SENTENZA N. 417
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Dott. Renato GRANATA Presidente
- Prof. Giuliano VASSALLI Giudice
- Prof. Francesco GUIZZI "
- Prof. Cesare MIRABELLI "
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO "
- Avv. Massimo VARI "
- Dott. Cesare RUPERTO "
- Dott. Riccardo CHIEPPA "
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY "
- Prof. Valerio ONIDA "
- Prof. Carlo MEZZANOTTE "
- Avv. Fernanda CONTRI "
- Prof. Guido NEPPI MODONA "
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del
Tribunale di Roma - sez. 10a penale, notificato il 13 luglio 1998,
depositato in cancelleria il 17 successivo, per conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato sorto a seguito della delibera della Camera dei deputati del
22 ottobre 1997, con la quale è stata dichiarata l’insindacabilità delle
opinioni espresse dall’on. Tiziana Parenti nei confronti del dott. Paolo Ielo,
ed iscritto al n. 20 del registro conflitti 1998.
Visto l’atto di costituzione della Camera
dei deputati nonché l’atto di intervento del dott. Paolo Ielo;
udito nell’udienza pubblica
del 9 dicembre 1998 il Giudice relatore Cesare Mirabelli;
udito l’avvocato
Giuseppe Abbamonte per la Camera dei deputati.
Ritenuto in fatto
Il Tribunale di Roma ha proposto ¾ con ordinanza emanata il 23 gennaio 1998 nel corso di un
giudizio penale promosso nei confronti dell'on. Tiziana Parenti per il reato di
diffamazione a mezzo stampa in danno del dott. Paolo Ielo ¾ ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato nei confronti della Camera dei deputati chiedendo l’annullamento della
deliberazione, adottata dall’Assemblea nella seduta del 22 ottobre 1997, con la
quale è stata dichiarata l’insindacabilità di dichiarazioni rese alla stampa
dalla stessa parlamentare e per le quali si procedeva penalmente.
Il
Tribunale di Roma ritiene che la Camera dei deputati abbia illegittimamente
esercitato il proprio potere, valutando arbitrariamente il presupposto del
collegamento delle opinioni espresse dall’on. Parenti con la funzione
parlamentare; chiede quindi che si dichiari che non spettava alla Camera la
valutazione della condotta attribuita alla parlamentare, in quanto estranea
alla previsione dell’art. 68, primo comma, della Costituzione.
Le critiche che l’on. Parenti avrebbe rivolto
alle motivazioni con le quali il sostituto procuratore della Repubblica presso
il Tribunale di Milano, dott. Ielo, aveva chiesto l’archiviazione di un
procedimento penale, conterrebbero apprezzamenti sulla correttezza,
professionalità ed onestà nella conduzione di un specifica inchiesta penale
istruita in passato dalla stessa parlamentare. Queste dichiarazioni non
sarebbero state rese nell’ambito di un’attività parlamentare tipica, né in una
occasione connessa all’attività parlamentare tipica, mentre costituirebbero,
invece, critiche mosse nell’ambito di una polemica tra un parlamentare ex
magistrato ed un magistrato.
Ad avviso del Tribunale ricorrente, anche se
si seguisse una interpretazione ampia dell’art. 68 della Costituzione, nel caso
in esame non si tratterebbe di opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni
parlamentari, bensì di affermazioni prive di retroterra, finalità e
addentellati parlamentari o politici. La Camera dei deputati, deliberando
l’insindacabilità di queste dichiarazioni, avrebbe esercitato illegittimamente
il proprio potere ed avrebbe valutato arbitrariamente il presupposto del
collegamento delle opinioni espresse con la funzione parlamentare. In tal modo
sarebbe stato leso il potere di esercitare le funzioni giurisdizionali,
costituzionalmente garantite, impedendo al Tribunale di Roma di decidere nel
merito delle imputazioni mosse all’on. Parenti. Per porre rimedio a tale
lesione, il Tribunale ha sollevato conflitto di attribuzione.
2. ¾ Nel giudizio preliminare di
delibazione in camera di consiglio (art. 37, terzo e quarto comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87) il conflitto è stato dichiarato ammissibile (ordinanza n.
254 del 30 giugno 1998).
Dopo
l’avvenuta notifica alla Camera dei deputati, il 13 luglio 1998, ed il deposito
in cancelleria, il 17 luglio 1998, il ricorso è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
38, prima serie speciale, del 23 settembre 1998.
3. ¾ Si è tempestivamente costituita in
giudizio la Camera dei deputati, chiedendo che il ricorso sia rigettato.
