SENTENZA N. 185
ANNO 2004
Felice
Giuffré
Vecchi
privilegi e nuovi moniti nella questione della case da gioco “autorizzate”
(per
gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
-
Gustavo ZAGREBELSKY Presidente
-
Valerio ONIDA Giudice
-
Carlo MEZZANOTTE “
-
Fernanda CONTRI “
-
Guido NEPPI MODONA “
-
Piero Alberto CAPOTOSTI “
-
Annibale MARINI “
-
Franco BILE “
-
Giovanni Maria FLICK “
-
Francesco AMIRANTE “
-
Ugo DE SIERVO “
-
Romano VACCARELLA “
-
Paolo MADDALENA “
- Alfonso QUARANTA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 17
luglio 2002, n. 17 (Istituzione di case da gioco nel Friuli-Venezia
Giulia), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 13 settembre 2002, depositato in cancelleria il 23 successivo ed
iscritto al n. 59 del registro ricorsi 2002.
Visto l’atto di
costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;
udito nell’udienza pubblica del 23 marzo 2004
il Giudice relatore Carlo Mezzanotte;
uditi l’avvocato dello Stato Antonio Cingolo
per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giandomenico Falcon per
Ritenuto in fatto
1. ¾ Con ricorso notificato il 13 settembre
2002 e depositato il successivo 23 settembre, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha proposto questione di legittimità costituzionale della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 17 luglio 2002, n. 17
(Istituzione di case da gioco nel Friuli-Venezia
Giulia), denunciandone il contrasto con l’art. 117, secondo comma,
lettere l) ed h), della Costituzione.
Il ricorrente, premesso che la legge impugnata prevede che l’amministrazione regionale possa promuovere la costituzione, ai sensi dell’art. 2458 del codice civile, di una società per azioni con lo scopo di gestire case da gioco ovvero possa affidare lo svolgimento di tale attività, in regime di concessione, ad una società con sede in uno Stato membro dell’Unione europea, ricorda che il gioco d’azzardo è attività punita dall’ordinamento giuridico penale come reato contravvenzionale (artt. 718 e ss. cod. pen.).
Il ricorrente sostiene quindi
che l’art. 1 della legge regionale n. 17 del 2002 si porrebbe in palese
contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
che riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato l’ordinamento
penale. E giacché gli artt. 718 e ss. cod. pen. prevedono un divieto generalizzato del gioco
d’azzardo, derogabile (e derogato) di volta in volta da leggi statali,
risulterebbe evidente che alla predetta competenza legislativa debba restare
riservata l’individuazione di ogni altro caso in cui si renda necessaria una deroga
alle disposizioni penali. Del resto la stessa giurisprudenza costituzionale ha
richiamato la necessità di una disciplina organica e razionalizzatrice
della materia, sollecitando il legislatore nazionale a provvedere in tal senso;
sicché nelle more dell’adozione della normativa a carattere generale risulta
ormai consolidata la prassi per cui le case da gioco
possano istituirsi soltanto con leggi statali, le sole a poter derogare ai
divieti posti dall’ordinamento penale.
Ad avviso del ricorrente,
sarebbe poi illegittimo anche il comma 9 dell’art. 1 della legge regionale
impugnata, il quale stabilisce che una quota del 20 per cento degli utili
provenienti dalla gestione delle case da gioco sia destinato al rafforzamento
delle strutture delle forze dell’ordine presenti nel territorio regionale. La
disposizione contrasterebbe infatti con l’art. 117,
secondo comma, lettera h), Cost., che riserva allo Stato la competenza
legislativa esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza; nozione,
quella di sicurezza pubblica, da interpretarsi in senso restrittivo, in ragione
della connessione con la formula “ordine pubblico” e dell’esclusione esplicita
della “polizia amministrativa locale”.
Il ricorrente sostiene infine
che le previsioni della legge regionale impugnata travalicherebbero i poteri
che lo statuto speciale d’autonomia e le relative norme d’attuazione riservano
alla Regione Friuli-Venezia Giulia, giacché essi non
contemplerebbero in alcun modo le materie dell’ordinamento penale e della
sicurezza pubblica.
