SENTENZA
N. 381
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai Signori:
-
Valerio ONIDA Presidente
-
Carlo MEZZANOTTE Giudice
-
Fernanda CONTRI "
-
Guido NEPPI
MODONA "
-
Piero Alberto CAPOTOSTI "
-
Franco BILE "
-
Giovanni Maria FLICK "
-
Francesco AMIRANTE "
-
Ugo DE
SIERVO "
-
Romano VACCARELLA "
-
Paolo MADDALENA "
-
Alfio FINOCCHIARO "
-
Alfonso QUARANTA "
-
Franco GALLO "
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nei
giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 2, 3 comma 1, lettera a), 5, 6, 7, 8, 9, 13, comma 3, 15 e 16
della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003) e dell’art. 2,
comma 21, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004)
promossi con ricorsi della Regione Toscana, della Regione Emilia-Romagna
(n. 2 ricorsi) e della Regione Veneto, notificati il 25, il 26 febbraio ed il
1° marzo 2003 ed il 24 febbraio 2004, depositati in cancelleria il 5 ed il 7
marzo 2003 ed il 4 marzo 2004, iscritti ai nn. 15, 25
e 26 del registro ricorsi 2003, ed al n. 33 del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica
del 28 settembre 2004 il Giudice relatore Alfio Finocchiaro;
uditi gli
avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana,
Franco Mastragostino per la Regione Emilia-Romagna, Mario Bertolissi
per la Regione Veneto e l’avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
1.– Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 26
febbraio 2003, depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il 5
marzo 2003 e iscritto al n. 15 registro ricorsi del
2003, la Regione Toscana ha chiesto alla Corte costituzionale dichiararsi, fra
l’altro, l’illegittimità degli artt. 3, comma 1, lettera a),
5, 6, 7, 8, 9 (ad eccezione del comma 17), 13, comma 3, 15 e 16 della legge 27
dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), per indebita invasione della
propria sfera di competenza, con violazione degli artt.
117, 118 e 119 della Costituzione.
La Regione ricorrente lamenta che lo Stato, disciplinando, con le norme
impugnate, forme di condono fiscale, determina effetti sostanziali, come
l’estinzione delle sanzioni amministrative tributarie, comprese
quelle accessorie, relative alle dichiarazioni condonate.
In particolare:
– l’art. 3, comma 1, lettera a), sospende gli aumenti delle
addizionali all'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) per i comuni
e le regioni, nonché la maggiorazione dell'aliquota
dell'imposta regionale sulle attività produttive (IRAP), fino a quando non si
raggiunga un accordo in sede di Conferenza unificata tra Stato, regioni ed enti
locali sui meccanismi strutturali del federalismo fiscale;
– l’art. 5 introduce una serie di
modifiche al decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione
dell’imposta regionale sulle attività produttive, revisione
degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell’IRPEF e istituzione di
una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei
tributi locali);
– l’art. 6 istituisce il
concordato triennale preventivo cui possono accedere i
contribuenti titolari di reddito soggetto ad IRAP, con la conseguenza che
eventuali maggiori imponibili, rispetto a quelli oggetto del concordato, non
sono soggetti ad imposta;
– l’art. 7 prevede la definizione
automatica dei redditi di impresa e lavoro autonomo
per gli anni pregressi, con ricaduta sulle addizionali IRPEF e IRAP per le
Regioni, che si perfeziona con versamento, mediante autoliquidazione,
dei tributi derivanti dai maggiori ricavi o compensi determinati sulla base dei
criteri e delle metodologie stabiliti con il decreto di cui al comma 14 della
medesima disposizione;
– l’art. 8 prevede che le
dichiarazioni relative ai periodi d'imposta per i
quali i termini per la presentazione sono scaduti entro il 31 ottobre 2002,
possono essere integrate, con effetti anche ai fini delle addizionali IRPEF e
IRAP;
– l’art. 9 prevede la definizione
automatica per tutte le imposte ed i periodi d’imposta per i quali i termini di
presentazione siano scaduti entro il 31 ottobre 2002,
con modalità di perfezionamento diverse, a seconda dei tipi di imposta: per
l’IRAP si prevede il pagamento del 18% dell’imposta lorda, con percentuale del
16% applicabile all’eccedenza, se l’imposta lorda supera i 10.000 euro, e del
13% se l’imposta lorda supera i 20.000 euro;
– l’art. 13 prevede che le regioni
e gli enti locali possano stabilire la riduzione dell'ammontare delle imposte e
tasse loro dovute (da intendersi come i tributi la cui titolarità giuridica ed
il cui gettito siano integralmente attribuiti ai predetti enti, con esclusione
delle compartecipazioni e addizionali a tributi erariali e delle mere
attribuzioni ad enti territoriali del gettito, totale o parziale, di tributi
erariali), nonché l'esclusione o la riduzione dei
relativi interessi e sanzioni, qualora i contribuenti adempiano ad obblighi
tributari precedentemente in tutto o in parte non adempiuti;
– l’art. 15 prevede che possono
essere definiti in via agevolata avvisi di accertamento,
inviti al contraddittorio, processi verbali di constatazione non ancora
definiti, relativamente a tutte le imposte, compresa l’IRAP, e stabilisce le
percentuali da pagare per la definizione stessa;
– l’art. 16 disciplina
la chiusura delle liti fiscali pendenti, che possono essere definite,
anche per l’IRAP, con il pagamento di determinate somme.
Le disposizioni impugnate, poi, nella misura in cui si
applicano anche all’IRAP, si pongono in contrasto con gli artt.
117 e 119 Cost., trattandosi
di tributo proprio delle regioni.
Secondo la ricorrente, l’IRAP va annoverata nella categoria dei tributi
propri delle regioni, sia in relazione al vecchio
testo dell’art. 119 Cost., in contrapposizione alle
quote di tributi erariali, sia in relazione alla nuova versione della norma
costituzionale, che riferendosi non più alle quote di tributi erariali, ma alla
compartecipazione agli stessi, sposta l’attenzione sulla spettanza del gettito
del tributo (il gettito dell’IRAP spetta integralmente alle regioni), poiché la
competenza a disciplinare il tributo è questione che dipende poi dal modo in
cui la Costituzione ripartisce, tra Stato e regioni, i poteri in ordine ai
tributi propri delle regioni.
