SENTENZA N. 4
ANNO 2004
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
- Riccardo CHIEPPA, Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY
- Valerio ONIDA
- Carlo MEZZANOTTE
- Fernanda CONTRI
- Guido NEPPI MODONA
- Piero Alberto CAPOTOSTI
- Annibale MARINI
- Franco BILE
- Giovanni Maria FLICK
- Francesco AMIRANTE
- Ugo DE SIERVO
- Romano VACCARELLA
- Alfio FINOCCHIARO
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità
costituzionale degli articoli 16, comma 7, 17, comma 2, e 19, commi 1, 3, 7, 8
e 14 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002), promossi
con ricorsi delle Regioni Marche, Toscana, Basilicata, Emilia-Romagna e Umbria,
notificati il 22 (il primo e il secondo), il 26 (il terzo e il quinto) e il 27
febbraio 2002 (il quarto), depositati in cancelleria il 28 febbraio (il primo),
il 1° (il secondo), il 6 (il terzo) e l’8 marzo 2002 (il quarto e il quinto) e
iscritti, rispettivamente, ai numeri 10, 12, 20, 23 e 24 del registro ricorsi
dell’anno 2002.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella pubblica udienza
del 17 giugno 2003 il Giudice relatore Romano Vaccarella;
uditi gli avvocati Stefano
Grassi per la Regione Marche, Fabio Lorenzoni per la
Regione Toscana, Massimo Luciani per la Regione
Basilicata, Giandomenico Falcon per le Regioni
Emilia-Romagna e Umbria e l’Avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto
in fatto
1.- I ricorsi indicati in epigrafe, proposti
dalle Regioni Marche, Toscana, Basilicata, Emilia-Romagna e Umbria investono
numerose norme della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria
2002), sollevando questioni di legittimità costituzionale che – previa
separazione da quelle relative agli artt. 16, comma 7,
17, comma 2, 19, commi 1, 3, 7, 8 e 14 (quest’ultimo comma limitatamente al
ricorso della Regione Basilicata) – sono riservate a separate decisioni.
2.- Con tre distinti ricorsi, iscritti
rispettivamente ai numeri 10, 12 e 24 del registro
ricorsi del 2002, le Regioni Marche, Toscana e Umbria hanno impugnato, tra
altre norme della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria
2002), l’art. 17, comma 2, il quale, nell'introdurre l'art. 40-bis (Compatibilità della spesa in
materia di contrattazione integrativa) nel decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), ha previsto che «i comitati di settore ed il
Governo procedono a verifiche congiunte in merito alle implicazioni finanziarie
complessive della contrattazione integrativa di comparto, definendo metodologie
e criteri di riscontro anche a campione sui contratti integrativi delle singole
amministrazioni», e che, a tal uopo, «gli organi di controllo interno indicati
dall'art. 48, comma 6, inviano annualmente specifiche informazioni sui costi
della contrattazione integrativa al Ministero dell'economia e delle finanze,
che predispone, allo scopo, uno specifico modello di rilevazione, d'intesa con
la Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione
pubblica».
3.- In particolare, la Regione Marche, con
ricorso notificato il 22 febbraio 2002 e depositato il 28 febbraio 2002 (numero
10 del 2002), censura la citata disposizione per
lesione della sfera di competenza regionale in violazione degli articoli 117,
quarto comma, e 119, primo comma, della Costituzione.
Nel dettaglio, la ricorrente osserva che la
materia della contrattazione collettiva di lavoro in
relazione alle pubbliche amministrazioni non è di pertinenza esclusiva
dello Stato, per lo meno nel caso in cui, riferendosi anche ad amministrazioni
diverse da quelle indicate alla lettera g)
del secondo comma dell'art. 117 Cost., vada al di là delle linee ordinamentali e della determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. E anzi, in ogni caso
- come in quello di specie – nel quale la disciplina dell'impiego pubblico “va ad incrociare la materia dell'ordinamento e
dell'organizzazione amministrativa degli enti locali (e non presenta profili di
«tutela e sicurezza del lavoro»)”, si deve ritenere che la potestà legislativa
spetti in via esclusiva alla Regione.
La norma impugnata, prevedendo limiti e
controlli alla contrattazione collettiva integrativa di comparto, sarebbe,
pertanto, lesiva della competenza legislativa regionale, piena o residuale,
prevista dall'art. 117, quarto comma, Cost.
Sarebbe, inoltre, ravvisabile una violazione
dell'autonomia di spesa riconosciuta alle Regioni dall'art. 119 Cost., posto
che queste sono l'unico soggetto abilitato a prevedere procedure e criteri di
controllo della propria spesa pubblica. Né la mancata adozione dei «principi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» (art. 119,
secondo comma, Cost.) autorizzerebbe una tale limitazione.
3.1.- Si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha concluso per l'infondatezza del
ricorso, qualificando l'art. 17, comma 2, della legge n. 448 del 2001 quale
norma di principio diretta a verificare la compatibilità finanziaria della
contrattazione integrativa di comparto secondo il disposto dell'art. 117, terzo
comma, Cost. («armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
finanza pubblica»).
