giurisprudenza, circa i caratteri del
controllo di questa Corte sulle deliberazioni di insindacabilità adottate dalle
Camere (cfr. sentenza
n. 265 del 1997): la Corte, chiamata a svolgere, in posizione di terzietà, una funzione di garanzia, da un lato dell’autonomia
della Camera di appartenenza del parlamentare, dall’altro della sfera di
attribuzione dell’autorità giurisdizionale, non può verificare la correttezza,
sul piano costituzionale, di una pronuncia di insindacabilità senza verificare
se, nella specie, l’insindacabilità sussista, cioè se l’opinione di cui si
discute sia stata espressa nell’esercizio delle funzioni parlamentari, alla
luce della nozione di tale esercizio che si desume dalla Costituzione (cfr.
sentenza in pari data, n. 11 del 2000).
4. — Questa Corte ha già più volte
sottolineato che la prerogativa di cui all’art. 68, primo comma, della
Costituzione non copre tutte le opinioni espresse dal parlamentare nello
svolgimento della sua attività politica, ma solo quelle legate da “nesso
funzionale” con le attività svolte “nella qualità” di membro delle Camere
(sentenze n. 375
del 1997, n.
289 del 1998, n.
329 e n. 417
del 1999). Si tratta ora di precisare, rispetto alla precedente
giurisprudenza della Corte ed anche in vista di esigenze di certezza, quando
ricorra tale nesso funzionale.
E’ pacifico che costituiscono opinioni
espresse nell’esercizio della funzione quelle manifestate nel corso dei lavori
della Camera e dei suoi vari organi, in occasione dello svolgimento di una
qualsiasi fra le funzioni svolte dalla Camera medesima, ovvero manifestate in
atti, anche individuali, costituenti estrinsecazione delle facoltà proprie del
parlamentare in quanto membro dell’assemblea.
Invece l’attività politica svolta dal
parlamentare al di fuori di questo ambito non può dirsi di per sé esplicazione
della funzione parlamentare nel senso preciso cui si riferisce l’art. 68, primo
comma, della Costituzione.
Nel normale svolgimento della vita
democratica e del dibattito politico, le opinioni che il parlamentare esprima
fuori dai compiti e dalle attività propri delle assemblee rappresentano
piuttosto esercizio della libertà di espressione comune a tutti i consociati:
ad esse dunque non può estendersi, senza snaturarla, una immunità che la
Costituzione ha voluto, in deroga al generale principio di legalità e di giustiziabilità dei diritti, riservare alle opinioni
espresse nell’esercizio delle funzioni.
La linea di confine fra la tutela
dell’autonomia e della libertà delle Camere, e, a tal fine, della libertà di
espressione dei loro membri, da un lato, e la tutela dei diritti e degli
interessi, costituzionalmente protetti, suscettibili di essere lesi
dall’espressione di opinioni, dall’altro lato, è fissata dalla Costituzione
attraverso la delimitazione funzionale dell’ambito della prerogativa. Senza
questa delimitazione, l’applicazione della prerogativa la trasformerebbe in un
privilegio personale (cfr. sentenza n. 375 del
1997), finendo per conferire ai parlamentari una sorta di statuto personale
di favore quanto all’ambito e ai limiti della loro libertà di manifestazione
del pensiero: con possibili distorsioni anche del principio di eguaglianza e di
parità di opportunità fra cittadini nella dialettica politica.
Né si può accettare, senza vanificare
tale delimitazione, una definizione della “funzione” del parlamentare così
generica da ricomprendervi l’attività politica che egli svolga in qualsiasi
sede, e nella quale la sua qualità di membro delle Camere sia irrilevante. Nel
linguaggio e nel sistema della Costituzione, le “funzioni” riferite agli organi
non indicano generiche finalità, ma riguardano ambiti e modi giuridicamente
definiti: e questo vale anche per la funzione parlamentare, ancorché essa si
connoti per il suo carattere non “specializzato” (cfr. sentenze n. 148 del
1983; n. 375
del 1997).
5. — Discende da quanto osservato che la
semplice comunanza di argomento fra la dichiarazione che si pretende lesiva e
le opinioni espresse dal deputato o dal senatore in sede parlamentare non può
bastare a fondare l’estensione alla prima della immunità che copre le seconde.
Tanto meno può bastare a tal fine la ricorrenza di un contesto genericamente
politico in cui la dichiarazione si inserisca. Siffatto tipo di collegamenti
non può valere di per sé a conferire carattere di attività parlamentare a
manifestazioni di opinioni che siano oggettivamente ad essa estranee. Sarebbe,
oltre tutto, contraddittorio da un lato negare – come è inevitabile negare –
che di per sé l’espressione di opinioni nelle più diverse sedi pubbliche costituisca
esercizio di funzione parlamentare, e dall’altro lato ammettere che essa invece
acquisti tale carattere e valore in forza di generici collegamenti
contenutistici con attività parlamentari svolte dallo stesso membro delle
Camere.