La Camera avrebbe esercitato
correttamente le sue attribuzioni, agendo nei limiti delle proprie funzioni e
senza estendere in alcun modo l’area di insindacabilità prevista dall’art. 68,
primo comma, della Costituzione.
Dovendosi considerare insindacabili le
opinioni espresse non solo all’interno della Camera, ma nell’esercizio delle
funzioni parlamentari, solo l’Assemblea di appartenenza potrebbe stabilire, nei
singoli casi, se si siano ecceduti i limiti delle funzioni cui il singolo
parlamentare è legittimato in forza del mandato ricevuto dagli elettori.
Spetterebbe soltanto alla Camera di
appartenenza individuare, in concreto, i limiti nei quali il parlamentare si
deve attenere nell'esercizio del suo mandato, e questa valutazione potrebbe
essere superata solo in caso di manifesta arbitrarietà.
In relazione al fatto addebitato all’on.
Parenti, la deliberazione adottata dalla Camera non sarebbe implausibile o arbitraria,
né vi sarebbe stato eccesso dalle funzioni parlamentari. La relazione della
Giunta per le autorizzazioni a procedere avrebbe, difatti, esaminato in modo
approfondito i termini nei quali si era espressa l'on. Parenti, rilevando che
le sue dichiarazioni rientravano in un contesto politico e nell’esercizio delle
funzioni parlamentari: si sarebbe trattato di una critica nei confronti del
potere giudiziario, che in quel lasso di tempo aveva dato adito a censure
svolte anche in sede parlamentare circa il corretto uso dei poteri di indagine,
rivolti spesso verso determinate fazioni o partiti politici e senza intaccare
altre aree politiche.
La
diffusione degli apprezzamenti espressi attraverso i mezzi di informazione non
comporterebbe un eccesso rispetto al corretto esercizio del mandato
parlamentare, che, in quanto mandato politico, va svolto anzitutto parlando,
anche attraverso gli strumenti di comunicazione sociale, a coloro che l’hanno
conferito, cioè agli elettori ed al popolo cui appartiene la sovranità.
La
funzione parlamentare di controllo e di indirizzo politico si svolgerebbe anche
attraverso le critiche ritenute necessarie per migliorare il funzionamento
delle istituzioni. Questa funzione di controllo deve poter essere svolta in
piena indipendenza, altrimenti risulterebbe impedita, perché se venisse meno
l’immunità il parlamentare sarebbe portato ad astenersi.
L'on.
Parenti, con le sue critiche, avrebbe inteso difendere una fondamentale istanza
di giustizia ed il suo comportamento rientrerebbe nell’esercizio del mandato
politico insindacabile, diretto a riaffermare l'istanza di una giustizia uguale
per tutti.
4.
¾ Il dott. Paolo Ielo ha depositato, il 18 novembre 1998, un
atto di intervento, chiedendo preliminarmente che esso sia ritenuto ammissibile,
nonostante si tratti di un giudizio per conflitto tra poteri dello Stato, in
quanto l’intervento è proposto dal soggetto che è parte nel processo
pregiudicato dal conflitto.
La
parte privata intenderebbe, attraverso l’intervento, difendere un suo bene
giuridico fondamentale, la dignità e l’onore lesi da espressioni ritenute
diffamatorie, la cui tutela sarebbe irrimediabilmente compressa dalla
dichiarazione di insindacabilità. L'intervento adesivo del terzo, che non è
parte "costituzionale" ma è parte del processo penale ed ha interesse
nella contestazione, dovrebbe essere ammesso in base al regolamento di procedura innanzi al Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (art. 37 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642), al quale
rinviano le norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale (art. 22 della legge 11 marzo 1953, n. 87).
Nel merito la parte privata sostiene che le
dichiarazioni dell'on. Parenti sono estranee alla funzione parlamentare,
essendo inserite in una polemica tra un ex magistrato ed un magistrato. Inoltre
la deliberazione della Camera dei deputati difetterebbe di motivazione e
sarebbe viziata da sviamento del potere di dichiarare l’insindacabilità.
5.
