SENTENZA
N.176
ANNO 2004
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME
DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Gustavo ZAGREBELSKY Presidente
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfonso QUARANTA "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge
della Regione Marche 15 ottobre 2002, n. 19 (Modifiche della legge regionale 4
ottobre 1999, n. 26 concernente: «Norme ed indirizzi per il settore del
commercio»), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 18 dicembre 2002, depositato in cancelleria il 24 successivo ed
iscritto al n. 95 del registro ricorsi 2002.
Visto l'atto
di costituzione della Regione Marche;
udito
nell'udienza pubblica del 6 aprile 2004 il Giudice relatore Alfonso Quaranta;
uditi
l'Avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il Presidente del Consiglio dei
ministri e l'avvocato Stefano Grassi per la Regione Marche.
Ritenuto in fatto
1.–– Il Presidente del
Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 18 dicembre 2002 e depositato
il successivo 24 dicembre, ha sollevato, ai sensi dell'art. 127, primo comma,
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale – in riferimento
agli artt. 3, 41, 117, primo e secondo comma, lettera e), della Costituzione – dell'art. 5 della legge della Regione
Marche 15 ottobre 2002, n. 19 (Modifiche della legge regionale 4 ottobre 1999,
n. 26 concernente: «Norme ed indirizzi per il settore del commercio»),
pubblicata nel Bollettino ufficiale della
Regione Marche 21 ottobre 2002, n. 112, disposizione che ha introdotto l'art.
8-bis della citata legge regionale n.
26 del 1999.
L'art. 8 della legge
regionale n. 26 del 1999 – premette la difesa erariale – dispone che «le
province, sulla base di quanto stabilito dal piano di inquadramento
territoriale, in relazione alla rete viaria di importanza nazionale (STINF 7),
interregionale (STINF 8), regionale (STINF 9) e degli accessi, stabiliscono con
i propri piani di coordinamento territoriali gli insediamenti della grande
distribuzione a livello sovracomunale, ovvero i criteri e le procedure per la
loro individuazione esclusivamente in relazione alla localizzazione degli
insediamenti negli ambiti comunali».
L'art. 5 della legge
impugnata inserisce, dopo il suddetto art. 8, l'art. 8-bis, rubricato «Sospensione del rilascio delle autorizzazioni per
le grandi strutture di vendita», il quale prevede che «il rilascio di nuove
autorizzazioni per l'apertura di grandi strutture di vendita è sospeso fino
all'approvazione dei piani di coordinamento territoriale, che stabiliscono,
d'intesa con i Comuni, la programmazione riguardante la grande distribuzione
con relativa individuazione di zone idonee, anche attraverso la valutazione
dell'impatto dei flussi di traffico riferiti alla grande distribuzione in
ambito provinciale di cui all'articolo 8».
Tale disposizione, secondo
l'Avvocatura generale dello Stato, penalizzerebbe le grandi strutture di
vendita, condizionandone l'apertura all'adozione di un atto amministrativo
«futuro “incertus quando” e
subordinando, quindi, la relativa iniziativa economica alla efficienza e alla
tempestività – se non addirittura al buon volere – di più autorità
amministrative facenti capo a diversi soggetti e discriminando oltremodo le
grandi distribuzioni rispetto alle iniziative minori». Da qui l'asserita
violazione, secondo la difesa erariale: a) dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, «che
riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la tutela della concorrenza»;
b) dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, «che pone come limite alla
potestà legislativa regionale i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario,
che garantisce, tra gli altri, il diritto di stabilimento»; c) dell'art. 41
della Costituzione, «che tutela la libertà dell'iniziativa economica privata»;
d) dell'art. 3 della Costituzione, «che sancisce il principio di uguaglianza».
In sintesi, conclude
l'Avvocatura generale dello Stato, la norma impugnata appare ispirata a
principi di rigida programmazione, incompatibili con i principi liberistici che
regolano il mercato e la concorrenza a livello costituzionale e comunitario.