In questo senso va precisato il
significato del “nesso funzionale” che deve riscontrarsi, per poter ritenere
l’insindacabilità, tra la dichiarazione e l’attività parlamentare. Non cioè
come semplice collegamento di argomento o di contesto fra attività parlamentare
e dichiarazione, ma come identificabilità della dichiarazione stessa quale
espressione di attività parlamentare (cfr. sentenza, in pari data, n. 11 del 2000).
6. — Nella specie qui in esame si tratta
di dichiarazioni rese dal deputato a due agenzie giornalistiche, evidentemente
al di fuori dell’esercizio di funzioni parlamentari. La considerazione
dell’intento politico e non diffamatorio delle dichiarazioni, e della
collocazione del tema trattato al centro del dibattito politico e parlamentare
– cioè di due degli argomenti addotti dalla Giunta della Camera a fondamento
della dichiarazione di insindacabilità – resta estranea all’oggetto del
presente giudizio, attenendo piuttosto alla verifica della compatibilità della
opinione espressa con i limiti del diritto di critica politica.
Vero è invece, come pure ricordato dalla
Giunta, che “la questione oggetto delle dichiarazioni dell’onorevole Sgarbi ha
costituito anche l’argomento di alcune interrogazioni parlamentari”. Ma, per
quanto si è detto sopra, non basta il mero collegamento di argomento con atti
di sindacato ispettivo; tanto meno basta il richiamo, effettuato dalla difesa
della Camera, alla manifestazione di dissenso del deputato, espressa in Senato
dove egli assisteva alla seduta, circa il processo intentato a carico del sen.
Andreotti e la relativa richiesta di autorizzazione a procedere della Procura
di Palermo, sottoposta in quella circostanza al Senato.
Le dichiarazioni potrebbero dunque
essere coperte dalla immunità solo in quanto risultassero sostanzialmente
riproduttive di un’opinione espressa in sede parlamentare. Infatti l’opinione
espressa nell’esercizio della funzione non è protetta da immunità solo
nell’occasione specifica in cui viene manifestata nell’ambito parlamentare,
ricadendo al di fuori della sfera della prerogativa se venga riprodotta in sede
diversa. L’immunità riguarda non già solo l’occasione specifica in cui le
opinioni sono manifestate nell’ambito parlamentare, ma il contenuto storico di
esse, anche quando ne sia realizzata la diffusione pubblica, in ogni sede e con
ogni mezzo. La pubblicità, infatti, e anzi la naturale destinazione, per così
dire, alla collettività dei rappresentati, che caratterizza normalmente le
attività e gli atti del Parlamento, proprio per assicurarne la funzione di sede
massima della libera dialettica politica, comporta che l’immunità si estenda a
tutte le altre sedi ed occasioni in cui l’opinione venga riprodotta al di fuori
dell’ambito parlamentare.
Ma l’immunità è limitata a quel
contenuto storico: e dunque, nel caso di riproduzione all’esterno della sede
parlamentare, è necessario, per ritenere che sussista l’insindacabilità, che si
riscontri la identità sostanziale di contenuto fra l’opinione espressa in sede
parlamentare e quella manifestata nella sede “esterna”.
Ciò che si richiede, ovviamente, non è
una puntuale coincidenza testuale, ma una sostanziale corrispondenza di
contenuti.
7. — Nella specie, non può aver rilievo
il richiamo – pure fatto dalla difesa della Camera – alla interrogazione n.
3/00937 presentata dall’on. Sgarbi il 28 aprile 1993, cioè un anno prima delle
dichiarazioni contestate, in quanto tale interrogazione verteva solo sul
cosiddetto “uso politico dei pentiti” e sul “pericolo di inchieste giudiziarie
pilotate attraverso i pentiti”, essendo volta a conoscere le iniziative del
Governo per far sì che il fenomeno del “pentitismo” “non si presti ad essere
gestito e politicamente utilizzato in modo disinvolto per interessi di parte”.
L’oggetto e il contenuto di tale atto ispettivo (ove non compare alcun
riferimento all’attuale querelante dott. Caselli) non hanno dunque più che un
generico collegamento tematico con il contenuto delle dichiarazioni in
questione.
Restano le due interrogazioni n. 3/00009
e n. 3/00010, presentate dall’on. Sgarbi rispettivamente il 28 e il 29 aprile
1994 (ancorché registrate entrambe in data 29 aprile), cioè nei giorni
immediatamente successivi alle dichiarazioni, nelle quali ci si riferiva
appunto ad una interrogazione. Può convenirsi con la difesa della Camera che,
in questo caso, vi è sostanziale contestualità fra le une e le altre.
