SENTENZA N. 29
ANNO 1995
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
-
Prof. Francesco
Paolo CASAVOLA, Presidente
-
Prof. Gabriele
PESCATORE
-
Avv. Ugo
SPAGNOLI
-
Prof. Antonio
BALDASSARRE
-
Prof. Vincenzo
CAIANIELLO
-
Avv. Mauro
FERRI
-
Prof. Luigi
MENGONI
-
Prof. Enzo
CHELI
-
Dott. Renato
GRANATA
-
Prof. Francesco
GUIZZI
-
Prof. Cesare
MIRABELLI
-
Prof. Fernando
SANTOSUOSSO
-
Avv. Massimo
VARI
-
Dott. Cesare
RUPERTO
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 2, 7 e 9, nonché dell'atto come tale del
decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), della legge 14 gennaio 1994,
n. 19 (Conversione in legge, con modificazioni del decreto-legge 15 novembre
1993, n. 453, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo
della Corte dei conti), nel suo complesso e nella parte in cui converte gli
artt. 1 e 2 del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 e degli artt. 3 e 6
della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti), promosso con ricorso delle Regioni Valle
d'Aosta, Friuli-Venezia Giulia, Veneto ed Emilia-Romagna, notificati il 14
dicembre 1993, l'11 e il 14 febbraio 1994, depositati in cancelleria il 23
dicembre 1993, il 15, 17 e 21 febbraio 1994 ed iscritti al n. 78 del registro
ricorsi 1993 ed ai nn. 14, 16, 17, 20 e 21 del registro ricorsi 1994.
Visti gli atti di costituzione del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11
ottobre 1994 il Giudice relatore Antonio Baldassarre;
uditi gli Avvocati Gustavo Romanelli per
Ritenuto in fatto
1.- Con tre distinti ricorsi
In ciascuno di tali ricorsi,
1.1.- Il decreto-legge 15 novembre 1993,
n. 453, è impugnato dalla Valle d'Aosta (ric. n. 78 del 1993) nel suo complesso
e nei suoi artt. 1, 2, 7 e 9, per contrasto con gli artt. 77, 100, 103, 108,
116 e 125 della Costituzione, nonché degli artt. 2, 3, 4, 29, 38, 43 e 46,
primo comma, della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto
speciale per
Con riguardo all'intero testo normativo
del decreto-legge n. 453 del 1993,
A giudizio della Regione, il
decreto-legge n. 453 del 1993 violerebbe, inoltre, le riserve di legge imposte
dagli artt. 100, secondo e terzo comma, 103, secondo comma, e 108 della
Costituzione, recando disposizioni relative a materie - quali l'oggetto e le
forme del controllo della Corte dei conti, l'ambito della sua giurisdizione e
le sue garanzie di indipendenza - costituzionalmente riservate alla legge
formale, alla quale non può essere equiparato, sotto il profilo indicato, il
decreto-legge.
Nel considerare, più specificamente, i
contenuti normativi del decreto-legge impugnato,
Una censura particolare è poi rivolta
dalla Regione ricorrente all'art. 1, secondo comma, del decreto impugnato, che,
per quanto riguarda i procedimenti avanti le sezioni giurisdizionali regionali
della Corte dei conti, si sarebbe limitato a prevedere il rispetto della
normativa in materia di tutela delle minoranze linguistiche soltanto
relativamente al territorio della Regione Trentino-Alto Adige, in dispregio
dell'art. 38 dello Statuto speciale della Valle d'Aosta, che, in attuazione dei
principi dell'art. 6 della Costituzione, sancisce, nell'ambito del territorio
della Regione, l'equiparazione della lingua francese a quella italiana.
Tuttavia, la parte più cospicua delle
censure dedotte dalla Regione ricorrente concerne le disposizioni relative ai
distinti poteri di controllo della Corte dei conti, che, ove fossero
considerate come applicabili alla Regione ricorrente, contrasterebbero con i
principi di autonomia regionale espressi dallo Statuto speciale della Regione
Valle d'Aosta.
In primo luogo, la ricorrente sottolinea
come l'assoggettamento degli atti dell'amministrazione regionale e degli enti
locali al controllo preventivo di legittimità esercitato dalla Corte dei conti
determinerebbe una sovrapposizione della nuova disciplina rispetto al regime
dei controlli previsto dallo Statuto, regime che costituirebbe un sistema
chiuso e inderogabile da parte della legge ordinaria, tassativamente
determinato e attribuito ad organi specificamente individuati dallo stesso
Statuto. In particolare, per quanto attiene all'individuazione degli atti
soggetti al controllo di legittimità,
Sempre sul piano dei poteri di
controllo,
Oggetto di censura da parte della Valle
d'Aosta sono anche le modalità di esecuzione del controllo preventivo di
legittimità. In particolare, la ricorrente reputa lesivo della propria
autonomia tanto l'art. 7, secondo comma, che fa dipendere l'esecutività dei
provvedimenti sottoposti al controllo preventivo dalla mancata declaratoria di
non conformità nel termine di trenta giorni, conferendo altresì alla Corte dei
conti il potere di sospendere l'esecutività dei provvedimenti con la richiesta
di ulteriori adempimenti; quanto l'art. 7, terzo comma, che richiede la
pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale degli atti sottoposti a controllo.
Considerazioni in gran parte simili a
quelle appena esposte vengono svolte dalla Regione ricorrente anche per quanto
concerne il controllo successivo di gestione, di cui all'art. 7, quinto comma,
sia sotto il profilo della lesione dell'autonomia regionale da parte di una
forma di controllo attinente alla valutazione dell'efficacia dell'azione
amministrativa, sia sotto il profilo dell'ultroneità di tale controllo rispetto
al sistema previsto dallo Statuto. A quest'ultimo riguardo, la ricorrente
invoca l'art. 29 dello Statuto, che prevede il controllo del Consiglio
regionale sull'attività della Giunta regionale per quanto concerne il bilancio
e il rendiconto consuntivo, controllo rispetto al quale quello successivo di
gestione previsto dal decreto-legge impugnato apparirebbe una irragionevole
duplicazione.
Una ulteriore lesione all'autonomia
regionale viene riferita dalla Valle d'Aosta all'art. 7, quinto comma, nella
parte in cui riserva alla Corte dei conti, titolare del controllo, la
determinazione dei criteri di riferimento del controllo in oggetto.
Per quanto concerne il controllo di
gestione sugli enti locali,
La medesima denuncia di illegittimità
riguarda l'art. 7, nono comma, secondo periodo, il quale, nel prevedere il
potere della Corte dei conti di richiedere il riesame degli atti ritenuti
illegittimi, pare ricomprendere fra questi ultimi gli atti delle amministrazioni
assoggettate, ai sensi dell'art. 43, primo comma, dello Statuto, al solo
controllo della Regione ricorrente.
Da ultimo, viene sottoposto a censura da
parte della Regione ricorrente l'art. 9, il quale contiene l'autoqualificazione
del decreto-legge impugnato come portatore di principi aventi valore di norme
fondamentali di riforma economico-sociale. A sostegno di tale censura, la
ricorrente adduce l'argomento, utilizzato anche dalla giurisprudenza
costituzionale, secondo il quale una normativa di dettaglio, che non consente
alle Regioni uno spazio normativo sufficiente per l'adattamento della
legislazione statale alla specifica realtà locale, non può recare i tratti
distintivi delle norme fondamentali di riforma economico-sociale.
1.2.-
In particolare,
Infine, la ricorrente ribadisce che
l'omessa considerazione del territorio della Regione ricorrente da parte
dell'art. 1, secondo comma, allorché impone la salvaguardia della tutela dei
diritti delle minoranze linguistiche, comporterebbe la lesione dell'art. 38
dello Statuto della Valle d'Aosta, anche in riferimento all'art. 6 della
Costituzione.
1.3.- Con un terzo ricorso (ric. n. 17
del 1994)
In particolare, dopo aver riproposto il
dubbio che le disposizioni contenute nell'art. 3, primo comma, lettera l), e
terzo comma, essendo estremamente generiche, siano contrastanti con il
principio della riserva di legge contenuto nell'art. 100 della Costituzione, la
ricorrente, in ordine al controllo preventivo di legittimità, ribadisce che
tutto l'impianto di tale potere di controllo della Corte dei conti delineato
dalla legge impugnata, ove debba intendersi esteso agli atti della Regione e
degli enti locali in essa operanti, risulterebbe lesivo dell'autonomia della
ricorrente, poiché si sovrapporrebbe al sistema dei controlli tassativamente
previsto dallo Statuto della Valle d'Aosta. A parte il difetto di ragionevolezza
ravvisato nell'art. 3, primo comma, lettera f), in quanto, a differenza della
successiva lettera g), non contempla alcun limite di valore per gli atti di
quella categoria soggetti al controllo, la ricorrente riformula tutte le altre
censure già prospettate con tro le norme disciplinanti il controllo preventivo
di legittimità in occasione del ricorso contro il decreto-legge n. 453 del
1993, precedentemente illustrato (v. punto n. 1.1.).
Parimenti ripetitive del medesimo
ricorso sono anche le censure proposte nei confronti delle disposizioni
contenute nell'art. 3, commi quarto e quinto, relative al controllo successivo
di gestione, le quali sono ritenute gravemente lesive dell'autonomia regionale,
tanto più in considerazione della previsione dell'art. 3, quarto comma, che
rimette alla stessa Corte dei conti la determinazione dei programmi e dei
criteri di riferimento del controllo. Anche nel ricorso in esame
2.- Il Presidente del Consiglio, per il
tramite dell'Avvocatura dello Stato, si è costituito in tutti e tre i giudizi,
per chiedere che questa Cor te dichiari l'inammissibilità o l'infondatezza
delle questioni di legittimità costituzionale sollevate con i relativi ricorsi.
Per quel che concerne la contestata
insussistenza dei presupposti di necessità e urgenza, dedotta dalla Valle
d'Aosta nei confronti del decreto-legge n. 453 del 1993 e della legge di
conversione n. 19 del 1994, la difesa erariale osserva che tale motivo è
inammissibile, trattandosi di presupposti la cui ricorrenza è riservata alla
valutazione compiuta dal Parlamento al momento della conversione in legge del
decreto stesso. Anche il profilo relativo alla violazione della riserva di
legge è ritenuto, innanzitutto, inammissibile dall'Avvocatura dello Stato, non
coinvolgendo alcuna lesione delle competenze regionali. In ogni caso, lo stesso
profilo sarebbe anche infondato, in considerazione della completa equiparazione
del decreto-legge alla legge ordinaria anche ai fini dell'osservanza delle
riserve di legge.