4.- Analogamente, la Regione Toscana, con
ricorso notificato il 22 febbraio 2002 e depositato il 1° marzo 2002 (numero 12 del 2002), ha impugnato l'art. 17, comma 2, della legge
n. 448 del 2001, perché violativo del principio che
riserva allo Stato la materia della contrattazione collettiva solo con riguardo
all'ordinamento e all'organizzazione dello Stato e degli enti pubblici
nazionali (art. 117, secondo comma, lettera g),
Cost.), lasciando alla esclusiva competenza regionale ogni altra ipotesi.
4.1.- Anche in questo caso il Presidente del
Consiglio dei ministri, costituitosi per mezzo dell’Avvocatura generale dello Stato,
ha contestato la fondatezza del ricorso, ritenendo ultroneo
il richiamo alla lettera g) dell'art.
117 Cost., tenuto conto che la norma denunciata non determina un'ingerenza
dello Stato nella contrattazione collettiva (ove riservata alla competenza regionale),
ma predispone un mero controllo delle implicazioni finanziarie complessive,
indispensabile per verificare il rispetto dei vincoli di bilancio, sanzionato
nell'ipotesi di violazione con la nullità di diritto delle relative clausole
dell'accordo integrativo (art. 40, comma 3, del d.lgs.
n. 165 del 2001).
5.- Infine, la Regione Umbria, con ricorso
notificato il 26 febbraio 2002 e depositato l’8 marzo 2002 (numero 24 del 2002), ha impugnato l'art. 17, comma 2, della legge
n. 448 del 2001, perché violativo della competenza
regionale esclusiva, generale e residuale, di cui all'art. 117, quarto comma,
Cost. In particolare, la ricorrente evidenzia come il d.lgs. n. 165 del 2001
già prevede un organico sistema di controlli sui costi della contrattazione integrativa
(art. 40, comma 3; art. 48, comma 6; artt. 58 ss.),
idoneo ad escludere ogni spazio residuo per ulteriori principi nella materia,
da ricondursi al «coordinamento della finanza pubblica», assegnata alla
legislazione concorrente. La disposizione censurata, per di più, oltre a
dettare illegittimamente norme di dettaglio per la definizione delle modalità del controllo, nel prevedere la verifica di “non
meglio precisate implicazioni finanziarie complessive”, attribuisce al Governo
un ruolo che interferisce con le scelte delle singole Regioni e che determina
una distonia con il ruolo generale che proprio il Governo ricopre in relazione
alla contrattazione collettiva per il pubblico impiego, per il quale il
controllo di compatibilità finanziaria è demandato alla Corte dei conti.
5.1.- Il Presidente del Consiglio dei
ministri, costituitosi per mezzo dell’Avvocatura generale dello Stato, ha
spiegato difese analoghe a quelle articolate in
risposta al ricorso numero 12 del 2002, ribadendo che “certamente è in facoltà
dello Stato organizzare i criteri e moduli di rilevazione dell'impatto che la
contrattazione integrativa ha sul bilancio statale, onde coordinare l'autonomia
regionale delle parti con i limiti di spesa previsti nella legge di bilancio”.
6.- Con ricorso notificato il 26 febbraio
2002, depositato il 6 marzo 2002 e iscritto al numero 20
del registro ricorsi del 2002, la Regione Basilicata, nell’impugnare anch’essa
numerose norme della medesima legge n. 448 del
L’art. 16, comma 7,
stabilisce: «Ai sensi dell’articolo 48, comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, gli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali per il biennio
2002-2003 del personale dei comparti degli enti pubblici non economici, delle
regioni, delle autonomie locali, del Servizio sanitario nazionale, delle
istituzioni e degli enti di ricerca e sperimentazione e delle università,
nonché degli enti di cui all’articolo 70, comma 4, del citato decreto
legislativo n. 165 del 2001, e gli oneri per la corresponsione dei
miglioramenti economici al personale di cui all’articolo 3, comma 2, del citato
decreto legislativo n. 165 del 2001, sono a carico delle amministrazioni di
competenza nell’ambito delle disponibilità dei rispettivi bilanci. I comitati
di settore, in sede di deliberazione degli atti di indirizzo
previsti dall’articolo 47, comma 1, del medesimo decreto legislativo n. 165 del
2001, si attengono, anche per la contrattazione integrativa, ai criteri
indicati per il personale delle amministrazioni di cui al comma 1 e provvedono
alla quantificazione delle risorse necessarie per i rinnovi contrattuali».
L’art. 19, comma 1,
stabilisce: «Per l’anno 2002, alle amministrazioni dello Stato anche ad
ordinamento autonomo, alle agenzie, agli enti pubblici non economici, alle
università, limitatamente al personale tecnico ed amministrativo, agli enti di
ricerca ed alle province, ai comuni, alle comunità montane ed ai consorzi di
enti locali che non abbiano rispettato le disposizioni del patto di stabilità
interno per l’anno 2001 è fatto divieto di procedere ad assunzioni di personale
a tempo indeterminato; i singoli enti locali in caso di assunzione del
personale devono autocertificare il rispetto delle disposizioni relative al
patto di stabilità interno per l’anno 2001. Alla copertura dei posti
disponibili si può provvedere mediante ricorso alle procedure di mobilità
previste dalle disposizioni legislative e contrattuali, tenendo conto degli
attuali processi di riordino e di accorpamento delle strutture, nonché di trasferimento di funzioni. Si può ricorrere alle
procedure di mobilità fuori dalla regione di appartenenza dell’ente locale solo
nell’ipotesi in cui il comune ricevente abbia un rapporto
dipendenti-popolazione inferiore a quello previsto dall’articolo 19, comma 3, del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n.
