SENTENZA N. 345
ANNO 2004
Commento alla decisione di
Alessandra Concaro e Irene Pellizzone
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Valerio ONIDA Presidente
- Carlo MEZZANOTTE Giudice
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
ha pronunciato la seguente
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 24 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003) e della legge 1° agosto 2003, n. 212 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 24 giugno 2003, n. 143, recante disposizioni urgenti in tema di versamento e riscossione tributi, di Fondazioni bancarie e di gare indette da CONSIP s.p.a.), nella parte in cui apporta modificazioni all’art. 24 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, promossi con i ricorsi della Regione Toscana, della Regione Piemonte, della Regione Valle d’Aosta, della Provincia autonoma di Bolzano, della Regione Umbria, della Regione Emilia-Romagna, della Regione Veneto e della Regione Valle d’Aosta, notificati il 25, il 26 ed il 28 febbraio, il 1° marzo ed il 10 ottobre 2003, depositati in cancelleria il 5 e il 7 marzo ed il 18 ottobre 2003 ed iscritti ai nn. 15, 18, 19, 20, 22, 25, 26 e 73 del registro ricorsi 2003.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell’udienza pubblica del 28 settembre 2004 il Giudice relatore Paolo Maddalena;
uditi gli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni
per
Ritenuto in fatto
1. ¾ Le Regioni Toscana,
Piemonte, Valle d’Aosta, Umbria, Emilia-Romagna e Veneto e
1.1. ¾ L’articolo impugnato, concernente l’“acquisto di beni e servizi”, al comma 1, “per ragioni di trasparenza e concorrenza”, impone alle amministrazioni aggiudicatrici – come individuate nell’art. 1 del decreto legislativo 24 luglio 1992, n. 358 (Testo unico delle disposizioni in materia di appalti pubblici di forniture, in attuazione delle direttive 77/62/CEE, 80/767/CEE e 88/295/CEE) e nell’art. 2 del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157 (Attuazione della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi) – l’utilizzazione, per l’aggiudicazione delle pubbliche forniture e degli appalti di pubblici servizi, di “procedure aperte o ristrette, con le modalità previste dalla normativa nazionale di recepimento della normativa comunitaria”, anche quando il valore del contratto è inferiore alla c.d. soglia comunitaria, ma superiore a 50.000 euro, fatta salva la disciplina dettata per l’affidamento degli incarichi di progettazione dalla legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori pubblici). Il comma 2 completa la regola escludendo da tale obbligo: a) i Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti; b) le amministrazioni che facciano ricorso alle convenzioni quadro definite dalla CONSIP s.p.a. – ai sensi degli artt. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2000), 59 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2001), e 32 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002) – ovvero al mercato elettronico della pubblica amministrazione; c) le cooperative sociali.
L’art. 24 prevede inoltre (comma 3) l’obbligo per le amministrazioni centrali dello Stato e per gli “enti pubblici istituzionali” di utilizzare le convenzioni quadro definite dalla CONSIP e impone agli enti locali, qualora intendano procedere ad acquisti in maniera autonoma, di adottare come base d’asta al ribasso i prezzi delle convenzioni quadro definite dalla CONSIP.
La norma impugnata, al comma 4, sanziona con la nullità i contratti stipulati in violazione dell’obbligo di ricorrere alla gara “comunitaria” o dell’obbligo di utilizzare le convenzioni quadro definite dalla CONSIP e prevede che delle obbligazioni derivanti dai medesimi contratti risponde il dipendente pubblico che li ha sottoscritti, che la stipula degli stessi è causa di responsabilità amministrativa e che il danno erariale è valutato tenendo conto della differenza tra il prezzo previsto dalle convenzioni e quello indicato nel contratto.
Il comma 5 limita il ricorso alla trattativa privata, anche nelle ipotesi in cui la vigente normativa la consenta, a casi eccezionali e motivati, previo esperimento di una documentata indagine di mercato e dandone comunicazione alla sezione regionale della Corte dei conti.
Il comma 9 dell’articolo impugnato, infine, afferma che “le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 5 costituiscono, per le Regioni, norme di principio e di coordinamento”.