2. ¾ Si è costituita in giudizio
3. ¾ Con successiva memoria, depositata in
prossimità dell’udienza,
Dopo aver sinteticamente
passato in rassegna la disciplina giuridica delle case da gioco nei maggiori
Paesi europei,
Diversa fu la vicenda
dell’istituzione della casa da gioco di Saint-Vincent,
che si ebbe con un decreto del Presidente della Giunta regionale della Valle
d’Aosta; tuttavia, la legittimità della sua istituzione fu ricondotta, stante
l’illegittimità di detto decreto, all’art. 2, lettera a), della legge 6
dicembre 1971, n. 1065 (Revisione dell’ordinamento finanziario della Regione
Valle d’Aosta), nella parte in cui disponeva che
In definitiva, prosegue
Alla luce di tali
osservazioni, si argomenta ancora nella memoria, non può dunque ritenersi che
l’art. 718 cod. pen. ponga
un divieto assoluto del gioco d’azzardo, giacché sarebbe “impensabile” che, a
fronte dell’incriminazione penale, le situazioni di deroga possano essere state
costituite senza che nelle leggi che le riguardano venissero mai inseriti né riferimenti
all’attività da svolgere, né riferimenti al superamento della norma
incriminante. Al contrario, tali vicende troverebbero
spiegazione considerando che, nei singoli casi, il legislatore ha operato
“nella convinzione che l’apertura di una casa da gioco autorizzata dalla
pubblica autorità fosse operazione perfettamente lecita”. In definitiva,
secondo
Nel caso in cui non si dovesse condividere tale impostazione,
Viene infine contestata la censura
specificamente mossa al comma 9 dell’art. 1 della legge. Ad avviso della
Regione non sussisterebbe la lesione dell’art. 117, secondo
comma, lettera h), della Costituzione perché la disposizione si
limiterebbe a prevedere, ai fini della sicurezza della popolazione, un
intervento che non obbliga i beneficiari ad accettare le risorse all’uopo
destinate, le quali rappresenterebbero soltanto “un investimento della comunità
regionale sulla sua sicurezza, aggiuntivo rispetto alle risorse che
nell’esercizio delle sue responsabilità istituzionali impiega lo Stato”.
Considerato in diritto
1. ¾ Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 17 luglio 2002, n. 17 (Istituzione di case da gioco nel Friuli-Venezia Giulia).
La legge denunciata, che consta di un solo articolo suddiviso in 15 commi, disciplina l’istituzione di case da gioco nel territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia, prevedendo che l’amministrazione regionale possa promuovere la costituzione, ai sensi dell’art. 2458 del codice civile, di una società per azioni con lo scopo di gestire case da gioco ovvero possa affidare lo svolgimento di tale attività, in regime di concessione, ad una società con sede in uno Stato membro dell’Unione europea; la medesima legge detta poi le disposizioni relative all’affidamento in concessione delle case da gioco e rinvia ad un successivo regolamento la disciplina di tale attività.
Secondo il ricorrente, tale legge, travalicando i poteri che lo statuto speciale d’autonomia e le relative norme d’attuazione riservano alla Regione medesima, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, che riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato l’ordinamento penale, dovendo restare riservata a tale competenza l’individuazione di ogni caso in cui si renda necessaria una deroga alle disposizioni penali che vietano il gioco d’azzardo (artt. 718 e seguenti del codice penale).
Ulteriore e più specifica censura è rivolta poi al comma 9 dell’art. 1, il quale stabilisce che una quota del 20 per cento degli utili provenienti dalla gestione delle case da gioco sia destinato al rafforzamento delle strutture delle forze dell’ordine presenti nel territorio regionale. La disposizione contrasterebbe con l’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., che riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza.
2. ¾ La questione è fondata.
Rileva il ricorrente che, a fronte della disciplina contenuta nello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia (legge costituzionale n. 1 del 1963) e nelle relative norme di attuazione, che non attribuiscono una competenza alla Regione stessa in materia penale, un’estensione della competenza regionale non è desumibile neppure dall’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, che rende applicabile alle Regioni ad autonomia speciale le disposizioni della novella costituzionale del 2001 che comportino per esse una più ampia autonomia. L’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. riserva infatti allo Stato la materia dell’“ordinamento penale”, da intendersi come sistema normativo riguardante il diritto sostanziale, giacché la disciplina processuale è enumerata nel primo periodo della stessa lettera l).
Si deve ricordare che la riserva allo Stato di tale competenza non è una novità introdotta in sede di revisione del Titolo V. Nella giurisprudenza di questa Corte era infatti ricorrente l’affermazione secondo cui la sola fonte del potere punitivo è la legge statale e le Regioni non dispongono di alcuna competenza che le abiliti a introdurre, rimuovere o variare con proprie leggi le pene previste dalle leggi dello Stato in tale materia; non possono in particolare considerare lecita un’attività penalmente sanzionata nell’ordinamento nazionale (tra le altre, si vedano le sentenze n. 234 del 1995, n. 117 del 1991, n. 309 del 1990, n. 487 del 1989). Dalla riforma costituzionale del 2001, questo orientamento giurisprudenziale ha ricevuto una esplicita conferma, giacché è oggi positivamente previsto che la materia dell’ordinamento penale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., è di esclusiva competenza dello Stato.