Inammissibile, per l'assoluta inidoneità
delle norme impugnate a ledere l'autonomia regionale, sarebbe anche il profilo
di costituzionalità relativo all'art. 125, secondo comma, della Costituzione,
poiché concerne disposizioni contenenti una disci plina generale, estesa a
tutto il territorio nazionale, sul decentramento della Corte dei conti
(decentramento che, come tiene a sottolineare
Con riguardo alle questioni di
legittimità costituzionale aventi ad oggetto le disposizioni sul controllo
preventivo di legittimità, l'Avvocatura osserva che si tratterebbe di un
"agglomerato" di questioni poco chiare, e pertanto inammissibili o
comunque infondate. In particolare, a proposito della pretesa violazione
dell'art. 100 della Costituzione, la difesa erariale contesta che si tratti di
una riserva "assoluta", osservando che la disposizione
disciplinerebbe con sufficiente determinatezza i "casi" e le
"forme" dell'intervento della Corte dei conti.
In ordine ai problemi di coordinamento
delle disposizioni impugnate con l'art. 46 dello Statuto della Valle d'Aosta
(che attribuisce tutti i controlli sugli atti della Regione ad una
"Commissione di coordinamento"), l'Avvocatura, pur riservandosi di
produrre successive memorie, ritiene comunque infondata l'impugnazione della
disposizione che condiziona l'esecutività dell'atto soggetto a controllo al
visto della Corte dei conti, trattandosi di disposizione che ricalca norme,
come l'art. 60 della legge n. 196 del 1978, già da tempo operanti nel nostro ordinamento.
Infine, dopo aver prospettato
l'infondatezza della censura che considera il controllo sulla gestione come una
duplicazione del controllo di opportunità operato dal Consiglio regionale sulla
Giunta e dopo aver negato l'autonomia concettuale della contestazione
concernente l'art. 6, ritenuta conseguentemente inammissibile, l'Avvocatura fa
rinvio ad una memoria successiva per la motivazione della infondatezza dei
dubbi di legittimità costituzionale sollevati circa la disciplina dei controlli
sugli enti locali.
3.- Con un distinto ricorso
Muovendo dal presupposto che, ai sensi
dell'art. 58 dello Statuto, gli atti amministrativi della Regione
Friuli-Venezia Giulia sono sottoposti esclusivamente al controllo di
legittimità esercitato dalla Corte dei conti, la ricorrente ritiene illegittima
la previsione, contenuta nell'art. 3, commi quarto e ottavo, della legge n. 20
del 1994, che concerne una forma di controllo diversa ed ulteriore rispetto a
quella disciplinata dallo Statuto, quale è indubbiamente il controllo di
gestione sulla attività amministrativa regionale.
Le medesime disposizioni sarebbero,
altresì, costituzionalmente illegittime, perché imporrebbero alla Regione di
istituire un organo di controllo interno, in violazione dell'art. 4, n. 1,
dello Statuto speciale, che attribuisce alla Regione una competenza primaria in
materia di ordinamento degli uffici.
4.- Il Presidente del Consiglio dei
Ministri si è costituito in giudizio per chiedere che le questioni prospettate
dalla Regione Friuli-Venezia Giulia siano dichiarate in parte inammissibili e
comunque infondate.
L'Avvocatura sostiene che l'art. 58
dello Statuto speciale per il Friuli-Venezia Giulia intende, da un lato,
escludere ogni controllo di merito sugli atti amministrativi regionali e,
dall'altro, porre un rinvio "dinamico" alle leggi statali che
disciplinano le funzioni della Corte dei conti, di modo che ogni riforma
legislativa introdotta in tale ambito deve ritenersi operante anche nella
Regione Friuli-Venezia Giulia. Pertanto, in virtù di tale rinvio
"dinamico", il controllo di gestione introdotto dalla legge n. 20 del
1994 sarebbe le gittimamente applicabile anche alla Regione Friuli-Venezia
Giulia.
In riferimento alla questione
concernente il vincolo a istituire organi interni aventi compiti di controllo
di gestione, l'Avvocatura afferma che la competenza esclusiva in materia di
ordinamento degli uffici deve essere esercitata dalla Regione "in armonia
con" e "nel rispetto" di alcuni principi posti dalle leggi
statali e che, di conseguenza, la previsione di organi di controllo interno, da
parte della legge n. 20 del 1994, non risulta invasiva delle competenze regionali.
Sarebbe, infine, inammissibile, secondo
l'Avvocatura, la questione relativa all'art. 6, posto che quest'ultimo articolo
non demanda, certo, al legislatore regionale il compito di produrre norme
sull'organizzazione e sulle modalità del controllo ad opera della Corte dei conti.
5.- Anche
Dopo avere ampiamente illustrato le più
recen ti riforme in materia di controlli amministrativi, nell'ambito delle
quali si inserisce anche la legge impugnata,
Più precisamente,
Quanto al controllo esterno
sull'amministrazione regionale (art. 3, comma quarto),
Il medesimo art. 3, comma quarto,
lederebbe anche l'autonomia politica della Regione, violando così gli artt. 5,
97, 117, 118 e 119 della Costituzione, là dove affida alla Corte dei conti il
compito di predisporre annualmente i programmi e i criteri di riferimento del
controllo cui dovranno sottostare le amministrazioni regionali.
Anche il quinto comma dello stesso art.
3, il quale prevede che il controllo di gestione concerna "gli obiettivi
stabiliti dalle leggi di principio e di programma", violerebbe gli artt.
5, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, poiché, ad avviso della ricorrente,
spetta alla Regione, in forza della sua autonomia politica, individuare i tempi
e i modi della realizzazione di tali obiettivi.
Inoltre, appare viziato di
incostituzionalità anche il sesto comma dell'art. 3, laddove prevede che
La ricorrente contesta, poi, l'ampiezza
dei poteri ispettivi attribuiti alla Corte dei conti dall'art. 3, ottavo e nono
comma, che comporterebbe una lesione del principio del buon andamento della
attività amministrativa delle regioni (art. 97 della Costituzione) e sarebbe
del tutto priva di fondamento costituzionale, non potendo essere giustificata
sulla base dell'art. 125 della Costitu zione.
Parimenti l'art. 6 della legge n. 20 del
1994, secondo il quale le disposizioni della medesima legge sono principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, sarebbe contrario agli
artt. 97 e 125, primo comma, della Costituzione.
In conclusione, la ricorrente osserva
che per introdurre il controllo di gestione sarebbe stato necessario procedere
ad una revisione costituzionale o, in ogni caso, predisporre una disciplina
differenziata per il controllo sulle amministrazioni regionali. La stessa
ricorrente contesta la scelta legislativa di affidare il controllo di gestione
alla Corte dei conti, organo che svolge tutt'altro tipo di funzioni e che
verosimilmente tenderà a trasformare le responsabilità per la gestione, che
dovrebbero avere natura politica, in responsabilità giuridiche, con grave
pregiudizio per il buon andamento dell'attività amministrativa.
6.- Costituitosi attraverso l'Avvocatura
dello Stato anche nel giudizio instaurato con il ricorso presentato dalla
Regione Veneto, il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che le
questioni siano dichiarate in parte inammissibili e comunque infondate.
Dopo aver contestato che il controllo
successivo esterno sulla gestione possa interferire con la potestà legislativa
regionale, dato che esso ha per oggetto soltanto l'attività amministrativa,
l'Avvocatura dello Stato, in relazione alla questione sulla determinazione dei
programmi e dei criteri di controllo da parte della Corte dei conti, afferma
che si tratta di una scelta obbligata, considerato che quest'ultima Corte è un
organo dotato di autonomia a rilevanza costituzionale.
L'Avvocatura confuta, inoltre,
l'affermazione della ricorrente, secondo la quale la realizzazione degli obiettivi
posti dalle leggi di principio e di programma, indubbiamente affidata al
legislatore e all'amministrazione regionali, impegnerebbe solo la
responsabilità politica della Regione, dal momento che, in assenza di dati
informativi rilevati da un organo neutrale, quale è appunto
Infine, l'Avvocatura contesta gli
argomenti addotti dalla ricorrente circa la pretesa illegittimità dell'art. 6,
secondo il quale le disposizioni della legge impugnata costituiscono principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, riconoscendo, peraltro,
che tale disposizione appare superflua e, persino, controproducente.
7.- Con un distinto ricorso,
La ricorrente muove dal presupposto che
il controllo di gestione costituisce una nuova disciplina attuativa dell'art.
100, secondo comma, della Costituzione, vòlta ad affidare alla Corte dei conti
il controllo sulla gestione finanziaria degli "enti a cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria". Tuttavia, come le precedenti norme di
attuazione dell'art. 100, secondo comma, e in particolare l'art. 13 della legge
21 marzo 1958, n. 259, così le norme impugnate non dovrebbero riguardare le
regioni, dato che queste ultime non possono essere considerate "enti a cui
lo Stato contribui sce in via ordinaria", in virtù dell'autonomia
finanziaria loro riconosciuta dalla Costituzione, basata su "tributi
propri e quote di tributi erariali", nonché su un demanio e un patrimonio
propri (artt. 118 e 119). Inoltre l'art. 125, primo comma, della Costituzione
determina in forma "tassativa" i controlli esercitati dallo Stato
sulle regioni, implicitamente escludendo ogni altra forma di controllo.
Anche le modalità del controllo sulla
gestione, delineate dal quarto comma dell'art. 3 della legge n. 20 del 1994,
rivelerebbero l'illegittimità costituzionale della disposizione impugnata. La
ricorrente afferma che nonostante la denominazione - "controllo di
gestione" - in realtà si sarebbe in presenza di un controllo di legalità
giuridica e contabile esercitato dalla Corte dei conti. Infatti, il controllo
di gestione, finalizzato a verifiche di efficacia e di efficienza,
richiederebbe di essere affidato ad organi che agiscono in forma collaborativa
e nell'interesse dell'ente controllato. Al contrario, la norma impugnata
conferisce alla Corte dei conti - che, tra l'altro, è titolare di una funzione
giurisdizionale in materia contabile - un potere di controllo di tipo
autoritativo che lede l'autonomia costituzionale delle regioni. Al fine di
dimostrare ciò, nell'ambito di tale funzione di controllo meritano di essere
ricordati il potere di formulare osservazioni alle amministrazioni interessate,
in relazione alle quali le amministrazioni debbono comunicare le misure consequenzialmente
assunte (art. 3, sesto comma), e il potere di richiedere alle amministrazioni e
agli organi di controllo interno qualsiasi atto o notizia e di effettuare
ispezioni e accertamenti diretti (art. 3, ottavo comma). L'illegittimità
costituzionale del nuovo sistema dei controlli non sarebbe attenuata, secondo
la ricorrente, dal fatto che il quinto comma dell'art. 3 dispone che, nei
confronti delle amministrazioni regionali, il controllo di gestione concerne il
perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di
programma. Al contrario, proprio quest'ultima disposizione rende inequivocabile
l'applicabilità del nuovo sistema dei controlli alle amministrazioni regionali,
ledendo così la loro autonomia.