1.2. ¾
La ricorrente, richiamato il comma 1 dell’impugnato art. 24, il quale indica a fondamento della norma “ragioni di trasparenza e concorrenza”, nega anzitutto che la trasparenza sia titolo legittimante la potestà legislativa dello Stato e sostiene che la norma in questione non abbia a che vedere con la tutela della concorrenza, la quale, in senso proprio, andrebbe intesa come disciplina dei mercati (normativa antitrust).
1.3. ¾
Anche
La ricorrente afferma, in particolare, che l’impugnato art. 24 della legge n. 289 del 2002 non potrebbe trovare fondamento nella lettera e) del secondo comma dell’art. 117 della Costituzione (tutela della concorrenza), in quanto, a parte la irrilevanza dell’autoqualificazione, la norma non avrebbe ad oggetto la concorrenza, anche se ragioni di concorrenza possono essere ad essa sottese. Tuttavia, per la ricorrente, dovrebbe escludersi che le sottese “ragioni di concorrenza” legittimino la potestà legislativa statale, giacché un siffatto e così ampio criterio finirebbe con il fondare la competenza statale in ogni ambito materiale, in violazione delle regole di riparto dettate dall’art. 117 della Costituzione.
1.4. ¾ Per
La ricorrente, dopo avere ricostruito il nuovo assetto costituzionale delle competenze legislative risultante dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, sostiene che la materia degli appalti pubblici di servizi e forniture, non essendo contemplata fra quelle di competenza statale, esclusiva o concorrente, dovrebbe ritenersi attribuita alla propria competenza residuale (art. 117, quarto comma, della Costituzione, applicabile alla Regione a statuto speciale per il disposto dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001).
Anche
1.5. ¾
Ad avviso della Provincia ricorrente, la disciplina dell’acquisto di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni sarebbe da ricondurre alla materia dell’ordinamento degli uffici, oltre che a quella, connessa, della contabilità e del bilancio.
La ricorrente afferma che lo Stato sarebbe competente,
in via esclusiva, in materia di “ordinamento ed organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici nazionali”, in base all’art. 117, secondo
comma, lettera g), della
Costituzione, mentre
La ricorrente prospetta, inoltre, la violazione dell’art. 16 dello statuto, il quale riconosce alla Provincia competenza amministrativa nelle materie oggetto della propria competenza legislativa esclusiva.
Il carattere “funzionale” della acquisizione di beni e servizi rispetto al “funzionamento delle aziende sanitarie” varrebbe, infatti, a radicare nella Provincia autonoma la competenza legislativa concorrente in materia, con conseguente illegittimità di ogni norma non di principio di fonte statale.
Del resto, ad avviso della Provincia autonoma, l’art. 24 della legge n. 289 del 2002, nonostante il disposto del comma 9, il quale riconosce natura di norma di principio e coordinamento ai precedenti commi 1, 2 e 5, non sarebbe una norma di principio, attesa la analiticità e la specificità delle sue disposizioni, richiedenti una diretta ed immediata applicazione.
La ricorrente rileva, infine, che, ove pure non si
volesse riconoscere la propria competenza in base agli invocati artt. 8, primo comma, numero 1), e 9, primo comma, numero 10),
dello statuto speciale, nondimeno questa andrebbe riconosciuta in base al
combinato disposto dell’art. 117, quarto comma, della Costituzione e dell’art.
10 della legge costituzionale n. 3 del
1.6. ¾
Ad avviso della ricorrente, la disciplina dell’acquisto di beni e servizi rientrerebbe nella propria competenza residuale (art. 117, quarto comma, della Costituzione), in quanto non riconducibile a nessuna delle materie elencate nell’art. 117 della Costituzione.