¾ In prossimità dell’udienza, la difesa della Camera dei deputati
ha depositato una memoria per sostenere, anzitutto, l'inammissibilità
dell’intervento del dott. Ielo, perché il giudizio per conflitto di
attribuzione riguarda solamente sfere di potestà costituzionali e non gli
interessi di un privato, sia esso pure il querelante o la parte civile nel
giudizio pendente dinanzi al tribunale che ha sollevato il conflitto. Né
potrebbe trovare applicazione l'art. 37 del regolamento di procedura innanzi al
Consiglio di Stato, che ammette l'intervento di chi ha un interesse nella
contestazione, perché nel processo amministrativo le parti e gli intervenienti
sono portatori di interessi propri, mentre nei conflitti di attribuzione si
discute di sfere di potestà e di funzioni determinate da norme costituzionali.
La qualità degli interessi di cui sono portatori i soggetti legittimati ad
agire e resistere in giudizio escluderebbe che possano essere presi in
considerazione atti di intervento di singoli individui. In ogni caso
l’intervento del dott. Ielo sarebbe tardivo, perché depositato dopo la scadenza
dei termini previsti dall'art. 37, quinto comma, della legge n. 87 del 1953,
che rinvia agli artt. 23, 25 e 26 della stessa legge.
Nel merito la difesa della Camera dei
deputati sostiene che la funzione ispettiva del parlamentare può consistere in
una pubblica denuncia, senza che questa debba assumere particolari forme per
rientrare nell'area dell'insindacabilità: è sufficiente che rimanga nei limiti
del controllo che il rappresentante del popolo può esercitare, specialmente
attraverso la pubblica denuncia dei fatti, sull’attività degli altri poteri
dello Stato. Se si negasse la legittimità di queste denunce, verrebbe meno uno
degli aspetti più significativi del mandato politico, che esprime
rappresentanti interposti tra la comunità e gli apparati, con una funzione di
cerniera, tale da assicurare la continuità del collegamento, indispensabile per
dare reali contenuti alle istituzioni democratiche.
Se il parlamentare non potesse denunciare
all’opinione pubblica che l’iniziativa per l’azione penale di un determinato
ufficio del pubblico ministero gli risulta orientata in una certa direzione,
verrebbe meno una garanzia reale di buon funzionamento della giustizia, sotto
il profilo dell'imparzialità e dell'effettivo esercizio dell'azione penale.
L'on. Parenti avrebbe esercitato il diritto
di ogni parlamentare di criticare le disfunzioni di qualsiasi tipo di
istituzione, denunciando, nell’ambito dell’attività politica condotta sui temi
della giustizia nel corso della sua attività di deputato, la unidirezionalità
delle iniziative di una determinata procura.
Inoltre l’unica condizione per
l’insindacabilità sarebbe costituita dall’accertamento, da parte della Camera
di appartenenza, della riferibilità del comportamento del proprio componente all’esercizio
delle attribuzioni del potere legislativo e della funzione parlamentare; questa
non si risolve solo negli atti tipici, giacché l’attività del parlamentare
sarebbe libera nel fine, non essendo configurabili a priori scopi e forme degli interventi che di volta in volta
l’esercizio del mandato politico possa richiedere.
La
Giunta per le autorizzazioni a procedere avrebbe posto in evidenza, nella sua
motivata relazione approvata dall'Assemblea, che l'azione svolta dall'on.
Parenti va inquadrata nell'esercizio della funzione parlamentare di controllo,
trattandosi di una critica politica nei confronti del potere giudiziario circa
il corretto uso del potere di indagine.
1.
¾ Il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
riguarda la deliberazione con la quale la Camera dei deputati, nella seduta del
22 ottobre 1997, ha dichiarato che i fatti per i quali era in corso il
procedimento penale dinanzi al Tribunale di Roma concernono opinioni espresse
dalla parlamentare Tiziana Parenti nell'esercizio delle sue funzioni e quindi
coperte dall'insindacabilità prevista dall'art. 68, primo comma, della
Costituzione.
Il Tribunale di Roma ritiene che questa
deliberazione violi la sfera di attribuzioni del potere giurisdizionale, giacché
non spettava alla Camera dei deputati la valutazione della condotta attribuita
all'on. Parenti. Difatti le dichiarazioni per le quali si procedeva penalmente,
con l'imputazione di diffamazione, non sarebbero state rese nell'ambito di
un'attività parlamentare tipica né in occasione di un'attività connessa
all'attività parlamentare tipica: la Camera dei deputati avrebbe fatto un uso
non corretto del proprio potere di dichiararne l'insindacabilità, avendo
arbitrariamente valutato il presupposto del collegamento delle opinioni
espresse con la funzione parlamentare. Di conseguenza il Tribunale ricorrente
chiede che sia annullata la deliberazione di insindacabilità adottata dalla
Camera.
2. ¾ L'intervento del dott. Paolo Ielo è
irricevibile.