Per ragioni analoghe appare illegittima,
ad avviso della Regione Emilia-Romagna, anche l'estensione del controllo sulla
gestione della Corte dei conti agli enti dipendenti dalla regione e agli en ti
locali. In questo caso sarebbero lese sia le competenze regionali di controllo
sugli enti dipendenti dalla regione, come specificate dall'art. 13, primo
comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, sia le competenze regionali di controllo
sugli enti locali, stabilite dall'art. 130 della Costituzione.
Infine
8.- Costituitasi in giudizio in
rappresentanza del Presidente del Consiglio dei Ministri, l'Avvocatura dello
Stato chiede che le questioni prospettate dalla Regione Emilia-Romagna siano
dichiarate infondate.
A differenza della ricorrente,
l'Avvocatura dello Stato sostiene che tanto le regioni, quanto gli enti locali
debbono essere ricompresi nell'ambito di applicazione dell'art. 100, secondo
comma, della Costituzione, perché, altrimenti, una quota già oggi prevalente
della spesa pubblica rimarrebbe fuori dal controllo di gestione della Corte dei
conti. L'Avvocatura contesta anche l'interpretazione dell'art. 125, primo
comma, della Costituzione assunta dalla ricorrente ed afferma che il controllo
preventivo di legittimità sugli atti amministrativi regionali (ora ridotto a
pochi atti, in seguito ai decreti legislativi 13 febbraio 1993, n. 40 e 10
novembre 1993, n. 479), non esclude affatto il controllo successivo sulla
gestione, previsto dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione.
Analogamente, in relazione alle censure riguardanti il controllo sugli enti
locali, l'Avvocatura sostiene che il controllo successivo sulla gestione non
esclude, né comprime, ma semmai stimola la funzione dei comitati regionali di
controllo.
Infine, l'Avvocatura precisa che i
rilievi formulati dalla ricorrente in ordine all'art. 6 della legge n. 20 del
1994 non costituiscono motivo di doglianza, tanto più che tale articolo non figura
tra quelli esplicitamente menzionati dal ricorso come oggetto di impugnazione.
9.- Con due distinte memorie depositate
in prossimità dell'udienza, relative ai giudizi instaurati con i ricorsi
iscritti nel registro ai nn. 16 e 17 del 1994,
La ricorrente, al fine di dimostrare che
l'istituzione di sezioni regionali della Corte dei conti non è consentita
dall'art. 125, secondo comma, della Costituzione, ricorda che, secondo la
giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte dei conti, la garanzia
del doppio grado di giurisdizione è prescritta dalla Costituzione solo
nell'ambito dei giudizi di competenza dei Tribunali amministrativi regionali e
del Consiglio di Stato. La stessa ricorrente afferma, poi, che non può
dubitarsi dell'interesse della Regione a prospettare tale questione, posto che
la circoscrizione dei nuovi organi giurisdizionali coincide con il territorio
regionale e che, quindi, la loro istituzione coinvolge gli interessi della
collettività regionale e dell'ente che li rappresenta.
Anche in ordine alle censure relative
all'uso del decreto-legge per stabilire la riforma della Corte dei conti,
La ricorrente conclude la memoria
relativa alla legge n. 19 del 1994, insistendo sulla violazione del principio
di indipendenza dei giudici perpetrata dall'art. 2, quarto comma, della legge
impugnata, nella parte in cui prevede che
Nella seconda memoria
Per quanto riguarda le censure relative
al controllo di gestione,
Infine, la stessa Regione osserva che la
qualificazione delle norme fondamentali di riforma economico-sociale, operata
dall'art. 6, è, secondo gli insegnamenti della Corte costituzionale, del tutto
irrilevante e, comunque, illegittima.
10.- Con due memorie depositate in
prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato sviluppa alcune
argomentazioni relative ai giudizi di legittimità instaurati dalla Regione
Valle d'Aosta.
Con la prima memoria l'Avvocatura
chiede, anzitutto, di dichiarare inammissibili le questioni relative agli artt.
7 e 9 del decreto-legge n. 453 del 1993, perché le disposizioni impugnate sono
state soppresse in sede di conversione.
Quanto alle questioni relative alla
legge n. 19 del 1994, l'Avvocatura ne prospetta egualmente l'inammissibilità
non ravvisando nelle norme impugnate alcuna possibilità di lesione delle
competenze regionali, considerato che tali norme hanno ad oggetto soltanto l'attività
giurisdizionale della Corte dei conti, vale a dire un'attività di esclusiva
competenza statale. Tuttavia, in via subordinata, l'Avvocatura contesta che le
disposizioni impugnate siano intervenute negli ambiti coperti dalle riserve di
legge poste dagli artt. 100, 103, secondo comma e 108, secondo comma, della
Costituzione e, comunque, afferma che la previsione di una riserva di legge non
preclude la produzione di decreti-legge e decreti legislativi, in quanto atti
costituzionalmente equiparati alla legge formale del Parlamento.
Ad avviso dell'Avvocatura, poi, l'art.
125, secondo comma, della Costituzione, non solo non impedirebbe, ma
addirittura imporrebbe il decentramento regionale della Corte dei conti, poiché
tale organo rientrerebbe tra gli organi di "giustizia amministrativa"
ivi menzionati.
Infine, sempre secondo la parte
resistente, l'art. 1, secondo comma, della legge n. 19 del 1994, non
pregiudicherebbe l'applicazione della normativa vigente in Valle d'Aosta a
tutela delle minoranze linguistiche, così che la relativa questione
risulterebbe inammissibile.
Nella sua seconda memoria, l'Avvocatura
dello Stato dubita, anzitutto, che la legge n. 20 del 1994 intenda sostituire
In ordine alle censure relative al
controllo sulla gestione, l'Avvocatura si limita a ribadire argomenti svolti
nel proprio atto di costituzione, rinviando, per il resto, alle osservazioni
svolte nella memoria redatta per la controversia promossa dalla Regione Veneto,
salva la precisazione che la norma della legge impugnata, la quale stabilisce
che
A proposito del controllo di gestione
sugli enti locali, l'Avvocatura afferma che la legge impugnata non altera i
sistemi di controllo affidati agli organi regionali, tant'è che già dal 1982
11.- Nella memoria presentata in
prossimità dell'udienza,
12.- Anche l'Avvocatura dello Stato
nella memoria d'udienza relativa al giudizio instaurato dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia, conferma quan to argomentato nell'atto di costituzione,
rinviando, per ulteriori deduzioni, alla memoria relativa alla controversia
proposta dalla Regione Veneto.
13.- In una memoria presentata in
prossimità dell'udienza
14.- Anche nella memoria d'udienza
relativa al giudizio instaurato dal ricorso della Regione Veneto, l'Avvocatura
dello Stato afferma, anzitutto, che la legge impugnata va collocata nel
contesto delle più recenti riforme, che hanno drasticamente ridotto l'area del
tradizionale controllo preventivo di legittimità. La memoria prosegue
ripercorrendo lo sviluppo storico dell'attività della Corte dei conti nei
confronti di enti diversi dallo Stato e afferma che l'art. 100 della
Costituzione, scritto nell'ottica di uno Stato ancora fortemente cen
tralizzato, non esplicita la obbiettiva saldatura di tale norma con l'art. 119
della Costituzione, il quale, nell'affidare al legislatore il compito di
coordinare la finanza statale con quella regionale e locale, presuppone che il
legislatore stesso sia messo in grado di conoscere, attraverso un organo
imparziale e competente, l'effettiva situazione della gestione finanziaria
degli enti locali.
L'Avvocatura afferma, inoltre, che la
legge impugnata risponde all'esigenza improrogabile di introdurre un controllo
sulla gestione della finanza regionale e locale, che copre ormai una quota
ingente della spesa pubblica. Su questo punto, la parte resistente precisa che
il controllo di gestione non può essere annoverato tra i controlli giuridici
veri e propri, per il semplice fatto che non produce effetti giuridici e ha ad
oggetto l'attività e non invece i singoli atti amministrativi. Data questa
peculiare natura del controllo di gestione, il principio di
"tassatività" dei controlli di legittimità sulle regioni non può
risultare violato dalla legge impugnata.
Infine, l'Avvocatura osserva che il legislatore
si è preoccupato di limitare il controllo della Corte dei conti nei confronti
delle regioni, preve dendo che esso copra solo gli ambiti maggiormente
connotati dal dovere di cooperazione fra Stato e regioni, tant'è che esso deve
svolgersi in riferimento agli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di
programma (art. 3, comma quinto).
15.- Nella memoria depositata in
prossimità dell'udienza,
Analoghe osservazioni vengono ribadite
dalla Regione in relazione al controllo sugli enti locali.
16.- In una memoria depositata in
prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato replica ad alcune
affermazioni svolte dalla Regione Emilia-Romagna nel ricorso introduttivo del
giudizio in esame.
In considerazione del fatto che la
finanza regionale è in larga misura derivata, l'Avvocatura afferma,
innanzitutto, che non si può ritenere che essa sia separata dalla finanza
statale. In secondo luogo, l'art. 100 della Costituzione, nell'interpretazione
data dall'Avvocatura, non intenderebbe limitare l'operato della Corte dei conti
al solo Stato-apparato, ma tenderebbe a coprire l'operato di tutti gli enti
esponenziali della comunità. In terzo luogo, la stessa Avvocatura ritiene che
sia priva di fondamento la preoccupazione della Regione, la quale teme che, in
seguito al controllo di gestione,
Per altre osservazioni l'Avvocatura
rinvia alla memoria redatta per la controversia promossa dalla Regione Veneto.
Considerato in diritto
1.- Sono sottoposti al giudizio di
questa Corte sei distinti ricorsi depositati dalle Regioni Valle d'Aosta,
Friuli-Venezia Giulia, Veneto ed Emilia-Romagna, che prospettano numerosissime
questioni di legittimità costituzionale concernenti il decreto-legge 15
novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo
della Corte dei conti), la legge 14 gennaio 1994, n. 19 (Conversione in legge,
con modificazioni, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, recante
disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti) e
la legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti).
Poiché i predetti ricorsi propongono
questioni vertenti su una medesima disciplina e comunque connesse, essi vanno
riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
2.- Con il primo dei ricorsi illustrati
nella parte in fatto,
Le questioni non sono ammissibili.