La ricorrente, dopo aver contestato che la finalità di trasparenza sia titolo legittimante l’esercizio di potestà legislativa statale, esclude che i commi 1, 2 e 5 dell’art. 24 della legge n. 289 del 2002 possano trovare fondamento nella competenza del legislatore statale in materia di fissazione dei livelli essenziali delle prestazioni (art. 117, secondo comma, lettera m, della Costituzione), o di tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e, della Costituzione), in quanto, per un verso, si sarebbe al di fuori del campo dei diritti civili e sociali e non si tratterebbe di garantire livelli omogenei di prestazioni sul territorio nazionale e, per altro verso, la materia della tutela della concorrenza atterrebbe alla disciplina dei mercati in senso proprio ed agli interventi diretti a correggere fenomeni distorsivi degli stessi e non all’acquisto di beni e servizi da parte delle amministrazioni pubbliche.
Per le stesse ragioni sarebbe lesivo delle attribuzioni regionali (art. 117, quarto comma, della Costituzione) il comma 3 dell’art. 24 della legge n. 289 del 2002, il quale impone agli “enti pubblici istituzionali” l’utilizzo delle convenzioni quadro definite dalla CONSIP, ove questa espressione, ritenuta “estremamente vaga”, possa essere riferita alla Regione.
1.7. ¾
Con argomenti sostanzialmente analoghi a quelli sviluppati dalle Regioni Toscana, Piemonte e Umbria, la ricorrente sostiene che la materia dell’acquisto di beni e servizi, non ricompresa né tra quelle di competenza esclusiva statale né tra quelle di competenza concorrente, sia da ascriversi alla propria competenza legislativa residuale (art. 117, quarto comma, della Costituzione).
1.8. ¾
Ad avviso della Regione, la materia dell’acquisto di beni e servizi, non prevista né tra quelle di competenza esclusiva statale né tra quelle di competenza concorrente, sarebbe da ricondurre alla competenza legislativa residuale delle Regioni (art. 117, quarto comma, della Costituzione).
La ricorrente sostiene, poi, che il comma 5 dell’impugnato art. 24, il quale limita l’esperibilità della trattativa privata a casi eccezionali e motivati, previo esperimento di una documentata indagine di mercato e pone un obbligo di comunicazione alla Corte dei conti, confliggerebbe con il canone costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione), in quanto da un lato la norma sarebbe ridondante rispetto alle normative comunitarie, nazionali e regionali già disciplinanti la materia, e dall’altro imporrebbe una comunicazione che costituirebbe un ulteriore adempimento “burocratico” di cui non risulterebbe chiaro quale sia l’effetto.
2. ¾ In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la non fondatezza delle questioni.
In alcuni degli atti di costituzione l’Avvocatura sostiene che la norma denunciata – investendo la disciplina della c.d. evidenza pubblica, la quale mirerebbe ad “ampliare e ad assicurare la libera concorrenza” e, nel contempo, la trasparenza della pubblica amministrazione aggiudicatrice – rientrerebbe nella competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera e, della Costituzione) (così nell’atto di costituzione depositato nei giudizi promossi dalla Regione Toscana, Valle d’Aosta, Umbria, Emilia-Romagna e Veneto). A tale riguardo, la difesa erariale richiama, in particolare, il sesto considerando della direttiva 93/37/CEE, nel quale si afferma che la disciplina degli appalti di lavori è finalizzata ad organizzare la concorrenza, e sostiene che l’estensione della disciplina di derivazione comunitaria agli appalti c.d. sottosoglia, al pari dell’intero settore dell’evidenza pubblica, tenderebbe ad assicurare non solo l’imparzialità della pubblica amministrazione, ma anche l’uguaglianza e la libera concorrenza degli operatori economici. Che si tratti di competenza esclusiva dello Stato non sarebbe smentito, secondo l’Avvocatura, dal comma 9 dell’impugnato art. 24, il quale definisce le disposizioni dei precedenti commi 1, 2 e 5 “norme di principio e di coordinamento”, in quanto si tratterebbe di una “norma di chiusura” dettata per l’evenienza che le Regioni avessero inteso la materia come concorrente, “così da evitare contestazioni”.