2.–– Con memoria depositata
il 3 gennaio 2003 si è costituita la Regione Marche, chiedendo che il ricorso
venga dichiarato non fondato.
In ordine alle singole
censure contenute nel ricorso la difesa della Regione – dopo aver premesso che
la competenza in materia di commercio è attribuita in via esclusiva alla
Regione dall'art. 117, quarto comma, della Costituzione – ritiene,
innanzitutto, che la norma impugnata non violi l'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, in
quanto non inciderebbe sul regime di concorrenza tra imprese, limitandosi a
disciplinare il meccanismo di programmazione previsto a livello regionale per
l'apertura delle grandi strutture commerciali; né, si aggiunge, «lo Stato ha
dettato norme a tutela della concorrenza relative all'apertura delle grandi
strutture commerciali che si possono considerare violate dalle previsioni della
legge regionale impugnata». Per ragioni analoghe, continua la difesa della
Regione, non sussisterebbe la violazione dei «vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario» e, in particolare, del «diritto di stabilimento»:
la disposizione censurata non vieterebbe, infatti, lo «stabilimento» delle
imprese commerciali, ma regolamenterebbe il meccanismo cui è subordinato il
rilascio delle autorizzazioni all'apertura degli insediamenti commerciali.
Nessun rilievo assume, nella prospettiva regionale, la sospensione delle
suddette autorizzazioni fino all'approvazione del piano territoriale di
coordinamento provinciale, atteso che detto piano «deve (…) essere adottato in
tempi determinati dal legislatore regionale, che disciplina anche il potere
sostitutivo della Regione, in caso di inerzia della Provincia».
L'assenza di violazione dell'art. 41 della Costituzione
deriverebbe invece – sempre secondo la Regione – dal fatto che detta norma
consente alla legge di determinare «i programmi e i controlli opportuni perché
l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a
fini sociali».
Infine, per quanto attiene
all'asserita violazione dell'art. 3 della Costituzione, la Regione ritiene
ragionevole subordinare il rilascio delle autorizzazioni per l'apertura delle
grandi strutture commerciali all'adozione da parte della Provincia di piani di
coordinamento territoriali «anche al fine di disciplinare i criteri e le
procedure per la localizzazione di tali strutture».
3.–– Nell'imminenza
dell'udienza pubblica la Regione Marche ha depositato una memoria con la quale
ha ribadito, ampliandole, le argomentazioni svolte al momento della
costituzione.
4.–– Nella pubblica udienza
del 6 aprile 2004 i difensori delle parti hanno illustrato le rispettive
ragioni. In particolare, la difesa della Regione, con il consenso della
controparte, ha esibito documentazione attestante l'adozione, in tempi
anteriori e successivi all'entrata in vigore della norma censurata, da parte
delle quattro province marchigiane dei rispettivi piani territoriali di
coordinamento.
Considerato in diritto
1.–– Il Presidente del
Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 18 dicembre 2002 e depositato
il successivo 24 dicembre, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
– in riferimento agli artt. 3, 41, 117, primo e secondo comma, lettera e), della Costituzione – dell'art. 5
della legge della Regione Marche 15 ottobre 2002, n. 19 (Modifiche della legge
regionale 4 ottobre 1999, n. 26 concernente: «Norme ed indirizzi per il settore
del commercio»), che ha introdotto
l'art. 8-bis nella legge della stessa
Regione 4 ottobre 1999, n. 26.