Occorre premettere che l'inammissibilità
delle dedotte questioni non può essere basata sugli argomenti formulati
dall'Avvocatura dello Stato, secondo la quale esula comunque dai poteri di
questa Corte accertare la presenza in concreto dei presupposti di necessità e
urgenza previsti dall'art. 77 della Costituzione per l'adozione dei
decreti-legge, essendone riservata la verifica alla valutazione politica del
Parlamento. Questa posizione, condivisa in passato, ignora che, a norma
dell'appena citato art. 77, la pre-esistenza di una situazione di fatto
comportante la necessità e l'urgenza di provvedere tramite l'utilizzazione di
uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di
validità costituzionale dell'adozione del predetto atto, di modo che
l'eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura tanto un vizio di
legittimità costituzionale del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori
dell'ambito delle possibilità applicative costituzionalmente previste, quanto
un vizio in procedendo della stessa legge di conversione, avendo quest'ultima,
nel caso ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti di
validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un atto che non
poteva essere legittimo oggetto di conversione. Pertanto, non esiste alcuna
preclusione affinché
Tuttavia, una volta risolto nel modo
appena detto il problema logicamente prioritario della sindacabilità da parte
di questa Corte della sussistenza dei presupposti di necessità e urgenza,
l'inammissibilità delle questioni proposte discende dalla regola processuale,
costantemente osservata nella giurisprudenza costituzionale (v., ad esempio, sentt. n. 314 del
1990, n. 544
del 1989, nn.
1044 e 302
del 1988), per la quale nei giudizi di legittimità costituzionale in via
principale l'interesse a ricorrere delle regioni è qualificato dalla finalità
di ripristinare l'integrità delle competenze costituzionalmente garantite alle
medesime ricorrenti. In altre parole, è giurisprudenza consolidata che le
regioni, allorché agiscono nei giudizi in questione, non possono legittimamente
far valere presunte violazioni concernenti norme costituzionali regolanti
l'esercizio di un potere governativo, come le norme che abilitano il Governo ad
adottare decreti-legge soltanto in presenza di situazioni di necessità e
urgenza, le quali non comportano, di per sé, alcuna lesione diretta delle sfere
di competenza costituzionalmente attribuite alle medesime regioni.
3.- Inammissibili sono anche le
questioni di legittimità costituzionale che
A parte che è costante giurisprudenza di
questa Corte quella secondo la quale gli atti aventi forza di legge, inclusi il
decreto-legge e conseguentemente la legge di conversione, sono equiparati alla
legge formale anche per essere abilitati a intervenire nelle materie a questa
riservate (v. sentt.
nn. 173 del 1987, 243 e 184 del 1974, 39 del 1971),
determinante è anche in questo caso il rilievo che
4.- Venendo alle questioni di
legittimità costituzionale proposte contro determinate disposizioni, vanno
dichiarate inammissibili quelle che
E' appena il caso di menzionare che, ai
fini della pronunzia resa ora, a nulla rileva il fatto che disposizioni
identiche o simili a quelle contestate siano state approvate nell'ambito di un
distinto procedimento di legislazione ordinaria concluso con la promulgazione
della legge 14 gennaio 1994, n. 20. Infatti, per quanto quest'ultima sia stata
adottata nella stessa data della legge di conversione avente ad oggetto il
decreto-legge im pugnato, il ricorso contro disposizioni contenute nel medesimo
decreto-legge non può essere trasferito a disposizioni che, ancorché identiche
o sostanzialmente equivalenti a quelle contestate, non siano state ricomprese
nella deliberazione della legge di conversione relativa allo specifico
decreto-legge oggetto di impugnazione.
5.- Inammissibile per carenza di
interesse a ricorrere è la questione di costituzionalità che
6.- Per ragioni analoghe a quelle
esposte nei precedenti punti nn. 2, 3 e 5, è inammissibile anche la questione
di legittimità costituzionale che
Per quanto la disposizione impugnata
sembri far riferimento all'affidamento a funzionari delle amministrazioni
pubbliche, e quindi anche a quelli dipendenti dalle regioni, di compiti
consistenti nella produzione o nel reperimento di documentazioni o di materiali
utili per l'effettuazione delle attività istruttorie dei magistrati della Corte
dei conti e, pertanto, sembri configurare un'utilizzazione dei dipendenti
regionali come "ausiliari" dei magistrati della Corte dei conti (sui
quali v. sent.
n. 2 del 1981), la questione risulta inammissibile poiché la ricorrente,
anziché lamentarsi dell'eventuale interferenza della disposizione impugnata con
le proprie competenze in materia di ordinamento degli uffici regionali, invoca
la violazione di un parametro costituzionale che non riguarda attribuzioni
regionali. Infatti,
7.- Non fondata è, invece, la questione
di legittimità costituzionale sollevata dalla Regione Valle d'Aosta, per
violazione dell'art. 38 dello Statuto speciale della medesima Regione (legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), nei confronti dell'art. 1, secondo
comma, del decreto-legge n. 453 del 1993, come convertito dalla legge n. 19 del
1994, nella parte in cui circoscrive la garanzia relativa alla tutela delle
minoranze linguistiche al territorio della Regione Trentino-Alto Adige (e non
l'estende, quindi, anche alla Valle d'Aosta).
La censura proposta dalla ricorrente,
per quanto ammissibile, è infondata, poiché si basa su un equivoco
interpretativo. Infatti, l'art. 1 del decreto-legge impugnato, dopo aver
previsto, al primo comma, l'istituzione di sezioni giurisdizionali della Corte
dei conti aventi circoscrizioni estese al territorio di ciascuna regione, stabilisce
nella disposizione oggetto di contestazione, cioè il secondo comma, una
disciplina speciale applicabile al Trentino-Alto Adige. Questa disciplina
speciale si giustifica per le particolari forme e condizioni dell'autonomia
riconosciute dallo Statuto speciale di quella Regione, le quali richiedono che
in quel territorio, in luogo di un'unica sezione giurisdizionale, vengano
istituite due sezioni, le cui rispettive circoscrizioni devono essere estese ai
territori delle province di Trento e di Bolzano. Nell'ambito di tale
particolare disciplina, il legislatore incidentalmente ribadisce, secondo una
clausola cautelativa sovente utilizzata, il dovuto "rispetto della
normativa vigente in materia di tutela delle minoranze linguistiche".
In ogni caso, pur se la norma contestata
riguarda una situazione del tutto diversa da quella supposta dalla ricorrente,
è opportuno rammentare che questa Corte ha costantemente affermato che tanto
l'omissione nelle leggi statali di clausole come quella impugnata, quanto la loro
riaffermazione, non possono interferire con l'applicazione del le garanzie
previste autonomamente dagli Statuti speciali e dalle norme di attuazione degli
stessi a protezione delle minoranze linguistiche (v., ad esempio, sentt. nn. 3 del
1991, 224
e 85 del 1990
e 585 del 1989).
Sicché il silenzio tenuto dalla disposizione impugnata in ordine alla tutela
delle minoranze linguistiche presenti nella Valle d'Aosta, se pure pienamente
giustificato dal rilievo che quella disposizione concerne un aspetto
particolare dell'autonomia riconosciuta alle Province del Trentino-Alto Adige,
non può essere in alcun modo interpretato come diretto a precludere
l'applicazione, nell'ambito del territorio della Valle d'Aosta, delle norme che
assicurano la tutela delle minoranze linguistiche e, in particolare, l'uso
della lingua francese nelle amministrazioni statali operanti nella Regione e
negli atti pubblici, eccettuati i provvedimenti dell'autorità giudiziaria (art.
38 dello Statuto speciale).
8.- Non fondate, perché basate su un
presupposto interpretativo non condivisibile, sono le questioni di legittimità
costituzionale sollevate dalla Regione Valle d'Aosta - per violazione degli
artt. 3, 100 e 116 della Costituzione, degli artt. 2, lettere a) ed f), 3,
lettera f), 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 43, 44, 45 e 46 dello Statuto speciale
per
Tutte le censure indicate si basano
sulla premessa interpretativa, secondo la quale la previsione del controllo
preventivo di legittimità esercitato dalla Corte dei conti, riguardando anche gli
atti delle regioni, degli enti locali e degli enti dipendenti dalle regioni
stesse, finisce per sovrapporsi indebitamente tanto al sistema dei controlli
tassativamente previsto per
In realtà, le disposizioni impugnate,
lungi dall'estendere il controllo preventivo di legittimità della Corte dei
conti agli enti nei cui confronti quel controllo non è stato previsto in
precedenza, operano, piuttosto, una modificazione delle forme e dei limiti
oggettivi del medesimo controllo, lasciando chiaramente intendere che risultano
sottoposti alle verifiche della Corte dei conti, secondo la disciplina
riformata, soltanto gli atti dei medesimi enti per l'innanzi assoggettati al
predetto controllo, enti fra i quali non rientrano
Del resto, un'analoga interpretazione,
relativa all'ambito di applicabilità della nuova disciplina sul controllo
preventivo di legittimità della Corte dei conti, è stata già affermata da
questa Corte (v. sent.
n. 40 del 1994) con riferimento alla Regione a statuto speciale della
Sicilia, i cui atti sono stati ritenuti soggetti al controllo in esame soltanto
grazie alla espressa previsione contenuta nell'art. 23, secondo comma, dello
Statuto di quella Regione e nell'art. 2, primo comma, del decreto legislativo 6
maggio 1948, n. 655, che dispongono, per la determinazione delle forme e dei
modi del controllo esercitato dalla sezione regionale della Corte dei conti per
Risolto in tal modo il presupposto
interpretativo sul quale poggiano le numerose questioni di legittimità
costituzionale riassuntivamente indicate all'inizio di questo punto di
motivazione, queste devono essere dichiarate tutte non fondate, in quanto
basate sull'erronea premessa conducente all'estensione del controllo preventivo
della Corte dei conti previsto dalla legge n. 20 del 1994 alla Regione della
Valle d'Aosta.
9.- Non fondate sono le questioni
sollevate da tutte le ricorrenti - e cioè le Regioni Valle d'Ao sta,
Friuli-Venezia Giulia, Veneto ed Emilia-Romagna - riguardo a varie disposizioni
contenute nell'art. 3 della legge n. 20 del 1994, dalle quali si desume
l'estensione alle amministrazioni regionali del controllo successivo sulla
gestione operato dalla Corte dei conti nelle forme e nei modi disciplinati
dalle stesse norme.