Costituendosi nel giudizio promosso dalla Regione Piemonte, l’Avvocatura articola la propria difesa sostenendo, in via generale, che, senza vincolo di materia, lo Stato, nella fase di transizione al nuovo modello di regionalismo inaugurato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, sarebbe legittimato a modificare la legislazione anteriore, da esso stesso prodotta, “senza incontrare alcuna riserva di legge regionale”, “con salvezza delle competenze legislative che ogni singola Regione potrà o meno esercitare”. Allo Stato competerebbe, quindi, la potestà di disciplinare mediante proprie leggi, “eventualmente cedevoli”, le attività amministrative degli enti locali, anche in ambiti non compresi nelle materie elencate nell’art. 117, secondo comma, della Costituzione.
Peraltro il legislatore, con la disposizione contenuta nel comma 9 dell’impugnato art. 24 della legge n. 289 del 2002, avrebbe “collocato il proprio intervento nell’ambito della legislazione concorrente”: la disposizione censurata, inserita in una legge finanziaria, rientrerebbe nella materia del “coordinamento della finanza pubblica” (artt. 117, terzo comma, e 119 della Costituzione). Anche in questo atto di costituzione, tuttavia, l’Avvocatura rileva che “avrebbero potuto evocarsi anche materie di legislazione esclusiva dello Stato”, quali la tutela della concorrenza e l’ordinamento civile, nonché i poteri sostitutivi previsti dall’art. 120 della Costituzione. La norma denunciata – prosegue la difesa erariale – perseguirebbe l’obiettivo del contenimento della spesa pubblica “allargata” attraverso una maggiore e più aperta concorrenza, che eliminerebbe le “nicchie” di mini-protezionismo locale, e attraverso le “economie di scala” ottenibili dai più elevati volumi di acquisti e di commesse gestiti dalla CONSIP: finalità, queste, non realizzabili se non attraverso una legislazione unitaria sul piano nazionale.
Nell’atto di costituzione depositato nel giudizio promosso dalla Provincia autonoma di Bolzano, l’Avvocatura contesta inoltre il richiamo all’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, affermando che, in attesa dell’adeguamento dello statuto, non sarebbe possibile stabilire se le competenze di cui all’art. 117, quarto comma, della Costituzione spettino alla Regione o alle Province autonome, sicché la ricorrente non potrebbe dolersi della lesione di una sfera di competenza di dubbia spettanza. Nel merito, ad avviso della difesa erariale, la censurata disciplina dell’acquisto di beni e servizi sarebbe materia concorrente ai sensi degli artt. 5 e 9 dello statuto speciale, non riconducibile alla materia, di competenza provinciale esclusiva, dell’ordinamento degli uffici, non avrebbe contenuto dettagliato, ma costituirebbe norma di principio.
3. ¾ Con successivo ricorso (iscritto al n. 73 del registro
ricorsi del 2003),
3.1. ¾ La norma impugnata circoscrive l’obbligo di ricorrere alle convenzioni quadro definite dalla CONSIP, limitandolo alle sole ipotesi di acquisto di beni o servizi caratterizzati “dall’alta qualità dei servizi stessi e dalla bassa intensità di lavoro” (comma 3) e demandando ad un decreto del Ministero dell’economia e delle finanze il compito di indicare quali servizi possano considerarsi rientranti nella predetta nozione (comma 3-bis); il comma 4-bis, poi, consente alle amministrazioni pubbliche la stipulazione di ogni tipo di contratto senza utilizzare le convenzioni quadro definite dalla CONSIP, qualora il valore dei costi e delle prestazioni dedotte in contratto sia uguale o inferiore a quello previsto dalle stesse convenzioni.
3.2. ¾
4. ¾ Anche in questo giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo, preliminarmente, per l’inammissibilità del ricorso e riproponendo, nel merito, le medesime difese e conclusioni dell’atto di costituzione nel procedimento instaurato dalla ricorrente con il precedente ricorso iscritto al n. 19 del registro ricorsi del 2003.
Ad avviso dell’Avvocatura, l’inammissibilità del
ricorso deriverebbe dal fatto che esso, sebbene volto
apparentemente ad impugnare le nuove disposizioni introdotte con la legge n.
212 del
Nel merito, la difesa erariale, oltre a ribadire le precedenti conclusioni, sostiene che la legge n. 212 del 2003, limitandosi a ridurre il campo di operatività di norme già impugnate, sarebbe priva di contenuto lesivo.