77, e successive modificazioni, maggiorato del 50 per cento. Sono consentite le
assunzioni connesse al passaggio di funzioni e competenze agli enti locali il
cui onere sia coperto dai trasferimenti erariali compensativi della mancata
assegnazione delle unità di personale. Il divieto non
si applica al comparto scuola. Sono fatte salve le assunzioni di personale relative a figure professionali non fungibili la
cui consistenza organica non sia superiore all’unità, nonché quelle relative
alle categorie protette e quelle relative ai vincitori del secondo
corso-concorso di formazione dirigenziale indetto dalla Scuola superiore della
pubblica amministrazione di cui al bando pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
del 18 marzo 1997, IV serie speciale, n. 22».
Stabilisce ancora (per quanto qui interessa):
«I termini di validità delle graduatorie per l’assunzione di
personale presso le amministrazioni pubbliche sottoposte al divieto di cui al
presente comma sono prorogati di un anno».
Infine: «In ogni caso, la spesa relativa al personale assunto a tempo determinato o con
convenzioni dalle province, dai comuni, dalle comunità montane e dai consorzi
di enti locali non può superare l’importo della spesa sostenuta al medesimo
titolo nell’anno 2001, con un incremento pari al tasso di inflazione
programmata indicato nel Documento di programmazione economico-finanziaria».
L’art. 19, comma 3,
sostituisce l’ultimo periodo del comma 2 dell’art. 39 della legge 27 dicembre
1997, n. 39 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica), con il
seguente: «Per ciascuno degli anni 2003 e 2004, le amministrazioni dello Stato
anche ad ordinamento autonomo, le agenzie e gli enti pubblici non economici con
organico superiore a 200 unità sono tenuti a realizzare una riduzione di
personale non inferiore all’1 per cento rispetto a quello in servizio al 31
dicembre 2002».
L’art. 19, comma 7,
stabilisce: «Le assunzioni effettuate in violazione delle disposizioni del presente
articolo sono nulle di diritto».
L’art. 19, comma 8,
stabilisce: «A decorrere dall’anno 2002 gli organi di revisione contabile degli
enti locali di cui all’articolo 2 del testo unico delle leggi sull’ordinamento
degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267,
accertano che i documenti di programmazione del fabbisogno di personale siano
improntati al rispetto del principio di riduzione complessiva della spesa di
cui all’articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive
modificazioni, e che eventuali deroghe a tale principio siano analiticamente
motivate».
L’art. 19, comma 14,
stabilisce: «Le amministrazioni pubbliche promuovono iniziative di alta
formazione del proprio personale, anche ai fini dell’accesso alla dirigenza,
favorendo la partecipazione dei dipendenti ai corsi di laurea, anche triennali,
organizzati con l’impiego prevalente delle metodologie di formazione a distanza
per finalità connesse alle attribuzioni istituzionali delle amministrazioni
interessate. A tal fine, nei limiti delle ordinarie risorse finanziarie
destinate all’aggiornamento e alla formazione del personale, le amministrazioni
pubbliche e le relative Scuole o strutture di formazione, sentite le
organizzazioni sindacali, possono anche erogare borse di studio del valore
massimo corrispondente all’iscrizione ai suddetti corsi di laurea o provvedere
al relativo rimborso».
6.1.- La ricorrente osserva che la materia
dell’impiego presso la Regione e gli enti locali rientra
nella competenza legislativa esclusiva delle Regioni, a norma dell’art. 117,
quarto comma, Cost., non essendo elencata né tra le materie riservate alla
legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, Cost.), né tra le
materie di legislazione concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.).
Conseguentemente, in tale materia lo Stato non può intromettersi, men che meno stabilendo una normativa di dettaglio, qual è
quella contenuta negli articoli di legge censurati (oltretutto priva di
clausola di “cedevolezza”).
In particolare, la ricorrente lamenta che
l’art. 16, comma 7, della legge n. 448 del 2001 incide
illegittimamente sull’autonomia organizzativa regionale, laddove impone che gli
oneri ivi previsti siano a carico delle amministrazioni di competenza
«nell’ambito delle disponibilità dei rispettivi bilanci», con ciò precludendo
la possibilità di una diversa articolazione delle disponibilità di bilancio
ovvero il ricorso a nuove fonti di finanziamento. Esso, inoltre, vincola
l’azione dei comitati di settore in ordine agli atti
di indirizzo previsti dall’art. 47 del d.lgs. n. 165 del 2001, “perpetuando,
così, la disciplina di un procedimento che, dopo la legge cost. n. 3 del 2001,
non ha più alcun senso”, posto che ogni Regione è totalmente autonoma nella
determinazione delle procedure di contrattazione collettiva.
L’art. 19 della
medesima legge n. 448 del
Ad avviso della ricorrente le disposizioni
impugnate violano, altresì, l’art. 118 Cost., giacché incidono sulle funzioni
amministrative di autorganizzazione proprie delle Regioni, limitandone le
scelte discrezionali nella regolamentazione dei
rapporti col proprio personale.