Più precisamente, oggetto dei dubbi di
costituzionalità sono, per
9.1.- L'infondatezza delle questioni ora
indicate deriva, innanzitutto, dal fatto che tutte le ricorrenti muovono
dall'erroneo presupposto interpretativo di considerare le previsioni
costituzionali in materia di controlli sulle pubbliche amministrazioni come un
sistema che delinea esaustivamente tutte le forme di controllo possibili e, in
questo senso, come norme "tassative" che non permettono forme di
controllo diverse o aggiuntive rispetto a quelle previste. In realtà, è
un'affermazione costantemente presente nelle decisioni di questa Corte in materia,
peraltro chiaramente preannunziata nei lavori preparatori dell'Assemblea
Costituente e largamente condivisa dalla dottrina, quella secondo la quale
l'insieme dei controlli previsti negli artt. 100, secondo comma, 125, primo
comma, e 130 della Costituzione non preclude al legislatore ordinario di
introdurre forme di controllo diverse e ulteriori, purché per queste ultime sia
rintracciabile in Costituzione un adeguato fondamento normativo o un sicuro
ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati (v., ad esempio, sentt. nn. 359 del
1993, 452
del 1989, 961
e 272 del 1988,
219 del 1984,
nonché, in riferimento all'art. 58 dello Statuto speciale per il Friuli-Venezia
Giulia, sent. n.
85 del 1990).
Più precisamente, anche se l'art. 125
della Costituzione e le corrispondenti disposizioni contenute negli Statuti
speciali esprimono implicitamente un'opzione generale a favore del controllo di
legittimità sui singoli atti amministrativi regionali, gli stessi articoli non
precludono che possa essere istituito dal legislatore un tipo di controllo,
come quello previsto dalle disposizioni contestate, che abbia ad oggetto, non
già i singoli atti amministrativi, ma l'attività amministrativa, considerata
nel suo concreto e complessivo svolgimento, e che debba essere eseguito, non
già in rapporto a parametri di stretta legalità, ma in riferimento ai risultati
effettivamente raggiunti collegati agli obiettivi programmati nelle leggi o nel
bilancio, tenuto conto delle procedure e dei mezzi utilizzati per il loro
raggiungimento. Infatti, il disegno costituzionale della pubblica
amministrazione - delineato in base ai principi del buon andamento dei pubblici
uffici (art. 97), della responsabilità dei funzionari (art. 28), del
tendenziale equilibrio di bilancio (art. 81) e del coordinamento dell'autonomia
finanziaria delle regioni con la finanza dello Stato, delle Province e dei
Comuni (art. 119) - permette al legislatore ordinario di sviluppare le
potenzialità in esso contenute attraverso la previsione di forme di controllo
ulteriori rispetto al controllo, essenzialmente esterno, di legittimità e
l'estensione di tali forme ulteriori alle amministrazioni regionali.
Sotto quest'ultimo profilo, è da
sottolineare che il riferimento dei principi costituzionali ora ricordati alla
pubblica amministrazione in generale - tanto se statale, quanto se regionale o
locale - comporta che, salvo espresse deroghe eventualmente contenute in altre
norme costituzionali, le forme di controllo previste per l'attuazione di quegli
stessi principi esigano un'applicazione tendenzialmente uniforme a tutte le
pubbliche amministrazioni e, quindi, postulino la loro estensione anche agli
uffici pubblici regionali. Del resto, poiché il fine ultimo dell'introduzione,
in forma generalizzata, del controllo sulla gestione è quello di favorire una
maggiore funzionalità nella pubblica amministrazione attraverso la valutazione
complessiva della economicità/efficienza dell'azione amministrativa e
dell'efficacia dei servizi erogati, non si può ragionevolmente pensare che a
siffatto disegno rimangano estranee proprio le amministrazioni regionali, cui
compete di somministrare la maggior parte delle utilità individuali e colletti
ve destinate a soddisfare i bisogni sociali.
Se, dunque, l'istituzione da parte del
legislatore del controllo sulla gestione delle pubbliche amministrazioni,
incluse quelle regionali, non risulta, ove sia considerata in sé, contraria
all'art. 125 della Costituzione e alle analoghe disposizioni contenute negli
Statuti speciali (quali l'art. 58 dello Statuto per il Friuli-Venezia Giulia e
gli artt. 44-46 dello Statuto della Valle d'Aosta, nonché le relative norme di
attuazione), si deve aggiungere che tale innovazione legislativa si colloca
coerentemente nell'evoluzione attuale del complessivo quadro normativo in
materia di controlli e di contabilità pubblica.
Sotto il profilo dei controlli, occorre
considerare che la legge n. 20 del 1994 è di poco successiva al decreto
legislativo 13 febbraio 1993, n. 40, che, in attuazione dell'art. 2, primo
comma, lettera h), della legge delega 23 ottobre 1992, n. 421, ha notevolmente
ridotto il numero degli atti amministrativi regionali sottoposti al controllo
preventivo di legittimità e ha abolito il controllo di merito, secondo un
disegno giudicato da questa Corte non illegittimo in numerosi suoi aspetti (v. sent. n. 343 del
1994). In materia di contabilità pubblica, poi, occorre considerare la
svolta decisiva data negli ultimi anni al faticoso processo di riforma dei
bilanci pubblici - preannunziata nella ormai lontana legge sul bilancio e sulla
contabilità regionali (v., in particolare, l'art. 19 della legge 19 maggio
1976, n. 335, il quale prevede già che le regioni istituiscano uffici destinati
a svolgere un controllo interno di efficienza) - con l'approvazione della legge
8 giugno 1990, n. 142 (in ordine ai bilanci degli enti locali), del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, artt. 2 e 5 (in ordine alla gestione
finanziaria delle unità sanitarie locali), e del decreto legislativo 3 febbraio
1993, n. 29 (che riforma il bilancio statale e prevede, all'art. 20,
l'istituzione in ogni amministrazione di servizi di "controllo
interno" sulla gestione): si tratta, infatti, di atti legislativi vòlti a
configurare una comprensiva programmazione di bilancio, nella quale le
quantificazioni in termini finanziari risultino basate sulla individuazione
degli obiettivi da perseguire e sulla determinazione dei mezzi e dei processi
ritenuti più idonei al loro raggiungimento sotto il profilo dell'efficacia,
dell'efficienza e dell'economicità.
9.2.- Oltreché sotto il profilo
dell'estensio ne oggettiva del controllo sulla gestione previsto dalle norme
impugnate, quest'ultimo non può essere fondatamente contestato neppure sotto il
profilo della sua imputazione soggettiva alla Corte dei conti.
Come organo previsto dalla Costituzione
in posizione d'indipendenza e di "neutralità" al fine di svolgere
imparzialmente, non solo il controllo preventivo di legittimità sugli atti del
Governo, ma anche il controllo contabile sulla gestione del bilancio statale, e
di partecipare, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al controllo
sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria (art. 100, secondo comma, della Costituzione),
La legge oggetto dei ricorsi in esame si
colloca nell'ambito di tale processo di trasformazione, ampliando le forme di
controllo con la previsione del controllo sulla gestione e rafforzando il ruolo
della Corte dei conti come organo posto a tutela degli interessi obiettivi
della pubblica amministrazione, sia statale sia regionale o locale. Di modo che
l'imputazione alla Corte dei conti del controllo sulla gestione esercitabile
anche nei confronti delle amministrazioni regionali non può essere considerata
come l'attribuzione di un potere statale che si contrappone alle autonomie
delle regioni, ma come la previsione di un compito essenzialmente collaborativo
posto al servizio di esigenze pubbliche costituzionalmente tutelate, e
precisamente vòlto a garantire che ogni settore della pubblica amministrazione
risponda effettivamente al modello ideale tracciato dall'art. 97 della
Costituzione, quello di un apparato pubblico realmente operante sulla base dei
principi di legalità, imparzialità ed efficienza.
9.3.- Le considerazioni ora svolte
valgono anche a dimostrare la non fondatezza della questione di
costituzionalità proposta dalla Regione Valle d'Aosta, in riferimento all'art.
29 del proprio Statuto, nei confronti dello stesso art. 3, quarto e quinto
comma.
L'effetto preclusivo dell'estensione del
controllo sulla gestione al proprio ordinamento, che la ricorrente vorrebbe
dedurre dalla previsione statutaria relativa all'approvazione, da parte del
Consiglio della Valle, del bilancio e del rendiconto consuntivo presentati
dalla Giunta, è infatti il frutto di una palese confusione fra il controllo
neutrale e imparziale delineato nel punto precedente della motivazione e il
controllo squisitamente politico attribuito all'organo rappresentativo nei
confronti di quello "esecutivo".
10.- Per effetto della decisione resa al
punto 9 della motivazione, vanno altresì dichiarate non fondate le questioni di
costituzionalità sollevate da tutte le ricorrenti nei confronti delle stesse
disposizioni esaminate nei punti immediatamente precedenti, per violazione
delle norme costituzionali poste a diretta garanzia dell'autonomia
amministrativa e finanziaria regionale (artt. 5, 117, 118 e 119 della
Costituzione per le Regioni Veneto ed Emilia-Romagna; art. 4 dello Statuto del
Friuli-Venezia Giulia; artt. 2, 3, 4 e titolo III dello Statuto della Valle
d'Aosta). Tale pronunzia è limitata al profilo per il quale le ricorrenti
ritengono lesa l'autonomia regionale in conseguenza della previsione di una
forma di controllo asseritamente non permessa dalla presunta
"tassatività" dell'art. 125 della Costituzione. Infatti, una volta
che sia stato riconosciuto che il predetto art. 125 (al pari delle analoghe
norme degli Statuti speciali) non sbarra la strada all'istituzione di ulteriori
controlli, che il legislatore, nell'esercizio non irragionevole della propria
discrezionalità, stabilisca al fine di assicurare la piena realizzazione di
fondamentali interessi costituzionali, cadono anche le censure consequenziali
incentrate sulla presunta lesione dell'autonomia regionale.
Fra tali questioni vanno collocate anche
alcune censure formalmente riferite a parametri non coincidenti con le norme
costituzionali direttamente poste a garanzia dell'autonomia regionale.
Innanzitutto, va inclusa in questo
novero e perciò dichiarata non fondata, la questione sollevata dalla Regione
Veneto nei confronti dell'art. 3, quarto e ottavo comma, per violazione del
principio del buon andamento sancito dall'art. 97 della Costituzione. Tale
censura, infatti, si distingue solo apparentemente dalle altre oggetto di
considerazione in questo punto della motivazione, poiché in effetti la lesione
del principio del buon andamento viene dedotta come conseguenza dell'asserita istituzione
di controlli esorbitanti dalla previsione "tassativa" contenuta
nell'art. 125 della Costituzione e, come tali, non necessari e inutilmente
diretti ad appesantire l'azione delle amministrazioni regionali.