L’Avvocatura richiama inoltre la sentenza n. 303 del 2003 di questa Corte per escludere che la materia dei lavori pubblici possa essere ricondotta alla competenza residuale delle Regioni (art. 117, quarto comma, della Costituzione).
5. ¾ In prossimità dell’udienza pubblica fissata per il 28
settembre 2004, le Regioni Toscana, Piemonte ed Emilia-Romagna e
La ricorrente Regione Veneto ripropone, per il resto, le argomentazioni svolte nell’atto introduttivo.
6. ¾ In prossimità dell’udienza pubblica anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memorie, nelle quali, in via preliminare, chiede darsi atto della cessazione della materia del contendere, per intervenuta abrogazione delle disposizioni impugnate, e, nel merito, ribadisce le difese già svolte.
1. ¾ Le Regioni Toscana, Piemonte,
Valle d’Aosta, Umbria, Emilia-Romagna e Veneto e
1.1. ¾ L’articolo 24 della legge n. 289 del 2002 impone alle amministrazioni aggiudicatrici, come individuate nell’art. 1 del decreto legislativo 24 luglio 1992, n. 358 (Testo unico delle disposizioni in materia di appalti pubblici di forniture, in attuazione delle direttive 77/62/CEE, 80/767/CEE e 88/295/CEE) e nell’art. 2 del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157 (Attuazione della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi), di ricorrere alle procedure comunitarie, aperte o ristrette, per l’acquisizione di beni e servizi di importo superiore ad euro 50.000 (comma 1). Da tale obbligo sono esclusi i Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, le amministrazioni che facciano ricorso alle convenzioni quadro definite dalla CONSIP ovvero al mercato elettronico della pubblica amministrazione, nonché le cooperative sociali (comma 2). I contratti stipulati in violazione di tale obbligo e di quello, alternativo, di aderire alle convenzioni CONSIP sono nulli, con responsabilità del dipendente che ha sottoscritto il contratto (comma 4). Anche nelle ipotesi in cui la vigente normativa ammette la trattativa privata è fatto obbligo alle amministrazioni di ricorrervi solo in casi eccezionali e motivati, previo esperimento di documentata indagine di mercato, con comunicazione alla sezione regionale della Corte dei conti (comma 5). Il comma 9 qualifica come “norme di principio e di coordinamento” le disposizioni dei commi 1, 2 e 5.
L’art. 24 della legge n. 289 del 2002 detta pure
disposizioni in riferimento alla CONSIP, prevedendo
(nel testo originario del comma 3) che, fermo quanto previsto da altre
disposizioni (a partire dall’art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488,
recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria
1.2. ¾ La legge n. 212 del 2003, di conversione, con
modificazioni, del decreto-legge n. 143 del
1.3. ¾ Successivamente alla proposizione dei ricorsi, il
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti in tema di
versamento e riscossione dei tributi, di Fondazioni bancarie e di gare indette
dalla CONSIP s.p.a. nonché di alienazione di aree appartenenti al patrimonio e
al demanio dello Stato), convertito con modificazioni nella legge 24 novembre
2003, n.
L’art. 3, comma 166, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004) ha, infine, abrogato l’intera disposizione, ad eccezione dell’ultimo periodo del comma 3 (disposizione che consente ai partiti politici di aderire alle convenzioni della CONSIP) e dei commi 6-bis e 7 (disposizioni relative a modalità operative della CONSIP ed alla peculiare posizione dei servizi di informazione e sicurezza dello Stato).
Il decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi
urgenti per il contenimento della spesa pubblica), convertito nella legge 30
luglio 2004, n.
2. ¾ Stante la sostanziale identità dell’oggetto delle questioni proposte, riferite al medesimo articolo, i giudizi promossi con i ricorsi indicati in epigrafe, possono essere riuniti per essere decisi con unica pronuncia.