La disposizione impugnata
prevede la sospensione del rilascio di nuove autorizzazioni per l'apertura di
grandi strutture di vendita «fino all'approvazione dei piani di coordinamento
territoriale, che stabiliscono, d'intesa con i Comuni, la programmazione
riguardante la grande distribuzione con relativa individuazione di zone idonee,
anche attraverso la valutazione dell'impatto dei flussi di traffico riferiti
alla grande distribuzione in ambito provinciale (…)». Secondo il ricorrente
tale disciplina – subordinando il rilascio delle autorizzazioni per l'apertura
di grandi strutture di vendita all'adozione di un provvedimento amministrativo
futuro ed «incertus quando» – si porrebbe in contrasto con: a) l'art. 117,
secondo comma, lettera e), della
Costituzione, «che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la tutela
della concorrenza»; b) l'art. 117, primo comma, della Costituzione, «che pone
come limite alla potestà legislativa regionale i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario, che garantisce, tra gli altri, il diritto di
stabilimento»; c) l'art. 41 della Costituzione, che tutela la libertà
dell'iniziativa economica privata, in quanto l'esercizio della stessa sarebbe
subordinata «alla efficienza e tempestività (…) di più autorità amministrative
facenti capo a diversi soggetti»; d) l'art. 3 della Costituzione, in quanto
discriminerebbe le grandi distribuzioni rispetto «alle iniziative minori».
2.–– In via preliminare
devono essere dichiarate inammissibili le censure di violazione dell'art. 117,
primo e secondo comma, lettera e),
della Costituzione, per mancanza dei requisiti argomentativi minimi che l'atto
introduttivo del giudizio sulle leggi in via principale deve contenere.
Infatti, nella specie, il
ricorrente, con riferimento alla censura relativa all'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, si
limita ad affermare che la norma impugnata
«riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la tutela della
concorrenza». L'assenza di qualsiasi motivazione impedisce a questa Corte di
valutare quale possa essere l'incidenza dell'intervento regionale sul regime
della concorrenza e dunque sull'equilibrio economico generale (cfr. sentenza n. 14 del
2004).
Parimenti generica è la
censura relativa all'art. 117, primo comma, della Costituzione, in quanto non
viene in alcun modo chiarito attraverso quali modalità il diritto di
stabilimento sarebbe violato dalla norma impugnata.
3. –– Nel merito la
questione non è fondata.
3.1.–– Innanzitutto, occorre
delineare il quadro normativo regionale in cui si colloca la disposizione
impugnata.
La legge della Regione
Marche 4 ottobre 1999, n. 26 (Norme ed indirizzi per il settore del commercio)
– nel dare attuazione al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma
della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'articolo 4,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59) – ha dettato, tra l'altro, una serie
di disposizioni volte a coordinare gli interventi nel settore del commercio con
la programmazione urbanistica.
In particolare, per
l'«esercizio del commercio in sede fissa», si stabilisce che i Comuni
provvedano, attraverso il piano regolatore generale, a programmare lo sviluppo
del commercio sul proprio territorio, individuando le aree commerciali e le
loro interconnessioni con le zone residenziali, l'assetto viario, la dotazione
dei parcheggi, le zone produttive (art. 2, comma 3).
Per gli insediamenti della
grande distribuzione a livello sovracomunale la citata legge regionale ha
indicato nel piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP) lo
strumento attraverso il quale garantire la necessaria correlazione tra le
discipline degli insediamenti commerciali e del settore urbanistico (art. 8).
Con successiva legge 15
ottobre 2002, n. 19, la Regione Marche ha introdotto nel testo della suddetta
legge n. 26 del 1999 l'impugnato art. 8-bis,
con cui si è specificato che è sospeso il rilascio di nuove autorizzazioni per
l'apertura di grandi strutture di vendita fino all' “approvazione” dei piani
territoriali di coordinamento provinciale che dovranno stabilire, d'intesa con
i Comuni, la programmazione riguardante la grande distribuzione con relativa
individuazione di zone idonee «anche attraverso la valutazione dell'impatto dei
flussi di traffico». La ratio della
norma è quella di evitare una dislocazione sul territorio di grandi centri di
distribuzione commerciale in assenza di una previa programmazione urbanistica,
al fine di salvaguardare l'interesse pubblico ad un ordinato e razionale
assetto del territorio.