Non sono oggi più valide le ragioni per cui in passato si ritenne la
legge istitutiva dell’IRAP non in contrasto con l’autonomia finanziaria
regionale: la potestà impositiva è riconosciuta
direttamente dall’art. 119 Cost.,
in quanto la legge statale non è più preposta a definire le forme e i limiti
dell’autonomia finanziaria e in quanto i tributi propri non sono più attribuiti
da tale legge; la competenza legislativa dello Stato in materia tributaria
riguarda soltanto il proprio sistema contabile e tributario, e non anche quello
delle regioni e degli enti locali, che dunque rientra nella potestà residuale
esclusiva delle regioni. In tale ambito lo Stato può
solo dettare, nell’esercizio della potestà concorrente di coordinamento del
sistema tributario e della finanza pubblica, principî fondamentali, ovvero deve
limitarsi a definire gli ambiti entro i quali può essere esercitata la potestà impositiva dei vari livelli di governo, ma, riguardo ai
tributi propri delle Regioni, non può emanare normative come quella istitutiva
dell’IRAP (la cui disciplina resta in vigore finché le Regioni non
provvederanno a modificarla), né può legiferare su questa forma di prelievo con
norme di dettaglio, anche riducendone il gettito.
Venendo alle singole disposizioni impugnate della legge n. 289 del 2002,
la Regione Toscana afferma quanto segue.
In particolare, con la sospensione degli aumenti delle addizionali IRPEF
per i comuni e le regioni, nonché della maggiorazione
dell'aliquota dell’IRAP fino a quando non si raggiunga un accordo in sede di
Conferenza unificata tra Stato, Regioni ed enti locali sui meccanismi
strutturali del federalismo fiscale, essendo l’IRAP tributo proprio della
Regione, lo Stato, con l’art. 3, comma 1, lettera a), blocca un canale di finanziamento regionale, a tempo
indeterminato, con la conseguente contrazione delle politiche regionali,
violando il principio di autosufficienza finanziaria di cui all’art. 119, terzo
comma, Cost., e non consentendo l’esercizio delle
competenze legislative regionali di cui agli artt.
117 e 118 Cost.
Infatti, riguardo alle addizionali IRPEF, pur essendo vero che è la legge
statale di coordinamento che attribuisce la potestà di istituirle, attesa la
funzione di stabilire l’area di prelievo spettante a ciascun livello di governo
e di evitare che ciascuno di essi sia disturbato dal
modo con cui gli altri esercitano le loro potestà, ciò non è sufficiente a
giustificare misure sospensive, poiché se la potestà degli enti autonomi
compromette la politica di prelievo dello Stato, delle due l’una, o la
disciplina va ridefinita in termini generali, e con effetto retroattivo sulle
scelte adottate dagli enti, oppure tale potestà non compromette la politica di
prelievo dello Stato, e allora non vi è motivo di limitarne l’esercizio.
Con riguardo agli artt. 5 e alle altre
disposizioni relative ai vari tipi di condono
applicabili anche all’IRAP (artt. 6, 7, 8, 9, 15,
16), il carattere di tributo regionale proprio dell’imposta non consente allo
Stato l’emanazione di norme di dettaglio, quali la riduzione del gettito, le
modalità di applicazione ed il condono, dovendosi
limitare a dettare norme per il coordinamento finanziario dei diversi livelli
di governo e definire gli ambiti entro cui può essere esercitata la potestà impositiva delle varie amministrazioni.
Con riferimento, infine, all’art. 13, che attribuisce alle Regioni e agli
enti locali la facoltà di introdurre e disciplinare misure
di condono relative a tributi propri, la ricorrente rileva che lo stesso detta
una definizione di tributi propri – come tributi la cui titolarità giuridica ed
il cui gettito siano integralmente attribuiti ai predetti enti, con esclusione
delle compartecipazioni ed addizionali a tributi erariali, nonché delle mere
attribuzioni ad enti territoriali del gettito, totale o parziale, di tributi
erariali – tale che, riguardo a tale ultimo aspetto, la “mera attribuzione”
dipende dal solo fatto che un tributo sia disciplinato dallo Stato, e non in base
al principio, valido già prima della riforma del titolo V, per cui debbono
essere definiti tributi propri quelli il cui gettito spetti integralmente alle
Regioni. Che l’IRAP non possa esser considerata
tributo erariale, è dimostrato dal fatto che la precedente disciplina statale
vige, alla luce del nuovo art. 119 Cost., solo finché
le Regioni non decidano di esercitare la propria potestà legislativa, il che
significa che lo Stato ha perso il potere di modificarla e di neutralizzarne
gli effetti con forme di condono. La norma si pone dunque in contrasto con gli artt. 117, 118 e 119 Cost.
2.– Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, con il ministero dell’Avvocatura generale dello Stato.
La difesa erariale assume l’infondatezza del ricorso, osservando, relativamente agli artt. 3 e 5, che l’IRAP (ma analoghe considerazioni riguardano
l’addizionale regionale IRPEF) è tributo destinato ad alimentare le finanze
della Regione in cui è operato il prelievo, al netto della quota di gettito
spettante allo Stato, e che ciò avviene in base ad una legge dello Stato che
l’ha istituita e ne detta la disciplina, in funzione dell’esigenza di
coordinamento della finanza pubblica. Sicché l’IRAP è inquadrata nel
sistema tributario dello Stato, che continua a dettarne la disciplina base, pur
modificativa della precedente, e comunque è fuori di
dubbio che la funzione statale di coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario consenta di dettare la disciplina delle riduzioni di cui
all’art. 5, quale anticipata e complessiva attuazione della riforma del sistema
fiscale statale, e della sospensione degli aumenti deliberati dopo la
presentazione del d.d.l. finanziaria per il 2003, di cui all’art. 3, fino
all’accordo in sede di Conferenza unificata sui meccanismi strutturali del
federalismo fiscale, al fine di dar vita ad una disciplina uniforme del sistema
tributario, per evitare che singole e sperequate iniziative pregiudichino la
realizzazione degli obiettivi.
Analoghe considerazioni valgono per le altre disposizioni, racchiuse
sotto il capo II della legge n. 289 del 2002.
3.– Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 1°
marzo 2003, depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il 7
marzo 2003 e iscritto al n. 25 registro ricorsi del
2003, la Regione Emilia-Romagna ha chiesto alla Corte
costituzionale dichiararsi, fra l’altro, l’illegittimità degli artt. 2, 3, comma 1 lettera a), 5, 6, 7, 8, 9 (ad eccezione del
comma 17), 13, comma 3, 15 e 16 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, per
violazione degli artt. 114, 117, 118, 119 Cost.
L’art. 2 della legge n. 289 del 2002 introduce il principio per cui è consentita una quota di deduzione dal reddito
imponibile, suscettibile di produrre un reddito d’imposta: in particolare,
stabilendo (comma 4) che la deduzione da esso disposta (il comma 1 introduce un
nuovo art. 10–bis al d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917,recante “Approvazione del
testo unico delle imposte sui redditi” non rileva ai fini della base imponibile
per le addizionali IRPEF, e che resta fermo quanto previsto dall'articolo 50, comma 2, secondo periodo, del d.lgs.