Egualmente però le dichiarazioni non
possono considerarsi come divulgazione del contenuto delle interrogazioni, in
quanto la sostanziale corrispondenza di contenuto fra le une e le altre è solo
parziale.
La prima delle due interrogazioni si
riferisce alle presunte dichiarazioni di un testimone, che avrebbe smentito un
assunto della Procura di Palermo, e chiede al Ministro della giustizia “se non
ritenga di disporre accertamenti ispettivi circa la correttezza delle procedure
giudiziarie in questione ed eventualmente promuovere l’azione disciplinare
davanti al CSM nei confronti del dottor Caselli, che, se quanto esposto in
premessa risultasse vero, avrebbe chiesto l’autorizzazione a procedere contro
il senatore Andreotti per motivi inesistenti e infondati”. Nella seconda
interrogazione si riferisce il contenuto di un articolo pubblicato dal
settimanale Epoca, da cui sarebbe risultato fra l’altro che nell’indagine di
Palermo non erano emerse prove concrete a carico del sen. Andreotti, si chiede
se risulti al Governo che quanto riportato dal settimanale risponda al vero, e
si chiede al Ministro “se non ritenga, in caso affermativo, di disporre accertamenti
ispettivi ai fini di un’eventuale promozione di un procedimento disciplinare
davanti al CSM”.
Anche nelle dichiarazioni alle agenzie
il deputato faceva riferimento all’articolo pubblicato da Epoca e alla mancanza
di prove nel processo Andreotti; nelle interrogazioni non si trova invece né la
testuale affermazione, contenuta nelle dichiarazioni, secondo cui “il processo
Andreotti è un processo politico”, né alcun accenno alla preannunciata denuncia
nei confronti del dott. Caselli per truffa e abuso d’ufficio, per avere
utilizzato il proprio ruolo per una azione politica: cioè non si trovano le due
affermazioni sulle quali si basa l’ipotesi accusatoria relativa al reato di
diffamazione contestato al deputato. E se la prima di esse, relativa al
carattere “politico” del processo di Palermo, potrebbe trovare una certa
sostanziale corrispondenza nell’addebito, peraltro solo ipotizzato, nella prima
interrogazione, di aver chiesto l’autorizzazione a procedere contro il senatore
Andreotti “per motivi inesistenti e infondati”, la seconda, cioè l’annuncio di
una denuncia per reati determinati, in relazione all’addebito di
strumentalizzazione politica del ruolo del Procuratore, non trova alcuna
corrispondenza sostanziale negli atti ispettivi.
Né può equivalere ad essa il riferimento
ad eventuali azioni disciplinari, una volta (nella prima interrogazione) in
relazione alla “correttezza delle procedure giudiziarie in questione”, e
un’altra volta (nella seconda interrogazione) in via del tutto generica. Non
vale osservare che al Ministro, per la sua competenza, non si poteva che
prospettare la sola ipotesi di responsabilità disciplinare, e non quella di una
responsabilità penale. Proprio questo rilievo sulla competenza ministeriale,
evocabile ed evocata nell’interrogazione, non fa che sottolineare la differenza
di contenuto fra gli atti ispettivi, esercizio della funzione parlamentare, e
le dichiarazioni alle agenzie, ove si muove un addebito determinato di
(affermata) rilevanza penale: elemento, quest’ultimo, specificamente posto a
base dell’imputazione mossa al deputato.
8. — Si deve dunque concludere che le
dichiarazioni dell’on. Sgarbi, per la parte priva di sostanziale corrispondenza
con il contenuto degli atti ispettivi citati, non possono ritenersi rese
nell’esercizio delle funzioni parlamentari, e dunque coperte dall’immunità ai
sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione; in relazione a tale parte,
dunque, va annullata la deliberazione di insindacabilità adottata dalla Camera
dei deputati.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che non spetta alla Camera dei
deputati dichiarare che i fatti per i quali è in corso presso il Tribunale di
Roma il procedimento penale a carico del deputato Vittorio Sgarbi, per
diffamazione a danno dell’allora Procuratore della Repubblica di Palermo
Giancarlo Caselli, limitatamente al contenuto delle dichiarazioni del medesimo
deputato non corrispondente sostanzialmente a quello delle interrogazioni da
lui presentate al Ministro della giustizia il 29 aprile 1994, concernono
opinioni espresse dal deputato Sgarbi nell’esercizio delle sue funzioni, ai
sensi dell’articolo 68, primo comma, della Costituzione; di conseguenza
annulla, nella parte in cui si riferisce al predetto contenuto delle
dichiarazioni, la deliberazione in tal senso adottata dalla Camera dei deputati
nella seduta del 16 settembre 1998.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2000.
F.to:
Giuliano VASSALLI, Presidente
Valerio ONIDA,
Redattore
Giuseppe DI
PAOLA, Cancelliere
Depositata in cancelleria il 17 gennaio
2000.