Osserva, poi, la ricorrente che le
disposizioni censurate non potrebbero essere giustificate con riferimento al
«coordinamento della finanza pubblica», che, ai sensi dell’art. 117, terzo
comma, Cost., è materia di legislazione concorrente, giacché, da un lato, in
tale materia lo Stato dovrebbe limitarsi a determinare i principi fondamentali,
mentre ha dettato norme di dettaglio; dall’altro, il «coordinamento della
finanza» è cosa diversa dalla disciplina concreta delle fattispecie.
Né le medesime disposizioni censurate –
prosegue la ricorrente – potrebbero trovare giustificazione nell’esigenza di
rispettare gli impegni comunitari, dal momento che: a)
l’attuazione di tali impegni è riservata alle Regioni, nelle materie di loro
competenza, salvo il potere sostitutivo, non preventivo, dello Stato; b)
l’anzidetta esigenza può e deve essere perseguita con la sola indicazione degli
obiettivi, non anche con l’imposizione dei mezzi, limitando l’autonomia
regionale costituzionalmente garantita.
Da ciò discende – lamenta ancora la ricorrente
– un ulteriore profilo di illegittimità, poiché in
modo del tutto irragionevole, e, quindi, in violazione dell’art. 3 Cost., si è
inciso sull’autonomia della Regione, in contrasto con la logica della vigente
Costituzione, che è quella della “piena responsabilizzazione dei livelli locali
di governo”.
Infine, la ricorrente deduce la violazione del
principio di leale collaborazione, desumibile dall’art. 5 Cost. e ora anche
dall’art. 11 della legge cost. n. 3 del 2001, non
essendosi proceduto, nell’emanare le norme impugnate, in contraddittorio con le
Regioni.
6.2.- Si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia respinto, in quanto
infondato.
Osserva la difesa erariale che le norme
impugnate non violano i precetti costituzionali, dal momento
che dettano principi in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e
di coordinamento della finanza pubblica, secondo quanto previsto dall’art. 117
Cost.
Le norme in questione, inoltre, a suo avviso,
hanno lo scopo di esigere il rispetto da parte degli enti locali del “patto di
stabilità interno”, anche in adempimento degli impegni comunitari assunti dal
nostro Paese.
7.- Con ricorso notificato il 27 febbraio
2002, depositato l’8 marzo 2002 e iscritto al numero 23
del registro ricorsi del 2002, la Regione Emilia-Romagna ha denunciato
anch’essa l’illegittimità costituzionale dell’art. 19, comma 1, della legge n.
448 del
La ricorrente osserva che la disposizione
censurata, nel vietare a province, comuni, comunità montane e relativi
consorzi, che non abbiano rispettato il “patto di stabilità interno” per l’anno
2001, di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato, introduce
retroattivamente a carico di detti enti una sanzione per comportamenti già
tenuti, che le disposizioni legislative vigenti all’epoca non consideravano
illegittimi.
Peraltro, la medesima disposizione rovescia
l’impostazione del “patto di stabilità interno”, il quale – secondo quanto risulta dalle disposizioni che lo prevedono: art. 28 della
legge 23 dicembre
1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo);
art. 30 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2000); art.
53 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2001), nonché
dagli atti esplicativi che le hanno accompagnate (la “Direttiva
sull’applicazione del patto di stabilità interno” del 18 febbraio 1999 e la
circolare del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica numero 4 del 4 febbraio 2000) – ha “un senso programmatico”, giacché
“impone il raggiungimento di un risultato, ma non impone l’utilizzazione di
determinati strumenti per il suo raggiungimento” (così si esprime la
“Direttiva” citata).
Lamenta, ancora, la ricorrente che la norma in
questione non limita il divieto a quelle assunzioni che condurrebbero in
ipotesi a non rispettare il patto di stabilità e non tiene in considerazione
l’andamento finanziario registratosi negli anni precedenti.
Inoltre,
a suo avviso, la misura, che sanziona indiscriminatamente tutti gli enti che
per qualsiasi ragione non abbiano rispettato il patto di stabilità, appare
irragionevole, poiché, da un lato, non rappresenta uno strumento di recupero
dell’obiettivo finanziario e, dall’altro, non incentiva
a comportamenti “virtuosi”, colpendo comportamenti già posti in essere.
La
ricorrente, infine, rileva che il divieto de
quo mina l’efficienza amministrativa degli enti locali dell’Emilia-Romagna,
ai quali sono state conferite, con la legge regionale
21 aprile 1999, n. 3 (Riforma del sistema regionale e locale), funzioni
amministrative disciplinate dalla Regione. Di qui l’interesse diretto e proprio
della Regione all’impugnazione, in concomitanza con “quello che le deriva dal
più generale ruolo di rappresentante degli interessi generali
della popolazione regionale, di responsabile del buon funzionamento complessivo
del sistema locale e di naturale rappresentante del complesso degli enti locali
della Regione”.
7.1.- Si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha concluso per il rigetto del
ricorso, siccome infondato.
La difesa erariale osserva, quanto alle
censure mosse all’art.19, comma 1, della legge n. 448
del 2001, che il “patto di stabilità interno” rappresenta un sistema articolato
di indicazioni per la riduzione del disavanzo pubblico previsto ai fini del
concorso delle autonomie locali al rispetto degli obblighi comunitari
relativamente agli obiettivi di finanza pubblica; “la normativa impugnata
trova, pertanto, la sua fonte e finalità in norme comunitarie di pari rango
rispetto alle norme costituzionali secondo il dettato della Carta
fondamentale”.