3. ¾ Deve anzitutto darsi atto che, a seguito della
pressoché integrale abrogazione dell’art. 24 della legge n. 289 del 2002 da
parte dell’art. 3, comma 166, della legge n. 350 del
2003,
Per gli stessi motivi le Regioni Toscana, Piemonte ed
Emilia-Romagna e
La richiesta di queste ricorrenti di dichiarare la cessazione della materia del contendere per il venire meno del loro interesse ad una pronuncia di merito fa ritenere che l’impugnato articolo 24 della legge n. 289 del 2002 non abbia avuto applicazione nell’ambito del loro territorio.
Deve pertanto dichiararsi la cessazione della materia del contendere in ordine alle questioni di costituzionalità sollevate dalle Regioni Toscana, Piemonte, Emilia-Romagna e Umbria e dalla Provincia autonoma di Bolzano con i ricorsi indicati in epigrafe.
4. ¾
Al riguardo deve ritenersi che la abrogazione di tutti i commi impugnati dell’art. 24 della legge n. 289 del 2002 non faccia venire meno di per sé l’attualità dell’interesse in relazione alle questioni poste dalla ricorrente, giacché queste disposizioni, abrogate ex nunc e non ex tunc, hanno comunque dispiegato effetti, sia pure per un breve arco temporale.
Tale richiesta non può essere accolta.
Infatti le due disposizioni appena richiamate ricollegano la sanzione della responsabilità amministrativa alla violazione di obblighi diversi. Nel caso del comma 4 dell’art. 24 della legge n. 289 del 2002, la responsabilità consegue alla violazione dell’obbligo di indire la gara secondo le procedure comunitarie, o, in alternativa, di aderire alle convenzioni CONSIP; mentre nel caso dell’art. 1, comma 4, del decreto-legge n. 168 del 2004 la responsabilità stessa consegue alla violazione dell’obbligo di rispettare il prezzo unitario di base delle convenzioni CONSIP.
La diversità delle disposizioni impedisce che possa darsi luogo a quanto richiesto dalla Regione Veneto, in quanto, a ben vedere, la ricorrente chiede una inammissibile estensione oggettiva del giudizio ad una norma diversa, che essa aveva l’onere di impugnare autonomamente.
5. ¾ In via preliminare, deve essere dichiarata
inammissibile la questione sollevata dalla Regione Veneto avverso il comma 5
dell’art. 24 della legge n. 289 del
Al riguardo deve infatti
essere ribadito l’orientamento di questa Corte, il quale esclude che
6. ¾
6.1. ¾ La questione non è fondata nei termini di seguito precisati.
6.2. ¾ Le procedure di evidenza pubblica, anche alla luce delle direttive della Comunità Europea (cfr., da ultimo, la direttiva 2004/18/CE, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e servizi), hanno assunto un rilievo fondamentale per la tutela della concorrenza tra i vari operatori economici interessati alle commesse pubbliche.
Viene in rilievo, a questo proposito, la disposizione di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, secondo la quale spetta allo Stato legiferare in via esclusiva in tema di tutela della concorrenza.
Al riguardo la giurisprudenza di questa Corte (sentenze nn. 14 e 272 del 2004) ha posto in evidenza che si tratta di una competenza trasversale, che coinvolge più ambiti materiali, si caratterizza per la natura funzionale (individuando, più che degli oggetti, delle finalità in vista delle quali la potestà legislativa statale deve essere esercitata) e vale a legittimare l’intervento del legislatore statale anche su materie, sotto altri profili, di competenza regionale.
Peraltro la stessa giurisprudenza ha chiarito che l’intervento del legislatore statale è legittimo se contenuto entro i limiti dei canoni di adeguatezza e proporzionalità. In particolare, come si legge nella citata sentenza n. 272 del 2004 (punto 3 del Considerato in diritto), la norma statale che imponesse una disciplina tanto dettagliata da risultare non proporzionata rispetto all’obiettivo della tutela della concorrenza costituirebbe una illegittima compressione dell’autonomia regionale.
Deve pertanto ritenersi che nel caso di specie l’estensione agli acquisti sotto soglia di beni e servizi della normativa nazionale di recepimento della normativa comunitaria non implichi per gli enti autonomi l’applicazione di puntuali modalità, ma solo l’osservanza dei principi desumibili dalla normativa in questione.