Non fondata per gli stessi motivi è
anche la questione proposta dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento
all'art. 100, secondo comma, della Costituzione, nei confronti dell'art. 3,
quarto, quinto, sesto e ottavo comma, il quale, nel pretendere di dare
attuazione al predetto art. 100 con l'istituzione del controllo sulla gestione,
assimilerebbe agli "enti a cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria" le regioni, vale a dire comunità politiche dotate di autonomia
finanziaria, garantita, per Costituzione, da "tributi propri e quote di
tributi erariali", nonché da un demanio e un patrimonio propri.
L'erroneità dell'assunto della ricorrente sta nel concepire l'istituzione del
controllo sulla gestione previsto dalla legge impugnata come attuazione diretta
dell'art. 100 della Costituzione, articolo il quale prevede che
Del pari non fondata, in conseguenza
della non contrarietà a Costituzione dell'istituzione del controllo successivo
sulla gestione, è la questione di costituzionalità che
11.- Non fondate sono, poi, svariate
questioni di legittimità costituzionale che tutte le ricorrenti sollevano nei
confronti dell'art. 3, quarto e quinto comma, per violazione delle norme
costituzionali vòlte ad assicurare l'autonomia regionale, sulla base del
rilievo che le disposizioni contestate istituirebbero una forma di controllo,
il c.d. controllo successivo sulla gestione, che, per come è concepito e
strutturato dalle medesime disposizioni, appare incompatibile con la predetta
autonomia. Nell'ambito di tale prospettazione generale si collocano varie
questioni che occorre esaminare partitamente.
11.1.- Sotto un primo profilo le
ricorrenti dubitano della compatibilità del controllo successivo sulla gestione
con la garanzia costituzionale dell'autonomia regionale per effetto della
natura stessa di tale forma di controllo. Più precisamente, mentre per le
Regioni Valle d'Aosta, Friuli-Venezia Giulia e Veneto l'autonomia regionale risulterebbe
lesa per il fatto che quel controllo consisterebbe in una indeterminata
valutazione dell'efficacia dell'azione amministrativa delle regioni stesse, un
più particolare itinerario argomentativo è, invece, proposto dalla Regione
Emilia-Romagna, per la quale le disposizioni contestate, nonostante che parlino
di "controllo sulla gestione", cioè di un controllo esercitabile in
posizione collaborativa e nell'interesse dell'ente controllato, in realtà
estenderebbero alle regioni le note forme del controllo contabile e di
legittimità, esercitabili in forma autoritativa e sovraordinata.
Iniziando dall'ultima delle
argomentazioni addotte dalle ricorrenti, occorre affermare in via di premessa
che il controllo sulla gestione previsto dalle disposizioni impugnate
differisce sostanzialmente dai controlli di legittimità e contabili. La
diversità non sta soltanto nel fatto, pur rilevante, precedentemente ricordato,
secondo il quale, mentre i controlli da ultimo menzionati concernono singoli
atti, quello sulla gestione riguarda invece l'attività considerata nell'insieme
dei suoi effetti operativi e sociali, ma risiede soprattutto nella struttura
stessa della funzione di controllo.
Nel caso dei controlli contabili e di
legittimità,
Questa particolare natura del controllo
sulla gestione spiega perché l'articolo contestato stabilisce che esso debba
essere sempre "successivo", anche quando sia condotto "in corso
di esercizio". E spiega anche perché lo stesso articolo, quando afferma
che tale controllo possa comportare che si verifichi "la legittimità e la regolarità
delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna
amministrazione", ammettendo pure che
In ragione della radicale diversità tra
il controllo di legittimità o quello contabile e il controllo sulla gestione,
quest'ultimo, a differenza dei primi, non incide sull'efficacia giuridica dei
singoli atti, né assume rilievo diretto in ordine alla responsabilità dei
funzionari. L'esito del controllo di gestione, come precisa l'art. 3, sesto
comma, della legge impugnata, consta di relazioni, almeno annuali, che vengono
inviate tanto agli organi che assumono le decisioni politiche concernenti gli
obiettivi e le prescrizioni da imporre all'amministrazione, quanto alle stesse
amministrazioni interessate, al fine di agevolare l'adozione di soluzioni
legislative e amministrative dirette al raggiungimento dell'economicità e
dell'efficienza nell'azione degli apparati pubblici, nonché dell'efficacia dei
relativi risultati.
Nei confronti delle amministrazioni
interessate, lo stesso art. 3, sesto comma, sottolinea il rapporto fortemente
collaborativo della Corte dei conti, cui è data la possibilità di formulare a
quelle "in qualsiasi (altro) momento" le proprie osservazioni e di
ricevere dalle stesse comunicazione delle "misure conseguenzialmente
adottate". Questo tipo di rapporto è la conseguenza del fatto che il
controllo dei risultati della gestione è, prima di tutto, diretto a stimolare
nell'ente o nell'amministrazione controllati processi di
"autocorrezione" sia sul piano delle decisioni legislative,
dell'organizzazione amministrativa e delle attività gestionali, sia sul piano
dei "controlli interni". Ed, invero, perché questo obiettivo possa
essere efficacemente perseguito, è determinante l'attribuzione di tale funzione
di controllo a un organo, come
11.2.- Tenendo presente l'aspetto da
ultimo indicato e, più in generale, la natura del controllo successivo sulla
gestione, si rivelano prive di fondamento tanto la censura della Regione
Veneto, relativa all'assenza in tale forma di controllo di precisi parametri di
riferimento, quanto la censura proposta dalle Valle d'Aosta nei confronti
dell'art. 3, quarto comma, ultima proposizione, là dove si dispone che è
In effetti, ipotizzare che debba essere
sempre la legge, con esclusione dello stesso organo di controllo, a
predeterminare con precisione i parametri di valutazione o a fissare,
addirittura, il contenuto degli indicatori di attività o di risultato,
contraddice il carattere essenzialmente empirico del controllo di gestione,
carattere il quale comporta che quest'ultimo debba essere compiuto sulla base
di criteri di riferimento o modelli operativi nascenti dalla comune esperienza
e razionalizzati nelle conoscenze tecnico-scientifiche delle discipline
economiche, aziendalistiche e statistiche, nonché della contabilità pubblica.
Nondimeno, trattandosi di un controllo basato sulla verifica della rispondenza
dei risultati effettivamente ottenuti dall'azione amministrativa con gli
obiettivi prescritti dalla legge, tenuto conto delle risorse e dei mezzi da
quest'ultima apprestati, non si può dubitare che parte dei parametri di
valutazione siano contenuti nelle leggi stesse. Ciò non toglie, però, che
l'impossibilità logica di predeterminare legislativamente "criteri di
riferimento" relativi a numerosi aspetti del controllo sulla gestione
(come, ad esempio, la speditezza dell'azione amministrativa, gli indicatori di
costo e di risultato, gli indicatori di qualità del bene prodotto o del
servizio erogato) non può essere assunta a motivo di lesione dell'autonomia
regionale, poiché gli eventuali scostamenti dai parametri e dai modelli
operativi fissati annualmente dalla Corte dei conti non comportano, come si è precisato
al punto precedente, alcuna diretta incidenza sull'efficacia giu ridica di
singoli atti, né possono assumere diretto rilievo in ordine alla responsabilità
dei funzionari, ma sono immediatamente rilevanti soltanto al fine di attivare
processi di "autocorrezione" della pubblica amministrazione
nell'organizzazione, nei comportamenti e nelle tecniche di gestione e di
definire il quadro delle valutazioni politiche degli organi legislativi nella
loro attività di definizione dei compiti amministrativi. In questo contesto,
anzi, il vincolo a determinare annualmente i "criteri di riferimento"
configura un auto-limite vòlto a razionalizzare l'opera della Corte dei conti
nel suo controllo sulla gestione.
Parimenti diretto a razionalizzare
l'attività di controllo della Corte dei conti è la parallela previsione
relativa al vincolo rivolto alla Corte stessa di definire annualmente i
"programmi" della propria attività. Infatti, nell'esercitare il
controllo di gestione,
11.3.- Non fondata nei sensi di cui in
motivazione è la questione proposta dalla Regione Veneto, in riferimento alle
norme costituzionali poste a garanzia dell'autonomia regionale, avverso l'art.
3, quinto comma, per il quale "nei confronti delle amministrazioni
regionali il controllo della gestione concerne il perseguimento degli obiettivi
stabiliti dalle leggi di principio e di programma".
A dire il vero, come ha ammesso nel
corso dei lavori parlamentari lo stesso rappresentante del Governo, la
disposizione oggetto dell'attuale questione si rivela di non agevole
decifrazione. Non v'è dubbio che, se la disposizione contestata dovesse essere
interpretata nel senso che il controllo di gestione dovrà essere compiuto, nel
caso delle amministrazioni regionali, in riferimento agli obiettivi posti dalle
leggi di principio e di programma dello Stato, la questione proposta sarebbe
sicuramente fondata, poiché da una siffatta norma risulterebbe vanificata l'autonomia
politica costituzionalmente garantita alle regioni (autonomia che, ovviamente,
non viene in questione nel caso in cui si tratti di funzioni dello Stato il cui
esercizio è delegato alle regioni non al fine di integrare le funzioni
"proprie" di queste ultime). Tuttavia, poiché la disposizione
impugnata può esser interpretata in altro modo, non contrastante con
Infatti, solo se si interpreta la
disposizione contestata come riferentesi alle leggi regionali, può essere
esclusa la lesione dell'autonomia politico-legislativa costituzionalmente
garantita alle regioni, essendo in tal caso il controllo successivo sulla
gestione diretto alla verifica dei risultati raggiunti rispetto agli obiettivi
fissati dal legislatore regionale. Questa interpretazione, del resto, appare
confermata dal comma successivo dello stesso articolo, che individua nei
Consigli regionali, al pari delle Camere, i destinatari delle relazioni della
Corte dei conti, relazioni attraverso le quali, al fine di migliorare la
qualità della legislazione, si comunicano i risultati dei controlli sulla
gestione eseguiti e le relative osser vazioni. Ciò non toglie, ovviamente, che
le leggi statali contenenti principi siano presenti nel controllo di gestione
delle amministrazioni regionali come elementi di sfondo, nel senso che essi
conservano una valenza interpretativa delle leggi regionali che li svolgono,
senza tuttavia potersi sovrapporre alle leggi regionali, sulla cui unica base può
esser eseguito il controllo di gestione verso le amministrazioni regionali.