15 dicembre 1997, n. 446, e dall'articolo 1, comma 4, del d.lgs. 28 settembre 1998, n. 360
(Istituzione di una addizionale comunale all’IRPEF, a norma dell’art. 48, comma
10, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, come modificato dall’art. 1, comma
10, della legge 16 giugno 1998, n. 191), qualora l’IRPEF non sia dovuta
del tutto, non sarebbe dovuta neppure l’addizionale IRPEF, regionale e
comunale, dello stesso anno. La conseguenza è la diminuzione delle risorse a
disposizione della Regione, senza la previsione di misure compensative, in
contrasto con l’art. 119, comma quarto, Cost.
Riguardo agli artt. 3, comma
1, lettera a), 5, 6, 7, 8, 9,
13, comma 3, 15 e 16 della legge n. 289 del 2002, la Regione Emilia-Romagna svolge considerazioni del tutto coincidenti
con quelle del ricorso n. 15 del 2003, della Regione Toscana.
4.– Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, con il ministero dell’Avvocatura generale dello Stato.
La difesa erariale assume l’infondatezza del ricorso, osservando, relativamente all’art. 2, che rientra nella potestà
esclusiva dello Stato regolare le deduzioni IRPEF al fine di assicurarne la
progressività, e che l’irrilevanza ai fini del calcolo dell’imponibile delle
addizionali esclude un pregiudizio per la Regione. Mantenendosi fermo quanto
stabilito da altre norme, significa che l’addizionale IRPEF è
dovuta nella misura in cui sia dovuta l’IRPEF stessa, e quindi non è
dato comprendere in cosa consista la diminuzione delle risorse a disposizione
delle Regioni.
Riguardo alle altre norme censurate dal ricorso della Regione Emilia-Romagna, l’Avvocatura svolge considerazioni del
tutto analoghe a quelle mosse a contrastare il ricorso n. 15 del 2003 della
Regione Toscana.
5.– Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 25
febbraio 2003, depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il 7
marzo 2003 e iscritto al n. 26 registro ricorsi del
2003, la Regione Veneto ha chiesto alla Corte costituzionale dichiararsi, fra
l’altro, l’illegittimità degli artt. 2, 3, 5, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, per indebita
invasione nella propria sfera di competenza, con violazione degli artt. 114, 117, 118, 119 Cost.
L’art. 2 della legge n. 289 del 2002 dà avvio al programma di riforma
fiscale partendo dalle modifiche della disciplina relativa
all’IRPEF: il principio è quello della no tax area, introdotto dal comma 1
dell’art. 2 con l’inserimento dell’art. 10–bis
del d.P.R. n. 917 del 1986 (Testo
unico delle imposte sui redditi), che
prevede la deduzione di una quota di reddito imponibile, che dovrebbe
comportare un risparmio d’imposta. Il comma 4 stabilisce che la
deduzione non rileva ai fini della determinazione della base imponibile delle addizionali IRPEF, fermo restando quanto previsto
dall'articolo 50, comma 2, secondo periodo, del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, e dall'articolo 1,
comma 4, del d.lgs. 28
settembre 1998, n. 360. Tali norme prevedono che l’addizionale è dovuta se per lo stesso anno l’IRPEF, al netto delle
detrazioni e dei crediti riconosciuti rilevanti dal testo unico, è dovuta. In
altre parole, il sistema della no tax area non incide sul calcolo delle addizionali, ma
sempre che l’imposta sia dovuta, perché se il
contribuente non deve versarla, non è tenuto neppure all’addizionale regionale
e comunale. In sostanza l’art. 2 comporta una diminuzione delle risorse a
disposizione delle Regioni, senza alcuna forma compensativa, ponendosi così in
contrasto con l’art. 119, quarto comma, Cost.
Con l’art. 3, prevedendosi la sospensione delle addizionali finché non si
arrivi all’accordo sul federalismo fiscale, lo Stato dimostra di considerare
gli artt. 119 e 117, terzo comma, in cui tra le
materie di legislazione concorrente vi è l’armonizzazione dei bilanci pubblici
e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”, come
disposizioni prive di efficacia immediata, che
richiedono l’intervento attuativo del legislatore
statale. Tale impostazione, che vede le Regioni costrette ad attendere la
formulazione dei principî fondamentali da parte dello Stato, prima di emanare
la legislazione di dettaglio, è stata respinta dalla giurisprudenza
costituzionale prima della riforma dell’art. 117 Cost. A maggior ragione
l’impostazione non è sostenibile dopo la riforma del titolo V: dalla
legislazione statale sono già desumibili principi di coordinamento della
finanza pubblica in tema di leva fiscale delle Regioni, perché sia in tema di IRAP (art. 16 del d.lgs. 15
dicembre 1997, n. 446), che in tema di addizionali IRPEF (art. 50 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446) è data la possibilità,
rispettivamente, di variare le aliquote e di maggiorare le addizionali. Per non
parlare dell’obbligo delle Regioni di ricorrere all’aumento dei tributi per la
copertura dei maggiori fabbisogni di spesa sanitaria, avendo l’art. 4 del d.lgs. 15 aprile 2002, n. 63, convertito in l. 15 giugno
2002, n. 112, esteso agli anni 2002, 2003, 2004, le disposizioni dell’art. 40
della l. 28 dicembre 2001, n. 448, che lega
l’integrazione del finanziamento della spesa sanitaria al rispetto regionale
degli impegni indicati nell’Accordo tra Governo, Regioni e Province autonome
dell’8 agosto 2001, tra i quali, al punto 2, è prevista la facoltà delle
Regioni, di applicare un’addizionale IRPEF o ad altri aumenti previsti dalla
normativa fiscale vigente, nella misura necessaria a coprire l’incremento di
spesa.
In conclusione, essendo il potere di manovra fiscale coessenziale al
riconoscimento dell’autonomia finanziaria, e presupposto per l’esercizio delle
funzioni legislative e amministrative costituzionalmente riconosciute, l’art. 3
impedisce di ipotizzare una qualsiasi politica regionale autonoma, determinando
grave arretramento rispetto al passato, in violazione degli artt.
114, 117, terzo comma, 118 e 119, Cost.
Riguardo all’art. 5, che prevede una serie di riduzioni dell’IRAP sotto
forma di deduzioni della base imponibile, va osservato, impregiudicato
il problema se l’imposta sia classificabile come
statale, regionale o locale, che essa ricade nell’area del sistema tributario
regionale: ne consegue che, stabilendosi una riduzione del tributo senza alcuna
forma compensativa, non può disconoscersi il contrasto con gli artt. 114, 117, terzo comma, 118 e
119.
6.– Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, con il ministero dell’Avvocatura generale dello Stato.
La difesa erariale, relativamente all’art. 2,
assume l’inammissibilità del ricorso, osservando che pur in mancanza di
precisazione è impugnato il comma 4, in quanto determinerebbe una diminuzione
delle risorse a disposizione delle Regioni: resta fuori l’art. 1, comma 4, del
d. lgs. n. 360 del 1998, che
riguarda le addizionali provinciali e comunali (quella regionale è disciplinata
dall’art. 50 del d. lgs. n.
