SENTENZA N. 3
ANNO 2004
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
-Riccardo CHIEPPA Presidente
-Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
-Valerio ONIDA "
-Carlo MEZZANOTTE "
-Fernanda CONTRI "
-Guido NEPPI MODONA "
-Piero Alberto CAPOTOSTI "
-Annibale MARINI "
-Franco BILE "
-Giovanni Maria
FLICK "
-Francesco AMIRANTE "
-Ugo DE SIERVO "
-Romano VACCARELLA "
-Alfio FINOCCHIARO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell’art. 19, comma 14, della legge 28 dicembre 2001, n. 448
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002), promosso con ricorso della
Regione Emilia-Romagna, notificato il 27 febbraio
2002, depositato in cancelleria l’8 marzo successivo ed iscritto al n. 23 del
registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 17 giugno 2003 il Giudice relatore
Fernanda Contri;
uditi l’avvocato Giandomenico Falcon per
la Regione Emilia-Romagna e l’avvocato dello Stato
Paolo Cosentino per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato in data 27 febbraio 2002 e
depositato il successivo 8 marzo (r.r. 23 del 2002),
la Regione Emilia-Romagna ha impugnato numerose
disposizioni della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria
2002), e tra esse, in particolare, l’art. 19, comma
14, in riferimento all’art. 117 della Costituzione.
Il comma 14 del suddetto art. 19 prevede che “le
amministrazioni pubbliche promuovono iniziative di alta
formazione del proprio personale, anche ai fini dell'accesso alla dirigenza,
favorendo la partecipazione dei dipendenti ai corsi di laurea, anche triennali,
organizzati con l'impiego prevalente delle metodologie di formazione a distanza
per finalità connesse alle attribuzioni istituzionali delle amministrazioni
interessate”. Inoltre, “a tal fine, nei limiti delle ordinarie risorse
finanziarie destinate all'aggiornamento e alla formazione del personale, le
amministrazioni pubbliche e le relative Scuole o strutture di formazione,
sentite le organizzazioni sindacali, possono anche erogare borse di studio del
valore massimo corrispondente all'iscrizione ai suddetti corsi di laurea o
provvedere al relativo rimborso”.
La ricorrente sottolinea che la
disposizione non ha riflessi di carattere finanziario, costituisce una sorta di
invito alle amministrazioni pubbliche a promuovere iniziative di “alta
formazione” del proprio personale impiegando prevalentemente metodologie di
formazione a distanza e “autorizza” le amministrazioni a finanziare, peraltro
gravando sulle proprie risorse ordinarie, borse di studio per coprire i costi
d’iscrizione del proprio personale ai corsi di laurea, “anche triennali”.
Secondo la ricorrente, la disposizione sarebbe invasiva ed
arbitraria, fuoriuscendo dalla competenza legislativa statale e perciò violando
l’art. 117 della Costituzione, “nella parte in cui l’autorizzazione non è
riferita alle amministrazioni statali o di enti
nazionali”. Si specifica nel ricorso che alle amministrazioni diverse da queste
ultime l’autorizzazione potrebbe semmai essere data con legge regionale, sempre
che ve ne sia bisogno, posto che la formazione del proprio personale
sembrerebbe compito ordinario e stabile di qualsiasi amministrazione.
2. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, per
chiedere il rigetto del ricorso anche con specifico riferimento alla censura relativa all’art. 19, comma 14, della legge n. 448 del 2001.
La difesa afferma che la normativa censurata, a
differenza di quanto sostenuto dalla ricorrente, non violerebbe l’art. 117
della Costituzione, in quanto in parte sarebbe
finalizzata al rispetto dei limiti inerenti all’utilizzo delle risorse
disponibili (“nei limiti delle ordinarie risorse finanziarie”), in parte
avrebbe carattere meramente riconoscitivo di una potestà (“possono”) che per
sua natura non può incidere sulle prerogative delle Regioni in materia.
3. – In prossimità dell’udienza, la Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria, nella quale sottolinea, anzitutto, che il rilievo della difesa erariale
secondo il quale la disposizione impugnata sarebbe “finalizzata al rispetto dei
limiti inerenti all’utilizzo delle risorse disponibili” ed avrebbe “in parte …
carattere meramente riconoscitivo di una potestà” dimostrerebbe soltanto che la
norma è inutilmente lesiva del riparto di attribuzioni fissato dal “nuovo”
Titolo V.
L’assenza di implicazioni sul
piano finanziario confermerebbe la totale estraneità della disposizione
impugnata rispetto ai contenuti propri della “legge finanziaria” ed alle
particolari funzioni normative che lo Stato può trovarsi ad esercitare
attraverso tale strumento in relazione al coordinamento della finanza pubblica,
apparendo evidente la lesione delle attribuzioni legislative regionali nel
momento in cui la disposizione non sia riferita alle sole amministrazioni
statali e agli enti nazionali.
Se invece si vuol far
discendere qualche conseguenza sul piano normativo dalla disposizione – per
esempio nel senso di porre un limite all’utilizzo delle risorse disponibili per
la formazione – il vulnus delle
attribuzioni della Regione e degli enti locali sarebbe ancor più evidente,
traducendosi in un divieto a sostenere con le proprie risorse piani formativi
di maggior impegno finanziario o diversamente formulati.