11.4.- Parimenti non fondate, nei sensi
di cui in motivazione, sono le questioni proposte dalle Regioni Emilia-Romagna
e Veneto nei confronti dell'art. 3, sesto, ottavo e nono comma, nella parte in
cui prevede che
Le censure in esame, mentre sono
proposte dalla Regione Veneto in riferimento al principio del buon andamento e
alla garanzia costituzionale dell'autonomia regionale, sono invece sollevate
dalla Regione Emilia-Romagna essenzialmente sotto il profilo della lesione
dell'autonomia amministrativa e finanziaria delle regioni, in conseguenza dei
poteri autoritativi previsti dalle disposizioni contestate e da queste ultime
attribuite a un organo, come
Tali doglianze sono prive di fondamento
ove le disposizioni impugnate siano interpretate nei termini appresso indicati.
Quelli disciplinati dalle norme ora
menzionate, lungi dal costituire ipotesi di controllo a sé stanti e comunque
distinte dal controllo successivo sulla gestione (come invece suggerisce
Infatti, contrariamente a quanto
sostengono le ricorrenti, non può essere configurata propriamente come sanzione
giuridica il fatto che, in conseguenza di notizie o elementi raccolti nel corso
del controllo di gestione, possa attivarsi l'intervento del giudice della
responsabilità contabile dei pubblici funzionari, quando gli scostamenti dai
parametri di riferimento siano censurabili come spreco di risorse pubbliche
tali da mettere capo, nel concorso degli altri presupposti, alla responsabilità
per danno. Nondimeno, la titolarità congiunta nella stessa Corte dei conti
della giurisdizione (ai sensi dell'art. 103, secondo comma, della Costituzione)
e del controllo successivo sulla gestione, corredato dei poteri di acquisizione
delle notizie e di ispezione prima indicati, pone delicati problemi di
regolamentazione dei confini, non solo sotto il profilo dell'organizzazione
interna dell'organo (in quanto postula una rigorosa separazione fra le sezioni
giurisdizionali e quelle adibite al predetto controllo), ma anche sotto il
profilo dell'utilizzazione delle notizie o dei dati acquisiti attraverso
l'esercizio dei poteri inerenti al controllo sulla gestione.
Più precisamente, è incontestabile che
il titolare dell'azione di responsabilità possa promuovere quest'ultima sulla
base di una notizia o di un dato acquisito attraverso l'esercizio dei ricordati
poteri istruttori inerenti al controllo sulla gestione, poiché, una volta cha
abbia avuto comunque conoscenza di un'ipotesi di danno, non può esimersi, ove
ne ricorrano tutti i presupposti, dall'attivare l'azione di responsabilità. Ma
i rapporti tra attività giurisdizionale e controllo sulla gestione debbono
arrestarsi a questo punto, poiché si vanificherebbero illegittimamente gli
inviolabili "diritti della difesa", garantiti a tutti i cittadini in
ogni giudizio dall'art. 24 della Costituzione, ove le notizie o i dati
acquisiti ai sensi delle disposizioni contestate potessero essere utilizzati
anche in sede processuale (acquisizioni che, allo stato, devono avvenire
nell'ambito della procedura prevista dall'art. 5 della legge n. 19 del 1994).
Così interpretate, le norme impugnate
devono ritenersi immuni da vizi di costituzionalità. Infatti, tanto la
comunicazione da parte delle regioni delle misure consequenziali, quanto la
facoltà della Corte dei conti di "richiedere alle ammini strazioni
regionali e agli organi di controllo interno qualsiasi atto o notizia",
sono riconducibili al dovere di cooperazione delle regioni nei confronti dello
Stato, più volte riconosciuto da questa Corte (v., da ultimo, sentt. nn. 338,
302, 128 e 116 del 1994) e
tanto più giustificato in relazione all'esercizio di funzioni statali
producenti risultati utilizzabili dalle stesse regioni nello svolgimento delle
proprie attribuzioni. Ed anche il potere di "effettuare o disporre
ispezioni e accertamenti diretti" è giustificato dal principio, già
affermato da questa Corte (v. sentt. nn. 452 del
1989 e 219
del 1984), secondo il quale i poteri di ispezione amministrativa non ledono
l'autonomia costituzionale delle regioni quando essi siano strumentali allo
svolgimento di funzioni statali di vigilanza o di controllo a loro volta non
incostituzionalmente stabilite nei confronti delle regioni medesime.
11.5.- Non fondata è la questione di
legittimità costituzionale proposta dalla Regione Friuli-Venezia Giulia - per
violazione della propria autonomia normativa di tipo esclusivo, garantita
dall'art. 4, n. 1, dello Statuto speciale dell'anzidetta Regione - nei
confronti dell'art. 3, comma quarto, della legge n. 20 del 1994, il quale, nell'attribuire
alla Corte dei conti, nell'ambito del controllo della gestione finanziaria, la
verifica del funzionamento dei controlli interni, interferirebbe
illegittimamente con la potestà legislativa esclusiva attinente all'ordinamento
degli uffici regionali, imponendo alla Regione di istituire uffici destinati a
operare il controllo interno.
Parimenti non fondata è l'analoga
questione posta dalla Regione Veneto nei confronti della stessa disposizione
per l'asserita violazione degli artt. 97, 117, 118, 119 e 128 della
Costituzione.
A parte il rilievo che, una volta che la
disposizione impugnata sia interpretata nel modo suggerito dalle ricorrenti, le
questioni sarebbero inammissibili, come osserva anche l'Avvocatura dello Stato,
per il fatto che l'istituzione nelle regioni di uffici per il controllo interno
di efficienza deriva dall'art. 19 della già ricordata legge n. 335 del 1976
(che, ancorché non attuato, sul punto, dalla quasi totalità delle regioni,
resta tuttavia una norma pienamente vigente ed efficace) e dall'art. 20 del
decreto legislativo n. 29 del 1993, è tuttavia determinante, ai fini della riso
luzione delle questioni, osservare che la disposizione contestata può avere
soltanto un significato diverso da quello conferitole dalle Regioni stesse. Infatti,
la verifica del funzionamento dei preesistenti controlli interni non
costituisce l'oggetto di un autonomo potere di vigilanza attribuito alla Corte
dei conti nei confronti di determinati uffici regionali (potere che, se fosse
così costruito, sarebbe indubbiamente lesivo dell'autonomia costituzionale
delle regioni), ma rappresenta, piuttosto, un elemento di valutazione inerente
al complessivo controllo sulla gestione, nel senso che, come si è già
precisato, l'eventuale cattivo funzionamento dei controlli interni può essere
assunto a elemento o indizio per la valutazione connessa all'esercizio del
controllo sulla gestione.
12.- Non fondata è, poi, la questione di
legittimità costituzionale che
Più precisamente, la ricorrente ritiene
che l'articolo impugnato, in quanto interpretato come istitutivo del ricordato
controllo sulla gestione sugli enti locali, sia in contrasto con l'art. 43 del
proprio Statuto speciale, il quale prevede che "il controllo sugli atti
dei comuni, delle istituzioni pubbliche di beneficenza, dei consorzi e delle
consorterie ed altri enti locali è esercitato dalla Regione nei modi e limiti
stabiliti con legge regionale in armonia con i principi delle leggi dello
Stato" (competenza, questa, da tempo esercitata dalla Regione con la
propria legge 15 maggio 1978, n. 11, oggi sostituita dalla legge regionale 23
agosto 1993, n. 73, così come modificata dalla legge regionale 9 agosto 1994,
n. 41). In realtà, a parte la considerazione che l'art. 6 della stessa legge n.
20 del 1994 qualifica i principi da essa desumibili come "norme
fondamentali delle riforme economico-sociali" e che tale qualificazione
risponde al carattere sostanziale delle norme contestate (v. anche, per altra
parte della legge, sent. n. 40 del
1994), le quali sono portatrici di un rinnovato modo d'intendere relativo
al controllo di efficienza e di efficacia e ai rapporti tra Corte dei conti e
pubbliche amministrazioni, sta di fatto che, come si è già osservato nei punti
precedenti della motivazione, le previsioni costituzionali at tinenti ai
controlli di legittimità (o a quelli di merito a fini di riesame) su singoli
atti amministrativi non possono essere interpretate quali norme preclusive di
altre forme di controllo, e segnatamente del controllo sulla gestione nei
confronti dei comuni e degli altri enti locali. Questa affermazione, del resto,
è già presente, se pure in via di principio, nella giurisprudenza di questa
Corte e, in particolare, nelle decisioni rese in occasione dell'impugnativa
delle disposizioni della legge 26 febbraio 1982, n. 51 (la cui efficacia,
peraltro, è fatta salva dalla legge ora contestata), che ha attribuito alla
Corte dei conti l'esame dei consuntivi dei comuni con popolazione superiore a
ottomila abitanti (v. sentt. nn. 961
e 422 del 1988).
13.- Non fondata, nei sensi di cui in
motivazione, è, inoltre, la questione che la stessa Regione Valle d'Aosta
solleva, in riferimento all'appena ricordato art. 43 del proprio Statuto
speciale, nei confronti dell'art. 3, ottavo comma, della legge in
considerazione, nella parte in cui prevede che nei confronti delle
"amministrazioni pubbliche non territoriali"
Posto che, rispetto alla norma che
estende anche agli enti locali il controllo di gestione della Corte dei conti,
la disposizione in esame ha un ambito di applicazione più limitato, in quanto,
per definizione espressa della legge, non riguarda Comuni, Province e Comunità
montane, né gli enti dipendenti dalla Regione, tuttavia, anche così ristretto,
il controllo di gestione sfocia in tal caso in atti che interferiscono
inequivocabilmente con i controlli che l'art. 43 dello Statuto valdostano
assegna all'esercizio delle competenze amministrative della Regione, sulla base
di una legge regionale adottata "in armonia con i principi delle leggi
dello Stato". Infatti, la sollecitazione da parte della Corte dei conti,
vòlta ad attivare il riesame, da parte delle amministrazioni competenti, di
propri atti coinvolti nel controllo sulla gestione eseguito dalla Corte stessa,
configura un modo per porre rimedio a eventuali vizi di legittimità non
previsto dalla preesistente legislazione. Ma, poiché tale innovazione
rappresenta, come è stato prima precisato, un principio della materia inerente
a una "riforma economico-sociale", la disposizione contestata non è
contraria all'art. 43 solo se interpretata, non già come norma diretta mente
applicabile da parte della Corte dei conti nei confronti degli enti previsti
dalla disposizione impugnata e operanti nella Regione Valle d'Aosta, ma come
norma di principio che vincola la ricorrente a rivedere la propria legislazione
al fine di disciplinare, nei modi da essa ritenuti più opportuni, la
possibilità del riesame, da parte delle amministrazioni competenti, di propri
atti a seguito di segnalazioni scaturenti dallo svolgimento del controllo sulla
gestione ad opera della Corte dei conti.