3.2.–– Il ricorrente –
ritenendo che manchi un termine certo entro il quale deve essere “approvato” il
piano territoriale di coordinamento provinciale, con conseguente protrazione sine die dell'impedimento al rilascio
dell'autorizzazione per l'apertura di grandi strutture di vendita – muove da un
erroneo presupposto interpretativo. Per comprenderne le ragioni occorre,
innanzitutto, analizzare la normativa statale e regionale di disciplina del
piano in esame.
Detto piano è stato
introdotto nel sistema della pianificazione sovracomunale dall'art. 15 della
legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento
delle autonomie locali), il cui contenuto è stato poi trasfuso nell'art. 20 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali). Tale norma ha sancito l'obbligo per la
provincia di predisporre ed adottare il piano territoriale di coordinamento al
fine di determinare gli «indirizzi generali di assetto del territorio» ed ha
demandato alla legge regionale di stabilire le procedure di approvazione.
La Regione Marche ha
provveduto a disciplinare i piani in questione con la legge 5 agosto 1992, n.
34 (Norme in materia urbanistica, paesaggistica e di assetto del territorio).
In particolare, l'art. 12, nel determinare il contenuto dei piani, ha previsto
che gli stessi debbano indicare: «a) le diverse destinazioni del territorio in
relazione alla prevalente vocazione delle sue parti; b) la localizzazione di
massima delle opere pubbliche che comportano rilevanti trasformazioni
territoriali, delle maggiori infrastrutture pubbliche e private e delle principali
linee di comunicazione; c) le linee di intervento per la sistemazione idrica,
idrogeologica, idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento del suolo
e la regimazione delle acque; d) le aree nelle quali sia opportuno istituire
parchi o riserve naturali; e) l'indicazione dei tempi, delle priorità e delle
misure di attuazione del piano territoriale di coordinamento, tra cui eventuali
piani, programmi o progetti di scala intercomunale; f) i criteri ai quali i
Comuni devono attenersi nel valutare i fabbisogni edilizi e nel determinare la
quantità e la qualità delle aree necessarie per un ordinato sviluppo
insediativo».
Il procedimento di
formazione dei piani è, invece, disciplinato dall'art. 25 della stessa legge n.
34 del 1992 che, oltre a scandirne le fasi di svolgimento, ha imposto
l'osservanza di taluni termini infraprocedimentali. Lo stesso art. 25, al comma
10, ha previsto che le medesime regole procedurali dell'approvazione si
applicano anche nei casi in cui si debba provvedere all'adeguamento ovvero alla
variazione del piano.
Con norma di chiusura,
infine, l'art. 74 della legge in esame ha stabilito in due anni – decorrenti
dalla entrata in vigore della stessa – il termine complessivo di durata del
procedimento di pianificazione territoriale.
4.–– Deve, quindi, ritenersi
che la disposizione censurata – stabilendo la necessità dell'armonizzazione tra
la programmazione urbanistica e il settore del commercio – abbia imposto
l'obbligo di inserire in detti piani un nuovo contenuto – che si aggiunge a
quello previsto dall'art. 12 della legge regionale n. 34 del 1992 – consistente
nella individuazione di zone idonee per l'insediamento delle grandi strutture
di vendita «anche attraverso la valutazione di impatto dei flussi di traffico».
La pubblica amministrazione
– contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente – è tenuta a procedere alla
suddetta individuazione in tempi certi e secondo modalità definite.
In particolare, nell'ipotesi
in cui la singola provincia non vi abbia ancora provveduto, essa dovrà
procedere – ai fini della localizzazione di zone idonee per l'insediamento
delle grandi strutture di vendita – all'adeguamento del contenuto del piano già
precedentemente adottato. E per effetto del rinvio al procedimento di adozione,
disposto, in tema di adeguamento, dall'art. 25, comma 10, della legge regionale
n. 34 del 1992, dovrebbe trovare applicazione il termine biennale fissato
dall'art. 74 della legge citata, per la originaria approvazione.