8.- In prossimità dell’udienza pubblica le
Regioni Marche, Umbria, Basilicata ed Emilia-Romagna hanno depositato memorie,
per ribadire le argomentazioni svolte nei rispettivi
ricorsi e per replicare alle difese dell’Avvocatura generale dello Stato.
Quest'ultima pure ha depositato una propria memoria.
8.1.- Più specificamente, la Regione Marche,
richiamate con riguardo all'art. 17, comma 2, della
legge n. 448 del 2001, le argomentazioni del ricorso introduttivo, anche
mediante riferimenti dottrinali, ha ribadito che la norma denunciata
precluderebbe “al legislatore regionale la possibilità di regolare liberamente
il rapporto di impiego con le amministrazioni regionali e locali”, integrando,
così, una lesione della competenza legislativa, piena o residuale, ex art. 117, quarto comma, Cost.; e ciò
anche nell'ipotesi in cui i controlli da essa istituiti possano essere
ricondotti entro la previsione di cui al comma terzo della medesima
disposizione costituzionale (nella specie, «armonizzazione dei bilanci pubblici
e coordinamento della finanza pubblica»). Infatti, nel caso in esame, risulterebbe comunque travalicata la misura della disciplina
del solo “nucleo essenziale del contenuto normativo” (Corte cost., sentenza n. 482 del
1995), coessenziale alla normazione di principio
caratterizzata da un “livello di maggiore astrattezza” rispetto alle regole
positivamente stabilite dal legislatore regionale (Corte cost., sentenza n. 65 del
2001). Né altrimenti – anche a voler ammettere che lo Stato possa, in
materia di legislazione concorrente, emanare disposizioni autoapplicative
o di dettaglio – le norme in parola sembrano rivestire il necessario carattere
di “cedevolezza” a causa del loro tratto limitativo immediatamente efficace
sull'autonomia di spesa regionale, che, anzi, le caratterizza come disciplina
di dettaglio, la quale “arriva a determinare analiticamente le procedure di
controllo, affidandole unilateralmente al Governo e ai Comitati di settore”, e
la correlativa sanzione mediante il richiamo all'art. 40,
comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001, il cui disposto non appare sostanzialmente
mutato ad opera dell'art. 14 della legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione).
La Regione ha, quindi, richiamato le censure
già formulate col parametro dell'art. 119 Cost., ribadendo
che allo stato, pur in difetto di una disciplina che detti i principi di
«coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario», non sarebbe
consentito allo Stato prevedere norme che limitino direttamente l'autonomia
regionale mediante specifiche forme di controllo a livello centrale.
8.2.- La Regione Umbria, con riguardo all'art.
17, comma 2, della legge n. 448 del
8.3.- L'Avvocatura generale dello Stato, ribadite con riguardo all'art. 17, comma 2, della legge n.
448 del 2001 le difese già svolte in precedenza, precisa che le misure così
adottate dal legislatore della finanziaria per il 2002 appaiono “a supporto
della manovra per gli anni 2002-
8.4.- La Regione Basilicata ribadisce
le censure rivolte a tutte le norme impugnate, siccome violative
degli artt. 3, 5, 114, 117 e 118 Cost.
Essa rileva che il nuovo art. 114 Cost. ha
posto sul medesimo piano le varie componenti della
Repubblica e parallelamente l’art. 117 Cost. ha equiparato Stato e Regioni
quanto alla titolarità della potestà legislativa, ribaltando, per di più, il
precedente criterio di attribuzione: l’ente attributario
in via ordinaria di tale potestà è oggi la Regione, fatte salve le materie
riservate alla legislazione esclusiva dello Stato e quelle rientranti nella
legislazione concorrente.
Il favor
per la legislazione regionale, che ne deriva, implica che nelle materie di
legislazione concorrente la legge dello Stato deve limitarsi alla
determinazione dei «principi fondamentali» (come espressamente stabilisce
l’art. 117, terzo comma, Cost.), sicché non è più consentito ad
essa dettare norme di dettaglio, fossero pur cedevoli (richiama al riguardo le sentenze
di questa Corte
n. 96 del 2003 e n. 282 del 2002).
Ad avviso della ricorrente, la natura di
“norme di dettaglio” delle disposizioni censurate emerge anche alla luce della
precedente giurisprudenza costituzionale, la quale ha avuto occasione di
qualificare come «principi fondamentali» norme che fossero fondate
sull’«interesse nazionale» e inserite in un ampio disegno riformatore, tale da
esigere un’attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale (sentenza n. 171 del
1999).
La scomparsa dell’«interesse nazionale», a
seguito della riforma del titolo V della parte seconda Costituzione, e il
carattere contingente delle disposizioni censurate, contenenti mera disciplina
di dettaglio, non consentono di qualificare le stesse
come «principi fondamentali», posto che un principio fondamentale deve essere
sempre “colto ad un livello di maggiore astrattezza rispetto alla regola
positivamente stabilita” (sentenza n. 65 del
2001).
In particolare, quanto agli artt. 16, comma 7, e 19, commi 1, 3, 7, 8, e 14, della legge n.
448 del 2001, la ricorrente ribadisce che la materia dell’impiego presso la
Regione e gli enti locali è assegnata alla competenza esclusiva delle Regioni.