Difatti, ancor prima di valutare se possa
essere legittimato ad intervenire nel giudizio per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato un soggetto che non rivesta tale qualità, ma che assuma
di essere titolare di una situazione giuridica che può essere pregiudicata dalla
decisione del conflitto, è da rilevare che l'atto con il quale il dott. Ielo è
intervenuto nel giudizio è stato depositato tardivamente, il 18 novembre 1998,
oltre i termini previsti dalle norme che disciplinano il giudizio dinanzi alla
Corte costituzionale (art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87, cui
espressamente rinvia, per i giudizi sui conflitti tra poteri dello Stato,
l’art. 37 della stessa legge).
3. ¾ Il ricorso proposto dal Tribunale di
Roma non è fondato.
L'art.
68, primo comma, della Costituzione, nello stabilire che i membri del
Parlamento «non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse»,
prevede una immunità ma ne delimita immediatamente la estensione,
restringendola alle opinioni manifestate dai parlamentari «nell'esercizio delle
loro funzioni». Tale prerogativa non costituisce una condizione della persona,
sia essa pure investita delle più elevate funzioni elettive, che conferiscono
la rappresentanza della Nazione (art. 67 Cost.); se così fosse vi sarebbe
incoerenza con il principio fondamentale che afferma la pari dignità di tutti
ed esclude ogni diseguaglianza tra cittadini basata su condizioni personali e
sociali (art. 3 Cost.). L’immunità si caratterizza, invece, come una oggettiva
garanzia per l’esercizio delle funzioni parlamentari, espressione di sovranità,
da svolgere senza remore o vincoli da parte di chi ne sia investito, in modo da
assicurare la libertà politica del Parlamento (sentenza n. 379 del 1996).
Il
divieto di chiamare a rispondere i membri del Parlamento per le opinioni
espresse nell’esercizio delle loro funzioni non si atteggia dunque come un
privilegio personale, ma configura una garanzia per il libero esercizio della
funzione parlamentare. Ma perché la immunità non si trasformi, da esenzione da responsabilità
legata alla funzione, in condizione personale, essa deve trovare il suo limite
nella stessa ragione che la giustifica: l’atto o le opinioni per le quali non
si può essere chiamati a rispondere devono integrare manifestazioni
dell’esercizio di funzioni parlamentari, le quali non si estrinsecano in ogni
attività, sia essa pure politica, del soggetto titolare di quelle funzioni
(sentenze n. 375 del 1997 e n. 289 del 1998).
Ciò
implica e presuppone come indispensabile, perché immunità possa esservi, il
collegamento tra la manifestazione dell’opinione e la funzione parlamentare;
collegamento che se non dipende da criteri formali, propri dell’atto nel quale
la opinione si manifesta, d’altro lato non sussiste per ogni dichiarazione,
giudizio o critica che abbia una connotazione politica (da ultimo, sentenza n.
329 del 1999).
Il
discrimine tra i giudizi e le critiche che anche il parlamentare manifesta nel
più esteso ambito dell’attività politica, per le quali non vale l’immunità, e
le opinioni coperte da tale garanzia, è dunque costituito dalla inerenza delle
opinioni all’esercizio delle funzioni parlamentari.
4.
¾ Nel valutare la inerenza all’esercizio delle funzioni
parlamentari delle dichiarazioni per le quali l’on. Parenti è stata chiamata a
rispondere penalmente, la Giunta per le autorizzazioni a procedere in giudizio
ha messo in evidenza, nella relazione scritta il cui contenuto è stato ribadito
in Assemblea dal relatore, il complessivo contesto parlamentare nel quale erano
state manifestate le espressioni di critica nei confronti del potere
giudiziario in relazione all’uso dei poteri di indagine. E’ stato in tal modo
sottolineato che la dichiarazione dell’on. Parenti è stata enunciata nel corso
di un dibattito politico, anche in replica all’attacco che le era stato recato,
in sede di Commissione parlamentare antimafia, nella sua qualità di presidente
di quella Commissione. Circostanze queste che hanno fatto non irragionevolmente
considerare le dichiarazioni dell’on. Parenti come rientranti nell’esercizio
delle funzioni proprie della parlamentare. Sussistendo, quindi, i presupposti
previsti dall’art. 68, primo comma, della Costituzione, spettava alla Camera
dichiararne la insindacabilità.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27 ottobre 1999.
Renato GRANATA, Presidente
Massimo VARI, Redattore
Depositata in cancelleria il 4 novembre
1999.