In ogni caso, anche a voler
seguire una diversa interpretazione,
si dovrebbe ritenere applicabile
l'art. 2, commi 2 e 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), che impone alle pubbliche amministrazioni, anche per gli atti
di pianificazione e di programmazione, di fissare per ciascun procedimento – in
assenza di una determinazione di legge o di regolamento – il termine entro il
quale lo stesso deve essere concluso. E nell'ipotesi in cui l'amministrazione
non provveda alla fissazione del termine, modulandone la durata sulla base
della complessità del procedimento da disciplinare, si applica quello
suppletivo di trenta giorni (sentenze n. 355 del 2002
e n. 262 del 1997).
È bene, infine, precisare
che, per l'adeguamento del contenuto del piano, l'obbligo della amministrazione
provinciale di iniziare il relativo procedimento e concluderlo entro i termini
sopra indicati è divenuto operante con l'entrata in vigore della legge
regionale n. 19 del 2002, non essendo al riguardo ravvisabili margini di
discrezionalità in capo alla amministrazione stessa.
5.–– Va poi rilevato che la
eventuale inosservanza del termine per la definizione dei procedimenti di
pianificazione territoriale in esame, pur non comportando la decadenza dal
potere, connoterebbe in termini di illegittimità il comportamento della
pubblica amministrazione, con conseguente possibilità per i soggetti
interessati di ricorrere in giudizio avverso il silenzio-rifiuto ritualmente
formatosi, al fine di tutelare le proprie posizioni giuridiche soggettive
attraverso l'utilizzo di tutti i rimedi apprestati dall'ordinamento: dal
risarcimento del danno fino al giudizio di ottemperanza (sentenze n. 355 del
2002 e n. 262
del 1997).
6.–– Il fatto, dunque, che
siano individuabili termini certi entro i quali l'amministrazione provinciale
ha l'obbligo di concludere il procedimento di adeguamento dei piani
territoriali di coordinamento, permette di considerare infondata la censura di
violazione dell'art. 41 della Costituzione. La presenza, infatti, di termini
finali certi, nonché l'esistenza di strumenti di tutela azionabili in caso di
inosservanza degli stessi da parte della pubblica amministrazione, forniscono
una protezione adeguata alla libertà di iniziativa economica.
Deve, pertanto, ritenersi
che la disposizione impugnata così interpretata – subordinando il rilascio
dell'autorizzazione per l'apertura di una grande struttura di vendita alla
previa programmazione urbanistica – introduca un limite non irragionevole
all'iniziativa economica privata per la salvaguardia di un bene di rilievo
costituzionale, qual è il governo del territorio.
7.–– Priva di fondamento
risulta, altresì, la censura relativa all'art. 3 della Costituzione, con la
quale la difesa erariale assume che la norma impugnata discriminerebbe «le
grandi distribuzioni rispetto alle iniziative minori». Al di là della
genericità del riferimento alle «iniziative minori», risulta non irragionevole
disciplinare una determinata tipologia di insediamenti commerciali – quali sono
le grandi strutture di vendita, dotate di notevole impatto sull'assetto del
territorio – in maniera differente rispetto alle altre strutture commerciali di
dimensioni più ridotte.
per questi
motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5 della legge della Regione Marche 15 ottobre 2002, n. 19 (Modifiche
della legge regionale 4 ottobre 1999, n. 26 concernente: «Norme ed indirizzi
per il settore del commercio»), che ha introdotto l'art. 8-bis nella legge della stessa Regione 4 ottobre 1999, n. 26,
sollevata, in riferimento all'art. 117, primo e secondo comma, lettera e), della Costituzione, dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dello stesso art. 5 della predetta legge della Regione Marche n. 19 del 2002,
sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione, dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 giugno 2004.
Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente
Alfonso QUARANTA, Redattore
Depositata in Cancelleria il
22 giugno 2004.