446 del 1997). La norma impugnata ha elevato il reddito minimo non soggetto a imposta; ed ha precisato che la disposizione non incide su
quanto previsto dall’art. 50, comma 2, del d. lgs. n. 446 del 1997. Anche in mancanza
di tale precisazione, che ha la sola funzione di chiarimento, l’addizionale non
sarebbe stata applicabile in base all’art. 50. Di conseguenza, la norma
investita dalla questione è l’art. 50 del d. lgs. n. 446 del 1997, non l’art. 2 della l. n. 289 del 2002.
Riguardo all’art. 3, per quanto concerne l’addizionale IRPEF, la natura
accessoria al tributo statale osta alla configurazione di una potestà regionale
di istituirla, spettando allo Stato istituirla e dettarne la misura massima,
anche al fine di evitare che un carico tributario eccessivo possa costituire
stimolo all’evasione, mettendo a rischio la preponderante entrata tributaria
dello Stato; per quanto concerne l’IRAP, è indubbio che lo Stato, che quell’imposta ha creato, ben può modificarla, considerando
che ogni legge ha una sua coerenza interna e specie in materia tributaria è
richiesta una verifica economica quando la situazione
finanziaria è cambiata. Nella specie è singolare che la Regione ricorrente
rivendichi il suo potere (riconosciuto da una noma dello Stato) di variare
l’aliquota dell’imposta, ma contesta il potere dello Stato di modificare la
disciplina, per di più non in attesa di varare una
riforma unilaterale, bensì in attesa di una nuova disciplina concordata in sede
di Conferenza unificata. In definitiva: la situazione dell’economia nazionale
richiede interventi correttivi; quelli che investono la finanza non statale saranno deliberati dalla Conferenza; poiché l’intervento di
questa richiederà del tempo, la situazione è cristallizzata al 2002, alla
situazione che ogni Regione ha potuto delineare in modo autonomo.
Riguardo all’art. 5, va osservato come l’aliquota e le deduzioni non
possono costituire da sole elementi attendibili per la
determinazione della pretesa tributaria, dovendosi anche tener conto della
materia imponibile. Le disposizioni impugnate, come risulta
dai lavori parlamentari, rispondono all’obiettivo che in un periodo di ripresa
economica molto lenta l’ampliamento della base imponibile non si dovesse accompagnare
all’inasprimento delle aliquote per evitare una maggior pressione fiscale
complessiva. In sostanza il gettito complessivo non è stato ridotto, ma si è
voluto evitare solo che esso diventasse più gravoso, in misura da pregiudicare
la politica economica, di competenza del Governo.
7.– Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 24
febbraio 2004, depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il 4
marzo 2004 e iscritto al n. 33 registro ricorsi del
2004, la Regione Emilia Romagna ha chiesto alla Corte costituzionale
dichiararsi, fra l’altro, l’illegittimità dell’art. 2, comma 21, della legge 24
dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), per violazione degli artt. 117, 118, 119 Cost.
La norma impugnata proroga, per l’esercizio 2004, la sospensione degli
aumenti per le addizionali IRPEF e delle maggiorazioni dell’aliquota IRAP, ma,
al contrario di quella prevista dall’art. 3, comma 1, lettera a),della legge
n. 289 del 2002, essa non è transitoria in attesa di un imminente accordo in
sede di Conferenza unificata sui meccanismi strutturali del federalismo
fiscale, ma vale fino al 31 dicembre 2004.
La più recente giurisprudenza costituzionale afferma che anche i tributi
di cui la legge destina il gettito in tutto o in parte alle Regioni e agli enti
autonomi, riconoscendo limitati spazi di autonomia
agli enti quanto alla loro disciplina, sono istituiti da legge dello Stato ed
in essa trovano la loro disciplina, salvo che per i soli aspetti rimessi
all’autonomia degli enti territoriali. La Regione quindi non può contestare il
potere dello Stato di modificare la disciplina dei tributi locali esistenti, in attesa che il legislatore statale definisca il rapporto
tra legislazione statale e regionale per quanto attiene alla disciplina del
grado primario dei tributi locali. Tuttavia non è consentito allo Stato di
sopprimere gli spazi di decisione autonoma che la legislazione previgente consentiva alle Regioni e agli enti locali,
legiferando in direzione diversa da quella imposta
dall’art. 119 Cost. La norma costituzionale fissa quanto meno una clausola di stand still,
vietando una modifica in peius del livello di autonomia già garantito dalla
legislazione statale, cosa che invece è avvenuta con la sospensione della
potestà regionale, riconosciuta da legge statale, di aumentare l’addizionale
IRPEF e di maggiorare l’aliquota IRPEF, rispetto alle misure fissate dalle
leggi istitutive: il risultato è quello di bloccare un fondamentale canale di
finanziamento regionale, con la conseguente contrazione delle politiche
regionali, con ciò violandosi il principio di autosufficienza finanziaria di
cui all’art. 119, terzo comma, Cost., e non
consentendosi l’esercizio delle competenze legislative regionali di cui agli artt. 117 e 118 Cost.
8.– Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, con il ministero dell’Avvocatura generale dello Stato.
La difesa erariale svolge argomentazioni attinenti a varie parti del
ricorso, tra le quali tuttavia non è compresa la censura relativa
all’art. 2, comma 21, della legge n. 350 del 2003, e resistendo
comunque, genericamente, a tutti i motivi del ricorso, rinvia ad una successiva
memoria, da depositare entro il 10 maggio 2004, la trattazione delle censure al
momento non esaminate.
9.– Nell’imminenza dell’udienza pubblica la Regione Toscana ha depositato
memoria con cui conferma le argomentazioni svolte nel ricorso, insistendo per
l’accoglimento. Quand’anche si debba riconoscere la natura statale dei tributi
regolati dalle norme impugnate, il relativo gettito è
attribuito alle Regioni e serve a finanziarne le funzioni. Ne consegue che la
sospensione della potestà regionale di aumento delle
addizionali IRPEF e delle aliquote IRAP, la riduzione del gettito IRAP e il
condono fiscale, determinano il blocco di un fondamentale canale di
finanziamento delle competenze regionali.
Le norme denunciate violano dunque il principio dell’autosufficienza
finanziaria regionale non solo sotto il profilo di una menomazione nella
capacità di esercitare le proprie competenze, ma anche sotto il profilo che il
necessario intervento del legislatore statale per l’attuazione del rinnovato
sistema posto dall’art. 119 Cost. (come riconosciuto dalla sentenza della Corte costituzionale
n. 37 del 2004) non consente alle Regioni di legiferare in materia fiscale,
anche perché una legge statale di coordinamento è ben lontana
dall’essere emanata.