14.- Inammissibile è la questione di
costituzionalità che
Al di là delle considerazioni di merito
sui rapporti tra controllo successivo sulla gestione e altre forme di
controllo, già esposte nei punti precedenti della motivazione, la questione non
è ammissibile in base al rilievo che, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte, gli enti locali considerati dall'art. 130 della Costituzione non
possono essere assimilati agli enti dipendenti dalla regione, di modo che la
potestà legislativa concorrente delle regioni a statuto ordinario concernente
l'ordinamento dei secondi non può estendersi alla disciplina dei controlli dei
primi (v. sentt.
nn. 164 del 1990, 114 del 1986 e 21 del 1985).
Ciò posto, si deve ritenere che la ricorrente non ha interesse a lamentarsi
della disposizione contestata nella parte in cui si riferisce agli enti locali.
Non fondata è, invece, la questione di
legittimità costituzionale che la stessa Regione Emilia Romagna solleva nei
confronti della disposizione appena esaminata, nella parte in cui si riferisce
agli enti dipendenti dalle regioni, per violazione dell'art. 117 della
Costituzione, come attuato dall'art. 13, primo comma, del d.P.R. n. 616 del
1977 (che affida alle regioni la potestà legislativa concorrente in materia di
"ordinamento degli enti amministrativi dipendenti dalle regioni").
Posto che per consolidata giurisprudenza
di questa Corte, gli enti dipendenti dalla regione non possono essere
assimilati agli enti locali e che la potestà legislativa concorrente delle regioni
ad autonomia comune in materia di ordinamento degli enti dipendenti dalle
regioni stesse si estende anche ai rispettivi controlli (v. sentt. nn. 164 del
1990, 114
del 1986 e 21
del 1985), occorre osservare che la norma contestata non pregiudica
l'esercizio della predetta competenza normativa sui controlli degli enti
dipendenti dalle regioni. Ciò deriva dal rilievo, già posto in evidenza, che il
controllo successivo sulla gestione non interferisce con gli altri tipi di
controllo, compresi quelli assegnati alle competenze regionali, salvo in ogni caso
il potere della Corte dei conti, inerente al predetto controllo sulla gestione,
di verificare, nel senso già precisato, anche il funzionamento dei controlli
interni all'ordinamento regionale.
15.- Non fondate sono, infine, le
questioni di costituzionalità che tutte le ricorrenti propongono - in
riferimento alle norme costituzionali che tutelano direttamente le loro
competenze legislative e amministrative, nonché (limitatamente alla Regione
Veneto) agli artt. 97 e 125 della Costituzione - nei confronti dell'art. 6
della legge n. 20 del 1994, il quale stabilisce che "le disposizioni della
presente legge costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione. I principi da essa desumibili costituiscono altresì, per le
regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e di Bolzano,
norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica".
Premesso che non può invocarsi
fondatamente l'inammissibilità della questione posta dalla Regione
Emilia-Romagna, deducendosi chiaramente dal ricorso quale fosse la norma
oggetto di contestazione nonostante l'omessa indicazione dell'articolo di
legge; e premesso che è parimenti da respingere l'eccezione di inammissibilità
relativa a tutte le questioni ora esaminate, la cui autonomia dalle altre
precedentemente considerate deriva dal semplice rilievo che oggetto di quelle
in esame sono le distinte disposizioni contenute nel ricordato art. 6, le
censure vanno dichiarate non fondate sulla base della costante giurisprudenza
di questa Corte. Secondo questa, infatti, l'autoqualificazione che il
legislatore conferisce alle proprie norme non è determinante al fine di
ritenere che esse siano effettivamente "principi fondamentali della
materia" o "norme fondamentali di riforma economico-sociale".
Ma, poiché le considerazioni già svolte dimostrano che le disposizioni
contestate con i ricorsi in epigrafe posseggono il carattere sostanziale di
principi fondamentali e comportano indubbiamente una rilevante trasformazione
istituzionale i cui effetti ricadono inequivocabilmente nel campo
economico-sociale, l'infondatezza delle questioni ora esaminate non può non
discendere dai criteri consolidati nella giurisprudenza di questa Corte (v., ad
esempio, sentt.
nn. 85 del 1990, 99 del 1987 e 219 del 1984).
PER QUESTI MOTIVI
riuniti i giudizi,
- dichiara non fondata, nei sensi di cui
in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, quinto
comma, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), sollevata dalla Regione
Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe, in riferimento agli artt. 5, 97,
117, 118 e 119 della Costituzione;
- dichiara non fondate, nei sensi di cui
in motivazione, le questioni di legittimità costitu zionale dell'art. 3, commi
sesto, ottavo e nono, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, sollevate, con i
ricorsi indicati in epigrafe, dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli
artt. 118 e 119 della Costituzione, e dalla Regione Veneto, in riferimento agli
artt. 97 e 125, primo comma, della Costituzione;
- dichiara non fondata, nei sensi di cui
in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, ottavo
comma, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, sollevata dalla Regione Valle
d'Aosta, in riferimento all'art. 43 del proprio Statuto speciale (legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), con il ricorso indicato in epigrafe;
- dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, secondo comma, del decreto-legge 15
novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo
della Corte dei conti), convertito, con modificazioni, con la legge 14 gennaio
1994, n. 19, sollevata, in riferimento all'art. 38 del proprio Statuto
speciale, dalla Regione Valle d'Aosta, con i ricorsi indicati in epigrafe;
- dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 3, primo, secondo e terzo comma, della
legge 14 gennaio 1994, n. 20, sollevate dalla Regione Valle d'Aosta, con il
ricorso indicato in epigrafe, per violazione degli artt. 3, 100 e 116 della
Costituzione, nonché degli artt. 2, lettere a) ed f), 3, lettera f), 4, 5, 6,
7, 8, 9, 10, 11, 43, 44, 45 e 46 dello Statuto speciale della Valle d'Aosta;
- dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 3, quarto e quinto comma, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, sollevate dalla Regione Valle d'Aosta, con il ricorso
indicato in epigrafe, in riferimento agli artt. 29, 44, 45 e 46 del proprio
Statuto speciale;
- dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, quarto e ottavo comma, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, solleva-ta, in riferimento all'art. 58 della legge
costitu-zionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto della Regio-ne Friuli-Venezia
Giulia), dalla Regione Friuli-Ve-nezia Giulia, con il ricorso indicato in
epigrafe;
- dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 3, quarto comma, della legge 14 gennaio
1994, n. 20, sollevate, in riferimento agli artt. 5, 97, 117, 118, 119 e 125
della Costituzione, dalla Regione Veneto con il ri corso indicato in epigrafe;
- dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 3, quarto, quinto, sesto e ottavo comma,
sollevate, in riferimento agli artt. 100, secondo comma, 117, 118, primo comma,
119 e 125 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso
indicato in epigrafe;
- dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 3, quarto comma, della legge 14 gennaio
1994, n. 20 sollevate con i ricorsi indicati in epigrafe, in riferimento
all'art. 4, n. 1), del proprio Statuto speciale, dalla Regione Friuli-Venezia
Giulia e, in riferimento agli artt. 97, 117, 118, 119 e 128 della Costituzione,
dalla Regione Veneto;
- dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 3, quarto comma, ultima proposizione,
della legge 14 gennaio 1994, n. 20, sollevate con i ricorsi indicati in
epigrafe, in riferimento agli artt. 2 e 4 del proprio Statuto speciale, dalla
Regione Valle d'Aosta e, in riferimento agli artt. 5, 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione, dalla Regione Veneto;
- dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, sesto comma, prima proposizione, della
legge 14 gennaio 1994, n. 20, sollevata, in riferimento all'art. 125, primo
comma, della Costituzione, dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in
epigrafe;
- dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, quarto e settimo comma, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, sollevata dalla Regione Valle d'Aosta, in riferimento
all'art. 43 del proprio Statuto speciale, con il ricorso indicato in epigrafe;
- dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, commi quarto, quinto, sesto e ottavo,
della legge 14 gennaio 1994, n. 20, sollevata, con il ricorso indicato in
epigrafe, dalla Regione Emilia-Romagna, per violazione dell'art. 117 della
Costituzione, in riferimento all'art. 13, primo comma, del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio
1975, n. 382);
- dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 6, prima proposizione, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, sollevate, con i ricorsi indicati in epigrafe, dalle
Regioni Emilia-Romagna e Veneto, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione, nonché, limitatamente al Veneto, anche agli artt. 97 e 125 della
Costituzione;
- dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 6, seconda proposizione, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, sollevate, con i ricorsi indicati in epigrafe, dalle
Regioni Valle d'Aosta e Friuli-Venezia Giulia, con riferimento, l'una, agli
artt. 2 e 4 e, l'altra, all'art. 58 dei rispettivi Statuti speciali;
- dichiara inammissibili le questioni di
legittimità costituzionale dell'intero testo del decreto-legge 15 novembre
1993, n. 453 e della relativa legge di conversione (legge 14 gennaio 1994, n.
19), sollevate, con i ricorsi indicati in epigrafe, dalla Regione Valle
d'Aosta, in riferimento all'art. 77 della Costituzione;
- dichiara inammissibili le questioni di
legittimità costituzionale dell'intero testo del decreto-legge 15 novembre
1993, n. 453 e della relativa legge di conversione 14 gennaio 1994, n. 19,
sollevate, con i ricorsi indicati in epigrafe, dalla Regione Valle d'Aosta, in
riferimento agli artt. 100, secondo e terzo comma, 103, secondo comma e 108
della Costituzione;
- dichiara inammissibili le questioni di
le gittimità costituzionale degli artt. 7 e 9 del decreto-legge 15 novembre
1993, n. 453, sollevate, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Regione
Valle d'Aosta, in riferimento agli artt. 100, 116 e 125 della Costituzione e
agli artt. 2, lettere a) ed f), 3, lettera f), 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 43,
44, 45 e 46 del proprio Statuto speciale;
- dichiara inammissibili le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, primo comma, del decreto-legge 15
novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio
1994, n. 19, sollevate, in riferimento all'art. 125, secondo comma, della
Costituzione, dalla Regione Valle d'Aosta, con il ricorso indicato in epigrafe;
- dichiara inammissibili le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 2, quarto comma, del decreto-legge 15
novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio
1994, n. 19, sollevate, in riferimento all'art. 108, secondo comma, della
Costituzione, dalla Regione Valle d'Aosta, con il ricorso indicato in epigrafe;
- dichiara inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, quarto, quin to, sesto e ottavo comma
della legge 14 gennaio 1994, n. 20, sollevata, in riferimento agli artt. 117,
118 e 130 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 1995.
Francesco Paolo CASAVOLA, Presidente
Antonio BALDASSARRE, Redattore
Depositata in cancelleria il 27 gennaio
1995.