1. – La Regione
Emilia Romagna, nell’impugnare numerose disposizioni della legge 28 dicembre
2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria 2002), ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento all’art. 117 della
Costituzione, dell’art. 19, comma 14, della suddetta legge, nella parte in cui
non si riferisce esclusivamente alle “amministrazioni statali o di enti
nazionali” nel prevedere che le amministrazioni pubbliche promuovono iniziative
di "alta formazione" del personale e finanziano borse di studio per
l'iscrizione dei dipendenti ai corsi di laurea triennali.
Secondo la ricorrente, la disposizione censurata sarebbe
invasiva ed arbitraria, fuoriuscendo dalla competenza legislativa statale.
2. – La censura si inserisce, come detto, nell’ambito di un più ampio
ricorso che coinvolge una pluralità di disposizioni della legge finanziaria per
il 2002 (r.r. 23 del 2002). Viene
ora decisa esclusivamente la suddetta questione, che riguarda la promozione di
iniziative di alta formazione da parte delle “amministrazioni pubbliche”.
3. – La questione non
è fondata, nei sensi di seguito specificati.
La disposizione censurata prevede che “le amministrazioni
pubbliche promuovono iniziative di alta formazione del
proprio personale, anche ai fini dell'accesso alla dirigenza, favorendo la
partecipazione dei dipendenti ai corsi di laurea, anche triennali, organizzati
con l'impiego prevalente delle metodologie di formazione a distanza per
finalità connesse alle attribuzioni istituzionali delle amministrazioni
interessate”. Inoltre, “a tal fine, nei limiti delle ordinarie risorse
finanziarie destinate all'aggiornamento e alla formazione del personale, le amministrazioni
pubbliche e le relative Scuole o strutture di formazione, sentite le
organizzazioni sindacali, possono anche erogare borse di studio del valore
massimo corrispondente all'iscrizione ai suddetti corsi di laurea o provvedere
al relativo rimborso”.
Le “amministrazioni pubbliche” sono quindi espressamente
invitate a promuovere le iniziative di alta formazione
e autorizzate a erogare borse di studio nei limiti delle ordinarie risorse
finanziarie destinate ai suddetti scopi. Tale disposizione si traduce in una
norma permissiva nei confronti delle richiamate “amministrazioni pubbliche”.
Tutto ciò però non è ancora sufficiente per escludere la lesione delle
prerogative regionali, in quanto pure una norma
permissiva presuppone una rivendicazione di competenza statale, per cui se la
norma dovesse trovare applicazione anche nei confronti delle amministrazioni
non statali si porrebbe il problema della esorbitanza di essa dall’ambito della
disciplina dell’“ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e
degli enti pubblici nazionali”, riservata in via esclusiva alla legislazione
statale.
La questione deve peraltro essere risolta sul piano della interpretazione del termine “amministrazioni
pubbliche” impiegato nel comma 14 dell’art. 19 della legge n. 448 del 2001.
Dalla disposizione censurata la Regione ricorrente ricava la
norma per cui anche le “amministrazioni non statali”
sarebbero invitate a promuovere iniziative di “alta formazione” del proprio
personale impiegando prevalentemente metodologie di formazione a distanza e
autorizzate a finanziare, peraltro gravando sulle proprie risorse ordinarie,
borse di studio per coprire i costi d’iscrizione del proprio personale ai corsi
di laurea, “anche triennali”.
L’interpretazione della ricorrente
può essere tuttavia revocata in dubbio alla luce del contesto
normativo – come si dirà più avanti – in cui è utilizzata la locuzione
“amministrazioni pubbliche” e, soprattutto, in presenza di un’altra possibile
interpretazione che si riveli conforme a Costituzione.
Si tratta, in altre parole, di
verificare se sia possibile attribuire alla disposizione censurata un
significato conforme alle previsioni contenute nel nuovo Titolo V della parte
seconda della Costituzione, tenuto anche conto del fatto che essa è inserita
nella prima legge finanziaria approvata dopo l’entrata in vigore della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda
della Costituzione) e che il relativo disegno di legge è stato redatto prima
dello svolgimento del referendum riguardante
le modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione.
Ora, con specifico riferimento alla
questione sottoposta all’esame di questa Corte, occorre sottolineare
che l’art. 19 della legge finanziaria per il 2002, che riguarda le assunzioni
di personale, si apre, al comma 1, con un espresso riferimento alle
“amministrazioni dello Stato” e si svolge in modo tale da far ritenere che il
generico richiamo alle amministrazioni “pubbliche”, contenuto nel comma 14, non
possa essere letto altro che come sinonimo di “statali”. La suddetta possibile
interpretazione della locuzione utilizzata nel comma 14 consente di ricavare da
esso una norma conforme a Costituzione, in quanto
l’art. 117, secondo comma, lettera g),
della Costituzione assegna in via esclusiva alla competenza legislativa statale
la disciplina dell’“ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e
degli enti pubblici nazionali” (cfr . sent. n. 4 del 2004, che ha deciso analoga questione
sollevata dalla Regione Basilicata).
Così interpretata la disposizione
impugnata, risulta infondata la censura formulata.
LA
CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunzie ogni
decisione sulle restanti questioni di legittimità costituzionale della legge 28
dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002), sollevate dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso in epigrafe;
dichiara non fondata, nei sensi
di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 19,
comma 14, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002),
proposta dalla Regione Emilia-Romagna per violazione
dell’art. 117 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta il 18 dicembre 2003.
Riccardo
CHIEPPA, Presidente
Giuseppe DI
PAOLA, Cancelliere
Depositata in
Cancelleria il 13 gennaio 2004.