Se il sistema di finanziamento regionale è ancora oggi a carattere
derivato, è essenziale il mantenimento del minimo indispensabile per il
finanziamento regionale, il che la Corte costituzionale ha chiaramente posto
come condizione all’esercizio della funzione legislativa statale, riconoscendo
il limite discendente dal divieto di procedere in senso inverso a quanto oggi
prescritto dall’art. 119 Cost.,
e, quindi, l’impossibilità di sopprimere, senza sostituirli, gli spazi di
autonomia regionale in precedenza riconosciuti, e di configurare un sistema
finanziario complessivo che contraddica i principî dell’art. 119 Cost. La
finanziaria 2003 peggiora le regole vigenti sopprimendo i limitati spazi di
intervento delle Regioni sui tributi esistenti.
Le disposizioni censurate non possono ritenersi legittime in nome del
coordinamento della finanza pubblica. In detta materia, attribuita alla potestà
legislativa concorrente, lo Stato deve limitarsi a fissare i principî, e le
norme impugnate non possiedono i requisiti di generalità e
astrattezza propri della legislazione di principio, presentando
viceversa carattere di dettaglio, autoapplicative,
incidenti sulla pur esigua autonomia finanziaria dapprima posseduta dalla
Regione.
10.– Secondo l’Avvocatura, la premessa su cui si basa il ricorso
regionale, che l’IRAP e le addizionali IRPEF costituiscano
tributi propri delle Regioni, è erronea. Trattandosi di tributi esistenti, già
istituiti con legge statale, e da questa fondamentalmente regolati – salvi i
limitati spazi di autonomia riconosciuti dalle leggi
stesse – non è precluso allo Stato legiferare, dettando norme modificative, in
ipotesi, anche di dettaglio: potestà rientrante nella esclusiva competenza
dello Stato in materia erariale, secondo quanto previsto dall’art. 117, secondo
comma, lettera e). Correlativamente, non essendo ammissibile la piena
esplicazione delle potestà regionali autonome, in difetto della fondamentale
legislazione di coordinamento, è da ritenere preclusa alle Regioni – se non nei
limiti espressamente riconosciuti dalla legge statale – la potestà regionale di
legiferare in materia di tributi esistenti, istituiti e regolati da legge
statale, onde il richiamo regionale all’art. 117, quarto
comma, della Costituzione è inconferente (sentenze n. 297
e n. 311 del
2003).
Con specifico riferimento all’art. 3, comma 1, lettera a), che dispone la sospensione delle
potestà di aumenti regionali delle addizionali IRPEF e
delle aliquote IRAP, si osserva, in primo luogo, che dette imposte si
inquadrano nel sistema tributario statale, e, in secondo luogo, che la norma va
letta con quanto disposto dalla successiva lettera b), onde la temporanea sospensione della potestà regionale fino
all’accordo Stato -Regioni – che dovrà costituire la base su cui l’Alta
Commissione di studi dovrà indicare al Governo i principi generali della
finanza pubblica e del sistema tributario ai sensi degli artt.
117, terzo comma, e 119 Cost. – è concepita al fine di assicurare la coordinata
configurazione del nuovo sistema tributario, che viceversa singole iniziative
regionali potrebbero condizionare o pregiudicare nella fase transitoria,
tenendo conto che nel nuovo sistema, coerentemente all’art. 119, è dubbio
possano trovare ulteriore cittadinanza addizionali
regionali e locali su tributi diretti statali, e che l’IRAP è destinata ad
essere progressivamente ridotta ed eliminata (sentenza n. 241 del
2004).
Sotto un altro profilo, non è sostenibile che nella norma impugnata
sarebbe ravvisabile la soppressione, senza contestuale sostituzione, di spazi di autonomia già riconosciuti: non si è, infatti, trattato
di sottrazione di un potere regionale, ma di semplice sospensione, fino al
previsto accordo sui meccanismi strutturali del nuovo federalismo fiscale.
In conclusione, l’intervento legislativo statale è esercizio della
potestà esclusiva riconosciuta dall’art. 117, secondo comma, lettera e) (appartenenza dei prelievi tributari
in oggetto al sistema tributario statale), o comunque
espressione di un principio generale di coordinamento del sistema tributario e
della finanza pubblica, sotto il profilo della potestà concorrente di cui al
terzo comma dell’art. 117 Cost.
11.– Anche la Regione Emilia-Romagna ha
depositato memoria insistendo per l’accoglimento del ricorso e replicando
all’atto di costituzione dell’Avvocatura dello Stato.
Pur prendendo atto della più recente giurisprudenza costituzionale, che
esclude possano definirsi tributi regionali propri le
imposte istituite con legge statale, la Regione sottolinea che la competenza
statale non può essere esercitata in senso inverso a quanto stabilito dal nuovo
art. 119 Cost., ovvero sopprimendo senza sostituirli
spazi di autonomia già riconosciuti dalle leggi statali o configurando un
sistema complessivo in contraddizione con il citato art. 119 (n. 37 e n. 241 del 2004).
Ne consegue che, non intendendo persistere nella contestazione della
competenza statale a legiferare sulle imposte in oggetto, resta in piedi il
problema di fondo, che lo Stato continua a
procrastinare senza termine l’attuazione dei principî del federalismo fiscale,
modificando la disciplina delle imposte del cui gettito le Regioni sono
compartecipi pregiudica unilateralmente l’equilibrio finanziario delle Regioni
stesse senza consentire possibilità di recupero, atteso il blocco del potere di
autogoverno delle aliquote, e, con atto unilaterale, nella più completa
violazione del principio di leale collaborazione.
12.– Secondo l’Avvocatura, che replica alla Regione Emilia-Romagna,
riguardo alla modifica della disciplina dell’IRPEF, di cui all’art. 2 (che ha
introdotto l’art. 10–bis. Del testo
unico delle imposte sui redditi), la doglianza può riguardare la sola
addizionale regionale, essendo inammissibile nella parte riferita alle
addizionali destinate agli altri enti locali, e inoltre l’intervento è
inquadrabile nella materia di esclusiva competenza
statale (art. 117, secondo comma, lettera e).
Inoltre il comma 4 dell’art. 2 espressamente prevede la sua non rilevanza ai
fini della determinazione dell’imponibile delle addizionali: in tal modo,
derogando al principio base secondo cui l’addizionale si applica sul reddito
complessivo IRPEF al netto degli oneri deducibili, si pone piuttosto a salvaguardia del relativo gettito spettante a Regioni ed
enti locali. Se, invece, in virtù della nuova disciplina delle deduzioni, non è dovuta l’IRPEF base, non sarà dovuta l’addizionale, ma
solo come effetto indiretto e riflesso (e prevedibilmente di modestissimo
impatto) di una modifica alla disciplina dell’imposta base, che rientra nei
poteri dello Stato: il principio costituzionale richiamato, di cui al quarto
comma dell’art. 119, implica la necessità di valutazione dell’adeguatezza delle
entrate complessive delle Regioni in relazione alle funzioni proprie, il che
non discende certo da eventuali variazioni di gettito di singole entrate
tributarie.