Questa interpretazione del comma 1 dell’art. 24 della legge n. 289 del 2002 appare d’altro canto conforme alla disposizione del comma 9 dello stesso art. 24, nel quale si legge che “le disposizioni dei commi 1, 2 e 5 costituiscono norme di principio e di coordinamento”. Questa espressione, diversa da quella di “principi fondamentali” che ricorre in ipotesi di legislazione concorrente, conferma che qui ci si trova di fronte ad un caso di legislazione esclusiva e “trasversale” dello Stato, che deve tener conto dei principi di proporzionalità ed adeguatezza dei mezzi usati rispetto al fine che si vuol raggiungere della tutela della concorrenza.
6.3. ¾ Se ne deve concludere che i commi
1, 2, 4, 5 e 9 dell’art. 24 della legge n. 289 del 2002, là dove impongono la
gara, fissano l’ambito soggettivo ed oggettivo di tale obbligo, limitano il
ricorso alla trattativa privata e collegano alla violazione dell’obbligo
sanzioni civili (nullità dei contratti) e forme di responsabilità, trovano
fondamento, nei termini sopra riferiti, nella potestà dello Stato di regolare
il mercato e di favorire rapporti concorrenziali nell’ambito dello stesso.
7. ¾
La questione non è fondata.
La ricorrente trascura che, in proposito, vengono in evidenza le disposizioni dell’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, secondo le quali spettano alla competenza esclusiva dello Stato le materie della giurisdizione e dell’ordinamento civile.
Nella disciplina generale della responsabilità
amministrativa i profili sostanziali sono strettamente intrecciati con i poteri
che la legge attribuisce al giudice chiamato ad accertarla (come si rileva, ad
esempio, dalla disposizione dell’art. 52 del regio decreto 12 luglio 1934, n.
1214, recante il “Testo unico delle leggi sulla Corte dei conti”, secondo la quale “
Ne discende che la potestà legislativa residuale delle Regioni a statuto ordinario in materia di ordinamento dei propri uffici (art. 117, quarto comma, della Costituzione), se può esplicarsi nel senso di disciplinare il rapporto di impiego o di servizio dei propri dipendenti, prevedendo obblighi la cui violazione comporti responsabilità amministrativa, non può tuttavia incidere sul regime della stessa.
per questi motivi
riservata a separate pronunce ogni decisione sulle ulteriori questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto altre disposizioni della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), sollevate con i ricorsi in epigrafe,
riuniti i giudizi,
1) dichiara estinti i giudizi promossi dalla Regione Valle d’Aosta, in ordine alle questioni di costituzionalità dell’art. 24, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 9, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, con i ricorsi indicati in epigrafe (reg. ric. n. 19 e n. 73 del 2003);
2) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di costituzionalità dell’art. 24, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 9, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, sollevate, rispettivamente: in riferimento all’art. 117 della Costituzione, dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 5, 114, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione, dalla Regione Piemonte, in riferimento agli artt. 8, primo comma, numero 1), 9, primo comma, numero 10), e 16 dello statuto speciale (approvato con il d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e alle relative norme di attuazione (di cui all’art. 2 del d.P.R. 28 agosto 1975, n. 474), all’art. 117 della Costituzione e all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento agli artt. 117, primo, terzo e quarto comma, e 114, secondo comma, della Costituzione, dalla Regione Umbria, in riferimento all’art. 117 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con i ricorsi indicati in epigrafe (reg. ric. nn.15, 18, 20, 22 e 25 del 2003);
3) dichiara inammissibile la questione di costituzionalità dell’art. 24, comma 5, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, sollevata, in riferimento all’art. 97 della Costituzione, dalla Regione Veneto, con il ricorso in epigrafe (reg. ric. n. 26 del 2003);
4) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di costituzionalità dell’art. 24, commi 1, 2, 4, 5 e 9, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, sollevate in riferimento all’art. 117 della Costituzione dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 26 del 2003).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 28 ottobre 2004.
Valerio ONIDA, Presidente
Paolo MADDALENA, Redattore
Depositata in Cancelleria il 15 novembre 2004.