Alle obiezioni della difesa erariale, secondo
cui si tratterebbe di disposizioni in materia di spesa, che non toccherebbero
la disciplina del personale, ma soltanto gli oneri conseguenti; detterebbero
principi in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e di coordinamento
della finanza pubblica; e, infine, avrebbero lo scopo di far rispettare il
“patto di stabilità interno” per il 2001, anche in relazione
agli impegni comunitari, la ricorrente replica che le disposizioni de quibus
recano “misure puntuali che incidono direttamente sulla capacità delle Regioni
e degli enti locali di progettare e perseguire un’autonoma politica del
personale, sicché invadono pesantemente la relativa sfera di legislazione
esclusiva”; inoltre, esse contengono prescrizioni di dettaglio che non
“coordinano” alcunché, ma impongono autoritativamente
i comportamenti da tenere; infine, gli impegni comunitari non possono implicare
deroghe all’ordine interno delle competenze, garantito da norme costituzionali.
8.5.- La Regione Emilia-Romagna, a sua volta,
quanto all’art. 19, comma 1, della legge n. 448 del
2001, replicando all’Avvocatura generale dello Stato, che ritiene la
disposizione giustificata dal “rango costituzionale” delle norme comunitarie e
dall’esigenza di rispettare i vincoli da esse posti, ribadisce che “il
perseguimento di un obiettivo comunitario di per sé non giustifica l’adozione
di qualsiasi misura atta a favorirne il raggiungimento, anche in deroga
all’ordinamento interno”. Inoltre, essa osserva che la medesima disposizione è
irragionevolmente lesiva dell’autonomia regionale, sia sotto il profilo della
“strumentalità”, poiché non si vede come la sanzione da essa disposta
retroattivamente possa migliorare le prestazioni finanziarie passate degli enti
che ne sono colpiti, né quale sia il nesso fra la
spesa colpita e le cause di dette “cattive” prestazioni finanziarie; sia sotto
il profilo della “proporzionalità”, poiché trattasi di una sanzione rigida, non
modulabile in ragione della concreta situazione di organico dell’ente, delle
cause che hanno prodotto il deficit, dell’ammontare dello stesso.
9.- All’udienza pubblica le parti hanno
insistito per l’accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle difese scritte.
Considerato
in diritto
1.- La Regione Basilicata impugna l’art. 16, comma 7, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2002), assumendo che tale norma violerebbe gli artt. 3, 5, 114, 117
e 118 della Costituzione, nonché l’art. 11 della legge costituzionale 18
ottobre 2001 n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), in quanto, così ledendo la competenza legislativa esclusiva
della Regione in materia di impiego presso la Regione stessa e gli enti locali,
inciderebbe irragionevolmente sull’autonomia organizzativa regionale con il
precludere la possibilità di una diversa articolazione delle disponibilità di
bilancio ovvero di ricorrere a nuove fonti di finanziamento e con il vincolare
l’azione dei comitati di settore agli atti di indirizzo previsti dall’art. 47
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni).
La censura è infondata.
Premesso che, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte (sia anteriore alla legge costituzionale n. 3
del 2001: sentenze
n. 126 e 373
del 1997, n.
29 del 1995; sia posteriore: sentenza n. 274 del
2003), le Regioni sono legittimate a denunciare la violazione di norme
costituzionali, non relative al riparto di competenze con lo Stato, solo quando
tale violazione comporti un’incisione, diretta o indiretta, delle competenze
attribuite dalla Costituzione alle Regioni stesse, va rilevato che erroneamente
la Regione Basilicata riconduce la norma impugnata alla materia, ritenuta di
sua competenza esclusiva, del pubblico impiego del personale da essa Regione
dipendente.
Come correttamente rilevato dall’Avvocatura
erariale, la prima parte della norma de
qua ha ad oggetto esclusivamente «gli oneri
derivanti dai rinnovi contrattuali per il biennio 2002-2003», e, ponendo (rectius, ribadendo) il principio secondo il
quale tali oneri «sono a carico delle amministrazioni di competenza nell’ambito
delle disponibilità dei rispettivi bilanci», rientra nella materia, di
competenza concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.), della «armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica».
Lo stesso è a dirsi della seconda parte della
norma in questione, volta a stabilire, con riguardo alla contrattazione
integrativa, che i comitati di settore, in sede di deliberazione degli atti di indirizzo, si attengono ai «criteri indicati per il
personale» dipendente dallo Stato e provvedono alla quantificazione delle
risorse necessarie; anche in tal caso curando il «coordinamento della finanza
pubblica», cui già mirava l’art. 47, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001.
Ricondotta la questione nell’alveo dell’art.
117, terzo comma, Cost., è da escludere che la norma de qua esprima una disciplina di dettaglio, come tale lesiva della
competenza regionale; essa, al contrario, fissa – in linea con gli impegni
assunti dall’Italia “in sede comunitaria” – principi fondamentali volti al
contenimento della spesa corrente, che rientrano nella competenza della
legislazione statale.