Per il resto la memoria segue, anche
testualmente, il tenore delle difese contenute nella memoria riguardo al
ricorso della Regione Toscana, già esaminata.
13.– Anche la Regione Veneto ha depositato memoria insistendo per
l’accoglimento del ricorso.
La ricorrente osserva, in via generale, che il potere legislativo statale
di imporre vincoli alle politiche di bilancio che possono tradursi in
compressioni di autonomia deve necessariamente avere
carattere transitorio, in vista di specifici obiettivi (sentenza n. 36 del 2004),
senza che possa essere sistematicamente invocato per vulnerare il complessivo
sistema delle autonomie. Nel dettare il nuovo titolo V, e, con esso, il nuovo assetto istituzionale degli enti locali, il
Parlamento aveva ben presenti le esigenze di contenimento della spesa pubblica
e il rispetto degli obblighi di bilancio che discendono dalla appartenenza
all’Unione europea. Non è dunque consentito al legislatore statale di prendere
a pretesto disavanzi di bilancio – già manifestatisi, e in modo anche più
grave, in passato, all’interno di un sistema accentrato – per comprimere gli
spazi di autonomia, come se la distribuzione
costituzionale dei poteri tra Stato, Regioni ed enti locali fosse rimasta
immutata, e presupponendo letture del testo costituzionale atte a stravolgere
il sistema delle autonomie.
Entrando nello specifico, riguardo all’art. 2 della legge n. 289 del
2002, la previsione della no tax area non incide sul calcolo delle addizionali
IRPEF, a patto però che l’imposta sia dovuta.
La Regione Veneto non discute il potere dello Stato di disciplinare
l’imposta sul reddito, ma sottolinea come l’esercizio
di tale potere non può sottrarre alle Regioni le risorse necessarie allo
svolgimento essenziale delle proprie funzioni. La disposizione impugnata determina
una diminuzione di risorse a disposizione delle Regioni, per il caso in cui, in
base al nuovo sistema delle deduzioni, l’imposta non sia
dovuta, senza prevedere alcuna forma compensativa.
Riguardo all’art. 3, sospendendo la potestà regionale di
aumento delle addizionali IRPEF e aliquote IRAP, lo Stato svuota gli artt. 117, terzo comma, e 119 – norme prive di efficacia precettiva immediata, che attendono
l’intervento del legislatore statale per trovare piena attuazione – di un reale
contenuto normativo: è vero che lo Stato può modificare la disciplina dei
propri tributi, ma ciò non può avvenire in senso inverso a quanto stabilito dal
nuovo art. 119 Cost., ovvero sopprimendo, senza
sostituirli, spazi di autonomia già riconosciuti dalle leggi statali o configurando
un sistema complessivo in contraddizione con l’art. 119 (sentenza n. 34 del 2004).
E del resto la giurisprudenza costituzionale respinge in modo costante letture
che comprimano le autonomie a causa dell’inerzia
statale (sentenza
n. 282 del 2002).
Riguardo alla potestà regionale di maggiorazione dell’aliquota IRAP,
l’art. 4 del decreto-legge n. 63 del 2002, convertito nella legge n. 112 del
2002, la rende addirittura necessaria per via dell’estensione agli anni 2002,
2003 e 2004 delle disposizioni dell’art. 40 della legge n. 448 del 2001, che, a
sua volta, lega le integrazioni del finanziamento della spesa nel settore
sanitario, previste dall’Accordo tra Governo, Regioni e Province autonome
dell’8 agosto 2001, alla diretta applicazione regionale di misure di
contenimento della spesa, attraverso l’introduzione di strumenti di controllo
della domanda, la riduzione della spesa sanitaria o in altri settori, ovvero di una addizionale regionale all’IRPEF e altri
strumenti fiscali previsti dalla normativa vigente, ai fini di coprire
l’incremento di spesa. Come si vede, attraverso le
disposizioni impugnate, lo Stato ha privato unilateralmente le Regioni
delle risorse necessarie all’esercizio delle funzioni costituzionalmente
riconosciute. In particolare la sospensione del potere di maggiorazione, di cui
all’art. 3, impedisce di ipotizzare una qualsiasi politica finanziaria
regionale autonoma, segnando un grave arretramento rispetto al passato.
Con riferimento alla modifica della disciplina dell’IRAP di cui all’art. 5, la definizione dell’imposta come statale
non esime dal porre una barriera alla discrezionalità del legislatore statale,
comprimendo l’autonomia già riconosciuta alle Regioni, senza prevedere alcuna
misura compensativa.
In definitiva, non si tratta di mettere in discussione il potere statale
di legiferare sull’IRAP, ma di impedire che lo Stato, nell’esercitare malamente il suo potere, possa determinare una reformatio in peius del
sistema fiscale regionale (sentenza n. 34 del
2004).
14.– Secondo l’Avvocatura, riguardo alla modifica della disciplina
dell’IRPEF, di cui all’art. 2, la doglianza è inammissibile nella parte
riferita alle addizionali destinate ai Comuni, potendo la Regione impugnare
leggi statali nella sola misura in cui ritenga che
esse ledano la sua sfera di competenza, mentre nella fattispecie la lesione si
produrrebbe sui singoli Comuni in quanto dotati di autonomia finanziaria.
L’autonomia regionale non è comunque lesa,
relativamente all’addizionale comunale, perché la potestà regionale in materia,
attinente al coordinamento nell’ambito dei principi fondamentali fissati dalla
legge statale, ha come riferimento e punto di partenza la normativa statale, e
può muoversi solo in ambito interregionale, così che una legge statale che
incida indirettamente sulle entrate dei Comuni, non può violare l’art. 117,
comma terzo, Cost. La stessa norma, nel ribadire quanto stabilito dall’art. 50,
secondo comma, del d.lgs n. 446 del 1997, chiarisce
che l’irrilevanza della deduzione, ai fini della determinazione
dell’addizionale, è limitata alla determinazione della base imponibile, non al
suo sorgere, per cui anche se non vi fosse stato il
rinvio a detta norma, essa sarebbe stata comunque applicabile (ovvero nel senso
che non applicandosi l’IRPEF, nemmeno sarebbe dovuta l’addizionale): sotto tale
profilo la questione sarebbe inammissibile.
Essa è anche infondata, essendo l’addizionale imposta parassitaria che
segue le sorti dell’imposta principale, sicché sarebbe
irragionevole l’applicazione dell’una in assenza dei presupposti per l’altra.
Inoltre, sotto il profilo del potere legislativo, essa rientra nella esclusiva competenza statale.