Resta aperto l’ordine dei
problemi sui quali questa Corte si è già in passato
soffermata. La “materia penale”, intesa come l’insieme dei beni e valori
ai quali viene accordata la tutela più intensa, non è
di regola determinabile a priori; essa nasce nel momento in cui il legislatore
nazionale pone norme incriminatici e ciò può avvenire in qualsiasi settore, a
prescindere dal riparto di attribuzioni legislative tra lo Stato e le Regioni.
Si tratta per definizione di una competenza dello Stato strumentale,
potenzialmente incidente nei più diversi ambiti materiali ed anche in quelli
compresi nelle potestà legislative esclusive, concorrenti o residuali delle
Regioni, le cui scelte potranno risultarne talvolta rafforzate e munite di una
garanzia ulteriore, talaltra semplicemente inibite.
Di qui l’esigenza che
l’esercizio della potestà statale in materia penale sia sempre contenuto nei limiti
della non manifesta irragionevolezza, non soltanto in ossequio al criterio
della extrema ratio, al quale, secondo la
giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 487 del
1989, n. 364
del 1988, n.
189 del 1987), deve essere sempre ispirata la repressione criminale. Alla
stregua del criterio anzidetto la compressione delle competenze legislative
regionali è giustificata quando la legge nazionale sia
protesa alla salvaguardia di beni, valori e interessi propri dell’intera
collettività tutelabili solo su base egalitaria.
3. ¾ Alla luce delle considerazioni che
precedono è in primo luogo infondata la tesi difensiva
della Regione, secondo la quale gli artt. 718 e ss. cod. pen. - che puniscono l’esercizio del gioco d’azzardo e considerano
addirittura una aggravante l’apertura e la gestione di una casa da gioco - andrebbero interpretati nel senso di
escludere dall’ambito dell’incriminazione i comportamenti posti in essere in
base a provvedimenti derogatori dell’autorità pubblica. Una simile virtualità
interpretativa è estranea all’art. 718 cod. pen., che non contempla alcuna deroga a favore di non meglio
specificate autorità pubbliche. E’ certo vero che l’attuale assetto delle case
da gioco in Italia è caratterizzato da lacunosità e disorganicità, che questa
Corte non ha mancato di sottolineare, sollecitando un intervento di
razionalizzazione da parte del legislatore (sentenze n. 438 del
2002, n. 291
del 2001, n.
152 del 1985). E tuttavia le attuali deroghe (che riguardano l’esercizio
del gioco d’azzardo in apposite case da gioco nei Comuni di San Remo, Venezia,
Campione d’Italia e Saint-Vincent) sono state dalla
giurisprudenza, anche di questa Corte, ricondotte a disparate discipline
statali, diverse da quella contenuta negli artt. 718 e ss. cod. pen., che resta di per sé
inderogabile.
Si aggiunga che questa norma incriminatrice è espressione non irragionevole di quella
discrezionalità del legislatore di cui si è appena detto, sebbene la ratio
dell’incriminazione non risieda nel disvalore che il
gioco d’azzardo esprimerebbe in sé, come pure talvolta si è sostenuto. Anche in
esso si manifestano infatti propensioni individuali
(impiego del tempo libero, svago, divertimento) che appartengono di norma ai
differenti stili di vita dei consociati; stili di vita, i quali, in una società
pluralistica, non possono formare oggetto di aprioristici giudizi di disvalore. Le fattispecie penali di cui agli artt. 718 e ss., rispondono invece
all’interesse della collettività a veder tutelati la sicurezza e l’ordine
pubblico in presenza di un fenomeno che si presta a fornire l’habitat ad
attività criminali. La stessa preoccupazione è stata del
resto avvertita anche a livello comunitario:
L’incriminazione in esame non può dunque dirsi in alcun modo eccedente il complesso di beni e valori che lo Stato, nei termini già chiariti, può tutelare con la sanzione penale, sebbene ciò non elida la necessità, già avvertita dalla Corte, di un intervento legislativo di riordino dell’attuale normativa del settore.
4. ¾ In conclusione, la legge regionale
impugnata, disciplinando l’istituzione di case da gioco nel territorio della
Regione Friuli-Venezia Giulia, introduce una deroga
al generale divieto di cui si è detto e nel far ciò invade la materia
“ordinamento penale”, dall’art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione, riservata in via esclusiva allo Stato.
L’unitarietà dell’oggetto
della disciplina recata dall’unico articolo della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 17 luglio 2002, n. 17, fa sì che la
declaratoria di incostituzionalità debba investire l’intera legge, con
conseguente assorbimento dell’ulteriore e più specifica censura proposta dallo
Stato.
per
questi motivi
dichiara l’illegittimità costituzionale della
legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 17 luglio
2002, n. 17 (Istituzione di case da gioco nel Friuli-Venezia
Giulia).
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2004.
Gustavo ZAGREBELSKY,
Presidente
Carlo MEZZANOTTE, Redattore
Depositata in Cancelleria il 24 giugno 2004.