2.- Le Regioni Marche, Toscana e Umbria
impugnano l’art. 17, comma 2, della legge n. 448 del
2001, assumendo che tale norma (introduttiva dell’art. 40-bis nel d.lgs. n. 165 del 2001) – con il prevedere verifiche
congiunte tra comitati di settore e Governo in merito alle implicazioni
finanziarie della contrattazione integrativa di comparto; con il definire
metodologie e criteri di riscontro anche a campione; con l’imporre agli organi
di controllo interno l’invio al Ministero dell’economia di informazioni sui
costi della contrattazione integrativa secondo un modello di rilevazione
predisposto dal medesimo Ministero d’intesa con la Presidenza del Consiglio dei
ministri – violerebbe l’art. 117, quarto comma, Cost., nonché, secondo la
Regione Marche, l’art. 119, primo comma Cost.
Le censure sono destituite di fondamento.
La norma in questione detta regole (verifiche
congiunte; metodologie e criteri di riscontro anche a campione; invio di informazioni secondo un unitario modello di rilevazione)
che, lungi dal costituire normativa di dettaglio, sono strumentali rispetto al
fine – legittimamente perseguito dalla legislazione statale in sede di
coordinamento della finanza pubblica – di valutare la compatibilità, con i vincoli
di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale,
della spesa in materia di contrattazione integrativa: l’accennata strumentalità
esclude, altresì, ogni violazione del principio – che si pretende desumere
dall’art. 119 Cost. – secondo il quale l’autonomia di spesa riconosciuta alle
Regioni implicherebbe l’esclusione di ogni ingerenza statuale anche sotto forma
di procedure e criteri di controllo della spesa pubblica regionale.
3.- La Regione Basilicata impugna l’art. 19, commi 1, 3, 7, 8 e 14 della legge n. 448 del 2001,
lamentando la violazione degli artt. 3, 5, 114, 117 e 118 Cost.; il medesimo
comma 1 di detto art. 19 è impugnato, altresì, dalla Regione Emilia-Romagna, in
riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost.
3.1.- Il comma 1
dell’art. 19 – intitolato «Assunzioni di personale» – pone il divieto «alle
province, ai comuni, alle comunità montane ed ai consorzi di enti locali che
non abbiano rispettato le disposizioni del patto di stabilità interno per
l’anno 2001» di assumere, per l’anno 2002, personale a tempo indeterminato;
prevede, per la copertura dei posti disponibili, il ricorso alle procedure di
mobilità; consente le assunzioni connesse al passaggio di funzioni e
competenze, se tale passaggio sia accompagnato da trasferimenti erariali
compensativi della mancata assegnazione di personale; prevede talune esenzioni
dal divieto (comparto scuola; figure professionali non fungibili; categorie
protette; vincitori del secondo corso-concorso di formazione dirigenziale),
nonché la proroga di un anno della validità delle graduatorie per le
amministrazioni soggette al divieto; dispone che la spesa relativa al personale
assunto a tempo determinato o con convenzione non possa superare quella
sostenuta al medesimo titolo nell’anno 2001, incrementata del tasso di
inflazione programmata di cui al Documento di programmazione
economico-finanziaria.
Le censure mosse dalle Regioni impugnanti sono
infondate.
Quelle formulate dalla
Regione Basilicata non colgono nel segno, laddove pretendono di attribuire alla
norma in questione la funzione – che sarebbe riservata alla legislazione
esclusiva regionale – di disciplinare “la materia dell’impiego presso la
Regione e gli enti locali”, mentre è evidente che essa persegue il fine di dare
effettività al patto di stabilità interno, da un lato, “sanzionando”
esclusivamente i soggetti pubblici (con l’esclusione delle Regioni) che non
hanno rispettato tale patto riguardo al 2001, e, dall’altro lato, incidendo,
con il divieto di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato e
di far lievitare le spese per il personale a tempo determinato, su una delle
più frequenti e rilevanti cause del disavanzo; sicché – attesa la stretta
attinenza di tali precetti con il fine del coordinamento della finanza pubblica
sub specie del contenimento della
spesa corrente – deve, altresì, negarsi pregio al rilievo secondo il quale,
nella specie, il coordinamento della finanza sarebbe usato quale “grimaldello
per garantire allo Stato un potere di coordinamento in materia di competenza
(anche esclusiva) regionale”.
Peraltro, non può dirsi che la legislazione
statale abbia esorbitato rispetto al fine del patto di stabilità, dal momento che proprio il mancato raggiungimento (da parte
dei soggetti destinatari della norma) dell’obiettivo nel 2001 abilita lo Stato
a tentarne, nel 2002, il raggiungimento attraverso la compressione di una voce
di spesa corrente notoriamente decisiva a tal fine.
A sua volta, la Regione Emilia-Romagna deduce
– denunciando il rovesciamento dell’impostazione “programmatica” del patto di
stabilità interno – l’irrazionalità della “sanzione a carattere retroattivo...
di comportamenti che le disposizioni legislative vigenti al tempo del loro
sorgere non consideravano illegittimi”, anche perché –
sostiene – tale sanzione “non rappresenta uno strumento di recupero
dell’obiettivo finanziario e non incentiva a comportamenti ‘virtuosi’, colpendo
comportamenti già realizzatisi”, e mina “l’efficienza amministrativa degli enti
locali dell’Emilia-Romagna”, resi titolari di funzioni amministrative a seguito
del “massiccio conferimento” operato dalla legge regionale n. 3 del 1999.