Riguardo all’art. 3 sulla sospensione delle potestà regionali delle
addizionali IRPEF e delle aliquote IRAP, lo Stato ha posto come limite il
raggiungimento dell’accordo in sede di conferenza tra Stato e Regioni.
Con riferimento all’art. 5, la modifica legislativa dell’IRAP è
giustificata dal non potersi definire l’imposta come tributo regionale proprio.
15.– La Regione Emilia-Romagna ha depositato
memoria anche relativamente alla finanziaria del 2004,
insistendo per l’accoglimento del ricorso.
Con l’art. 21, quarto comma, è protratto il termine di sospensione
dell’aumento delle addizionali e, in tal modo, lo
Stato procrastina l’attuazione dei principî del federalismo fiscale, modifica
continuamente le disposizioni regolatrici delle imposte al cui gettito le
Regioni partecipano, pregiudica l’equilibrio finanziario delle Regioni, in
palese violazione del principio di leale collaborazione.
16.– L’Avvocatura dello Stato, nella memoria relativa
al ricorso n. 33 del 2004, si limita a rinviare alla memoria redatta in
relazione al ricorso n. 25 del 2003.
1.– Le Regioni Toscana (ricorso n. 15 del 2003) ed Emilia-Romagna
(ricorso n. 25 del 2003) hanno impugnato, fra gli altri, gli artt. 3, comma 1, lettera a), 5, 6, 7, 8, 9 (ad eccezione del
comma 17), 13, comma 3, 15, e 16 della legge 23 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
– legge finanziaria 2003), mentre la Regione Veneto (ricorso n. 26 del 2003) ha
impugnato i soli artt. 3 e 5 della stessa legge
perché le citate norme, disponendo la sospensione degli aumenti delle
addizionali IRPEF per Comuni e Regioni, e delle maggiorazioni delle aliquote
IRAP di spettanza regionale in attesa del
raggiungimento di un accordo sui meccanismi strutturali del federalismo fiscale
(art. 3, comma 1, lettera a),
stabilendo modifiche alla disciplina dell’IRAP, con conseguente riduzione del
gettito (art. 5) e prevedendo varie misure di condono fiscale applicabili alla
stessa IRAP (art. 6, 7, 8, 9, 15, 16), e attribuendo alle Regioni e agli enti
locali la facoltà di introdurre e disciplinare misure di condono relative a tributi
propri (art. 13) – violano l’art. 114 Cost. richiamato nel solo ricorso n. 26
del 2003; gli artt. 117 e 118 Cost., non consentendo l’esercizio delle competenze legislative
regionali riguardo ad un tributo regionale proprio; l’art.119
Cost., che stabilisce il principio dell’autonomia
finanziaria regionale e dell’autonomia impositiva.
2.– Le Regioni Emilia-Romagna (ricorso n. 25
del 2003) e Veneto (ricorso n. 26 del 2003) hanno impugnato, fra gli altri,
l’art. 2, comma quarto, della legge 23 dicembre 2002, n. 289, perché,
stabilendo che la deduzione disposta dal comma 1 (che introduce un nuovo art.
10-bis al d.P.R.
22 dicembre 1986, n. 917 recante “Approvazione del testo unico delle imposte
sui redditi” dal reddito imponibile ai fini IRPEF non
rileva ai fini della base imponibile per le addizionali regionali e comunali, e
che resta fermo quanto previsto dall’art. 50, comma 2, secondo periodo, del d. lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione dell’imposta
regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni,
delle aliquote e delle detrazioni dell’IRPEF e istituzione di una addizionale
regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali),
e dall’art. 1, comma 4, del d. lgs. 28 settembre
1998, n. 360 (Istituzione di una addizionale comunale
all’IRPEF, a norma dell’art. 48, comma 10, della legge 27 dicembre 1997, n.
449, come modificato dall’art. 1, comma 10, della legge 16 giugno 1998, n.
191), e in tal modo diminuendo le risorse regionali senza misure compensative,
viola l’art. 119, quarto comma, Cost., che stabilisce
il principio dell’autornomia finanziaria regionale.
3.– La Regione Emilia-Romagna, con ricorso n.
33 del 2004, ha impugnato, fra gli altri, l’art. 2, comma 21,
della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), che
prorogando per l’esercizio 2004 e fino al 31 dicembre 2004 la sospensione degli
aumenti per le addizionali IRPEF e delle maggiorazioni dell’aliquota IRAP
violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost., non consentendo l’esercizio delle competenze regionali,
nonché l’art. 119 Cost., che stabilisce il principio
dell’autonomia finanziaria regionale e dell’autonomia impositiva.
4.– In considerazione dell’identità della materia, nonché
dei profili di lllegittimità costituzionali fatti
valere, i ricorsi vanno riuniti per essere decisi con un’unica pronuncia.
5.– I ricorsi sono infondati sulla base delle considerazioni che seguono.
6.– Con riferimento all’art. 2 della legge n. 289 del 2002 le Regioni
ricorrenti lamentano che in base alla modifica dell’imponibile IRPEF,
l’addizionale è dovuta solo se per lo stesso anno è
dovuta l’IRPEF, con la conseguenza che tale norma comporta una diminuzione
delle risorse a disposizione delle Regioni senza alcuna forma compensativa,
ponendosi così in contrasto con l’art. 119, quarto comma, Cost.
La questione è infondata.
Va, infatti, ribadito l’orientamento di questa
Corte secondo il quale lo Stato può disporre in merito alla disciplina dei
tributi da esso istituiti, anche se il correlativo gettito sia di spettanza
regionale (sentenza
n. 311 del 2003), purchè non sia alterato il
rapporto tra complessivi bisogni regionali e mezzi finanziari per farvi fronte,
circostanza, quest’ultima, non emersa nel giudizio (sentenze n. 29 del
2004 e n. 337
del 2001)
7.– Parimenti infondate sono le censure sollevate con riferimento agli artt. 3, comma 1, lettera a), 5, 6, 7, 8, 9, 15 e 16, tutte centrate sulla deduzione della insussistenza del potere dello Stato di modifica
riguardo ad imposte che le Regioni ritengono “tributi propri”, in tema di
sospensione degli aumenti delle addizionali IRPEF e delle aliquote IRAP, con
conseguente riduzione delle entrate.