Le considerazioni sopra svolte a proposito
dell’impugnazione della Regione Basilicata non sono scalfite da rilievi che
investono profili attinenti (soprattutto, se non esclusivamente) alla (pretesa)
intrinseca irragionevolezza della norma o al buon andamento della pubblica
amministrazione; profili che – come si è ricordato sub 1 – sono deducibili dalle Regioni solo se strettamente
pertinenti alla lesione della loro competenza legislativa: laddove i rilievi
della Regione Emilia-Romagna appaiono volti a denunciare, più che la violazione
delle norme attributive della competenza, quella degli artt. 3
e 97 Cost.
3.2.- E’ del tutto evidente che il rigetto
dell’impugnazione avente ad oggetto il comma 1
dell’art. 19 comporta conseguenzialmente il rigetto
dell’impugnazione, proposta dalla sola Regione Basilicata, del comma 7, il
quale – disponendo che le «assunzioni effettuate in violazione delle
disposizioni del presente articolo sono nulle di diritto» – è meramente
strumentale rispetto a quanto, in punto di divieto di assunzioni, dispone (per
quel che qui interessa) il comma 1.
3.3.- Il comma 3
dell’art. 19 – a norma del quale all’art. 39, comma 2, della legge 27 dicembre
1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica) è aggiunto
il seguente periodo:«Per ciascuno degli anni 2003 e 2004, le amministrazioni
dello Stato anche ad ordinamento autonomo, le agenzie e gli enti pubblici non
economici con organico superiore a 200 unità sono tenuti a realizzare una
riduzione di personale non inferiore all’1 per cento rispetto a quello in
servizio al 31 dicembre 2002» – è impugnato dalla Regione Basilicata perché violativo dell’art. 117, quarto comma, Cost.
La censura è infondata, in quanto, da un lato,
la norma mira a perseguire il medesimo obiettivo che, con strumenti analoghi, è
alla base del comma 1 e, dall’altro lato e
conseguentemente, essa deve ritenersi non avere tra i suoi destinatari – come è
reso evidente dall’impianto dell’intero art. 19 (e, in particolare, dal comma
1) – le Regioni.
3.4.- Infondata è l’impugnazione proposta
dalla Regione Basilicata nei confronti del comma 8
dell’art. 19; tale norma, riferentesi agli enti
locali di cui all’art. 2 del d.lgs. n. 267 del 2000 (tra i quali non rientra la
Regione), si limita a prevedere che gli organi di revisione contabile accertino
che i documenti di programmazione del fabbisogno di personale siano improntati
al rispetto del principio di riduzione complessiva della spesa di cui all’art.
39 della legge n. 449 del 1997, e che eventuali deroghe a tale principio siano
analiticamente motivate.
Si tratta di norma chiaramente strumentale
rispetto al fine di coordinamento della finanza pubblica, e di norma di
principio (e non già di dettaglio), in quanto prevede
che eventuali deroghe al principio della riduzione complessiva della spesa, cui
deve improntarsi il documento di programmazione del fabbisogno del personale,
siano analiticamente motivate.
4.- L’impugnazione proposta dalla Regione
Basilicata avverso il comma 14 dell’art. 19 è
infondata, dal momento che tale norma – al contrario di quanto potrebbe lasciar
intendere la generica locuzione di «amministrazioni pubbliche» – non ha, come
risulta dall’intero art. 19 e, in particolare, dal comma 1, tra i suoi
destinatari le Regioni; sicché, anche a prescindere dal carattere “facoltizzante” della norma (la quale non esclude altre
iniziative di «alta formazione del personale», ma ne suggerisce,
aggiuntivamente, alcune), non sussiste alcuna violazione delle competenze
regionali in materia (v. sentenza n. 3 del
2004 depositata in pari data, che ha deciso analoga questione sollevata
dalla Regione Emilia-Romagna).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate
pronunzie la decisione sulle ulteriori questioni di legittimità costituzionale
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002);
riuniti i giudizi
concernenti le questioni di legittimità costituzionale relative agli artt. 16,
comma 7, 17, comma 2, 19, commi 1, 3, 7, 8 e 14, della predetta legge 28
dicembre 2001, n. 448, sollevate dalle Regioni Marche, Toscana, Basilicata,
Emilia-Romagna e Umbria con i ricorsi indicati in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 16, comma 7, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, sollevata,
in riferimento agli artt. 3, 5, 114, 117 e 118 della Costituzione, dalla
Regione Basilicata con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non
fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 2, della
legge 28 dicembre 2001, n. 448, sollevate, in riferimento agli artt. 117,
quarto comma, e 119 della Costituzione, dalle Regioni Marche, Toscana e Umbria
con i ricorsi indicati in epigrafe;
dichiara non
fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 1, della
legge 28 dicembre 2001, n. 448, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 5, 114,
117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Basilicata e, in riferimento agli
artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con i
ricorsi indicati in epigrafe;
dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 7, della
legge 28 dicembre 2001, n. 448, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 5, 114,
117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Basilicata con il ricorso indicato
in epigrafe;
dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione,
le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19, commi 3, 7, 8 e 14,
della legge 28 dicembre 2001, n. 448, sollevate, in riferimento agli artt. 3,
5, 114, 117 e 118 della Costituzione,
dalla Regione Basilicata con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 2003.
Riccardo
CHIEPPA, Presidente
Romano
VACCARELLA, Redattore
Depositata
in Cancelleria il 13 gennaio 2004.