Al fine del loro rigetto è sufficiente, da un lato, rinviare a quanto
esposto in precedenza nell’esaminare la censura all’art. 2 della legge n. 289
del 2002 e, dall’altro, richiamare la più recente giurisprudenza di questa Corte per la quale l’istituzione dell’IRAP con
legge statale, e l’espressa attribuzione alle Regioni a statuto ordinario,
destinatarie del tributo, di competenze di carattere solo attuativo,
rendono palese che l’imposta stessa – nonostante la sua denominazione – non può
considerarsi “tributo proprio” della Regione nel senso in cui oggi tale espressione
è adoperata dall’art. 119, secondo comma, della Costituzione, dovendosi
intendere il riferimento della norma costituzionale relativo ai soli tributi
istituiti dalle Regioni con propria legge, nel rispetto dei principi di
coordinamento con il sistema tributario statale. Conseguentemente la disciplina
sostanziale dell’imposta rientra tuttora nella esclusiva
competenza dello Stato in materia di tributi erariali, secondo quanto previsto
dall’art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione, ed è escluso che essa possa considerarsi oggetto di
legislazione concorrente (sentenze n. 296 del
2003 e n.
241 del 2004).
Queste conclusioni non sono, del resto, contestate nelle memorie dalle
Regioni ricorrenti, le quali, peraltro, insistono nella incostituzionalità
della normativa impugnata invocando il mancato rispetto della condizione di
legittimità posta dalla richiamata giurisprudenza e, precisamente, il divieto
per lo Stato di procedere in senso inverso a quanto prescritto dal nuovo art.
119 della Costituzione, sopprimendo, senza sostituirli, gli spazi di autonomia
già riconosciuti dalle leggi statali, o configurando un sistema finanziario
complessivo in contraddizione con l’art. 119 (sentenze n. 37 e
n. 241 del 2004).
E’ vero che la norma impugnata dell’art. 3, comma 1, lettera a), sospende il potere delle Regioni di
utilizzare uno spazio di autonomia nel prelievo
tributario, che la legge statale loro riconosceva. Ma tale misura risulta giustificabile, sul piano della legittimità
costituzionale, in base alla considerazione che essa si traduce in una
temporanea e provvisoria sospensione dell’esercizio del potere regionale in
attesa di un complessivo ridisegno dell’autonomia tributaria delle Regioni, nel
quadro dell’attuazione del nuovo art. 119 Cost.,
nonché di una manovra che investe la struttura di un tributo indubitabilmente
statale, quale è l’IRPEF, destinato, nella prospettiva del legislatore statale,
a modificazioni profonde, nonché di un tributo, come l’IRAP, che resta un
tributo istituito e tuttora disciplinato dalla legge dello Stato.
Né, per altro verso, risulta dimostrato e
nemmeno dedotto che la misura dia luogo ad una complessiva insufficienza dei
mezzi finanziari a disposizione delle Regioni per l’adempimento dei loro
compiti.
Quanto all’art. 5, che introduce una serie di modifiche
al decreto legislativo n. 446 del 1997, istitutivo dell’IRAP, l’infondatezza
della censura deriva da quanto si è osservato circa la perdurante potestà dello
Stato di disciplinare detto tributo (cfr. sentenza
n. 241 del 2004).
Per quanto poi riguarda le norme concernenti i
meccanismi di concordato, di definizione automatica e di definizione agevolata
(artt. 6, 7, 8, 9 – ad eccezione del comma 17
– 15 e 16), esse, da un lato, riguardano tributi su cui permane la potestà statale
di disciplinarli, dall’altro lato, pur potendo comportare una
indiretta diminuzione di gettito a favore degli enti territoriali, non
risultano tali, ancora una volta, da compromettere la complessiva capacità
finanziaria delle Regioni in relazione ai loro compiti.
8.– Con l’impugnazione dell’art. 13, comma 3, le
Regioni Toscana ed Emilia-Romagna contestano la
definizione data dalla norma alla nozione “tributi propri” delle Regioni, delle
province e dei comuni, deducendo che devono essere definiti “tributi propri”
quelli il cui gettito spetti integralmente alle Regioni.
La censura è infondata.
A prescindere dal fatto che la definizione è enunciata “ai fini delle
disposizioni del presente articolo” (scilicet: art. 13)
e non è quindi di carattere generale, la stessa è conforme a quella
enunciata da questa Corte con la più recente giurisprudenza, secondo cui
sono “tributi propri regionali”, nel senso del nuovo art. 119, quelli stabiliti
dalle Regioni con propria legge e non anche quelli il cui gettito sia “attribuito”
alle Regioni, ma siano stati istituiti con legge statale (v. sentenze n. 297
e n. 311 del
2003, in tema di tassa automobilistica regionale; sentenze n. 296 del
2003 e n.
241 del 2004, in tema di IRAP; nonché sentenza n. 37 del 2004, in tema di imposta
sulla pubblicità, di ICI e di addizionale all’IRPEF).
9.– E’ infine infondata la censura con la quale la Regione Emilia-Romagna deduce l’illegittimità dell’art.
2, comma 21, della legge 24 dicembre 2003 n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria
2004), per violazione degli artt. 117, 118, 119 Cost., in quanto proroga, fino al
31 dicembre 2004, la sospensione degli aumenti per le addizionali IRPEF e delle
maggiorazioni dell’aliquota IRAP.
La sospensione si giustifica in base alle stesse considerazioni sopra
esposte a proposito dell’art. 3, comma 1, lettera a), della legge n. 289 del 2002. Vale,
inoltre, la considerazione che la nuova norma, a differenza di quanto faceva la
precedente, limita espressamente al 31 dicembre 2004 l’effetto della
sospensione medesima, confermandone e rafforzandone il carattere transitorio.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunzie la decisione sulle
ulteriori questioni di legittimità costituzionale sollevate con i ricorsi in
epigrafe;
riuniti i giudizi relativamente alle questioni
concernenti gli articoli 2, 3, comma 1, lettera a), 5, 6, 7, 8, 9 (ad eccezione del comma 17), 13, comma 3, 15 e 16
della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e articolo 2, comma 21, della legge 24
dicembre 2003 n. 350;
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 3, comma 1, lettera a), 5, 6, 7, 8, 9 (ad eccezione del comma 17), 13, comma 3, 15 e 16
della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003),
sollevate, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Toscana, con il
ricorso in epigrafe (r. ric. n. 15 del 2003);
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 2, 3, comma 1, lettera a), 5, 6, 7, 8, 9 (ad eccezione del comma 17), 13, comma 3, 15 e 16
della legge 27 dicembre 2002, n. 289, sollevate, in riferimento agli artt. 114, 117, 118 e 119 della
Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il
ricorso in epigrafe (r. ric. n. 25 del 2003);
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 2, 3, 5 della legge 27 dicembre 2002, n. 289,
sollevate, in riferimento agli artt. 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Veneto, con
il ricorso in epigrafe (r. ric. n. 26 del
2003);
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell’articolo 2, comma 21, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
– legge finanziaria 2004), sollevata, in riferimento agli artt.
117, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso in epigrafe (r. ric. n. 34 del 2004).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, l'1 dicembre 2004.
Valerio ONIDA, Presidente
Alfio FINOCCHIARO, Redattore
Depositata in Cancelleria il 14
dicembre 2004.